Az európai integráció kialakulásával és elmélyülésével párhuzamosan kialakultak speciális, ún. szupranacionális jogtárgyak, vagyis olyan védendő értékek, amelyek kifejezetten az Európai Unióhoz, mint szupranacionális entitáshoz kapcsolódnak, és amelyek így túlnyúlnak egy adott állam érdekein.[1] Ilyennek tekinthetők például az Európai Unió pénzügyi érdekei.
Bár a hivatalos adatok szerint az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások és egyéb bűncselekmények (például a vesztegetéssel, a pénzmosással, a hűtlen kezeléssel vagy a hivatali visszaéléssel) által érintett összeg mindössze a költségvetés 1-2%-át teszi ki, egyes becslések szerint az uniós büdzsé 10-20%-a tűnik el különböző jogellenes módokon, amely következtében az Unió jelentős bevételektől esik el.[2] Mivel az Európai Unió költségvetését közvetett módon részben az adófizető polgárok pénzéből is finanszírozzák, az ezt sértő bűncselekmények az adófizetőket is károsítják.[3] Az uniós csalás elleni küzdelem szupranacionális kereteinek megteremtése azonban nemcsak gazdasági, hanem politikai okokkal is alátámasztható. A pénzügyi érdekeket sértő csalások elszaporodása megkérdőjelezi az integráció gondolatát és veszélyezteti az integrációs folyamatokat.[4] A költségvetést érintő csalások jelentősen csökkentik az Unió által újraosztott források összegét, ami veszélyezteti az egyes uniós szakpolitikák eredményes végrehajtását. Az uniós pénzek felhasználásának nem megfelelő ellenőrzése így hosszútávon a polgárok Európai Unió működésébe vetett bizalmát is megrendítheti.[5]
Mindezek miatt különösen fontos feladatot jelent az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés megfelelő kereteinek megteremtése. A védelem biztosítása érdekében természetesen számos büntetőjogon kívüli, így elsősorban közigazgatási jogi eszköz is igénybe vehető, azonban a jogtárgyat sértő cse-
- 70/71 -
lekmények súlyossága emellett a büntetőjogi szankciók alkalmazását is szükségessé teszi.[6]
Az európai integráció történetében sokáig uralkodott az az álláspont, hogy a büntetőjog kívül esik az Európai Közösségek hatáskörén. Mivel a büntetőjog, a büntetés joga a nemzeti hagyományokban gyökerező történelmi tapasztalatok terméke, az adott nemzeti és jogi kultúra sajátosságait hordozza, a nemzet történelmi, politikai, kulturális hagyományait, sajátos értékszemléletét fejezi ki és szorosan összekapcsolódik az erőszak alkalmazásának állami monopóliumával, sokan a nemzeti szuverenitás egyik legfőbb szimbólumaként, utolsó védőbástyájaként tekintettek erre a jogágra.[7]
Az integráció elmélyülésének ugyanakkor szükségszerű velejárója volt, hogy a tagállamok az Európai Közösségek céljainak megvalósítása érdekében a büntetőjog területén is fokozatosan lemondjanak szuverenitásuk egy részéről. Ezt - részben - a szupranacionális jogtárgyak egységes védelme megteremtésének igénye indokolta, az ilyen jogtárgyakat sértő cselekmények üldözése ugyanis kizárólag a tagállamok büntetőjoga segítségével nem oldható meg, hiszen a klasszikus nemzeti büntetőjogok a többi állam vagy a nemzetközi szervezetek - pénzügyi és egyéb - érdekeinek védelmét általában nem biztosítják.[8] Az ilyen bűncselekmények elkövetői így a nemzeti jog alapján kizárólag akkor vonhatók felelősségre, ha a tagállami büntetőjog hatálya kiterjed az adott nemzetközi szinten elkövetett cselekményre és az a tagállami büntető törvénykönyv valamely tényállását is kimeríti.[9] Mivel a nemzeti büntetőhatalom gyakran nem mutat érzékenységet a nemzeti szinten kívüli vagy afeletti jogsértésekre, szükség van a tagállamokon túlnyúló, egységes, uniós szintű védelem megteremtésére.[10]
Az Európai Unió a pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmét alapvetően három módon kívánja biztosítani. Az első módszer a nemzeti jogrendszerek folyamatos egymáshoz közelítése, harmonizálása, egységesítése. A büntetőjog területén a jogharmonizáció elsődlegesen az egyes tagállamok büntetőjogi rendszerei közötti különbségek fokozatos kiküszöbölését célozza, annak érdekében, hogy az egyes jogellenes magatartásokat valamennyi tagállam azonos módon ítéljen meg, nyilvánítson bűncselekménnyé, és az elkövetőkkel szemben hasonló mértékű szankciókat írjon elő.[11] A nemzeti büntetőjogok közti különbségek miatt ugyanis könnyen előfordulhat, hogy míg egy adott cselekmény az egyik tagállamban büntetőjogilag üldözendő, addig egy másikban csak szabálysértésnek minősül, egy harmadikban pedig egyáltalán nem büntetendő.[12] A nemzetközileg tevékeny bűnelkövetők ezt kihasználhatják, és a cselekményeik elkövetésére, valamint felderített bűncselekmény esetén a büntetőeljárás lefolytatására és a büntetés végrehajtására kiválaszthatják azt az országot, ahol a büntetőjogi felelősségre vonás esélye a legcsekélyebb, feltételei pedig a legenyhébbek. Ezt hívják forum shopping-nak.[13] A nemzeti büntetőjogok közti különbségek fokozatos csökkentése, majd felszámolása viszont megfoszthatja a bűnelkövetőket ettől a választási lehe-
- 71/72 -
tőségtől.[14] Az ehhez szükséges jogalapot az EUMSz. 83. cikk és az EUMSz. 325. cikke biztosítja.[15]
A másik módszer a tagállamok bűnüldözési hatóságai közötti együttműködés erősítése. A határokon átnyúló, több államot érintő bűncselekmények elleni fellépés legrégebbi, klasszikus formája az érintett államok bűnüldözési hatóságai közötti kétoldalú együttműködés, mint az igazságügyi szervek jogsegély típusú kooperációja, a rendőri szervek együttműködése, valamint a kiemelkedő súlyú cselekmények közös inkriminációjának megteremtésére irányuló együttműködés.[16] A horizontális együttműködést nemzetközi egyezmények szabályozzák, és a megkeresés elvén alapul, mely szerint a megkereső állam jogsegélykérelemmel fordul a megkeresett államhoz, amely a belső joga szerint dönt a kérelem elbírálásáról. Az együttműködés e formájának legnagyobb előnye, hogy az államok szuverenitását csak a szükséges legkisebb mértékben korlátozza, hátránya viszont, hogy hatékonysága - épp a nemzeti szuverenitás messzemenő figyelembevétele miatt -komoly kívánnivalókat hagy maga mögött. A nemzetközi megkeresések elintézése általában sok időt vesz igénybe, ami miatt alkalmatlan a sürgős esetek kezelésére. A megkeresések teljesítését a nemzetközi egyezmények sokszor különböző feltételekhez (például a kettős inkriminációhoz) is kötik, amely tovább nehezíti a hatékony fellépést. Ezenfelül gyakran problémát jelent a nyelvtudás és a külföldi jogrendszer ismeretének hiánya is.[17] E problémák kiküszöbölésére és ily módon a tagállamok közötti együttműködés eredményesebbé tételére az Európai Unió is folyamatosan törekszik, egyrészt a már létező együttműködési formák (például a kiadatás, a büntetőeljárás vagy a büntetés-végrehajtás átadása-átvétele, az eljárási jogsegély) hatékonyabbá tétele által, másrészt pedig új, az uniós bűnügyi együttműködés sarokkövének tartott kölcsönös elismerés elvén alapuló megoldások (például európai elfogadóparancs, európai nyomozási határozat) kifejlesztése révén.
Az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének harmadik módszere pedig az ezeket a szupranacionális jogtárgyakat sértő cselekmények elleni fellépés uniós intézményrendszerének kialakítása. Az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások és más bűncselekmények elleni küzdelem és az uniós költségvetési források megfelelő felhasználásának ellenőrzése számos uniós intézmény feladata. Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmében közreműködnek egyrészt az uniós költségvetés adminisztratív, politikai és pénzügyi ellenőrzésében részt vevő szervek, így különösen az Európai Parlament Költségvetési és Költségvetési Ellenőrző Bizottsága, az Európai Bizottság Költségvetési Főigazgatósága, az Európai Számvevőszék és az Európai Csalás Elleni Hivatal[18], másrészt a bűnügyi együttműködés intézményei, így különösen az Europol, az Eurojust, az Európai Igazságügyi Hálózat, és a működését a közeljövőben megkezdő Európai Ügyészség.
- 72/73 -
A tanulmány az Európai Unió pénzügyi érdekei védelemének ez utóbbi eszközrendszerét vizsgálja, terjedelmi korlátok miatt ugyanakkor kizárólag a csalás és szabálytalanságok elleni küzdelemben talán legfontosabb szerepet játszó három intézménnyel, az Európai Csalás Elleni Hivatallal, az Eurojusttal és az Európai Ügyészséggel kíván foglalkozni. E három intézmény közül is kiváltképpen az Európai Ügyészség áll a tanulmány fókuszában, hiszen ezen szupranacionális uniós szerv létrehozatalát - többek között - a fennálló uniós intézmények - különösen az OLAF és az Eurojust - hiányosságai indokolták. A tanulmány megvizsgálja, hogy miért volt szükség egy szupranacionális uniós nyomozó hatóság felállítására, valamint bemutatja az Unió pénzügyi érdekei védelmében kulcsszerepet játszó három uniós intézményrendszer kapcsolatrendszerét és jövőbeli együttműködésének perspektíváit.
Az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő magatartások elleni fellépés terén kiemelkedő szerepet játszó hivatal elődjét, a Csalás elleni Koordinációs Egységet (Unité de Coordination de La Lutte Anti-Fraude - UCLAF) 1988-ben állították fel az Európai Bizottság Főtitkárságán beül, a Bizottság elnökének felügyelete alatt. Az Egység 1993-ban átkerült a költségvetésért felelős biztos, 1995-ben pedig a csalás elleni fellépésért és a költségvetési ellenőrzésért felelős biztos felügyelete alá. A Tanács 2988/95/ EK, Euratom rendelete[19] és 2185/96/ Euratom, EK rendelete[20] értelmében az UCLAF felhatalmazást kapott arra, hogy saját hatáskörben vizsgálatot indítson és helyszíni ellenőrzést folytasson. Az UCLAF fokozatos megerősítése és hatáskörének bővítése ellenére ugyanakkor problémát jelentett, hogy a szerv nem volt funkcionálisan független, ami az általa végzett vizsgálatok lefolytatását is nehézkéssé tette. Az 1998-ban kirobbant bizottsági korrupciós botrányt követően - ahol a vizsgálatok elmaradása miatt részben az UCLAF-ot tekintették felelősnek - 1999-ben megszüntették a szervet és még ugyanebben az évben megalakították az Európai Csalás Elleni Hivatalt[21] (Office Européen De Lutte Antifraude - OLAF).[22]
Az Európai Csalás Elleni Hivatal tevékenységének hatályos szabályozását a 2013-ban elfogadott Tanácsi és Európai Parlamenti rendelet (továbbiakban: OLAF rendelet)[23] rögzíti, amely a korábbi 1999-es rendelet[24] helyébe lépett. A rendelet értelmében az OLAF alapvető feladata, hogy - az Európai Bizottság segítségével - megszervezze a tagállamok illetékes hatóságai közötti szoros és rendszeres együttműködést annak érdekében, hogy összehangolják tevékenységeiket az Unió pénzügyi érdekeinek csalással szembeni védelme céljából, hogy hozzájáruljon a csalás, a korrupció és az Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység megelőzését és az azokkal szembeni küzdelmet szolgáló módszerek megtervezéséhez és kidolgozásához, valamint hogy előmozdítsa és koordinálja az Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén szerzett gyakorlati tapasztalatok és legjobb eljárási gyakorlatok tagállamokkal való és tagállamok közötti megosztását. Az OLAF igazgatási vizsgálatokat folytathat le az uniós intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügy-
- 73/74 -
nökségeken belül a csalás, a korrupció és az Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljából, mely keretében feltárja az Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai általi olyan kötelezettségmulasztásnak minősülő súlyos eseteket, amelyek fegyelmi vagy büntetőeljárást vonhatnak maguk után.[25] Az OLAF ezenkívül helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat folythat a tagállamokban, valamint - a hatályos együttműködési és kölcsönös segítségnyújtási megállapodásokkal és bármely más hatályos jogi eszközzel összhangban - a harmadik országokban és a nemzetközi szervezeteknél.[26]
Az igazgatási vizsgálatok során az OLAF közvetlenül és előzetes bejelentés nélkül hozzáférhet az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában levő minden releváns információhoz, ideértve az adatbázisokban tárolt információkat is, és beléphet az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek épületeinek minden helyiségébe. Az OLAF jogosult minden dokumentumról és az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő minden adathordozó tartalmáról másolatot vagy kivonatot készíteni, és szükség esetén az ilyen dokumentumokat vagy adatokat megőrizni. A Hivatal továbbá írásbeli vagy szóbeli információkat kérhet a tisztviselőktől, egyéb alkalmazottaktól, az intézmények vagy szervek tagjaitól, a hivatal- vagy ügynökségvezetőktől vagy a személyzet tagjaitól.[27]
Az Európai Csalás Elleni Hivatal tehát egy, az Európai Bizottság keretein belül működő, de a vizsgálatai során függetlenséget élvező szerv, amely az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel és az uniós költségvetés elleni irányuló jogellenes cselekményekkel kapcsolatos belső és külső igazgatási vizsgálatok megindítására és lefolytatására jogosult. Az OLAF vizsgálatai ugyanakkor az adminisztratív jog területéhez tartoznak, a szerv nem minősül nyomozó hatóságnak, így büntetőjogi nyomozások lefolytatására nem jogosult. Az igazgatási vizsgálatok eredményeiről szükség esetén tájékoztathatja az érintett tagállam igazságügyi és bűnüldöző hatóságait, kezdeményezheti a büntetőeljárás lefolytatásait, az OLAF jelentései azonban a nemzeti hatóságokat nem kötik, így a tagállamok nem kötelesek büntetőeljárást indítani a szerv vizsgálatának eredményei alapján.[28]
Az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynöksége (Eurojust) felállításának gondolata először az Európai Tanács 1999. október 15-16-i tamperei csúcstalálkozóján merült fel. A Tamperei konklúziók kimondták, hogy egy rendőrökből, ügyészekből és bírákból álló egységet kell felállítani, amelyek feladata a bűnözés súlyosabb, szervezett formái elleni büntetőjogi fellépés elősegítése, a nyomozások koordinálása és előmozdítása, valamint a jogsegélykérelmek végrehajtásának megkönnyítése.[29]
Az Eurojustot a 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés iktatta be az Európai Unió elsődleges jogába. Az EUMSz.
- 74/75 -
jelenleg hatályos 85. cikke értelmében az Eurojust feladata a két vagy több tagállamot érintő, illetve a közös alapokon való bűnüldözést szükségessé tevő súlyos bűncselekmények kivizsgálására, valamint az ezekkel kapcsolatos büntetőeljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező nemzeti bűnüldöző hatóságok közötti megfelelő koordináció és együttműködés támogatása és erősítése a nemzeti hatóságok, illetve az Europol által végzett operatív cselekmények és az általuk szolgáltatott információk alapján. Az Eurojust felépítését, működését, tevékenységi területét és feladatait rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az Európai Parlament és a Tanács határozza meg. A szerv feladatai közé tartozhat a Szerződés szerint az illetékes nemzeti hatóságok által lefolytatandó nyomozások megindítása, illetve javaslattétel a nemzeti hatóságok által lefolytatandó bűnvádi eljárások megindítására különösen az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában, a nyomozások és bűnvádi eljárások kezdeményezésének összehangolása, valamint az igazságügyi együttműködés erősítése, többek között a joghatósági összeütközések feloldása, valamint az Európai Igazságügyi Hálózattal való szoros együttműködés révén.
A hágai székhelyű Eurojust másodlagos jogforrási kereteit az Európai Parlament és a Tanács 2018/1727 rendelete (továbbiakban: Eurojust rendelet)[30] adja, amely felváltotta az eredeti - 2009-ben módosított[31] - 2002. évi tanácsi határozatot.[32]
A rendelet értelmében az Eurojust alapvető feladata a két vagy több tagállamot érintő, illetve a közös alapokon való bűnüldözést szükségessé tevő súlyos bűncselekményekkel kapcsolatosan nyomozó és büntetőeljárást lefolytató nemzeti hatóságok közötti koordináció és együttműködés támogatása és megerősítése.[33] A fenti célkitűzés elérése érdekében az Eurojust operatív segítséget nyújt a tagállamok érintett hatóságainak, így különösen:
a) tájékoztatja a tagállamok illetékes hatóságait a tudomására hozott olyan nyomozásokról és büntetőeljárásokról, amelyeknek uniós szintű következményei vannak, vagy amelyek a közvetlenül érintetteken túl más tagállamokat is érinthetnek;
b) segítséget nyújt a tagállamok illetékes hatóságainak a nyomozások és büntetőeljárások lehető legjobb koordinációjához;
c) segítséget nyújt az illetékes tagállami hatóságok közötti együttműködés javításához, különösen az Europol elemzései alapján;
d) bűnügyekben együttműködik és konzultál az Európai Igazságügyi Hálózattal, igénybe veszi a Hálózat dokumentációs adatbázisát, és hozzájárul annak fejlesztéséhez;
e) szorosan együttműködik az Európai Ügyészséggel a hatáskörébe tartozó ügyekben;
f) operatív, technikai és pénzügyi segítséget nyújt a tagállamok határokon átnyúló műveleteihez és nyomozásaihoz, ideértve a közös nyomozócsoportokat is;
- 75/76 -
g) támogatja az Europol és más uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek által kifejlesztett, speciális szakértelemmel rendelkező uniós központokat, és adott esetben részt vesz azok munkájában;
h) együttműködik az uniós intézményekkel, szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség vonatkozásában létrehozott hálózatokkal;
i) támogatja a tagállamok súlyos bűncselekményekkel szembeni küzdelemre irányuló intézkedéseit.
Feladatai ellátása során az Eurojust többek között kérheti az érintett tagállamok illetékes hatóságait, hogy konkrét cselekmények tekintetében rendeljenek el nyomozást vagy büntetőeljárást; koordináljanak az érintett tagállamok illetékes hatóságai között; hozzanak létre közös nyomozócsoportot; bocsássanak rendelkezésére a feladatai ellátásához szükséges bármely információt; tegyenek különleges nyomozati intézkedéseket vagy a nyomozás vagy a büntetőeljárás szempontjából indokolt bármely egyéb intézkedést. Az Eurojustnak lehetősége van továbbá arra, hogy az Europol számára véleményeket nyújtson az Europol által végzett elemzések alapján, valamint, hogy logisztikai támogatást nyújtson, ideértve fordítást, tolmácsolást és koordinációs értekezletek szervezését.[34]
Az Eurojust elsődleges feladata tehát a tagállami igazságügyi és bűnüldöző hatóságok közötti együttműködés, koordináció és információcsere támogatása a súlyos, határokon átnyúló bűncselekmények elleni küzdelem terén. Az Eurojust ugyanakkor szintén nem tekinthető uniós szintű nyomozó hatóságnak, kötelező erejű határozatot nem hozhat, kizárólag ajánlásokat fogalmazhat meg a tagállamok részére és segítséget nyújthat számunkra a nyomozások és büntetőeljárások összehangolása és hatékonyabbá tétele érdekében. A bűncselekményekkel kapcsolatos érdemi intézkedéseket ugyanakkor a tagállami hatóságoknak kell megtenniük.[35]
Bár az Európai Ügyészség gondolata először az 1990-es években merült fel, a felállításához szükséges jogalapot csak a 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés teremtette meg. Az EUMSz. 86. cikke értelmében a Tanács különleges jogalkotási eljárás keretében, az Európai Parlament egyetértését követően egyhangúlag elfogadott rendeletben az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére az Eurojust-ból Európai Ügyészséget hozhat létre. A rendeletben meg kell határozni az Európai Ügyészség jogállását, feladatainak ellátására irányadó feltételeket, a tevékenységét szabályozó eljárási szabályokat, a bizonyítékok elfogadhatóságának szabályait, valamint a feladatai ellátása során végzett eljárási cselekményeinek bíróság általi felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat.
- 76/77 -
Felállítása esetén az Európai Ügyészség hatáskörrel rendelkezne az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények tetteseinek és részeseinek felkutatására, velük szemben a nyomozás lefolytatására, bíróság elé állításukra és a tagállamok hatáskörrel rendelkező bíróságai előtt a vádhatósági feladatok ellátására. Az Európai Tanács ugyanakkor - az Európai Parlament egyetértését és az Európai Bizottsággal folytatott konzultációt követően - egyhangú határozatban az Európai Ügyészség hatáskörét más több államra kiterjedő vonatkozású súlyos bűncselekményre is kiterjesztheti.
Az EUMSz. 86. cikke alapján az Európai Bizottság 2013-ban nyújtott be rendeletjavaslatot az Európai Ügyészség felállítására (továbbiakban: EPPO javaslat).[36] Az Ügyészség létrehozatalának kérdésében ugyanakkor a tagállamok között nem volt meg a szükséges összhang, így a rendelet elfogadásához megkívánt egyhangúság nem teljesült, amit a Tanács 2018. február 7-i ülésén meg is állapított. Az EUMSz. 86. cikke ugyanakkor lehetővé teszi, hogy egyhangúság hiányában legalább kilenc tagállam megerősített együttműködést kezdeményezzen az adott rendelettervezet alapján.[37] Ennek megfelelően 2017. április 3-án tizenhat tagállam bejelentette, hogy megerősített együttműködés keretében létre kívánja hozni az Európai Ügyészségi Hivatalt. A Tanács végül 2017. október 12-én fogadta el az Európai Ügyészség létrehozataláról szóló rendeletet (továbbiakban: EPPO rendelet).[38]
A luxemburgi székhelyű Európai Ügyészség a nyomozási és vádhatósági feladatait az Európai Bizottság határozatában megállapítandó időponttól kezdve látja el, amely nem lehet az e rendelet hatálybalépésének időpontjától számított három évnél korábbi időpont.[39] Az Európai Bizottság tervei szerint az Európai Ügyészség 2020-ban kezdené meg működését, az első Európai Főügyészt már megválasztották.[40]
Az Európai Ügyészség felállításáról szóló rendeletjavaslat indokolása szerint az Európai Bizottság az Ügyészség felállításával a következő célkitűzések elérését tűzte ki:
a) az Unió pénzügyi érdekei védelmének megerősítése, a jog érvényesülésén alapuló térség továbbfejlesztése, valamint az uniós vállalkozások és polgárok uniós intézményekbe vetett bizalmának növelése, az Európai Unió Alapjogi Chartájában meghatározott valamennyi alapvető jog tiszteletben tartása mellett;
b) az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatos koherens európai nyomozási és vádemelési rendszer kialakítása;
c) az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények ügyében történő nyomozások és vádemelések hatékonyságának és eredményességének növelése;
d) a vádemelések, és ennek következtében az elítélések számának növelése, valamint a csalárd módon megszerzett uniós források hatékonyabb visszaszerzése;
e) az illetékes európai és nemzeti hatóságok közötti szoros együtt-
- 77/78 -
működés és hatékony információcsere biztosítása;
f) az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetésével szembeni visszatartó hatás növelése.[41]
Az Európai Ügyészség létrehozásának szükségességét a rendeletjavaslat indokolásában az Európai Bizottság részletesen alátámasztotta.[42] Az indokolásban a Bizottság - a szubszidiaritás elvével[43] összhangban - az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatos tagállami fellépés elégtelenségéből indul ki. Mivel ezen bűncselekmények vonatkozásában egységes uniós hatóság még nem létezik, az uniós költségvetést károsító deliktumok üldözése a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik, az illetékes nemzeti hatóságok azonban
- a bűncselekmények által okozott potenciális kár jelentős mértéke ellenére
- nem mindig folytatnak nyomozást és emelnek vádat. Ebből eredően a nemzeti bűnüldözési erőfeszítések ezen a területen gyakran töredezettek és a bűncselekmények uniós dimenziója rendszerint elkerüli a hatóságok figyelmét.
A több tagállamra kiterjedő csalások elleni fellépés európai szinten szorosan összehangolt és hatékony nyomozási és vádemelési tevékenységet igényelne, a jelenlegi szintű információcsere és koordináció azonban a fennálló uniós szervek - például az Eurojust, az Europol és az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) - intenzív erőfeszítései ellenére sem elégséges ennek megvalósításához. A koordináció, az együttműködés és az információcsere kapcsán számos probléma és akadály merül fel, mivel a feladatkörök különböző illetékességű és hatáskörű hatóságok között oszlanak meg.
Az Európai Bizottság álláspontja szerint tehát a hiányosságokat a meglévő intézményrendszer javításával nem lehet orvosolni, mivel ezek korlátozott hatáskörrel rendelkeznek.[44] Az OLAF felhatalmazással rendelkezik ugyan a csalási esetek és az Európai Uniót érintő jogellenes cselekmények kivizsgálására, ám hatásköre igazgatási vizsgálatok lefolytatására korlátozódik, szigorú értelemben vett bűnügyi nyomozást nem végezhet, és a bűnügyi nyomozásokra vonatkozó információkhoz sem férhet hozzá. Az OLAF zárójelentéseiben foglalt megállapítások puszta ajánlásoknak minősülnek, ezek alapján a tagállamok illetékes - közigazgatási vagy igazságügyi - hatóságai nem kötelesek automatikusan büntetőeljárást indítani, hanem szabadon eldönthetik, hogy szükség esetén milyen intézkedést fogadjanak el. Hasonlóképpen, az Eurojust - és az Europol - általános felhatalmazással rendelkezik ugyan az információcsere megkönnyítésére és a nemzeti szinten végzett nyomozási és vádemelési tevékenységek összehangolására, arra viszont nincs hatáskörük, hogy maguk nyomozati vagy vádemelési cselekményeket végezzenek vagy irányítsanak. Az Eurojust kérelmezheti ugyan a nyomozás megindítását, azt azonban tagállami szinten nem tudja figyelemmel kísérni, és nemzeti szintű nyomozási vagy vádemelési feladatokat sem tud irányítani. Mindezek alapján még ezen szervek legkiterjedtebb
- 78/79 -
reformja sem orvosolhatná az uniós csalásokkal kapcsolatos vádemelési tevékenység hiányosságait.[45]
A meglévő uniós intézmények tehát - a korlátozott hatáskörük miatt - nem tudnak megfelelően hozzájárulni az Európai Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, ezért szükség van egy szupranacionális, uniós szintű nyomozó hatóság felállítására.
Az EPPO rendelet értelmében a feladatainak ellátásához szükséges mértékben az Európai Ügyészség együttműködési kapcsolatokat alakíthat ki, tarthat fenn és közvetlenül információkat cserélhet más uniós intézményekkel, szervekkel és hivatalokkal azok céljainak megfelelően. Hasonlóképpen az Európai Ügyészség együttműködhet a megerősített együttműködésben részt nem vevő uniós tagállamok hatóságaival, harmadik országok hatóságaival és nemzetközi szervezetekkel. A fent említett célok elérése érdekében az Európai Ügyészség technikai és operatív jellegűnek munkamegállapodásokat köthet annak érdekében, hogy megkönnyítsék a részes felek közötti együttműködést és információcserét.[46]
Az Európai Ügyészség számára azt is lehetővé kell tenni, hogy megszerezhesse az uniós intézmények, szervek és hivatalok adatbázisaiban és nyilvántartásaiban tárolt valamennyi olyan releváns információt, amely a hatáskörébe tartozik.[47]
Az Európai Ügyészség és az OLAF együttműködésének alapvető kereteit az EPPO rendelet rögzíti. Ennek értelmében a két intézmény kölcsönös együttműködésen és információcserén alapuló szoros kapcsolatot alakít ki és tart fenn, annak érdekében, hogy biztosítsák az OLAF és az Ügyészség egymást kiegészítő jellegét, elkerüljék az átfedéseket, és hogy az OLAF által az Európai Ügyészségnek nyújtott támogatás révén minden rendelkezésre álló eszköz felhasználásra kerüljön az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére. Az Európai Ügyészség az általa folytatott nyomozás során kérheti, hogy az OLAF a megbízatásával összhangban támogassa vagy egészítse ki az Európai Ügyészség tevékenységét különösen információk, elemzések, szaktudás és operatív támogatás rendelkezésre bocsátása, az illetékes nemzeti közigazgatási hatóságok és az uniós szervek konkrét intézkedései koordinációjának elősegítése, valamint igazgatási vizsgálatok lefolytatása révén. A két intézmény "van találat/nincs találat" alapon kölcsönösen közvetett hozzáféréssel rendelkezik a másik intézmény ügyviteli rendszerében szereplő adatokhoz.[48]
Az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában az Európai Ügyészség elsőbbséggel rendelkezik, ennek megfelelően, amennyiben az Európai Ügyészség bűnügyi nyomozást végez, az OLAF nem indíthat párhuzamosan folyó igazgatási vizsgálatot ugyanabban az ügyben.[49] Az Eu-
- 79/80 -
rópai Ügyészség ugyanakkor releváns információt nyújthat az OLAF-nak azon ügyekről, amelyekben az Európai Ügyészség úgy határozott, hogy nem kezd nyomozást, annak érdekében, hogy az OLAF mérlegelhesse a megbízatásával összhangban lévő megfelelő intézkedések meghozatalát, így például az igazgatási vizsgálat lefolytatását. Az eljárás megszüntetése esetén az Európai Ügyészség adminisztratív nyomon követés vagy behajtás céljából az OLAF elé utalhatja az ügyet.[50]
Az Európai Ügyészség felállítását követően 2018-ban az Európai Bizottság javaslatot nyújtott be az Európai Csalás Elleni Hivatal vizsgálatairól szóló 2013. évi rendelet módosítására (továbbiakban: OLAF módosító javaslat).[51] Az Európai Bizottság indokolása alapján a rendelet módosítását az Európai Ügyészség létrehozataláról szóló rendelet indokolta, amely a szoros együttműködés, az információcsere, a komplementaritás és az átfedések elkerülése elvein alapulva szabályozza a két szerv közötti kapcsolatot. E szabályoknak megfelelően kell kiigazítani az OLAF-ra vonatkozó jogi keretet.
A Bizottság álláspontja szerint a két szerv közös célt szolgál, de fő tevékenységi területe elkülönül egymástól. Míg az Európai Ügyészség bűnügyi nyomozásokat fog lefolytatni, melyek célja az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetőivel és azok bűntársaival szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatása, valamint e személyek bíróság elé állítása, addig az OLAF a továbbiakban is igazgatási vizsgálatokat fog végezni, melyek során kiemelt hangsúlyt fektet az adminisztratív behajtások megkönnyítésére, valamint az uniós pénzügyek további megkárosításának elhárítására. Az OLAF az eddigiekkel megegyezően fogja elvégezni a vizsgálatait azokban a tagállamokban, amelyek nem vesznek részt az Európai Ügyészségben. A rendelet módosításának célja ennek alapján az OLAF-vizsgálatokra vonatkozó keret megerősítése és egy hatékonyan - de változatlan hatáskörökkel - működő OLAF kialakítása, amely, mely igazgatási vizsgálatokkal egészíti ki az Európai Ügyészség által alkalmazott büntetőjogi megközelítést.[52]
A módosító javaslat értelmében az OLAF rendelet 1. cikk (4a) bekezdése rögzítené - az EPPO rendelettel összhangban - az OLAF és az Európai Ügyészség közötti kapcsolat általános elvei, amely a kölcsönös együttműködésen, az információcserén és a két intézmény megbízatásának egymást kiegészítő jellegének elvén alapulna.
Az együttműködés részletes szabályait a rendeletbe újonnan beiktatandó 12c-12g cikkek tartalmazzák. Ennek megfelelően az OLAF köteles indokolatlan késedelem nélkül jelentést tenni az Európai Ügyészségnek a hatáskörébe tartozó büntetendő cselekményekről. A jelentésnek tartalmaznia kell legalább a tények leírását, beleértve az okozott vagy valószínűsíthetően okozott kár értékelését, a lehetséges jogi minősítést, valamint minden rendelkezésre álló információt a potenciális sértettekről, a gyanúsítottakról, valamint minden más érintett személyről. Az OLAF felhatalmazást kap a beérkező információ előzetes értékelésének elvégzésére, annak érdekében, hogy az Ügyészségnek to-
- 80/81 -
vábbított információ kellőképpen megalapozott legyen és tartalmazza az összes szükséges elemet. A két intézmény eljárásai közötti átfedések elkerülése érdekében - az EPPO rendelethez hasonlóan - a módosítás is rögzítené az Ügyészség nyomozásának elsőbbségét. A két intézmény között egy konzultációs mechanizmust kell kialakítani, melynek segítségével megállapítható, hogy az Európai Ügyészség nyomozást folytat-e. Kellően indokolt esetekben ugyanakkor az OLAF óvintézkedések vagy pénzügyi, fegyelmi vagy igazgatási intézkedések elfogadása céljából igazgatási vizsgálatot indíthat vagy folytathat az Európai Ügyészség által végzett bűnügyi nyomozások kiegészítése érdekében.[53] Ez a rendelkezés lehetővé tesz olyan igazgatási vizsgálatokat, melyek nem a bűncselekmény lehetséges tényállási elemeinek megállapítására irányulnak, hanem a behajtás biztosítását, vagy az igazgatási vagy fegyelmi intézkedés előkészítését szolgálják. Ilyenek lehetnek az adminisztratív behajtás olyan esetei, ahol fennáll az elévülés veszélye, ahol kiemelkedően magasak az érintett összegek, vagy azok az esetek, ahol kockázatos helyzetekben további források elvesztését kell elkerülni igazgatási intézkedésekkel. Az Európai Ügyészség ugyanakkor kifogást emelhet a vizsgálat indítása vagy a vizsgálattal kapcsolatos bizonyos tevékenységek elvégzése ellen.
Az OLAF ezenkívül támogathatja és kiegészítheti az Európai Ügyészség tevékenységét, különösen információk, elemzések, szaktudás és operatív támogatás rendelkezésre bocsátása, az illetékes nemzeti közigazgatási hatóságok és az uniós szervek konkrét intézkedései összehangolásának elősegítése, valamint igazgatási vizsgálatok lefolytatása révén. A két intézmény továbbá igazgatási megállapodásokat köthet, amelyben meghatározhatják információk - így a személyes adatok, az operatív, stratégiai vagy technikai információk és a minősített adatok - cseréjére vonatkozó gyakorlati részleteket.[54]
Ahogy az látható tehát, az Európai Ügyészség és az Európai Csalás Elleni Hivatal közötti együttműködés elsődlegesen a két uniós intézmény hatásköreinek egyértelmű elhatárolását célozza, annak érdekében, hogy elkerülhetők legyenek a párhuzamos eljárások és hogy a két szerv hatékonyan ki tudja egészíteni egymást és segíteni a másik fél tevékenységét. A hatásköri összeütközések kiküszöbölése érdekében mind az EPPO rendelet, mind pedig az OLAF rendelet módosító javaslata rögzíti az Európai Ügyészség eljárásának elsőbbségét, amely alól csak szűk körben vannak kivételek. A két intézmény ezenfelül a feladatuk hatékony ellátása érdekében egyéb területen is együttműködik egymással, különösen a releváns információk, elemzések és szaktudás cseréje révén.
Az uniós intézmények közül az Európai Ügyészség és az Eurojust közötti együttműködés és kapcsolat megteremtése és szabályozása elsődleges fontosságú, mivel az EUMSz. 86. cikk (1) bekezdése értelmében az Európai Ügyészséget az Eurojustból kell lét-
- 81/82 -
rehozni. Az Európai Ügyészség létrehozatalára vonatkozó e rendelkezés homályossága több forgatókönyvet is lehetővé tett:
a) Az Eurojust fokozatosan Európai Ügyészséggé alakul, az Eurojust Kollégiuma és nemzeti tagjai jogkörének fokozatos kibővülése révén.
b) Az Európai Ügyészség az Eurojust speciális szervezeti egységeként jön létre.
c) Az Európai Ügyészség és az Eurojust egyesül és egy közös szervet hoz létre, a döntéshozatali hatáskörök azonban elkülönülnek.
d) Az Európai Ügyészség az Eurojust egy további tagjává válik, az Ügyészség egy képviselője részt vesz a Kollégium azon ülésein, melyeken az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmény miatt indult ügyeket vitatnak meg.
e) Az Európai Ügyészség az Eurojust Kollégiumához hasonlóan végzi tevékenységét, tagállami szinten a tagállamok által delegált Eurojust nemzeti tagok fogják ellátni a képviseletet, akiknek hatáskörét a tagállami ügyészek hatáskörével azonos szintűre bővítik ki.
f) Az Európai Ügyészség független, az Eurojust szervezetén kívülálló szervként jön létre, felhasználva az Eurojust szakmai tapasztalatát és tudását.
g) Az Európai Ügyészség független szervként jön létre, melynek működését egy, az Eurojust által biztosított kis létszámú kiszolgáló apparátus és titkárság támogatja.
h) Az Európai Ügyészség és az Eurojust különböző feladatkörrel bíró, egymással szoros kapcsolatban álló és kölcsönösen együttműködő, független szervként jön létre.[55]
Mivel az Európai Ügyészség felállítása lényegében az utolsó forgatókönyv alapján zajlott, ebből következően kölcsönös együttműködésen alapuló, szoros kapcsolatot kell kiépíteni a két szervezet között, akiknek partnerként kell együttműködniük az operatív ügyek-ben.[56]
Az EPPO rendelet az Európai Bizottság eredeti rendelet javaslatához[57] képest lényegesen szűkszavúbban foglalkozik a két szerv kapcsolatrendszerével, annak csak a főbb kereteit határozza meg. A rendelet alapján az Európai Ügyészség és az Eurojust kölcsönös együttműködésen és operatív, adminisztratív és irányítási kapcsolatok létrehozásán alapuló szoros kapcsolatot alakít ki és tart fenn, amely érdekében az Európai Főügyész és az Eurojust elnöke rendszeresen ülésezik a közös érdekű kérdések megvitatása céljából. Az Európai Ügyészség operatív ügyekben bevonhatja az Eurojustot a határokon átnyúló ügyeket érintő tevékenységeibe, többek között a nyomozásokra vonatkozó információk megosztása révén, oly módon, hogy felkérik az Eurojustot vagy illetékes nemzeti tagját arra, hogy nyújtson támogatást az Európai Ügyészség határozatainak vagy kölcsönös jogsegély iránti megkeresései-
- 82/83 -
nek továbbításához és végrehajtásához az Európai Unió azon tagállamaiban, amelyek az Eurojust tagjai, de nem vesznek részt az Európai Ügyészség létrehozásában, valamint harmadik országokban. A két intézmény "van találat/nincs találat" alapon kölcsönösen közvetett hozzáféréssel rendelkezik a másik intézmény ügyviteli rendszerében szereplő adatokhoz. Az Európai Ügyészség továbbá igénybe veheti az Eurojust igazgatási támogatását és erőforrásait, e célból az Eurojust közös érdekű szolgáltatásokat nyújthat az Európai Ügyészség számára.[58]
A két szerv közötti kapcsolatra vonatkozóan a 2018-as Eurojust rendelet is tartalmaz rendelkezéseket, ami azonban elsődlegesen a hatáskörök elhatárolását célozza. A rendelet - az OLAF-hoz hasonlóan - az Eurojust vonatkozásában is rögzíti az Európai Ügyészség eljárásnak elsőbbségét. Ennek értelmében az Európai Ügyészség működésének megkezdését követően az Eurojust főszabály szerint nem gyakorolhatja hatáskörét az Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmények vonatkozásában.[59] Továbbra is az Eurojust hatáskörébe tartoznak ugyanakkor azok az esetek, amelyekben az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködésben részt nem vevő tagállamok is érintettek, illetve azok az ügyek, amelyekben a megerősített együttműködésben részt vevő tagállamok érintettek ugyan, de amelyekre vonatkozóan az Európai Ügyészség nem rendelkezik hatáskörrel vagy úgy dönt, hogy hatáskörét nem gyakorolja. A hatáskörök elhatárolása és megfelelő gyakorlása érdekében az Eurojust, az Európai Ügyészség és az érintett tagállamok konzultálnak és együttműködnek egymással, valamint a kérdés rendezését munkamegállapodásokban szabályozhatják.[60]
Mivel az Európai Ügyészségről és az Eurojustról szóló rendelet csak a két szerv közötti együttműködés főbb kereteit rögzítik, a kooperáció gyakorlati megvalósulását érintően számos lehetőség napvilágot látott.[61] Az Ügyészség és az Eurojust között folyamatos tárgyalások zajlanak az együttműködés elveinek és részletszabályainak kidolgozása érdekében.
Az Európai Ügyészség létrehozatalával az Európai Unió célkitűzés az volt, hogy - részben a fennálló uniós intézmények hatásköri hiányosságra válaszul - egy olyan szupranacionális szintre emelt, teljes értékű vádhatóságot hozzon létre, amely az Unió egész területén egységesen tud fellépni az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel szemben.[62]
Meggyőződésünk, hogy az Európai Ügyészség jelentős hozzáadott értéket jelentene az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén. Az Ügyészség felállítása biztosíthatja az uniós költségvetést sértő bűncselekményekkel kapcsolatos eljárások hatékonyabbá tételét és gyorsabb lefolytatását, a tagállamok közötti információcsere és információáramlás javítását és a bizonyítékok beszerzésének egyszerűsödését, azáltal, hogy a kölcsönös jogsegélyen és a kölcsönös elismerés
- 83/84 -
elvén alapuló együttműködési formák helyébe a közvetlen bizonyításfelvétel lépne. A nyomozások összehangolásával elkerülhetővé válnának a többes büntetőeljárások és jobban felismerhetővé válnának a több tagállamot érintő bűncselekmények, ami által a meglévő erőforrásokat is hatékonyabban és gazdaságosabban lehetne felhasználni. Mindezek a bűnüldözés hatékonyságának és ilyen bűncselekmények elkövetésével szembeni visszatartó erő növekedését eredményezhetik, ami az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények számának és az általuk okozott károk nagyságának csökkenéséhez, és közvetett módon az Európai Unióba vetett közbizalom és az egységes belső piac stabilitásának növekedéséhez vezetne.[63]
Az Európai Ügyészség hatékony működésének biztosítása érdekében ugyanakkor elengedhetetlen, hogy az újonnan felálló szupranacionális nyomozó hatóság megtalálja a helyét a jelenlegi intézményi keretben és hatékony együttműködési formákat dolgozzon ki az uniós költségvetés védelmében érintett egyéb uniós szervekkel. Az uniós intézmények közötti kooperáció és információcsere formáinak kialakítása különösen azért fontos, hogy biztosítható legyen az erőforrások hatékony megosztása, és egyúttal elkerülhetők legyenek a hatásköri összeütközések, az azonos ügyek többszöri elbírálása és ezáltal a ne bis in idem alapelvének megsértése. Mivel az Európai Ügyészség és a többi uniós intézmény jogállásáról szóló másodlagos uniós jogforrások csak az együttműködés keretrendszerét vázolják fel, az együttműködés részleteinek kidolgozása az érintett szervek kulcsfontosságú feladata lesz, hiszen az Európai Ügyészség csak ebben az esetben lesz képes igazi hozzáadott értéket jelenteni az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni küzdelemben. ■
JEGYZETEK
* A tanulmányban ismertetett kutató munka az EFOP-3.6.1-16-2016-00011 jelű "Fiatalodó és Megújuló Egyetem - Innovatív Tudásváros - a Miskolci Egyetem intelligens szakosodást szolgáló intézményi fejlesztése" projekt részeként - a Széchenyi 2020 keretében - az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.
[1] Bárd Petra: Jogállamiság és európai büntetőpolitika. Jogtudományi Közlöny, 2016/9. 438. o.; Karsai Krisztina: Mozaikkép a közösségi pénzügyi érdekek büntetőjogi védelméről. Európai Jog, 2002/5. 19-20. o.; Kis Norbert: A közigazgatási büntetőhatalom alkotmányossági és jogpolitikai dilemmái. In: Ruzsonyi Péter (szerk.): Tendenciák és alapvetések a bűnügyi tudományok köréből. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Rendészettudományi Kar, Budapest, 2014. 169. o.; Ligeti Katalin: Strafrecht und strafrechtliche Zusammenarbeit in der Europäischen Union. Dun-cker & Humblot GmbH, Berlin, 2005. 22. o.
[2] Lásd például: Farkas Ákos: Egy lehetséges Európai Uniós büntetőjog fejlődésének állomásai. In: Farkas Ákos (szerk.): Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére. Bűnügyi Tudományi Közlemények 5. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003. 103. o.; Fromm, Ingo Erasmus: Der strafrechtliche Schutz der Finanzinteresse der EG. Die Frage der Einführung einer supranationalen Strafrechtskompetenz durch Artikel 280 IV EGV. Springer Verlag, Berlin - Heidelberg - New York, 2004. 13. o.; Nürnberger, Silke: Die zukünftige Europäische Staatsanwaltschaft - Eine Einführung. Zeitschrift für das Juristische Studium, 5/2009. 495. o.; Rasner, Andreas: Erforderlichkeit, Legitimität und Umsetzbarkeit des Corpus Juris Florenz. Duncker & Humblot GmbH, Berlin, 2005. 56-57. o.; Satzger, Helmut - Zimmermann, Frank: The Protection of EC Financial Interests by Means of Penal Law. In: Bassiouni, M. Cherif - Militello, Vincenzo - Satzger, Helmut (ed.) European Cooperation in Penal Matters: Issues and Perspectives. Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Padova, 2008. 171. o.; Siebert, Thomas: The European Fight against Fraud - The Community's Competence to Enact Criminal Laws and its Power to Approximate National Criminal Law by Directives. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol. 16/1, 2008. 89. o.; Tiegs, Heiko W. A.: Betrugsbekämpfung in der Europäischen Gemeinschaft. Eine Bestandsaufnahme des englischen und deutschen Strafrechts zum Schutz der EG-Finanzinteressen. Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 2006. 57-58. o.
- 84/85 -
[3] Holé Katalin: Gondolatok az Európai Ügyészségről. In: Gellér Balázs (szerk.): Györgyi Kálmán ünnepi kötet. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2004. 309. o.; Hornyák Szabolcs: EUMSz. 325. cikk. In: Osztovits András (szerk.): Az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződések magyarázata. 3. kötet: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés magyarázata II. Complex Kiadó, Budapest, 2011. 3251. o.
[4] Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2004. 185. o.
[5] Fromm: i. m. 16-21. o.; Jacsó Judit: Gondolatok az Európai Unió költségvetésének büntetőjogi védelméről a Lisszaboni Szerződés tükrében. In: Róth Erika (szerk.): Tanulmányok Dr. Dr. h. c. Horváth Tibor professor emeritus 85. születésnapja tiszteletére. Bűnügyi Tudományi Közlemények 9. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2012. 66. o.; Jacsó Judit: Europäisierung des Steuerstrafrechts am Beispiel der gesetzlichen Regelungen in Deutschland, Österreich und Ungarn. Bíbor Verlag, Miskolc, 2017. 40. o.; Murawska, Agnieszka Aleksandra: Administrative Anti-Fraud Measures within the European Union. Necessity and Means. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2008. 54. o.
[6] Madai Sándor: Gondolatok az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek megsértéséről. Rendészeti Szemle, 2010/2. 90. o.
[7] Lásd például: Albrecht, Hans-Jörg: A büntetőjog európaizálása és a belső biztonság Európában. Belügyi Szemle, 2000/3. 27. o.; Bárd Károly: Európai büntetőpolitika. In: Erdei Árpád (szerk.): Tények és kilátások. Tanulmányok Király Tibor tiszteletére. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 150-151. o.; Corstens, Geert J. M.: Criminal Law in the First Pillar? European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol. 11/1, 2003. 131. o.; Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban. Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 23. o.; Farkas Ákos: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után. Európai Jog, 2001/2. 12. o.; Gál István László - Tóth Mihály: Az uniós jog és a magyar jogrendszer viszonya - büntető anyagi jogi jogharmonizáció. In: Tilk Péter (szerk.): Az uniós jog és a magyar jogrendszer viszonya. Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2016. 463. o.; Hildebrandt, Mireille: European criminal law and European identity. Criminal Law and Philosophy, Vol. 1/1, 2007. 66-67. o.; Holé Katalin: Bűnügyi együttműködés Európában. In: Irk Ferenc (szerk.): Kriminológiai és Kriminalisztikai Tanulmányok XXXVI. Országos Kriminológiai és Kriminalisztikai Intézet, Budapest, 1999. 273. o.; Jung, Heike: 'L'Etat et moi': Some Reflections on the Relationship between the Criminal Law and the State. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol. 6/3, 1998. 210-211. o.; Ligeti Katalin: Az Európai Unió büntetőpolitikája. Állam- és Jogtudomány, 2002/1-2. 73. o.; Rüter, C. Frederik: Harmonie trotz Dissonanz. Gedanken zur Erhaltung eines funktionsfähigen Strafrechts im grenzenlosen Europa. Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft, 1/1993. 35. o.
[8] Kaiafa-Gbandi, Maria: The Commission's Proposal for a Directive on the Fight Against Fraud to the Union's Financial Interests by Means of Criminal Law (COM (2012) 363 final) - An Assessment Based on the Manifesto for a European Criminal Policy. European Criminal Law Review, Vol. 2/3, 2012. 321. o.; Sieber, Ulrich: Einführung: Entwicklung, Ziele und Probleme des Europäischen Strafrechts. In: Sieber, Ulrich - Satzger, Helmut - von Heintschel-Heinegg, Bernd (Hrsg.): Europäisches Strafrecht. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2014. 89. o.
[9] Karsai Krisztina: Magyar büntetőjog az európai integráció sodrában. Jogtudományi Közlöny, 2002/2. 78. o.
[10] Vö. Békés Ádám: Nemzetek feletti büntetőjog az Európai Unióban. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2015. 61. o.
[11] Karsai Krisztina: A jogharmonizáció általános tanai. In: Kondorosi Ferenc - Ligeti Katalin (szerk.): Az európai büntetőjog kézikönyve. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008. 434. o.
[12] Hecker, Bernd: Sind die nationalen Grenzen des Strafrechts überwindbar? Die Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union. Juristische Arbeitsblätter, 8-9/2007. 562. o.
[13] Ligeti: i. m. (2005) 22. o.; Vö. Holé: i. m. (2004) 309-310. o.; Karsai Krisztina: A kívülmaradás lehetetlensége - az Európai Ügyészség működésének várható hatásai a kimaradó tagállamokban. Magyar Jog, 2018/12. 678. o.
[14] Lásd: Van der Wilt, Harmen: Some critical reflections on the process of harmonisation of criminal law within the European Union. In: Klip, André - Van der Wilt, Harmen (ed.): Harmonisation and harmonising measures in criminal law. Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, Amsterdam, 2002. 78. o.; Vermeulen, Gert: Where do we currently stand with harmonisation in Europe? In: Klip, André - Van der Wilt, Harmen (ed.): Harmonisation and harmonising measures in criminal law. Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, Amsterdam, 2002. 73. o.; Vogel, Joachim: Begriff und Ziele der Harmonisierung. In: Böse, Martin (Hrsg.): Europäisches Strafrecht mit polizeilicher Zusammenarbeit. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2013. 279-280. o.
- 85/86 -
[15] Bővebben lásd: Udvarhelyi Bence: Az Európai Unió anyagi büntetőjoga a Lisszaboni Szerződés után. Patrocínium Kiadó, Budapest, 2019. 117-133, 143-158. o.
[16] Bővebben lásd: Kussbach Erich: Nemzetközi és európai büntetőjog. Szent István Társulat, Budapest, 2005. 325-334. o.; Ligeti Katalin: A klasszikus bűnügyi együttműködési formák. In: Kondorosi Ferenc - Ligeti Katalin (szerk.): Az európai büntetőjog kézikönyve. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008. 87-145. o.; M. Nyitrai Péter: Nemzetközi bűnügyi jogsegély Európában. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2002. 49-327. o.; M. Nyitrai Péter: Nemzetközi és európai büntetőjog. Osiris Kiadó, Budapest, 2006. 258-494. o.; Wiener A. Imre: Nemzetközi bűnügyi jogsegély. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 1993. 41-152. o.
[17] Ligeti: i. m. (2002) 75-76. o.; Sieber, Ulrich: Die Zukunft des Europäischen Strafrechts - Ein neuer Ansatz zu den Zielen und Modellen des europischen Strafrechtssystems. Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft, 1/2009. 17-18, 28. o.
[18] Lásd bővebben: Erdős Éva: A pénzügyi ellenőrzés rendszere az Európai Unióban. In: Farkas Ákos (szerk.): Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bűnügyi együttműködési rendszerében. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2005. 73-101. o.; Halász Zsolt: Az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének jogi eszközei - a közösségi intézmények és a magyar szabályozás összefüggései. Magyar Közigazgatás, 2006/10. 622-625. o.; Láris Liliána: Az Európai Ügyészség létrehozásának indokai. Iustum aequum salutare, 2017/3. 229-232. o.
[19] A Tanács 2988/95/EK, Euratom rendelete (1995. december 18.) az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről [HL L 312., 1995. 12. 23., 1-4.]
[20] A Tanács 2185/96/Euratom, EK rendelete (1996. november 11.) az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek csalással és egyéb szabálytalanságokkal szembeni védelmében a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról [HL L 292., 1996. 11. 15., 2-5.]
[21] A Bizottság 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozata (1999. április 28.) az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) létrehozásáról [HL L 136., 1999. 05. 31., 20-22.]
[22] Farkas Ákos: Intézményrendszer. In: Farkas Ákos (szerk.): Fejezetek az európai büntetőjogból. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2017. 279-280. o. Lásd bővebben: Farkas Ákos: Az OLAF szerepe az EU csalások elleni fellépésben. In: Farkas Ákos (szerk.): Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bűnügyi együttműködési rendszerében. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2005. 20-23. o.
[23] Az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/ EU, Euratom rendelete (2013. szeptember 11.) az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról, valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről [HL L 248., 2013. 09. 18., 1-22.]
[24] A Tanács 1074/1999/Euratom rendelete (1999. május 25.) az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról [HL L 136., 1999. 05. 31., 8-14.]
[25] OLAF rendelet 1. cikk (2)-(4) bekezdés
[28] Bővebben lásd: Ambos, Kai: Internationales Strafrecht. Strafanwendungsrecht - Völkerstrafrecht - Europäisches Strafrecht - Rechtshilfe. C. H. Beck Juristischer Verlag, München, 2018. 678-681. o.; Békés: i. m. 162-168. o.; Brüner, Franz Hermann - Spitzer, Harald. OLAF. In: Sieber, Ulrich - Satzger, Helmut-von Heintschel-Heinegg, Bernd (Hrsg.): Europäisches Strafrecht. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2014. 768-803. o.; Esser, Robert: Europäisches und Internationales Strafrecht. C. H. Beck Juristischer Verlag, München, 2018. 63-70. o.; Farkas: i. m. (2005) 23-28. o.; Halász: i. m. 624-625, 627-629. o.; Láris: i. m. (2017) 230-231. o.; Murawska: i. m. 73-77. o.; Safferling, Christoph: Internationales Strafrecht. Straf-anwendungsrecht - Völkerstrafrecht - Europäisches Strafrecht. Springer Verlag, Heidelberg - Dordrecht - London - New York, 2011. 488-490. o.; Satzger, Helmut: Internationales und Europäisches Strafrecht. Strafanwendungsrecht - Europäisches Straf- und Strafverfahrensrecht - Völkerstrafrecht. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2016. 188-189. o.; Takács Tibor: Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő cselekmények elleni fellépés. Magyar Jog, 2003/1. 44-54. o.
[29] Polt Péter: Az Eurojust működése és az Európai Ügyészség létrehozatalának tevei. In: Hollán Miklós (szerk.): Az EU mint a szabadság, a biztonság és a jog térsége. Magyarország az Európai Unióban 2004-2014. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Nemzetközi Intézet, Budapest, 2014. 162. o.
[30] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2018/1727 rendelete (2018. november 14.) az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségéről (Eurojust) és a 2002/187/IB tanácsi határozat felváltásáról és hatályon kívül helyezéséről [HL L 295., 2018. 11. 21., 138-183.]
- 86/87 -
[31] A Tanács 2009/426/IB határozata (2008. december 16.) az Eurojust megerősítéséről és az Eurojust létrehozásáról a bűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából szóló 2002/187/IB határozat módosításáról [HL L 138., 2009. 06. 04., 14-32.]
[32] A Tanács 2009/426/IB határozata (2002. február 28.) a bűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából az Eurojust létrehozásáról [HL L 63., 2002. 03. 06., 1-13.]
[33] Eurojust rendelet 2. cikk (1) bekezdés
[34] Eurojust rendelet 4. cikk
[35] Bővebben lásd: Ambos: i. m. 688-695. o.; Békés: i. m. 168-177. o.; Esser: i. m. 80-85. o.; Farkas: i. m. (2017) 283-285. o.; Grotz, Michael: Eurojust. In: Sieber, Ulrich - Satzger, Helmut - von Heintschel-Hei-negg, Bernd (Hrsg.): Europäisches Strafrecht. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2014. 819-830. o.; Mitsilegas, Valsamis: EU Criminal Law After Lisbon. Rights, Trust and the Transformation of Justice in Europea. Hart Publishing, Oxford - Portland, 2016. 94103. o.; Nagy Judit: Az Europol és az Eurojust szerepe a közös nyomozó csoportok tevékenységében. Belügyi szemle, 2010/9. 86-113. o.; Peers, Steve: EU Justice and Home Affairs Law. Oxford University Press, Oxford - New York, 2016. 253-256. o.; Polt: i. m. (2014) 162-174. o.; Polt Péter: Az Európai Unió ügyészi szerve: az Eurojust. In: Barabás A. Tünde - Belovics, Ervin (szerk.): Sapiens in sapientia: Ünnepi kötet Vókó György 70 születésnapja alkalmából. Pázmány Press, Budapest, 2016. 129-144. o.; Safferling: i. m. 486-488. o; Satzger: i. m. 186-188. o.
[36] Az Európai Bizottság javaslata: A Tanács rendelete az Európai Ügyészség létrehozásáról [COM(2013) 534., 2013. 07. 17.]
[37] Az EUMSz. 86. cikk (1) bekezdésének eljárási szabályai alapján legalább kilenc tagállam kérheti a Tanácsban folytatott eljárás felfüggesztését és az Európai Tanács elé utalását. Az Európai Tanács négy hónapon belül dönt, ha konszenzust ér el, a tervezetet elfogadás céljából visszautalja a Tanács elé, ellenkező esetben pedig az érintett tagállamok az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság tájékoztatásával megerősített együttműködés keretében felállíthatják az Európai Ügyészséget.
[38] A Tanács (EU) 2017/1939 rendelete (2017. október 12.) az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről [HL L 283., 2017. 10. 31., 1-71.].
[39] EPPO rendelet 106. cikk (2) bekezdés és 120. cikk (2) bekezdés
[40] Lásd: Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1798 határozata (2019. október 14.) az Európai Ügyészség Európai Főügyészének kinevezéséről [HL L 274., 2019. 10. 28., 1-2.]
[41] Lásd: EPPO javaslat indokolása. Vö. Csordásné Nagy Krisztina: Az Európai Ügyészség jövője. Ügyészek Lapja, 2016/3-4. 208. o.; Polt: i. m. (2014) 174-175. o.
[42] Lásd: EPPO javaslat indokolása
[43] Lásd: EUSz. 5. cikk (3) bekezdés
[44] Vö. Láris: i. m. (2017) 230-234. o.; Polt Péter: A magyar ügyészség az európai igazságügyi térségben. Ügyészek Lapja, 2013/3-4. 99. o.
[45] Lásd: Az Európai Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (2.) jegyzőkönyv szerinti, a szubszidiaritás elvére tekintettel történő felülvizsgálatáról [COM(2013) 851., 2013. 11. 27.]
[46] EPPO rendelet 99. cikk. Az együttműködés részletszabályairól lásd: EPPO rendelet 100-105. cikk
[47] EPPO rendelet (101) preambulumbekezdés
[48] EPPO rendelet 101. cikk (1), (3)-(4) bekezdés és (103)-(104) preambulumbekezdés
[49] Vö. Hajdu Magdolna: Gondolatok és kérdések az Európai Ügyészi Hivatal létrehozása kapcsán. Magyar Jog, 2014/9. 502-503. o.
[50] EPPO rendelet 101. cikk (2) bekezdés és (105) preambulumbekezdés. Vö. EPPO rendelet 39. cikk (4) bekezdés
[51] Az Európai Bizottság javaslata: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 883/2013/EU, Euratom rendeletnek az Európai Ügyészséggel való együttműködés és az OLAF vizsgálatai hatékonysága tekintetében történő módosításáról [COM(2018) 251., 2018. 05. 23.]
[52] Lásd: OLAF módosító javaslat indokolása
[53] Vö. EPPO rendelet (103) preambulumbekezdés
[54] Lásd: OLAF módosító javaslat 1. cikk és a javaslat indokolása
[55] Polt Péter: Európai Ügyész: Tendenciák és lehetőségek. Európai Jog, 2015/6. 2. o.
[56] EPPO rendelet (10), (102) preambulumbekezdés
[57] Lásd: EPPO javaslat 57. cikk
[58] EPPO rendelet 100. cikk és (10), (102) preambulumbekezdés
[59] Lásd: EPPO rendelet 22-25. cikk
- 87/88 -
[60] Eurojust rendelet 3. cikk (1)-(2) bekezdés
[61] Lásd: Spiezia, Filippo: The European Public Prosecutor's Office - How to Implement the Relations with Eurojust? Eucrim - The European Criminal Law Associations' Forum, 2/2018. 130-137. o.
[62] Békés Ádám - Gépész Tamás: Az Európai Ügyészség hatásköri szabályozása. Iustum aequum salutare, 2019/2. 44. o.
[63] Lásd: Láris Liliána: Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló rendelettervezet. Themis, 2014/2. 215-216. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, ME ÁJK, Európai és Nemzetközi Jogi Intézet.
Visszaugrás
