Napjainkban egyre határozottabban körvonalazódik egy új jogterület: az európai büntetőjog. Sokan kételkednek a létében, talán még többen tudomány voltában. Mindez azonban - mint Van den Weyngart a nemzetközi büntetőjog kapcsán rámutat - nem akadályozza meg a különböző nemzetközi szervezeteket, hogy egyre nagyobb számban alkossanak ebbe "diszciplinába" tartozó büntetőjogi vonatkozású egyezményeket. Ezek száma az utóbbi évtizedben exponenciálisan nőtt.1
Európai büntetőjog fogalmát a szakirodalom egy szűkebb és egy tágabb értelemben használja. A tágabb magában foglalja az Európa Tanács és az Európai Unió (EU) égisze alatt létrejött büntetőjogi vonatkozású normák összességét, míg a szűkebb értelemben az Európai Unió büntetőjogi normáit értjük alatta.
Az EU büntetőjoga - ami a tanulmány tárgyát képezi - sem egységes. Használják mind az I. mind a III. pillérrel összefüggésben. Az I. pillér kapcsán büntetőjogot emlegetni csupán fikció, hiszen közösségi szinten ez jogterület még csak napjainkban formálódik, dacára annak, hogy a Luxemburgi Bíróság és a Brüsszeli Bizottság nem csekély hatást gyakorolt a tagállamok büntetőjogára.2 Az III. pillér keretében létrejött normák is heterogének. Három terület szabályai találhatók itt: a rendőri, az igazságügyi együttműködésre és a büntetőjog szabályainak közelítésére vonatkozók.
Az európai büntetőjoggal kapcsolatban két egymással pillanatnyilag konkuráló eszme határozza meg az Unió politikáját.
Ezek egyik csoportja - melyet Delmas-Marty neve fémjelez - a büntetőjogi integráció szükségességét és egyben lehetségességét hangsúlyozza. Ennek alapja a római jogi és kánonjogi hagyományokon nyugvó ius commune minden ország jogrendszerében meglévő elemei. A másik az együttműködésnek a határok megnyitásából fakadó kényszerítő szükségessége. A harmadik a pluralisztikus szintézis lehetősége, tehát minden büntető jogrendszer legjobb tradicionális elemeire történő építkezés, végül a mindenki számára elfogadható EU szintű büntetőjogi normák megalkotása.3
Ezzel az optimista nézettel szemben mások - mint Nuotio - azt hangsúlyozzák, hogy minden állam saját kulturális, jogi, politikai hagyományaira alapozva fogalmazza meg az egységes kriminálpolitika elveit. A szoros, több országra kiterjedő, homogén elvek elfogadásához viszont a közös történelmi, kulturális gyökerek, a jogrendszerek a döntési mechanizmusok hasonlósága, az egymás döntéseibe vezetett kölcsönös bizalom szükséges, amelyre Dánia, Finnország és Svédország együttműködése szolgálhat példaként.4
Ezek a szoros kapcsolódási pontok azonban - mint Träskman rámutat - más országok esetén hiányoznak. Eltérnek a kriminálpolitikai megfontolások, a büntetési rendszerek, a szankciós gyakorlat, amelyek a büntetőjogi rendszerek közötti átjárhatóságot jelentősen megnehezíti.5 Az egyetlen valóban járható utat tehát a kooperatív modell nyújtja.
Az első, integratív megközelítéssel szemben hosszú időn keresztül jelentős volt az ellenállás. Ennek egyik oka abban rejlett, hogy a büntetőjogban az állam erőszak monopóliumának letéteményesét, végső soron az állami szuverenitás utolsó még létező bástyáját látták, amit védeni kell.
A másik - tulajdonképpen formális - érvet az EGK alapító szerződésének értelmezése szolgáltatja, amely kifejezett ilyen irányú rendelkezés híján nem teszi lehetővé a büntetőjogi szankciók alkalmazását.6
Ez a merevség az utóbbi tíz év során fokozatosan oldódott, amit annak a ténynek a nyilvánvalóvá válása is motivált, hogy az EU önálló költségvetésének csalárd módon történő megcsapolása hatalmas méreteket öltött. Nem hivatalos becslések szerint meghaladja a költségvetés 10%-át.7 Az oldódáshoz hozzájárult a Federal Republic of Germany v. Commission ügyben hozott határozat is, amelyben a Luxemburgi Bíróság több figyelemreméltó megállapítást fogalmazott meg. Az egyik, hogy a Római Szerződés 40. cikk (3) bekezdése felhatalmazza a Közösséget minden olyan intézkedés megtételére, amely közös agrárpolitika megvalósítása érdekében szükséges. A másik fontos, ebből következő láncszem, hogy a közösségi jogalkotásnak hatalmában áll, ezen célok érdekében a legmegfelelőbb döntést hoznia. Zárótétele pedig, hogy a megfelelő megoldás magában foglalhatja a szabálytalanságok szankcionálásához szükséges büntetéseket is. "Közösségnek jogában áll a szükséges büntetéseket kiszabni, ha ez a közös agrárpolitikáról szóló rendeletek megvalósítása érdekében szükséges. A Bíróság nem azért tartózkodott attól, hogy a büntetés fogalmába a büntetőjogi büntetést is beleértse, mert ehhez nincs joga, hanem azért, mert a felek kérelme e kérdésre nem terjedt ki."8
Mindezek erősítették az önálló, közösségi szintű (I. pilléres) büntetőjogi védelem kialakításának szükségességét. Ez vezetett végül egyebek mellett a pénzügyi érdekek védelmét szolgáló jogszabálytervezet, a Corpus Juris 1997-ben történt megalkotásához.
A büntetőjogi természetű normák másik - tulajdonképpen még egyedüli - forrása a III. pillér, amely a kooperatív modell sajátosságait tükrözi. A döntéseket a kormányközi együttműködés szintjén, egyhangú szavazás alapján hozzák, bár ez a szabályozás ma már kezd eltolódni az I. pilléres döntési mechanizmus felé.
A belügyi és igazságügyi együttműködés pillére a Maastrichti Szerződés megfogalmazásakor sokrétű együttműködés tere volt. Ide tartozott a rendőri, a bírósági és a bűnügyi együttműködésen túl a vámügyi, a polgári ügyekben történő együttműködés, a bevándorlási, a menekültügyi politika és a EU tagállamok külső határain történő átkelés szabályozása. Az Amszterdami Szerződés (a továbbiakban: ASZ) ez utóbbiakat az I. pillér szabályozási körébe utalta, így a III. pillér kompetenciájában - mint az EU szerződés VI. címének megváltozott elnevezése is tükrözi - a rendőrségi, az igazságügyi és a bűnügyi együttműködés különböző formái maradtak.
Az együttműködés ebben a redukált formában is sokrétű, de két jól elhatárolható csoportba sorolható. Az egyik az EU pénzügyi érdekeinek sérelmére elkövetett bűncselekmények, a másik az országhatárokat tiszteletben nem tartó nemzetközi bűnözés. Ebben a körben az EU szerződés kiemelt jelentőséget tulajdonít a szervezett bűnözésnek, az illegális kábítószer- és fegyverkereskedelemnek, a terrorizmusnak, az emberkereskedelemnek, a gyermekek sérelmére elkövetett bűncselekményeknek, a korrupciónak és a csalásnak. Ez utóbbi esetén különbséget kell tenni az első csoportba sorolt, az EU önálló pénzügyi érdekeit sértő csalások és az ezen kívül eső, de az EU tagállamok határait átlépő más jellegű (pénzügyi, gazdasági) csalások között.
Ezek ellen a bűncselekmények elleni közös fellépés szervezeti kereteit a konvenciók, a közös cselekvések és a kerethatározatok határozzák meg, melyek megalkotásának rendjét az EU szerződés VI. címe határozza meg.
A 90-es években egyrészt a rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel, másrészt mindkét előbb említett csoportba tartozó bűncselekményekkel kapcsolatban számos konvenció megalkotására került sor.9
A rendőrségi együttműködés kereteként az 1998. október 1-én hatályba lépett az Europol konvencióval létrehozott Európai Rendőrségi Hivatal szolgál, amely a konvenció jelenlegi szabályai és az EU szerződés 30. cikk (1) bek. d) pontja és (2) bek. szerint egyrészt a szervezett és kábítószer bűnözés, az emberkereskedelem, a pénzmosás és a "piszkos" pénzek forrásául szolgáló bűncselekmények elleni küzdelmet szolgáló információtároló és -elosztó elemző és statisztikai központ szerepét látja el, másrészt bizonyos esetekben a tagállamok hatóságai által végzett, az operatív akciók végrehajtásának irányítását és összehangolását is támogatja, valamint elősegíti a szervezett bűnözésre szakosodott bírák és nyomozók közötti kapcsolat megteremtését.10 A rendőrségi együttműködéshez szorosan kapcsolódik az Európai Igazságszolgáltatási Hálózat létesítése tárgyában 1998. június 29-én Luxemburgban létrejött közös cselekvés, valamint az Európai Rendőri Kollégium felállításáról rendelkező 2000. december 22-i Tanácsi határozat.11
Az igazságügyi együttműködés eszközeit az Európai Unió tagállamai között az egyszerűsített kiadatási eljárás tárgyában 1995. március 10-én Brüsszelben, az Európai Unió tagállamai között a kiadatás tárgyában 1996. szeptember 27-én Brüsszelben, végül az Európai Unió tagállamai büntetőügyekben nyújtandó kölcsönös jogsegély tárgyában 2000. május 20-án Brüsszelben létrejött konvenciók határozzák meg.
A bűnügyi együttműködést a kiemelt bűncselekmények közül az Európai Közösségek vagy Európai Unió tisztségviselői által elkövetett korrupciós cselekményekről szóló 1997. május 26-án Brüsszelben létrehozott konvenció szolgálja.
A konvenciókat kiegészítik a közös akciók, melyek közül a szervezett bűnözés elleni küzdelem tárgyában Brüszszelben 1998. április 28-án és az EU tagállamaiban a bűnszervezet tevékenységében való részvétel bűncselekménynyé nyilvánítása tárgyában Brüsszelben 1998. december 21-én létrejött közös cselekvés különösen jelentős.
Utoljára, de nem utolsó sorban kell megemlíteni az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére Brüsszelben 1995. július 26-án létrehozott konvenciót.
Mindezek a jogi dokumentumok az Európai Uniónak azt a határozott törekvését tükrözik, hogy a tagállamok büntetőjogát, büntető igazságszolgáltatását befolyásolja. Ennek a törekvésnek kettős indoka van.
Az egyik az utóbbi néhány évtized új jelensége, a nemzeti határokat átlépő bűnözés egyre nagyobb arányúvá válása, amit egyidejűleg nem követ a bűnüldözés nemzetközivé válása. Márpedig a nemzeti büntető igazságszolgáltatási szervek (rendőrségek, ügyészségek, bíróságok) önmagukban, más országok igazságszolgáltatási szerveitől elszeparáltan, csak a nemzeti büntetőjogi normákra támaszkodva nem képesek hatékonyan fellépni a bűnözésnek ezzel a formájával.12 Ezért szükség van bűnüldözéssel kapcsolatos normák közelítésére, harmonizálására és az operatív együttműködés olajozottá tételére.
A második indok annak felismerése, hogy az EU pénzügyeinek védelme - a hagyományos közigazgatási jogi eszközök csekély visszatartó hatása miatt - önálló büntetőjogi védelmet igényel, önálló büntetőjogi normákkal, és a bűnüldözés egységesítésével.
Úgy is mondhatnánk, hogy a jogi szabályozás tárgyának azonossága megköveteli, ha nem is az egységes, de a funkcionálisan azonos büntetőjogi szabályozást. A funkcionális azonosság megteremtése pedig nem nélkülözheti a közös elméleti alapok, rendezőelvek kidolgozását.
A Corpus Juris-t kidolgozó, Mireille Delmas-Marty nevével fémjelzett szakértői csoport a tradicionális elvek, mint a nullum crimen, nulla poena sine lege, a bűnfelelősség és a proporcionalitás elve mellett az európai territorialitás, és a kontradiktorius eljárás elvét javasolja az európai büntetőjog vezérelveinek. A büntetőjogi felelősségre vonás érvényesítésénél bizonyos bűncselekmények esetén központi szerepet szán az európai ügyészi intézménynek.
Az európai territorialitás elvének az értelmében az EU területe egy egységes igazságszolgáltatási térség. Ezen belül egységesen, területi korlátozás nélkül, joghatóságtól függetlenül bocsáthat ki elfogatóparancsot az alapjogi bíró, folytathat nyomozást az európai ügyész és hajtható végre a bíróság által kiszabott büntetés, a kétszeres elbírálás tilalmának figyelembevétele mellett.
Magyarázatot igényel az európai ügyész intézménye is. Ez az új intézmény alapvetően a határokon átnyúló, az EU pénzügyi érdekeit sértő a Corpus Jurisban meghatározott bűncselekmények elleni nyomozás összehangolását, felügyeletét, a vádemelést, vádképviselet ellátását és a bírósági határozat végrehajtásában való közreműködést szolgálja.13
A kontradiktórius eljárás újdonsága abban rejlik, hogy ezt kívánják a bírósági eljárás kizárólagos elvévé emelni. Abban az értelemben, ahogy azt az Európai Emberi Jogi Bíróság a tisztességes tárgyaláshoz való jogot értelmezi, amelyben kiemelt szerepet játszik az Európai Emberi Jogi Konvenció valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya.14
Ez az EU keretében folyó elméleti alapozó munka és normaalkotási folyamat egy új jogterület és egy új diszciplina kiformálódása felé mutatnak. Ugyanakkor kétségtelen, hogy a különböző területeken a fejlődés is eltérő. Van ahol a normaalkotást a jogszabályok gyakorlati megvalósítása is követi, van ahol ez a folyamat megtorpanni látszik. Ez utóbbi érhető tetten a jogsegélyegyezmények és az I. pillérre tartozó büntetőjogi jogalkotás terén. A már említett jogsegély egyezmények és a pénzügyi érdekek védelmére született konvenciók ratifikációja csigalassúsággal halad. A Corpus Juris ha már több is mint jogi utópia, még mindig jelentős ellenállásba ütközik. A legdinamikusabban fejlődő terület a rendőrségi és az ügyészségi együttműködés.
Általános - minden országban megfigyelhető - jelenség a nyomozó hatóságok jogkörének eszköztárának gyors bővülése, a büntetőeljárás nyomozási szakaszának egyre hangsúlyosabbá válása. Mindehhez a kábítószer bűnözés, a pénzmosás az emberkereskedelem, embercsempészet, a pornográf termékek növekvő forgalma, az ezekkel összefüggő szervezett bűnözés szolgáltatja az indokot, a társadalom tagjainak a keményebb, határozottabb fellépést elfogadó vagy kívánó attitűdje pedig a legitimációt. Ennek a munkának a fontosságát senki sem kérdőjelezi meg. Azonban az is tény, hogy így számos - többnyire különleges eszközökkel nyert - olyan információ jut a hatóságok birtokába, amelyek az információs önrendelkezési jog gyakorlásának korlátját jelentik, és megteremtik a visszaélés lehetőségét. Ezért fontos a hatékony civil - tehát nem kizárólag az adott szolgálatra bízott - ellenőrzés. A nyomozó hatóságok ismereteinek specializálódása, a speciális szolgálatok létrehozása, a magas fokú szaktudást igénylő eszközök alkalmazása egyre kevésbé teszik ezt lehetővé - hisz a kívülállók nem specialisták -, de megfigyelhető, hogy maguk a hatóságok sem veszik szívesen az ellenőrzést.15 Ezért a garanciák, a szükséges átláthatóság megteremtésének folyamata lassú.
Nem véletlen, hogy a nemzetközi együttműködés ezen a területen folyik a legolajozottabban. Itt nyert leggyorsabban elismerést az operatív együttműködés eszméje. Míg a 90-es évek elején pl. az Europollal kapcsolatos elképzelések között az operatív együttműködés a jövőbeni elképzelések között sem szerepelt16, addig a 2000-ben már ez a forma a nemzetközi dokumentumok szintjén jelenik meg.
Az operatív együttműködés eszméje is két szinten érhető tetten. Az egyik az I. pilléren, a szubvenciós csalások elleni küzdelemben, a másik a III. pilléren a rendőri és az ügyészi együttműködésben.
A szubvenciós csalások ellen 1987-ben hozták létre a Bizottságon a XX. Pénzügyi Ellenőrzési Főigazgatóságon belül működő egységet az UCLAF-ot17, amelynek feladata a közösségi pénzügyi támogatások felhasználásának ellenőrzése volt. Ennek két fő területe különböztethető meg. Az egyik a visszaélések tagállamok, vagy magánszemélyek bejelentésére végzett vizsgálat, a másik a saját célfeladatként elvégzett ellenőrzés. Mindkét esetben a vizsgálat lefolytatásának előfeltétele az előzetes bejelentés és a tagállamok beleegyezése volt. Mindez azonban nem volt elég hatékony. Ennek egyik oka az volt, hogy a tagállamok büntetőjogi szabályozása ezen a területen nem volt egységes, aminek híján pedig hiába az eredményes ellenőrzés.
A másik ellenőrzésre hivatott szervezetet, a COCOLAF-ot 1994-ben állították fel, amely alapvetően a csalások megelőzésében és felderítésében tanácsadói szerepet játszó bizottság. Részt vállal az ellenőrzésben az Európai Unió Számvevőszéke és a DG.XX., a Pénzügyi Ellenőrzési Főigazgatóság is.18
A közösségi pénzügyi érdekek büntetőjogi védelmének egységesítésére már a 1970-es években is tettek kísérletet, amely azonban a tagállamok ellenállásán elhalt.19 Az igazi ösztönző erőt a Maastrichti Szerződés nyomán 1993. január 1-jén létrejött egységes belső piac jelentette. Ennek a hatalmas piacnak a védelme, a piaci és más támogatások jogellenes megszerzése szükségessé tette a szubvenciós csalások elleni védelem jogi kereteinek, lehetőségeinek megteremtését. Talán nem véletlen, hogy a Maastrichti Szerződés a rendőrségi együttműködésen kívül említi a nemzetközi szinten elkövetett csalásokat.20
Az UCLAF tevékenységében változást jelentett 1997 februárja. Ettől az időponttól a szervezet ellenőrei a tagállam előzetes engedélye vagy hozzájárulása nélkül is jogosultak voltak a különböző EU támogatásokat felhasználó szervezeteknél ellenőrzést folytatni. Az ellenőrzés hatékonyabbá tétele azonban nem jelentett hatékonyabb jogkövetkezményeket is egyben. Hiányzott az egységes, vagy legalábbis funkcionálisan azonos joganyag. A tagállamok eltérő szabályozása a csalások elleni egységes fellépés akadályává vált. Ez a helyzet két irányban változhatna meg. Az egyik a tagállamok hajlandósága, hogy a kérdést hasonló módon szabályozzák nemzeti büntetőjogukban. Ez ma még igen lassan halad. A másik az egységes EU szintű a tagállamokra nézve kötelező büntetőjogi szabályozás. Ezt a célt szolgálná a már említett Corpus Juris, amellyel szemben ma már nem elutasító az álláspont, de a koncepció korántsem találkozik minden állam egyetértésével.
Ha a joganyag egységesítése nem is történt meg, azért bizonyos változásokról mégis számot lehet adni. A legnagyobb horderejű változás az UCLAF-ot felváltó szervezet, az OLAF létrehozása volt 1999-ben. Ebben a változásban a Bizottságban 1998-ban kirobbant botrány játszott katalizátor szerepet. A botrány kivizsgálására létrehozott szakértői bizottság által készített jelentés megállapításai között szerepelt többek között, hogy a XX. Pénzügyi Ellenőrzési Főigazgatóság és az UCLAF egy szervezeti egységen - a Bizottságon - belüli konkurensek, hatáskörük kompetenciájuk nincs kellően elhatárolva, szakértői gárdájuk elégtelen, így hatékony működésük sincs megfelelően biztosítva.21 Ennek a kritikának az eredményeként jött létre az OLAF, amely ugyancsak a Bizottság szervezeti alárendeltségében, de az ellenőrzést tekintve funkcionálisan függetlenül működik.22 Tevékenységét független szakértőkből álló felügyelőbizottság ellenőrzi. Létrejöttét - 1999 júniusát - követően, az OLAF megkezdte saját operatív együttműködési rendszerének kiépítését.23 Ezek közé tartozott az olasz Antimaffia Igazgatósággal a csalások felderítése tárgyában 2000 februárjában kötött megállapodás.24 Hasonló megállapodások kidolgozása van folyamatban a többi országok igazságügyi szerveivel is.
A bizottsági botrány egyik központi kérdése a pénzügyi visszaélések problémája volt. Ennek kapcsán újra felerősödtek azok a törekvések, amelyek az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét önálló közösségi büntető jogszabályok és intézményrendszer megteremtésével látnák biztosítottnak. Ennek első határozott jele az Európa Parlament Pénzügyi Ellenőrzési Bizottságának helyettes vezetőjéről Bösch-jelentésnek elnevezett dokumentum hatására megszületett parlamenti rezolúció volt, amely többek között kimondta az Európai Ügyész intézménye megteremtésének szükségességét.25 Egyben támogatta azt a bizottsági javaslatot, amely a 2000. decemberi Nizzai Kormányközi Konferencia ülésén a Római Szerződés 280. cikkének módosítását kezdeményezte. A módosítás a Közösségek pénzügyi érdekei védelmének a büntetőjog eszközeivel történő lehetővé tételét célozta. A védelem hatékonysága érdekében pedig az Európai Ügyészség felállítására vonatkozó új rendelkezésekkel javasolta kiegészíteni a Szerződés említett cikkét. A nizzai csúcs ezt a javaslatot nem tárgyalta, az ötletet így nem is vetette el, viszont határozott lépést tett a III. pilléres együttműködés erősítése terén.
A III. pilléres együttműködés a 90-es évek terméke, amely még csupán alig tíz éves múltra tekint vissza. Ez alatt a néhány év alatt azonban figyelemre méltó dolgok történtek. A büntetőjogi együttműködés hagyományos tárgyáról a jogsegélyről áttevődött a hangsúly az érdemi együttműködésre. Az ASZ új VI. "A büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködésről szóló rendelkezések" címet viselő címe bővítette a Tanács jogkörét. A 34. cikk [a volt K. 6. cikk 2. bek. d) pontja] szerint a Tanács a Bizottság vagy a tagállamok javaslatára egyhangúlag konvenció tervezeteket készíthet, melyeket a tagállamoknak elfogadásra ajánlhat. A tagállamok a Tanács által meghatározott határidőn belül, saját alkotmányos rendelkezéseik szerint kötelesek ezek tárgyalását megkezdeni.
A konvenciók hatálybalépésével kapcsolatban is jelentős változásokat hozott az ASZ. Korábban a hatálybalépéshez minden tagállam ratifikációjára szükség volt. Az ASZ ezt akként módosította, hogy eltérő rendelkezések hiányában, ha a tagállamok fele ratifikálja a konvenciót, ezekben az államokban hatályba lép. A harmadik pilléres együttműködéssel kapcsolatos tanácsi határozatok csak egyhangú döntések alapján születhetnek meg. Ez alól az ASZ a konvenciókkal kapcsolatban egy kivételt tesz lehetővé. A Tanács a konvenciókkal kapcsolatos intézkedések hatályba léptetésével kapcsolatban minősített (2/3-os) döntéssel hozhat határozatot.26 Erősödött a rendőri együttműködés operativitásának szerepe is, amit az Europolra vonatkozó szabályok teremtettek meg.
Az ASZ VI. címének végrehajtására a Tanács és a Bizottság 1998. december 3-án egy akciótervet fogadott el, amelyben több fontos megállapítás is szerepel.27
Az egyik a szabadság fogalmának átértelmezése, amit addig a különböző dokumentumok alapvetően a szabad mozgás jogához kapcsoltak. Ezt az akcióterv kiterjeszti a jogkövető környezetben élés, az információ valamint a személyes adatok védelméhez való jog szabadságára. A szabadságot összekapcsolja a biztonsággal, egyértelművé téve, hogy a szabadság csak biztonságos és félelem nélküli környezetben gyakorolható. Ezért egy európai biztonsági térség kialakítását is feladatának tekinti, amelyben az államok belső rendjének biztonságának, szuverenitásának érintése nélkül válna lehetővé a nyomozás, a bűncselekmények felderítése. Ez elsősorban a rendőri, igazságszolgáltatási együttműködésre vonatkozik, amelynek célja a polgárok fokozott biztonsága, az Unió érdekeinek védelme, beleértve a pénzügyi érdekeknek a védelmét is. Ezt tovább konkretizálja, mikor a szervezett, kábítószer bűnözést és az Europol együttműködést nevezi meg a legfontosabbként.
Az igazságszolgáltatással kapcsolatban, tudomásul véve annak mély társadalmi beágyazottságát, országonkénti eltéréseit, csupán arra törekszik, hogy az Unió polgá- raiban az a közös érzés alakuljon ki, hogy az államok igazság iránti elkötelezettsége áthatja a mindennapi életet és mindenki, aki megsérti a polgárok és a társadalom szabadságát és biztonságát, az igazságszolgáltatás elé kerül. Mindez magában foglalja az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés biztosítását, a teljes igazságszolgáltatási együttműködést a tagállamok között. Ennek része, hogy mindenki számára az Európai Emberi Jogi Konvenció szabályai és az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatát alapul véve azonos garanciák legyenek biztosítva, melyek közül az akcióterv kiemeli a védelemhez való jogot. Szokatlan, de a jövőben talán természetes lehetőségként említi a dokumentum a határokon átívelő polgári és büntetőügyekben az európai joghatóság megteremtését, a perlés országhatároktól való függetlenségét. Ennek során megvalósítandó feladatnak tekinti a kommunikáció, a dokumentumok rendelkezésre bocsátása mechanizmusának megkönnyítését, a jogsegéllyel kapcsolatos mechanizmusának kiépítését, amely előre vetíti egy európai egységes igazságszolgáltatási térség kialakítását.
Az akcióterv azonban nem elégszik meg csupán ezeknek a fontos, általános érvényű tételeknek a leszögezésével, hanem megvalósításukat rövid (két éves) és középtávú (öt éves) periódusokra bontva feladatként írja elő a tagállamok számára.
A rendőri együttműködés területén az ASZ hatálybalépését követő két év alatt megvalósítandó feladatnak tekinti az Europol együttműködés keretében az átfedések elkerülésére a nyomozásokkal kapcsolatos adatbank felállítását, a közvetlen operációs tevékenységet szolgáló dokumentációs munka fejlesztését, az illegális bevándorlás területén a nemzeti rendőrségek közötti hálózati együttműködést, illetve a közvetlen érintkezési pontok kiépítését.
A vám és rendőrségi ügyekben a közös értékelés, nyomozási módszerek kialakítását a szervezett bűnözés területén, a tagországok területén a közvetlen operatív munka végzése lehetőségének megteremtését.
Az igazságügyi együttműködés területén az európai igazságszolgáltatási hálózat kiépítését, a büntetőügyekben nyújtandó kölcsönös jogsegélyről szóló konvenció és kiegészítő jegyzőkönyveinek a hatályba léptetését, a pénzmosás elleni küzdelem erősítését és fejlesztését, a tagországok igazságszolgáltatási szervei által hozott határozatok, döntések kölcsönös elismertetését, a tagállamok igazságszolgáltatási szerveinek egymás területén való működését (erre példa a lockerbie-i repülőgép merénylet tárgyalása: skót bíróság, skót jog alapján, de Hollandia területén).
Ide tartozik a büntető jogszabályok közelítési lehetőségeinek megvizsgálása a szervezett, a kábítószer bűnözés, terrorizmus, az emberkereskedelem, a gyermekek szexuális kizsákmányolása, korrupció, számítógépes csalás, környezetvédelmi bűncselekmények területén. A középtávú feladatok közé sorolja az akcióterv a rendőrségi együttműködés területén pl. a rendőrségi/ügyészségi összekötők telepítését, kutatási és dokumentációs hálózat kiépítését, közös statisztikai rendszer kialakítását a határokon átívelő bűncselekmények területén, az ujjnyom nyilvántartások elektronikus cseréje lehetőségének megvizsgálását.
Az igazságügyi együttműködés területén a minisztériumok és igazságügyi szervek közvetlen együttműködésének, a büntetőügyekkel kapcsolatos információk cseréjének formalizált megteremtését, az eljárások közvetlen felajánlásának és átvételének területén az együttműködés fejlesztését, az igazságszolgáltatási szervek közötti konfliktusok megelőzését, a koordináció hiányából eredő kétszeres eljárások kiküszöbölését a nyomozás és a vádemelés területén.
Mindezek a jelenségek arra utalnak, hogy az Unió lehetőségei a III. pilléres együttműködés területén bővültek.
Az együttműködés bővülésének első lépése - a szervezett bűnözés elleni küzdelemmel kapcsolatos közös cselekvéssel áll szoros összefüggésben - az Európai Igazságszolgáltatási Hálózat létrehozása volt, amely a szervezett bűnözés súlyosabb formái elleni küzdelemmel kapcsolatos információs hálózat, amelyben a kapcsolatot a tagállamok igazságszolgáltatási szervei által erre kijelölt személyek (contact points) útján tartják, akik rendszeresen találkoznak és kicserélik tapasztalataikat.28 A kapcsolattartók feladata, hogy a megkereső ország igazságszolgáltatási szervei számára a megkeresések hatékony teljesítésével kapcsolatban segítséget nyújtsanak és elősegítsék az igazságügyi szervek közötti együttműködés fejlődését.
A következő intézmény a Tamperében 1999. október 15-16-án megtartott Európai Tanács által létrehívott EUROJUST, amely megalakulását 2001 végétől a tagállamok bűnüldözési hatóságainak tevékenységét hivatott koordinálni minden, az EU Szerződés szerint prioritást élvező bűncselekmény üldözése és a vádemelés során.29 Működése a nemzeti összekötő tisztviselők Brüsszelbe delegált szervezetére épül. Tevékenységének súlypontjai között kiemelten szerepel az EU pénzügyi érdekeit sértő csalások elleni fellépés, amelynek során az OLAF támogatása is számíthat. Létrehozói az EUROJUST intézményének dokumentációs és információs központ szerepénél többet szánnak. Az eredeti elképzelések szerint a hatáskörébe tartozó bűncselekmények üldözése esetén az operatív munkában is részt vehetne, illetve ellátná a nemzeti bűnüldözési hatóságok és ügyészségek tevékenységének koordinálását. A tagállamok bűnüldöző tevékenységére vonatkozóan ajánlásokat fogalmazhat meg, melyet az illető állam csak az ésszerű határidőn belül adott alapos indokok közlése esetén hagyhat figyelmen kívül.30 A nizzai csúcsértekezlet ezt a megoldást fogadta el a III. pilléres együttműködés továbbfejlesztésének alapjául.31
Mindez alapvetően a rendőri együttműködést erősíti és mélyíti a tagállamok között. Ezt mutatja az Ideiglenes Igazságszolgáltatási Együttműködési Egység és az Európai Rendőri Kollégium létrehozása is. Míg az Ideiglenes Igazságszolgáltatási Együttműködési Egység a nyomozások és az ügyészi szervek közötti együttműködés fejlesztését és ösztönzését szolgálja, tehát egyfajta koordináló szerepet tölt be, addig az Európai Rendőri Kollégium a közös európai rendőri képzés alapjait rakja le. Mindezek a folyamatok azonban anélkül zajlanak, hogy ennek a megnövekedett rendőri hatalomnak az ellenőrzését megoldották volna.
Nyitva hagyta a nizzai csúcs az EU csalások sajátosságaiból adódó problémák megoldását is. Ezen azonban az Európai Parlament már dolgozik. ■
JEGYZETEK
1 Van den Weyngart, Christine (ed): International Criminal Law. Collection of International and European Instruments. Second Revised Edition. Kluwer Law International, The Hague, London, Boston 2000, V. o.
2 Farkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés sajátosságai az Európai Unióban. JK 1999. 9. sz. France, E. Rodger: The Influence of European Community Law on the Criminal Law of the Member States Eur. J. Crime Cr. L. Cr. J. (1994) 2 324-358. o.
3 Delmas-Marty, Mireille: Les défis d’un droit pénal européen. In: Heiskanen & Kulovesi (szerk.): Function and Future of European Law. Publication of the Faculty of Law University of Helsinki 1999. 205-206 o.
4 Nuotio, Kimmo: Should Criminal Law Be Our Common European Concern? In: Heiskanen & Kulovesi, 1999. 225. o.
5 Träskman, Per-Ole: A Good Criminal Policy Is More Than Just New Law. In: Heiskanen & Kulovesi, 1999. 212. o.
6 Ad-hoc Group "Community Law and Criminal Law" European Political Cooperation Report (1991) in: Vervaele, John A. E.: Fraud Against Community Kluwer Law and Taxation Publishers Deventer, Boston 1992 Appendix IV 313-322. o.
7 A statisztikák csak 1-1,5%-ot jeleznek, ami a hivatalosan az EU tudomására jutott összeget jelenti.
8 Az ügyben ugyanis kinyilvánította, Paragraph 24: "…There is no ground in the present proceedings to express a wiev on the Community’s power in the penal sphere". v.ö. Case C-240/90. v.ö. Doná, Gabriele: Towards a European Judicial Area? A Corpus Juris Introducing Penal Provisions for the Purpose of the Protection of the financial Interests of the European Union Eur. J. Crime Cr. L. Cr. J. (1998) 6 285-286. o.
9 Ez persze nem azt jelenti, hogy a bűnügyi együttműködéssel kapcsolatban korábban nem születtek a tagállamok között konvenciók, de ezek rendszertanilag nem tartoznak a III. pillér keretei közé, hisz megalkotásuk idején ez az együttműködési forma még nem létezett. Ezek közé tartozik Az elítélt személyek átszállításáról szóló 1987. május 25-én Brüsszelben létrejött konvenció; A kétszeres elbírálás kérdéséről szóló 1987. május 15-én Brüsszelben létrejött konvenció; A kiadatási kérelmek továbbítási módszereinek egyszerűsítéséről és modernizálásáról szóló 1989. május 28-án San Sebastianban létrejött konvenció; A büntetőeljárás átadásáról szóló 1989. november 6-án Rómában létrejött egyezmény; A külföldi büntető ítéletek végrehajtásáról szóló 1991. november 13-án Hágában létrejött konvenció.
10 Ábrahám Márta: Az Europol. Miskolc, 2001 (kézirat)
11 Council Decision of 14 December 2000 setting up Provisional Cooperation Unit OJ L 21.12.2000 2-3. o,; Council Decision 22.12.2000 establishing a European Police College OJ L 30.12.2000 1-3. o.
12 A jelenlegi tizenöt tagállam elkülönülő büntetőjogi rendszerei csak szűk korlátok között és nehézkésen teszik lehetővé a közös fellépést. A büntetőjogi normák eltérései, a büntetőeljárásokban, a bizonyításra vonatkozó szabályokban megmutatkozó jelentős különbségek az egységes felelősségre vonás komoly akadályát jelentik.
13 Delmas-Marty, Mireille-Vervaele, J. A. E. (eds.): The Implementation of the Corpus Juris in the Member States. Vol. I Intersentia Antwerpen, Groningen, Oxford 2000, 34-50. o.
14 Delmas-Marty, Mireille - Vervaele, J. A. E. i. m. 39-40. o.
15 Farkas Ákos: Kriminálpolitikai tendenciák Nagy-Britanniában a 90-es években in: Lévay Miklós (szerk): Kriminálpolitika és büntető igazságszolgáltatás Nagy-Britanniában. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2000 121-135; Lilie, Hans: Das Verhältnis von Polizei und Staatsanwaltschaft in Ermittlungsverfahren ZStW 106 (1994) Heft 3 625-643; uő. Verwicklungen im Ermittlungsverfahren ZStW 111 (1999) 806-824
16 Anderson, Malcolm Monica de Boer, Peter Cullen, William C. Gilmore, Charles D. Raab, Neil Walker: Policing the European Union. Theory, Law and Practice. Clarendon Press, Oxford, London 1995, 83. o.
17 Unité de Coordination de la Lutte AntiFraude - Csalás Elleni Koordinációs Egység
18 White, Simon: Protection of the Financial Interests of the European Communities: The Fight against Fraud and Corruption. Kluwer Law International The Hague, London, Boston 1998. 7-22. o.
19 Verveele, J. A. E: Fraud against the Community: The Need for European Fraud Legislation. Kluwer Law International, The Hague, London, Boston 1992.
20 Maastrichti Szerződés VI. cím K. 1 cikk 5. pont
21 Committee of Independent Experts: First Report on Allegation regarding Fraud, Mismanagement and Nepotism in the European Commission (15 March 1999) 142-143. o.
22 Vervaele, J. A. E.: Towards an Indepenedent European Agency to Fight Fraud and Corruption in the EU? Eur. J. Crime Cr. L. Cr. Cr. J. 1999. Vol. 7 331-346. o.
23 az OLAF-ot az 1999. április 28-i Bizottsági alapította. OJ L 136, 31.5. 1999, 20. o. Office de la Lutte AntiFraude (Európai) Csalás elleni Hivatal
24 DOC/00/5
25 European Parlament resolution on the 1998 annual report by the Commision on Protecting the Communities’ financial Interests and fight against fraud [COM (1999) 590 - C5-0058/2000-2000/2032(COS)] OJ C 23.2.2001 62. o.
26 Unless they provide otherwise, conventions shall, once adopted by at least half of the Member States. Measures implementing conventions shall be adopted within the Council by majority of two-thirds of the Contracting Parties. (Eltérő rendelkezés hiányában a konvenciókat, ha legalább a tagállamok fele elfogadja, elfogadottnak kell tekinteni. A konvenciók rendelkezéseinek hatályba léptetésével kapcsolatos rendelkezések elfogadásához a Szerződő Felek kétharmadának igenlő szavazata szükséges.)
27 Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on the Area of Freedom, Security and Justice. OJ 1999/C 19/01
28 Joint Action (8/428/JHA) OJ L 191 07.07.1998 4-7. o.
29 Communication from the Commission on the Establishment of Eurojust. Brussels, 22.11.2000 COM (2000)746 final
30 Ebbe a rendszerbe illeszkedik a 2000. május 29-én Az Európai Unió tagállamai között a büntetőügyekben nyújtandó jogsegélyről szóló konvenció, amely a jogsegélyegyezmények hagyományos intézményein túl a határokon átnyúló bűncselekmények esetén a több állam nyomozóiból álló közös nyomozócsoportok létrehozását, közös fedett nyomozók bevonását, közösen végrehajtott telefonlehallgatást is lehetővé tesz.
31 Treaty of Nice Article 29, 31 TEU
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Farkas Ákos, egyetemi docens Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar kandidátus
Visszaugrás
