2017. április 3-án az Európai Unió 16 tagállama bejelentette, hogy ún. megerősített együttműködést fognak létrehozni az Európai Ügyészségi Hivatal felállítására. 2017. június 8-án ezek a tagállamok jogalkotási folyamatot indítottak és 2017. október 12-én elfogadta a Tanács az EÜH-ról szóló rendeletet (a továbbiakban: EÜH-R[1]). Később további négy ország, majd legutóbb Hollandia és Málta is csatlakozott a megerősített együttműködéshez, ezzel mindösszesen 22-re nőtt a részt vevő tagállamok száma. Ha figyelembe vesszük, hogy az EU 27 tagállamából (Nagy-Britanniát már nem érdemes a tagállamokhoz számolni) Dánia és Írország általában a bel- és igazságügyek területén egyébként is külön utakon jár (ún. opt-in és opt-out lehetőségek keretein belül), csupán három tagállam nem lépett még be: Magyarország, Svédország és Lengyelország.
Ebben a tanulmányban nem a magyar álláspontot kívánom elemezni, ami jelenleg a távolmaradást jelenti, és azzal sem foglalkozom, hogy miként fog működni az EÜH[2] a részes tagállamok között, hanem azt fogom bemutatni, hogy ebből a megerősített együttműködésből - bár első ránézésre nem ez látszik - sokkal nehezebb lesz kimaradni, mint a többi, már létrejött és működő szorosabb integrációs keretrendszerből, sőt, mi több, amellett fogok érvelni, hogy az uniós jog legitimált elvei és elismert törvényszerűségei következtében nincs más jogi alternatíva a tagállam számára, mint a csatlakozás, azaz ez a megerősített együttműködés - szemben más megerősített együttműködésekkel - szükségszerűen magában hordozza a teljességet, és bár a fokozatos integráció lehetővé tétele érdekében hozzák létre, hosszútávon nem működőképes a tagállamok fragmentumaiban.
A megerősített együttműködés ("enhanced cooperation") fontos és innovatív jogintézménye az uniós integrációnak, eredetileg az Amszterdami Szerződés módosításaival hozták létre, abból a célból, hogy legyen uniós jogi keretrendszer egyes tagállamok uniós célok megvalósítását célzó - időben és tárgyában - szorosabb együttműködésének. A személyellenőrzés belső határokon történő megszüntetésének célja és megvalósítási folyamata volt az, ami az igényt végsősoron erre a jogi keretrendszerre kikényszerítette, mivel a tagállamok nem akartak újabb és újabb, a schengenihez hasonló externális jogfejlődést, szükség volt tehát egy uniós jogon belüli eszközre, ez lett az ún. szorosabb együttműködés ("closer cooperation"). Ebben a keretrendszerben működik ma is a személyellenőrzés nélküli schengeni zóna, vagy például az eurózóna is.
A hatályos EUSZ 20. cikk értelmében azok a tagállamok (legalább kilenc), amelyek az Unió nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken egymás között megerősített együttműködést kívánnak létrehozni, az e cikkben és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 326-334. cikkében megállapított korlátokon belül és szabályokkal összhangban igénybe vehetik az Unió intézményeit, és a Szerződések megfelelő rendelkezéseinek alkalmazásával gyakorolhatják ezeket a hatásköröket. A megerősített együttműködés az Unió célkitűzései megvalósításának előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irányul. Az EUMSZ 326. cikke szerint a megerősített együttműködéseknek összeegyeztethetőeknek kell lenniük a Szerződésekkel és az Unió jogával. Az ilyen együttműködés nem befolyásol-
- 670/671 -
hatja hátrányosan a belső piacot, valamint a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót. Nem jelenthet megkülönböztetést vagy akadályt a tagállamok közötti kereskedelemben, és nem torzíthatja a tagállamok közötti versenyt.
A többi tagállam számára bármikor fennáll a lehetőség, hogy csatlakozzanak a megerősített együttműködéshez, amennyiben annak minden szabályát elfogadják. A Tanács tanácskozásain - a MEM keretében - valamennyi tagállam részt vehet, de a szavazásban a Tanácsnak csak a megerősített együttműködésben részt vevő tagállamokat képviselő tagjai vesznek részt. Ez azt is jelenti, hogy a kimaradó tagállamok egy esetleges későbbi csatlakozásig lényegében az oldalvonalról nézik az eseményeket[3] és valódi ráhatásuk nincs a jogalkotásra.[4]
Az EUMSZ hatálybalépése óta a házasság felbontására alkalmazandó jog[5] és a szabadalmak területén[6] vezettek be megerősített együttműködést, valamint a pénzügyi tranzakciós adó[7] és a nemzetközi párok vagyonjogi rendszerei[8] tekintetében is ez a mechanizmus fog érvényesülni.
A megerősített együttműködés lehetőséget ad arra, hogy tagállamok egy csoportja akkor is mélyíthesse az integrációt EU-s célkitűzések mentén, ha nem mindegyik tagállam kívánja az adott célt az integráció adott stádiumában megvalósítani - sem az EU jogi keretrendszerén kívüli jogi megoldások, sem pedig a nagyobb sebességre kapcsolás korlátozása nem lehet opció. Nyilvánvaló, hogy ezzel a többsebességes Európa realitása levetkőzte az elemzésekben és politikai deklarációkban megjelenő negatív konnotációt, mivel a megerősített együttműködés jogi lehetőségének létrehozása éppen az eltérő integrációs hajlandóságot igazolja és formális, jogilag támogatott keretrendszerbe helyezi. A Lisszaboni Szerződés módosításaival a megerősített együttműködés funkciója felértékelődött, és valós opcióként fogható fel akkor, ha valamely uniós politika területén szükség lehet az eltérő integrációs fokozatok fenntartására. Ezáltal a többségi döntéshozatalhoz szükséges mértékű egyetértést el nem érő konszenzus esetén is lehet haladni, a valamely uniós cél vonatkozásában elkötelezett tagállamoknak nem kell kivárniuk, míg a többség is így dönt.
Az EU mozgásba lendülése bármely területről és politikáról is legyen szó, két alapvető döntő tényezőtől függ, egyfelől a jogalaptól, másrészről a döntéshozatali mechanizmustól. A megerősített együttműködés vonatkozásában jellemző tehát, hogy általában véve uniós célt kell, hogy kövessen, azonban az adott időben csupán a tagállamok egy részének áll érdekében e célt integrációs eszközök útján megvalósítani. Ez a helyzet azonban mindegyik EU-s döntéshozatali mechanizmusban megjelenik, tudniillik az, hogy az EU-s döntéshozatal során a tagállamok legtöbbször egymástól eltérő érdekeiket kívánják érvényesíteni és a döntéshozatali mechanizmus szabályaitól függ, hogy milyen kimenettel. Emiatt érdemes összehasonlítani azokat a mintákat, amelyek különböző EU-s politikák döntéshozatali mechanizmusait írják le. Az összehasonlításban már nem alkalmazott döntéshozatali mechanizmusok is helyet kaptak annak érdekében, hogy látni lehessen azt is, miként változnak a jogi keretek és így miként kell szükségképpen változnia a tagállami érdekérvényesítő stratégiáknak. Ezen túlmenően az összehasonlítás kizárólag a büntetőügyeket érintő politikák döntéshozatali mechanizmusait tartalmazza.
Valamely új együttműködési terület vagy jogintézmény esetében tehát, amennyiben az azzal egyet nem értő tagállam erejét és érdekérvényesítő képességét (jogi lehetőségét) kívánjuk leírni, látható, hogy az egyhangú döntéshozatal esetén bármilyen indokkal képes a másként gondolkodó tagállam megbuktatni a kezdeményezést, míg a minősített többségi döntéshozatalnál csak a többség véleményének a megdöntése vezethet a jogalkotási aktus kudarcához. A megerősített együttműködés esetében látható, hogy míg korábbi formájában (szorosabb együttműködés) akár egy nem részes tagállam is buktathatta a kezdeményezést, addig jelenleg hatályos szabályok erre nem adnak lehetőséget (a közös kül- és biztonságpolitika kivételével). Ez a változtatás alapvető jelentőségű és - ahogy fentebb is említettem - a többsebességes EU jogi eszközökkel történő elősegítését jelenti, de egyben annak el- és felismerését is deklarálja, hogy az integráció mélyítése és az EU-s célkitűzések gyorsabb megvalósítása fontosabb érdek, mint egy-egy tagállam aktuális - tipikusan politikai - érdeke. Ennek elfogadását tükrözik a megerősített együttműködés létrehozásának új szabályai és az is, hogy ezt a lehetőséget a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség politikáját illetően a többségi döntéshozatali mechanizmus megakadásának esetére mint megoldási utat kínálja az EUMSZ. S bár az EUSZ 2. cikke végső eszközként szól a megerősített együttműködés mechanizmusáról, az EUMSZ szabályozása világossá teszi, hogy itt nem kivételről, hanem "csupán" egy B-tervről van szó.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
