Az államok a büntetőjogot és a büntető eljárásjogot a közelmúltig a nemzeti hagyományokban gyökerező történelmi tapasztalatok termékének és nemzeti szuverenitásuk elválaszthatatlan részének tekintették. A büntetőjog fejezi ki a jogágak közül a legerőteljesebben egy nemzet történelmi, politikai és kulturális hagyományait, valamint sajátos értékszemléletét. A 90-es évek elejéig a közösségi jog és a belső büntetőjog viszonyát ezért a párhuzamosság jellemezte: a tagállamok szuverén jogaikat a büntető igazságszolgáltatás területén nem ruházták át a Közösségre, amely ennek következtében nem is rendelkezhetett saját büntetőjogrenddel. A legutóbbi évtizedben azonban Európában a politikai és gazdasági integráció az államok összekapcsolódásának és kölcsönös függésének olyan új minőségét hozta létre, amely az állami szuverenitás jelentős mértékű korlátozásával járt a büntetőjog területén is.
A közösségi jog és a belső büntetőjog párhuzamosságának időszaka a belső piac létrehozásával véget ért. Az utóbbi a bűnözés minőségi átalakulásához vezetett, amelyet a gazdasági bűncselekmények, valamint a határon átnyúló szervezett bűnözés előtérbe kerülése jellemez. A büntetőjognak, a büntető politikának, valamint a bűnüldözésnek fokozott erőfeszítéseket kellett tenni, hogy ezekkel az új jelenségekkel fel tudja venni a harcot.
A tagállamok büntetőjogi fellépésének összehangolása meglehetősen sokrétű, magában foglalja a belső büntető-joghatóság kiterjesztését a bűnözők felelősségre vonásának biztosítása érdekében, a nemzetközi bűnügyi jogsegély továbbfejlesztését, egyes büntetőjogi tényállások egységes szabályozását, a jogi személy büntetőjogi felelősségének megteremtését.
Az Európai Unió büntetőpolitikája ugyan nem jogi fogalom, de eltér a büntetőpolitika hagyományos meghatározásától. A büntetőpolitika
- 73/74 -
konvencionális értelemben a büntetőjogra vonatkozó nézetek, álláspontok szabad ütköztetése. Az Európai Unióban a büntetőpolitika azonban nem vélemények szabad ütköztetése, sőt nem is a tagállamok közös büntetőpolitikája. Az Európai Unió büntetőpolitikája újfajta, kötelező intézményrendszer, amely az uniós szervek azon törekvéséinek összeségét jelöli, amelyek a bűnözés új formáival szembeni harc eredményességének érdekében a belső büntetőjogok harmonizációját, valamint a jövőben egy nemzetek feletti, szupranacionális büntetőjog kialakítását szorgalmazzák. Jelenleg az Európai Unió büntetőpolitikája egy regionális intézményrendszer kialakítására törekszik. Az Unión belüli fokozott bűnügyi együttműködés alapja a szociális és gazdasági kapcsolatok szorosságában rejlik. Minél erősebb a tagállamok közötti gazdasági, politikai kötelék, annál egyszerűbb az igazságügyi együttműködés a büntetőjog területén is.
A nemzeti büntetőjogok egymáshoz közelítése nem csupán európai jelenség, hanem összefügg a nemzetközi büntetőjog fejlődésével. Utóbbi a második világháború tapasztalataira építve bizonyos értékeket nemzetközi szintű büntetőjogi védelemben kíván részesíteni. Ennek érdekében a nemzetközi bűncselekmények egy csoportját a nemzetközi jog rendeli büntetni és az elkövetők felelősségre vonását nemzetközi büntetőbíróság révén kívánja megvalósítani. A Ruanda, valamint a volt Jugoszlávia területén elkövetett háborús bűncselekmények elbírálására felállított ad-hoc nemzetközi törvényszékek mellett elfogadták a Nemzetközi Büntetőbíróság létrehozásáról szóló statútumot (1998 Rome Statute of the International Criminal Court).
A nemzeti büntetőjogok harmonizációja nem öncél. Az Európai Unió büntetőpolitikáját gyakorlati indokok hívták életre.
A legfontosabb és a leggyakrabban említett indok a bűnözés nemzetközivé válása. Ez a folyamat a belső piac létrehozásával felerősödött és két irányban is megmutatkozik: egyrészt a szokásos bűncselekmények szükségszerűen nemzetközi dimenziót nyertek, másrészt újfajta komplex bűncselekmények terjedtek el. A belső határok eltörlését követően a bűncselekmények nemzetközi vonatkozása ugrásszerűen megemelkedett. Egyszerűen előfordulhat például, hogy egy német turista pénztárcáját egy délutáni elzászi kirándulás alatt egy olasz zsebtolvaj lopja
- 74/75 -
el. Ez az egyszerű tényállás is három joghatóságot alapoz meg: az olasz és a német joghatóságot a személyi elv alapján, a franciát pedig a területi elv alapján. Amellett, hogy ma már bármilyen bűncselekmény nemzetközi elemet tartalmazhat, tovább nehezíti az eljáró hatóságok helyzetét, hogy újfajta cselekmények is megjelentek. Ezek közül a legfontosabbak a pénzmosás, az embercsempészet, a kábítószer-kereskedelem és a szervezett bűnözés körébe tartozó más deliktumok. Tény, hogy ameddig a belső piachoz nem kapcsolódik a térség jogi egysége, addig a határon átnyúló bűnözés elleni küzdelem nehézkes és kevéssé hatékony marad. A nemzetközileg mobil elkövetők és a nemzeti határok által kötött bűnüldözés közötti szakadék megkérdőjelezi a nemzetállamok szerepét. A demokratikus nemzetállamok legitimációja történelmileg arra vezethető vissza, hogy képesek állampolgáraik személyes szabadságát biztosítani. Ez szükségessé tette, hogy az állam rendelkezzen az erőszak monopóliumával annak érdekében, hogy megvédje állampolgárait a bűncselekményektől és a személyes szabadságukba történő egyéb beavatkozásoktól. A nemzetközi jog értelmében a nemzetállamok szuverenitása csak a nemzeti határokig terjed. Kérdéses, hogy fenntartható-e a nemzetállamok büntetőjogi szuverenítása, amennyiben ezek a határok a továbbiakban nem a bűnözésnek, hanem a bűnüldözésnek szabnak korlátokat.
Az Európai Unió büntetőpolitikájának következő indoka a hagyományos bűnügyi együttműködés alacsony hatékonysága. Mint a tankönyv korábbi fejezetében már utalás történt rá, a klasszikus bűnügyi együttműködés az államok nemzeti szuverenitását messzemenően figyelembe veszi. A bűnügyi együttműködésre vonatkozó nemzetközi egyezmények mind koncepciójukban, mind szerkezetükben az ún. megkeresési-elven alapulnak. A megkereső állam jogsegély kérelemmel fordul a megkeresett államhoz, amely belső jogának a bűnügyi együttműködésre vonatkozó szabályai szerint dönt a kérelemről. Például kérheti a megkereső állam egy másik részes államtól személy kiadását büntető eljárás lefolytatása vagy a büntetés végrehajtása céljából, de kérheti a megkereső állam a másik államtól az annak területén tartózkodó tanú kihallgatását, bizonyítékok felkutatását, stb. A jogsegély kérelmeket általában az érintett államok minisztériumai továbbítják egymásnak és ebből következően elintézésük hosszabb időt vesz igénybe. A lassúság mellett további gondot okoz, hogy a jogsegély teljesítését a nemzetközi egyezmények számos feltételhez kötik, amelyek a bűnüldöző szervek gyors és hatékony fellépését megnehezítik.
- 75/76 -
Végül meghatározó indoka az Európai Unió büntetőpolitikájának, hogy a gazdasági integráció révén kialakult új, szupranacionális jogtárgyakat büntetőjogi védelemben kell részesíteni. A szupranacionális jogtárgy kifejezés azokat a védendő értékeket jelöli meg, amelyek kifejezetten az Európai Unióhoz kapcsolódnak és amelyek túlnyúlnak egy adott állam érdekein. Ilyen szupranacionális jogtárgy például az Unió költségvetése, illetve általánosságban az Unió pénzügyi érdekei, az Unió közéletének tisztasága.
A nemzetállami tradícióknak megfelelően a belső büntetőjogok csak az adott tagállam érdekeit részesítették büntetőjogi védelemben. A belső jog védi általában a hazai közélet tisztaságát, igazgatási és igazságszolgáltatási rendjét, valamint pénzügyi érdekeit, de figyelmen kívül hagyja más államok ill. nemzetközi szervezetek vonatkozó érdekeit. A belső büntetőjog nem bünteti a saját állampolgára által külföldön elkövetett adócsalást (pl. a francia jog nem vonatkozik egy francia által Németországban elkövetett adócsalásra, hiszen az a német és nem a francia állam érdekeit sérti), vagy például más állam vagy nemzetközi szervezet köztisztviselőjének a megvesztegetését (pl. a francia jog nem vonatkozott egy akár francia állampolgár által Franciaországban elkövetett vesztegetésre, ha a megvesztegetett személy más állam, vagy nemzetközi szervezet köztisztviselője). Az említett példában ugyan fordulhatna Németország jogsegély kérelemmel Franciaországhoz, de a bűnügyi jogsegély egyik alapfeltétele, a kettős inkrimináció nem áll fenn. Utóbbi azt jelenti, hogy az adott bűncselekménynek mind a megkereső, mind a megkeresett államban büntetendőnek kell lennie. Jogsegély hiányában az ilyen és ehhez hasonló cselekmények büntetlenül maradnak.
Különösen súlyos a helyzet az Európai Unió érdekei esetében, mert azokat egyik belső jog sem részesítette büntetőjogi védelemben. További szabályozás hiányában az Uniós pénzekkel, támogatásokkal való visszaélések, az Unió tisztségviselőinek megvesztegetése büntetlenül maradna. Ez a tény duplán kriminogén hatású, mert az együttműködés és a jogharmonizáció hiányából, a tagállamok szabályozásának eltéréseiből adódó egyenetlenségek a bűnözők számára lehetővé teszik, hogy a legenyhébb szankciójú tagországban a legkisebb rizikót választva kövessenek el nagy horderejű csalásokat és más bűncselekményeket.
A fentiek a jogharmonizációs törekvések erősítésére ösztönözték az Európai Unió szerveit, amely a 90-es évek második felétől számos egyezmény és más dokumentum elfogadásában mutatkozott meg.
- 76/77 -
Az Európai Uniót a Maastrichti Szerződés hozta létre, amelyet 1992 februárjában írtak alá és 1993. november 1-jén lépett hatályba. Szűk értelemben véve csak ettől a dátumtól kezdve lehet uniós büntetőpolitikáról beszélni. A büntető igazságügyi együttműködésnek az uniós szerződésbe történő beépítése azonban egy azt megelőző sok évtizedes fejlődés eredménye, amelynek ismerete nélkül az Európai Unió büntetőpolitikája nem érthető meg.
A második világháborúig meghatározó volt Európában az a szemlélet, amely a büntetőjogot és a büntetőjog végrehajtását az állami szuverenitás nélkülözhetetlen részének tekintette. Minden törekvés, amely az államok közötti bűnügyi együttműködés fejlesztésére és a nemzetközi munkamegosztáson alapuló bűnüldözés kialakítására irányult, a nemzetállamok alkotmányos és politikai ellenállásába ütközött. Ennek eredményeként az államok nem, vagy csak csekély mértékben működtek együtt büntetőügyekben, minden állam kizárólag a saját büntetőjogát hajtotta végre.
Az elmúlt 50 évben azonban megfigyelhető a bűnügyi együttműködés intenzívebbé válása, amely az Unión belül alapvetően két irányban mutatkozik meg: egyrészt a tagállamok közötti bűnügyi jogsegély fejlesztését, másrészt a nemzeti büntetőjogok harmonizációját, sőt bizonyos mértékű egységesítését öleli fel.
A második világháborút követően a tagállamok bűnügyi együttműködésének meghatározó formáját az Európa Tanács (Council of Europe) keretében kötött többoldalú, a bűnügyi jogsegélyt szabályozó nemzetközi egyezmények képezték. Az Európa Tanács nemzetközi szervezet, amelyet 1949-ben az akkori nyugat-európai államok hoztak létre. Az Európai Unió és az Európa Tanács összehasonlításakor két jellemzőt lényeges kiemelni: Egyrészt fontos, hogy az Európa Tanács tagságának köre tágabb, mint a közösségi tagállamok köre. Az Európa Tanács tagjai részben olyan európai államok, amelyek nem tagjai az Európai Közösségeknek (mint pl. Svájc, Izland, illetve a 80-as évek végéig a skandináv államok és Ausztria), továbbá megfigyelői státusszal rendelkeznek Európán kívüli államok is (pl. az Egyesült Államok és Kanada). A másik alapvető jellemző az Európa Tanács keretében megvalósított együttműködés jellegére vonatkozik. Mivel az Európa Tanács nemzetközi szervezet, nem rendelkezik önálló jogalkotási képességgel. A gyakorlatban ez azzal a következménnyel jár, hogy az Európa Tanács által
- 77/78 -
alkotott egyezmények csak akkor lépnek hatályba, ha azt a tagok ratifikálják és belső jogukba átültetik. Ezt általában a nemzetközi egyezménynek belső jogszabállyal történő kihirdetése jelenti. Az államoknak a nemzetközi jogból fakadóan lehetősége van arra, hogy a nemzetközi egyezményeknek a belső jogba való átültetése során ahhoz fenntartást fűzzenek. A fenntartás segítségével az állam magára nézve kizárhatja a nemzetközi egyezményben foglalt kötelezettségvállalások egy részét. Ennek következtében a nemzetközi egyezmények alkalmazásánál minden esetben vizsgálni kell, hogy az abban lefektetett kötelezettségek milyen mértékben vonatkoznak az aláíró államokra.
Az Európa Tanács keretében az 1950-es években indult meg a bűnügyi együttműködésre vonatkozó kodifikáció. Újdonságot jelentett és a mai napig európai sajátosság, hogy a kétoldalú szerződések helyébe több oldalú egyezmények léptek. Az Európa Tanács keretében elfogadott egyezmények közül a legfontosabb a kiadatási, a bűnügyi jogsegélyről szóló, valamint a büntetés végrehajtásának átadását szabályozó egyezmények. E három egyezményt az összes uniós tagállam ratifikálta és jelenleg is az uniós bűnügyi együttműködést szabályozó joganyag magját képezik.
Az Európa Tanács-i egyezményeknek különösen a hozzájuk fűzött fenntartásokból fakadó komplexitása arra ösztönözte a Közösség tagállamait, hogy egyszerűbb bűnügyi együttműködési megoldások kidolgozását támogassák. Ehhez a 70-es évektől kezdődően az Európai Politikai Együttműködés (European Political Cooperation) nyújtott intézményi hátteret. Az Európai Politikai Együttműködést a Közösség akkor még csak 9 tagja a tagállami külpolitikák koordinálása céljából hozta létre. Az Európai Politikai Együttműködés informális szerv volt, amely a gyakorlatban a tagállamok külügyminisztereinek évente kétszeri rendszeres találkozójaként működött. A 70-es években ez kibővült az igazságügyi- és belügyminiszterek rendszeres konzultációjával. Az ebben az időben Nyugat-Európában elterjedő baloldali terrorizmus visszaszorítása, illetve felszámolása szükségessé tette, hogy a Közösség tagállamai a bűnüldözésben kifejtett erőfeszítéseiket összehangolják.
Az Európai Politikai Együttműködés keretében számos, a bűnügyi együttműködésre vonatkozó nemzetközi egyezmény kidolgozására került sor, amelyek szemben az Európa Tanács-i egyezményekkel, kizárólag a Közösség tagállamaira vonatkoznak. Az új egyezmények kidolgozását az a remény vezérelte, hogy tekintettel a Közösségi tagállamoknak az Európa Tanács többi tagjához viszonyított erős gazdasági és politikai
- 78/79 -
kötődésére, az új egyezmények révén sikerül az Európai Közösségen belül a tagállamok közötti munkamegosztáson alapuló bűnüldözést kiépíteni. Az utóbbi egyre inkább elszakadna a területi joghatóságban kifejezésre jutó nemzetállami szuverenitástól és büntetőpolitikai megfontolásoknak inkább teret enged. Így például egyezmény született a büntetőítéletek európai érvényességéről is, amely azt a célt szolgálta volna, hogy az egyik tagállamban hozott jogerős ítéletet a másik tagállamban végre lehessen hajtani. Az Európai Politikai Együttműködés azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Hamar kiderült, hogy a tagállamok egymás irányában sem hajlandók büntetőjogi szuverenitásukról lemondani és ezért az új egyezményekhez is fenntartásokat fűztek, vagy nem is ratifikálták azokat.
Az Európai Politikai Együttműködés kudarcát követően a belső piac kiépítése adott új lendületet az igazságügyi együttműködés fejlesztésének. A tagállamok közötti belső határok eltörlése nemcsak a munkaerő és a javak áramlásának nyújtott szabad utat, hanem a bűnözök helyzetét is jelentősen megkönnyítette. A belső határok megszüntetése óta a Közösség tagállamain belül határellenőrzés nélkül lehet utazni. Egyes tagállamok az ebből fakadó megnövekedett bűnözés és a bűnüldözés hatékonysága csökkenésének reális veszélyétől vezérelve egyes kiegészítő rendelkezések elfogadásában állapodtak meg. Eredetileg 5 közösségi tagállam (Németország, Franciaország, Benelux államok) fogadta el a Schengeni Megállapodást (1985 Schengen Agreement between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders), amely a közbiztonság erősítésére, valamint a menekültügy, a vízumpolitika, a határellenőrzés, a rendőri- és bűnügyi együttműködés terültén az aláíró államok részére egységes rendelkezéseket tartalmaz.
A Schengeni Megállapodás rendezi többek között a Schengen államok közötti bűnügyi együttműködést, valamint nemzetközi szinten először szabályozza a rendőri együttműködést. A bűnügyi együttműködésben Schengen nem hoz újdonságot, a már meglévő Európa Tanács-i egyezmények alkalmazását egyszerűsíti és egységesíti a Schengen államok számára. Ezzel szemben a rendőri együttműködésre vonatkozó szabályok nagy fokú innovativitásról tesznek tanúbizonyságot. Sor kerül a határon átnyúló megfigyelés és üldözés és a tagállamok rendőri szervei közötti spontán információcsere szabályozására.
- 79/80 -
A Schengeni Megállapodást 1985 és 1997 között további négy közösségi tagállam ratifikálta. Tekintettel a Schengen államok körének kiszélesedésre értelmetlennek tűnt az Unió és a Schengen államok közötti megkülönböztetés fenntartása, ezért az Amszterdami Szerződés 1997-ben egy jegyzőkönyv formájában beépítette a teljes Schengen-joganyagot az uniós szerződésbe. A technikai részletek ismertetése nélkül lényeges kiemelni, hogy az uniós jogba való felvétel a Schengen-joganyag kettébontását jelentette. A Schengeni Megállapodásnak itt nem tárgyalt azon cikkelyei, amelyek a vízum és menekült politikára vonatkoznak átkerültek az Unió első pillérébe. A bűnügyi és rendőri együttműködés szabályai pedig a harmadik pillérbe épültek be.
Az ún. három pilléres szerkezet a Maastrichti Szerződés eredménye, amely átalakította a közösségi tagállamok közötti együttműködés addigi tartalmát: a korábbi gazdasági együttműködés kiegészült a külpolitikai és igazságügyi együttműködéssel. Az így létrejövő Unió első pillére az ún. közösségi vagy szupranacionális piller, amely magában foglalja a három eredeti közösséget (Európai Szén- és Acélközösség, Európai Atomenergia Közösség és Európai Gazdasági Közösség), a második pillér a Közös Biztonság- és Külpolitikát, a harmadik pillér pedig a Bel- és Igazságügyi Együttműködést (Justice and Home Affairs Cooperation). Szemben a szupranacionális első pillérrel, a második és a harmadik pillér a kormányközi együttműködésen alapul.
A szupranacionális jelző a Közösség intézményeinek működési formájára vonatkozik. Az első pillérbe tartozó ügyekkel kapcsolatban a tagállamok átruházták a Közösség szerveire szuverenitásuk egy részét. Így a Közösség szervei a tagállamokra és azok állampolgáraira kötelező normákat fogadhatnak el, valamint a Közösségnek saját bírói fóruma van. A közösségi jog része a tagállamok jogrendszerének és azt a tagállamok bíróságainak alkalmazni kell. A tagállamokban tehát a belső jog és a közösségi jog egyszerre érvényesül, s konfliktus esetén a közösségi norma élvez elsőbbséget. Ezzel szemben a második és a harmadik pillérben szabályozott kérdéskörökkel kapcsolatban a tagállamok nem ruházták át szuverenitásukat az uniós szervekre, így azok kötelező normát nem fogadhatnak el.
A harmadik pillér beillesztése a Maastrichti Szerződés szövegébe a korábbi, az európai bűnügyi együttműködésre vonatkozó kezdeményezésekhez képest előrelépést jelent. Nemcsak szimbolikus jelentőségű,
- 80/81 -
hanem egyben mutatja a megnövekedett politikai konszenzust, hogy a gazdasági integráció mellett az igazságügyi integrációval is szupranacionális szinten foglalkozzanak. A harmadik pillér meghatározza azokat a tevékenységeket, amelyek a bel- és igazságügy körébe tartoznak, ezek az ún. közös érdekek. A közös érdekek közé tartozott eredetileg a polgári és büntető igazságügyi együttműködés, a vámügyi és a rendőrségi együttműködés, melynek célja, hogy megelőzze és felvegye a harcot a terrorizmussal, az illegális kábítószer kereskedelemmel és a nemzetközi bűncselekmények más súlyos formáival.
A Maastrichti Szerződés 1997-ben módosításra került, amely érintette mind az uniós szerződés tartalmát, mind pedig szerkezetét. Az módosításokat tartalmazó új, egységes szöveget a módosítást elfogadó kormányközi konferencia helyszínéről Amszterdami Szerződésnek nevezték el. Az Európai Unió büntetőpolitikája szempontjából a harmadik pillért érintő változtatások kiemelt figyelmet érdemelnek. Az Amszterdami Szerződés jelentősen megváltoztatta a harmadik pillér tartalmát. A polgári igazságügyi együttműködés átkerült a közösségi szférába (első pillér), míg a rendőrségi és a büntető igazságszolgáltatási együttműködés megmaradt a harmadik pilléren belül. A harmadik pillér így új elnevezést kapott: Rendőri és Bűnügyi Együttműködés (Police and Criminal Justice Cooperation) és tartalmában kibővült a fent említett Schengeni Megállapodás vonatkozó részeivel.
Az új harmadik pillér szerint a büntető igazságügyi együttműködés keretében hozott intézkedések többek között magukban foglalják az érintett minisztériumok közötti együttműködés felgyorsítását, a tagállamok közötti kiadatás megkönnyítését, a tagállamok közötti joghatósági viták megelőzését, a bűncselekmények konstitutív elemeire vonatkozó minimum szabályok fokozatos elfogadását és a szervezett bűnözéssel kapcsolatos büntetések összehangolását.
Ennek megvalósítása érdekében a tagállamoknak a harmadik pilléren belül a szerződésben meghatározott jogi eszközök állnak rendelkezésre. A legfontosabb eszköz továbbra is a nemzetközi egyezmény. A nemzetközi egyezmény elfogadásához a tagállamok egyhangú szavazata szükséges. A Maastrichti Szerződés a nemzetközi egyezmények hatáyba lépéséhez megkövetelte, hogy azt minden tagállam ratifikálja és hazai jogába építse be. Ez a szokatlanul szigorú kritérium (általában a nemzetközi egyezmények meghatározzák, hány aláírás szükséges hatályba lépésükhöz) azt eredményezte, hogy a mai napig egyetlen harmadik pilléres egyezmény sem lépett hatályba. Az Amszterdami Szerződés úgy
- 81/82 -
oldja meg ezt a problémát, hogy a jövőben elég, ha a tagállamok fele ratifikálja az egyezményt, amely ezt követően a ratifikáló tagországokra nézve hatályba lép. További könnyítés, hogy a szükséges ratifikáció nélkül is, azon tagországok, amelyek már ratifikálták az egyezményt egyoldalú kötelezettségvállalás formájában azt előzetesen maguk között alkalmazhatják. Jelenleg szinte minden harmadik pilléres egyezmény előzetes alkalmazás formájában működik.
A nemzetközi egyezmények mellett a Maastrichti Szerződés bevezette a együttes fellépést (joint action). Amennyiben a tervezett intézkedés mértékére vagy hatására tekintettel a tagállamok közös fellépése célszerűbb, mint az egyes tagállamok külön intézkedései, a tagállamok együttesen közösen együttes fellépést fogadnak el. A Maastrichti Szerződés nem határozta meg az együttes fellépés kötelező erejét, amely a gyakorlatban nézeteltéréseket okozott a tagállamok között. Németország, Franciaország és a Benelux államok minden együttes fellépést kötelezőnek fogadtak el, míg az Egyesült Királyság és Írország elutasította az együttes fellépések jogilag kötelező jellegét.
A nézetkülönbségekre tekintettel az Amszterdami Szerződés megszüntette ezt a jogi eszközt és felváltotta a kerethatározattal (framework decision). A kerethatározat olyan jogi norma, amely a tagállamokat csak az abban megfogalmazott cél tekintetében köti. A kerethatározat meghagyja a tagállamok szabadságát a végrehajtás módját illetően. A tagállamok szabadon, hazai jogrendszerükre figyelemmel eldönthetik, milyen módon hajtják végre a kerethatározatban előirányzott célt. A kerethatározat megfeleltethető az első pilléren belül ismert irányelvvel (directive). A különbség a kettő között, hogy az irányelv elfogadásához nem szükséges egyhangú szavazat, valamint, hogy az irányelv maga megszabja végrehajtására a tagállamoknak nyitva álló időtartamot. Amennyiben a tagállam az irányelvet az arra megszabott határidőn belül nem építi be belső jogába, felel a mulasztásból eredő károkért. A kerethatározat esetében ez a szigorú felelősségi rendszer nem érvényesül.
A harmadik pilléren belül lehetőség van közös álláspont és határozat elfogadására is. Előbbi kötelező erővel nem bír, ezért relevanciája legfeljebb a politikai deklarációéval azonos. A határozat pedig csak az annak alapjául szolgáló egyedi esetre kötelező.
- 82/83 -
A büntető igazságügyi együttműködés által létrehozott közösségi megállapodások közül a legkorábbi a Közösség Pénzügyi Érdekeinek Védelméről szóló egyezmény (1995 Convention on the Protection of the European Community's Financial Interests).
Az Európai Unió költségvetése évi mintegy 80 milliárd Euro, ami a tagállamok befizetéseiből áll össze. A költségvetésnek csak a minimuma szolgál az uniós szervek működésének a finanszírozására. A költségvetés több, mint 80%-a különböző támogatások formájában visszaáramlik a tagállamok gazdálkodó szervezeteihez. A támogatások közül ugyan csökkenő mértékben, de még mindig a leghangsúlyosabbak a mezőgazdasági szubvenciók. Utóbbi közel a felét teszi ki az összes támogatásnak. A támogatásokra fordított összeg azonban nemcsak az igénylésére jogosultakat, hanem a jogtalanul gazdagodni vágyókat is vonzza. A becslések szerint évente a költségvetés mintegy 8-10%-a jogtalan címzetthez jut. Mivel a tagállamok jogrendszere csak a hazai költségvetés integritását védi a büntetőjog segítségével, az Unió sérelmére elkövetett csalások akkor is büntetlenül maradnak, ha azok napfényre kerülnek. Az ebből fakadó anomáliák felszámolására irányul a Közösség Pénzügyi Érdekeinek Védelméről szóló Egyezmény.
Az Egyezmény egyrészt kötelezi a tagállamokat, hogy a Közösség pénzügyi érdekeinek a megsértését a büntetőjog eszközeivel ugyanúgy torolják meg, mint a nemzeti érdekek hasonló sérelmét, másrészről szabályozza a nemzetközi bűnügyi együttműködés két formáját, a büntetőeljárás átadását és az eljárási jogsegélyt. Az Egyezmény révén az Unió pénzügyi érdekeit a tagállamoknak a vonatkozó hazai érdekekkel azonos módon kell kezelnie. Ezt a szabályozási technikát az asszimiláció elvének nevezik.
Az Egyezmény meghatározza az uniós csalás fogalmát, és annak mind szándékos, mind gondatlan elkövetési formáját büntetni rendeli. Az Egyezményben megfogalmazott definíció jellegzetessége, hogy kizárólag a gazdasági, illetve üzleti életben elkövetett csalásokat kívánja büntetni. Előírja a tagállamok számára, hogy megfelelő intézkedéseket tegyenek a csalás kísérletének, a cselekmény felbujtójának, az elkövetésben részt vevő személyeknek hatékony, arányos és visszatartó hatású megbüntetésére. Mivel az Egyezmény a gazdasági életben elkövetett csalások megakadályozására illetve szankcionálására irányul, előtérbe helyezi a gazdasági élet szereplőinek büntetőjogi felelősségét. Megköveteli a tagál-
- 83/84 -
lamoktól, hogy tegyék meg a megfelelő intézkedéseket, hogy az Unió pénzügyi érdekeire hatást gyakorló gazdasági vállalkozás vezetője, döntéshozási jogosultsággal rendelkező vagy ellenőrzésre köteles tisztviselője a belső büntetőjog alapelvei szerint felelősségre vonható legyen.
Az Közösség pénzügyi érdekei nemcsak a csalás, hanem a döntéshozatalra jogosult uniós tisztségviselők megvesztegetése által is jelentős sérelmet szenvednek. A korrupció eltorzítja a gazdasági versenyt, megingatja az állampolgároknak a közszférába vetett bizalmát és a közbeszerzésre fordított uniós pénzkeret felhasználásának hatékonyságát csökkenti. A korrupció ezáltal a demokráciát és a demokratikus intézmények megfelelő működését kérdőjelezi meg. A korrupció szabályozásának kérdése ezért a 90-es évek elejétől számos nemzetközi szervezet napirendjén szerepelt. Tárgyalta a kérdést az Európa Tanács, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD, Organisation for Economic Cooperation and Development) az ENSZ és az Európai Unió is. Uniós szinten a korrupció szabályozásának végső politikai impulzust az Európai Bizottságban 1995 kirobbant közbeszerzési botrány adott.
Az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló közös rezsim létrehozására tekintettel a Pénzügyi Érdekek Védelméről szóló Egyezményt két jegyzőkönyvvel egészítették ki. Az első jegyzőkönyv a jogi személy büntetőjogi felelősségéről tartalmaz szabályokat, a második pedig az Unió pénzügyi érdekeinek sérelmével járó korrupciót rendeli büntetni. E második jegyzőkönyv tartalmi korlátozása a pénzügyi érdekek sérelmére büntetőpolitikai szempontból alaptalannak bizonyult, ezért hamarosan egy újabb egyezmény követte, amely az uniós tisztségviselők megvesztegetését általában büntetni rendeli, függetlenül attól, hogy a vesztegetés eredményeként az unió pénzügyi érdekei séreülnek-e, vagy sem.
Az Antikorrupciós Egyezmény (1997 Convention on the Fight Against Corruption Involving Officials of the European Communities or Officials of the Member States of the European Union) egységes meghatározást ad a vesztegetés fogalmáról. Büntetni rendeli a hivatali kötelesség megszegésével történő jogtalan előny ígérését, vagy adását (aktív vesztegetés) és annak elfogadását is (passzív vesztegetés), amennyiben az elkövető az Unió, vagy valamelyik tagállamisztviselője. Az egységes definíció célja, hogy megkönnyítse a hatóságok eljárását korrupciós ügyekben. Korábban a fő nehézséget az okozta, hogy a tagállamok egyrészt eltérően rendelkeztek a vesztegetésről (például az a magatartás, ami az egyik tagállamban befolyással üzérkedésnek és ezáltal bűncselekménynek minősült, az más tagállamokban megengedett lobbyzás volt), másrészt
- 84/85 -
a tagállamok büntetőjoga nem szankcionálta a más tagállam, vagy nemzetközi szervezet tisztségviselőinek megvesztegetését, mivel a belső jog kizárólag a hazai közélet tisztaságát védte. Ezen túlmenően egyes tagállamok adórendszere lehetővé tette a korrupciós pénzek levonását az adóalapból, és immunitást biztosított bizonyos, magas rangú köztisztviselőknek, minden, a hivatali idejük alatt tett szóbeli és írásbeli cselekedetükkel kapcsolatban.
Hasonlóan a Pénzügyi Érdekek Védelméről szóló Egyezményhez, az Antikorrupciós Egyezmény is kötelezi a tagállamokat az elkövetésben részt vevő személyeknek hatékony, arányos és visszatartó hatású megbüntetésére, valamint arra, hogy tegyék meg a megfelelő intézkedéseket, hogy az Unió pénzügyi érdekeire hatást gyakorló gazdasági vállalkozás vezetője, döntéshozási jogosultsággal rendelkező vagy ellenőrzésre köteles tisztviselője a belső büntetőjog alapelvei szerint felelősségre vonható legyen.
Mind a Pénzügyi Érdekek Védelméről szóló Egyezmény, mind az Antikorrupciós Egyezmény - valamint az előbbihez fűzött jegyzőkönyvek hatálybalépéséhez - szükséges, hogy azt minden tagállam parlamentje ratifikálja. Jelenleg még egyik egyezmény sem lépet hivatalosan hatályba, de azon tagállamok, amelyek már ratifikálták, egyoldalú kötelezettségvállalásuk alapján maguk között előzetesen alkalmazzák.
A két egyezmény mellett fontos a pénzmosás büntetendőségéről szóló irányelv (1991 Directive on the Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering). Szemben az egyezményekkel, az irányelv első pilléres (szupranacionális) jogalkotási eszköz, amely a tagállamokat az irányelvben megfogalmazott cél megvalósítására kötelezi, a végrehajtást illetően azonban meghagyja a tagállamoknak a választás lehetőségét. A pénzmosási irányelv az ENSZ illegális kábítószer kereskedelem elleni egyezményén alapul (1988 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances), amelyet minden uniós tagállam ratifikált. Mivel az Unió az első pilléren belül büntetőjogi témájú szabályokat nem fogadhat el, a pénzmosás definícióját és büntetni rendelését az ENSZ egyezmény tartalmazza. Az irányelv rendelkezéseinek hatálya csak a pénz- és hitelintézetekre terjed ki.
A pénzmosás olyan bűncselekmény, amelynek során az elkövető az illegális jövedelmek létét, forrását illetve felhasználását eltitkolja, jogszerű szerzemény látszatát keltve elleplezi. A pénzmosás tárgya lehet minden olyan vagyoni érték, amely közvetlenül, vagy közvetve bűncselekményből származik. A pénzmosás tehát egy vagyongyarapodást ered-
- 85/86 -
ményező alapbűncselekményt követ. A pénzmosó lehet az alapbűncselekmény elkövetőjétől független harmadik személy is, aki az alapbűncselekményből származó vagyoni előnyt igyekszik úgy manipulálni, hogy az tisztességes jövedelemként juthasson a legális gazdaságba.
Az irányelv alapvető célja a pénzügyi rendszer tekintélyének a védelme. A pénzintézetek pénzmosás céljára történő felhasználásával fennáll a veszélye annak, hogy nemcsak az érintett pénzintézet veszíti el a stabilitását, hanem a pénzügyi rendszerbe vetett bizalom is megrendül. Az irányelv ezért kötelezi a hitel- és pénzintézeteket arra, hogy ügyfeleiket az üzleti kapcsolatba lépés esetén, minden 15.000 ECU-s határt meghaladó egyszeri tranzakció, valamint pénzmosás- gyanús tranzakció esetén azonosítsák. E rendelkezés szükséges kiegészítő eleme, hogy az ügyfélazonosító okmányokat és nyilvántartásokat legalább öt évig meg kell őrizniük, továbbá kötelesek együttműködni a pénzmosás ellen harcoló hatóságokkal. Ennek keretében tájékoztatniuk kell a megfelelő hatóságokat olyan tényekről, melyek pénzmosást jelezhetnek. A hitel- és pénzintézetek, valamint tisztségviselőik és alkalmazottaik felmentést kapnak minden olyan felelősség alól, ami a titoktartási kötelezettség megszegéséből származik, feltéve, hogy a bejelentésre jóhiszeműen került sor. A felderítés sikere érdekében az irányelv megtiltja, hogy a hitel- és pénzintézet az adatszolgáltatást az ügyfél, vagy harmadik személy tudomására hozza.
Az irányelv hatályba lépését követően minden tagállamnak biztosítania kellett, hogy az abban foglaltakat teljes körűen alkalmazza, s az ahhoz szükséges intézkedéseket nemzeti jogában meghozza. A nemzetközi egyezményeken és a fenti irányelven kívül számos közös intézkedés elfogadására került sor a harmadik pilléren belül. Közös intézkedés született például az emberkereskedelem, a kábítószer-kereskedelem, a magángazdaságban elkövetett vesztegetés és a bűnszervezeti tagság büntetni rendeléséről.
A jogi személy büntetőjogi felelősségre vonásának lehetővé tétele központi helyet foglal el az Európai Unió büntetőpolitikájában. A tagállamok jogrendszere azonban különböző mértékben fogadja el ezt a koncepciót. Eredetileg csak az Egyesült Királyság, Írország és Hollandia ismerte a jogi személy büntetőjogi felelősségét. Franciaország és Finnország uniós nyomásra vezette be a 90-es évek közepén.
- 86/87 -
A német, a spanyol és az olasz büntetőjog jelenleg is mereven elzárkózik a jogi személy büntetőjogi felelősségének koncepciója elől. A gazdasági életben elkövetett jogellenes cselekmények büntetésére az igazgatási szankciók alkalmazása gazdaságpolitikai szempontból számos esetben hatékonyabb eszköznek mutatkozik, mint a büntetőjogi büntetés. A gazdasági életben elkövetett jogsértéseket vizsgáló adminisztratív hatóságok számos országban széles jogkörrel rendelkeznek annak elhatározásában, hogy milyen szankciókat alkalmazzanak vagy milyen szankció alkalmazását kezdeményezzék. A büntetőjogi és a közigazgatási büntetőjogi felelősség határai elméletileg nem mindig tisztázottak.
A jogi személlyel szemben alkalmazott büntetés jelentőségét két körülmény magyarázza. Egyrészt az, hogy a jogi személyek nevében és érdekében elkövetett jogsértéseket olyan döntési rendszerben hozzák, amelyben az egyéni felelősség megállapítása - legalábbis a kívülálló számára - nehézségbe ütközik. Másrészt a jogi személlyel szemben kiszabott büntetés nem személyre, hanem kollektívára orientált felelősségi forma szankciója, amely a szervezet tevékenységét érintő anyagi hátrány.
A jogi személy büntetőjogi felelősségének alapját többféle elmélet magyarázza. Ezek között találjuk az alkalmazottért való felelősség elméletét, az azonosítás doktrínáját és az objektív felelősséget egyaránt. Ezeket az elméleteket az angolszász jogrendszerekben dolgozták ki. Közös bennük, hogy a jogi személy önálló felelősségén alapulnak, azaz a vádlottak padjára a jogi személy kerül.
Az alkalmazottért való felelősség elmélete tulajdonképpen a károkozásért való polgári jogi felelősségre épül és kiterjed nemcsak a vállalati vezetők, hanem minden alkalmazott cselekményéért való felelősségre, ha az a munkakörében járt el. Az alkalmazottért való felelősséget az európai jogok nem érvényesítik a büntetőjogban, ez a felelősségi forma az Egyesült Államok jogára jellemző.
Azokban az országokban, ahol az alkalmazottért való felelősség elvét csak a polgári jogban ismerik el, de a büntetőjogban nem, ott az azonosítás elmélete alapján csak a jogi személy vezető tisztségviselőinek a döntését tekintik olyannak, amely azonos a jogi személy aktusaival. Erre az azonosításra épül a jogi személy büntetőjogi felelőssége.
A két elv kombinációja az objektív felelősség elmélete, amely a jogi személy büntetőjogi felelősségét egyrészt a vállalati vezető tisztségviselők utasítására, másrészt arra építi, hogy a jogellenes cselekményt ezek a vezetők legalábbis gondatlanul eltűrték.
- 87/88 -
A kontinentális jogrendszerekben, amelyek alapvetően elutasítják a jogi személy büntetőjogi felelősségét, a jogi személy önálló felelőssége egyáltalán nem ismert. A jogi személy a bűncselekményt megvalósító természetes személlyel párhuzamosan felelhet, vagy a természetes személy büntetőjogi felelőssége az előfeltétele a jogi személy büntetőjogi szankcionálásának. A legfontosabb kérdés az, hogy milyen szankciókat lehet a jogi személlyel szemben alkalmazni. Az e kérdésre adott válasz majdnem egységesnek mondható, mert a legelterjedtebb szankció a pénzbüntetést, a legsúlyosabb pedig a jogi személy feloszlatása, megszüntetése. A kettő között helyezkedik el a jogi személynek bizonyos tevékenység gyakorlásától való eltiltása, az üzleti életben való részvételének korlátozása. Például az Európai Unió szorgalmazza a jogsértő vállalatoknak uniós közbeszerzésekből történő kizárását. Az ilyen típusú szankciók érvényesítése okozza a legnagyobb problémát a büntetőjog hatékonysága szempontjából. A jogi személyt létrehozó természetes személyek új cég alapításával egyszerűen ki tudják játszani ezeket a szankciókat.
Nyilvánvaló, hogy ezeket a típusú szankciókat más eljárás keretében is lehetne érvényesíteni (pl. közigazgatási büntetőjog, vagy cégeljárás). Az Európai Unió szervei azért ragaszkodnak a büntetőjogi szankcióhoz, mert a büntetőeljárás keretében az eljárás korai szakaszában lehet biztonsági intézkedést (zár alá vétel, lefoglalás) alkalmazni. A biztonsági intézkedéseknek fontos szerepe van a bizonyításban, mert a hatóság csak akkor szabadítja fel az előzetes intézkedés során biztosított tárgyakat, ha a jogi személy a bűncselekmény felderítésében együttműködik a hatóságokkal. Polgári vagy közigazgatási eljárásban nem lenne lehetőség ilyen kényszer érvényesítésére.
A jogharmonizációt szolgáló törekvések mellett egyre nagyobb hangsúllyal szerepel az Unió büntetőpolitikájában a bűnügyi jogsegély és a rendőri együttműködés fejlesztése. A tagállamok 2000-ben fogadták el az Uniós Jogsegély Egyezményt (EU Convention on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters between the Member States of the European Union). Az Egyezmény II. fejezete az eljárási jogsegély speciális fajtáit szabályozza. Rendelkezik személyek ideiglenes átadásáról a nyomozás céljából, tanuk kihallgatásáról és szakértők meghallgatásáról videó- illetve telefon-konferen-
- 88/89 -
cia útján, a fedett nyomozásról, valamint a telefonlehallgatásról. Az új eljárási jogsegély fajták közül a tanúk kihallgatása és a szakértők meghallgatása videó- illetve telefon-konferencia útján, valamint a telefonlehallgatás váltotta ki az uniós tagállamokban a leghevesebb vitát.
Az Európa Tanács szakértői bizottsága már 10 évvel ezelőtt foglalkozott a külföldön tartózkodó tanúnak, illetve szakértőnek a videó útján történő ki-, illetve meghallgatásával. Ekkor azonban még az államok többsége a nemzeti szuverenitás sérelmét látta abban, hogy a felségterületén tartózkodó személlyel külföldi állam igazságügyi hatósága közvetlen kapcsolatot teremt. Az Uniós Jogsegély Egyezmény az időközben a telekommunikáció terültén bekövetkezett óriási változást tükrözi és mutatja a nemzetállami szuverenitás visszaszorulását az uniós tagállamokban.
Az Uniós Jogsegély Egyezmény video-konferencia alatt az egyik tagállamban tartózkodó tanú vagy szakértő ki-, illetve meghallgatását érti, a másik tagállam bírája által, videó-átvitel segítségével. Fontos azonban kiemelni, hogy az Egyezmény nem teszi lehetővé a külföldön tartózkodó vádlott kihallgatását e modern technika igénybevételével.
Az Egyezmény egyértelműen előírja, hogy a video-konferenciára a megkereső álam eljárási szabályai vonatkoznak. Ezáltal kifejezésre jut, hogy az eljárást ténylegesen a megkereső állam folytatja le, éspedig a technika által megnyújtott "karja" segítségével. Az otthon lefolytatott kihallgatáshoz képest a fő eltérés abban van, hogy a ki- illetve meghallgatást a külföldi igazságügyi hatóság közvetlenül bonyolítja és ennek során a külföldi állam eljárási szabályai a megkeresett állam jogrendje sérelmének a határáig érvényesülnek. Ez a külföldi igazságügyi hatóságoknak az eddig ismerteknél lényegesen szélesebb körű részvételt biztosít. Sőt a belső hatóság csak a hitelesítési szintig vesz részt az eljárásban.
A video-konferencia bevezetésétől a tagállamok a nemzetközi eljárási jogsegély jelentős mértékű egyszerűsödését és az eljárás lerövidülését várják. Egyrészt csökkennek az eljárás költségei, másrészt a video-konferencia lehetőséget nyújt az eljárási jogsegély eddig megoldatlan problémáinak felszámolására. Igy nem jelent gondot a továbbiakban az előzetes letartóztatásban lévő személyek ideiglenes átadása (általában az átadáshoz megkívánják a személy beleegyezését), vagy ha a kihallgatni kívánt személy a külföldön folyó eljárásban nem jelenik meg.
A technika fejlődésével együtt jár a határok átjárásának gyors lehetősége, és ez a lehetőség a nemzetközi bűnözés számára új utakat nyitott meg. Ez a tapasztalat két alapvető következménnyel járt: egyrészt az államok nemzetközi egyezményeket kötöttek a transznacionális bűn-
- 89/90 -
cselekmények üldözéséről, másrészt az államok felismerték a rendőri együttműködés jelentőségét.
Jelenleg a rendőri együttműködés a bűnügyi együttműködés leggyorsabban fejlődő területe. Az Unión belüli rendőri együttműködést a Schengeni Megállapodás, az Uniós Jogsegély Egyezmény és az Europol Egyezmény szabályozza.
A rendőri együttműködésre vonatkozó joganyag alapvető újdonsága, hogy egyáltalán léteznek a rendőri együttműködésnek írott jogi szabályai. A Schengeni Megállapodás szabályozta először a rendőri együttműködést. Korábban a rendőri szervek együttműködése a bűnügyi együttműködés szürke, szabályozatlan területe volt. A Schengeni Megállapodás által kiváltott első reakciók mutatták meg igazán, hogy mennyire áthatolhatatlan volt ez a szürke zóna. A Schengeni Megállapodás használta először a rendőri együttműködés kifejezést, definiált, és ezzel egyben korlátozott is egyes, a határon átnyúló rendőri feladatokat. E rendelkezések a rendőri szervek csalódását váltottak ki, mivel jelentősen elmaradnak a rendőri együttműködés addigi gyakorlata mögött.
A rendőri együttműködés elkülönített szabályozása a Schengeni Megállapodásban mutatja, hogy a rendőri együttműködés az igazságügyi szervek közötti hagyományos együttműködéstől emancipálódott. Szemben a jogsegély egyezményekkel a rendőri együttműködés szabályai nemcsak a külföldön folyó eljárás számára nyújtandó segítségről rendelkeznek, hanem e szabályok alapján a tagállamoknak el kell tűrniük, hogy területükön külföldi rendőrök önállóan nyomoznak.
A tagállamok rendőrségei közötti információcsere felgyorsítására a Schengeni Megállapodás szabályozza ún. összekötő tisztek cseréjét. Ennek alapján az uniós tagállamok kétoldalú megállapodásokat köthetnek arról, hogy egymás rendőri szerveihez meghatározott vagy határozatlan időre összekötő tiszteket küldenek. Az összekötő tiszt feladata az idegen állam segítése a bűnmegelőzésben és a bűnüldözésben, valamint a bűnügyi jogsegély teljesítésében.
Az összekötő tiszt intézményét először az Egyesült Államokban alkalmazták. Az ottani tapasztalatok azt mutatták, hogy az összekötő tisztek növelték a rendőri együttműködés hatékonyságát azáltal, hogy hozzásegítettek a bürokratikus időhúzás elkerüléséhez, feltárták a nemzetközi bűnügyi együttműködés kulturális és jogi akadályait és tanácsot adtak a rendőri szerveknek, hogyan javíthatnak az együttműködés szintjén.
Amellett, hogy a Schengeni Megállapodás a rendőri együttműködés általános kereteit megszabja, részletesen is rendelkezik három együtt-
- 90/91 -
működési cselekményről: a határon átnyúló megfigyelésről, a határon átnyúló üldözésről és az ellenőrzött szállítmányokról.
Szemben a rendőrségi információcserével, a határon átnyúló megfigyelés és üldözés feltételezi, hogy az egyik tagállam rendőre a másik tagállam területén (azaz külföldön) önállóan hatósági tevékenységet végez. Ez a rendőrségi együttműködés új minőségét jelöli, és a megkeresett állam területi szuverenitásának jelentős sérelmével jár. Annak érdekében, hogy a megkeresett állam területi szuverenitását lehetőleg óvják, a határon átnyúló nyomozásra csak szigorú feltételek teljesülése mellett van lehetőség.
A Schengeni Megállapodás lehetővé teszi meghatározott a tagállamok bizonyos rendőrtiszteinek különösen sürgős esetben olyan személyek határon átnyúló megfigyelését, akik kiadatási bűncselekménynek minősülő cselekmény elkövetésében való részvétel gyanúja alatt állnak. A határon átnyúló megfigyelést a Schengeni Megállapodás előtt is alkalmazták a rendőrségek, csak akkor még az eljárási jogsegély keretében. Ez azzal a következménnyel járt, hogy a megfigyelést a megkereső tagállam rendőre a határon átadta a megkeresett tagállam rendőrének, aki a megfigyelés folytatásával a klasszikus értelemben vett jogsegélynek megfelelően segítette a külföldi (megkereső) állam nyomozását. Ezzel szemben a Schengeni Megállapodás kifejezetten megengedi rendőri tevékenység végzését más állam terülten a fenti feltételek teljesülése mellett.
A határon átnyúló megfigyeléssel ellentétben, a határon átnyúló üldözés, azaz a gyanúsított közvetlen üldözése a rendőri együttműködés új formája. A Schengeni Megállapodás értelmében a rendőr a tettenért elkövető üldözését folytathatja az államhatáron át a külföldi állam előzetes hozzájárulása nélkül is, ha az ügy sürgősségéből kifolyóan nincs lehetőség a külföldi állam előzetes értesítésére. Az üldöző szerveknek legkésőbb a határ átlépésekor kapcsolatba kell lépniük a külföldi állam illetékes hatóságaival, amelynek a területén az üldözés folyik. Amennyiben ez az állam követeli, abba kell hagyni az üldözést.
Az Uniós Jogsegély Egyezmény a rendőri együttműködés formáit tovább formalizálta és ezzel a Schengeni Megállapodásban megkezdett utat követte, amely a nemzetközi rendőri együttműködés jogállami alapjainak megteremtését célozza. Az Uniós Jogsegély Egyezménynek a rendőri együttműködésre vonatkozó rendelkezései szabályozzák a közös nyomozócsoportok felállítását, valamint a fedett nyomozók határon átnyúló bevetését.
- 91/92 -
A közös nyomozócsoportok felállítását gyakorlati okok hívták életre. A határon átnyúló bűncselekményekben, különösen a szervett bűnözéses deliktumokban folytatott nyomozások azt igazolták, hogy a nyomozás sikerét jelentősen előmozdítja azon állam nyomozószerveinek részvétele a nyomozásban, amely államban a bűncselekménynek valamilyen összefüggése megvalósul.
Az Uniós Jogsegély Egyezmény megengedi, hogy a tagállamok egymás bűnüldöző tevékenységét fedett nyomozók bevetésével segítsék. Minden esetben a megkeresett állam illetékes hatóságai a belső jog szerint külön döntenek a fedett nyomozó bevetéséről. Hasonlóan a közös nyomozócsoporthoz, a fedett nyomozó bevetésével kapcsolatos részletkérdésekben (időtartam, a fedett nyomozó jogállása, felelőssége a bevetés alatt történt szabálysértésekért) is az érintett tagállamok állapodnak meg. A fedett nyomozásra a nyomozás helye szerinti állam joga irányadó.
A rendőri együttműködés ismertetett formái mutatják a rendőri tevékenység jellegének módosulását. Egyre erőteljesebben érvényesül a proaktív nyomozás. Utóbbi nem csak az alkalmazott nyomozási technikákra hat ki. A rendőrség bűnmegelőzési tevékenysége általában jóval az ante delictum fázis előtt kezdődik. A proaktív nyomozás jogállami szempontból fokozottan ráirányítja a figyelmet a legalitás, az arányosság és a szubszidiaritás elveinek betartására. Az Uniós Jogsegély Egyezmény szerint amennyiben proactiv nyomozást határon átnyúlóan is alkalmaznak, a megkeresett állam igazságügyi hatóságai saját joguk szerint ítélik meg a kérdéses intézkedés jogszerűségét.
1996-ban írták alá a tagállamok az Europol Egyezményt. Az Europol felállítását elsősorban Németország kezdeményezte. Helmut Kohl egykori német kancellár egy európai FBI, egy szupranacionális nyomozószerv felállítását képzelte el. A tagállamok azonban korántsem lelkesedtek egy szupranacionális rendőri szerv létrehozásáért, amely betekinthet a tagállami rendőrségek mindennapi gyakorlatába. A hosszadalmas tárgyalások után megszületett Europol egyezmény ezért messze elmarad az eredeti elképzelésektől. Már maga az Europol elnevezés is annyiban félrevezető, hasonlóan az Interpolhoz, az Europol is nemzetközi jogi jogalany és nem az Európai Közösség egyik szerve. Ennek megfelelően az a rendőri együttműködés uniós szerve nem rendelkezik operatív jogokkal, nincs köznapi értelemben vett európai rendőrség. Az Europolhoz delegált tagállami rendőri szervek tagjainak elsődleges feladata a közös adatbankban szereplő információk elemzése. Külön alosztályok foglalkoznak a nemzetközi bűnözés fő csoportjaival, gyűjte-
- 92/93 -
nek azokról adatot ill. az elemzések eredményét továbbítják az őket delegáló állam rendőri szerveinek. De még ezeket a tevékenységeket sem végezheti az Europol korlátozás nélkül. Az Europolra csak meghatározott feladatkört ruháztak, amely ugyan bővült az idők folyamán, e bővülés azonban nem a hatáskör szisztematikus növelését jelenti. Ha valamelyik tagállamban a bűnözés egy meghatározott formája problémássá vált, e tagállam kezdeményezte az Europol feladatkörének kiterjesztését. Kezdetben a hatáskör a kábítószer kereskedelem visszaszorításában merült ki, de ez később kiegészült a radioaktív anyagok illegális kereskedelmével, az embercsempészettel, az emberkereskedelemmel és az autólopással. Az Europolnak nyomozati jogköre még nincs. Eddig minden kezdeményezés, ami ennek az operatív deficitetnek a felszámolására irányult, eredmény nélkül maradt.
A szorosabb együttműködés Európában önmagában az igazságügyi integráció egyik formáját sem igazolja automatikusan. Mind a történelmi tapasztalat, mind a jogösszehasonlítás azt mutatja, hogy a határon átnyúló bűnözésre különféleképpen lehet válaszolni. Az Európai Unió büntetőpolitikája megvalósítására alapvetően két út áll nyitva: a harmonizáció és az egységesítés.
Az uniós büntetőpolitika megvalósításának egyik útja, hogy a tagállamok belső büntetőjogukat átalakítják olyan módon, hogy az a jövőben ne csak a hazai közélet tisztaságát, igazgatási és igazságszolgáltatási rendjét, valamint pénzügyi érdekeit védje, hanem ugyanilyen védelemben részesítse a más államok (jelen esetben a többi tagállam) és nemzetközi szervezetek (jelen esetben az Unió) vonatkozó érdekeit.
A nemzeti büntetőjognak az Unió érdekei védelmére történő felhasználása a büntetőjogi védelem tárgyának új szemléletű felfogását követeli meg. Az ilyen jogharmonizációs rendelkezések a belső jogba gyakran viszonylag egyszerűen, többnyire egy parlamenti aktussal, beépíthetők, de alkalmazásuk a külföldi jogi környezet alapos ismeretét tételezi fel. Ez egyben a végét jelentené annak a gyakorlatnak, hogy a büntetőjog alkalmazója kizárólag hazai joganyaggal dolgozik. A más államok és nemzetközi szervezetek érdekeinek a védelme a büntetőjog alkalmazójától megköveteli az idegen nyelvű jogértelmezési gyakorlat ismeretét.
- 93/94 -
Az európai büntetőjog megalkotásának egyetlen módja, hogy a tagállamok az Unió szerveire ruházzák a büntetőhatalom egy részét, tehát az Unió alkothat büntető törvényeket és létrehozhat büntető igazságszolgáltatási apparátust (bíróságok, ügyészségek). Ez a megoldás igényli a legalaposabb szemléletváltást, és pillanatnyilag még nélkülözi a realitást.
Jelenleg az egységesítés és a harmonizáció iránti törekvések párhuzamosan érvényesülnek az Európai Unió büntetőpolitikájában. A csalás, a korrupció, a pénzmosás, és a szervezett bűnözés elleni fent említett intézkedések már most is korlátozzák a tagállamok büntetőjogi szuverenitását. A szuverenitás részleges átruházása és a büntetőjog egyes területein egységes európai szabályok kialakítása azonban még a jövő feladata.
Mindenek előtt fontos rámutatni, hogy a jogegységesítés elsősorban nem dogmatikai, hanem jogpolitikai probléma. A büntetőjogi dogmatika önmagában nem támogatja, de nem is zárja ki egységes büntetőjogszabályok létrehozását. Sokkal inkább a politikai konszenzus függvénye, hogy erre sor kerül-e, vagy sem.
Az Unió Pénzügyi Ellenőrzési Igazgatósága 1995-ben megbízott egy büntetőjogász szakértői csoport, hogy dolgozzon ki egységes, összefüggő büntető anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket minden, az Unió pénzügyi érdekeinek sérelmével kapcsolatos bűncselekményre. A szabálytervezet 1997-ben készült el, és Corpus Juris néven vonult be a tudományos közéletbe.
A Corpus Juris nem része az Unió joganyagának, nem tartozik a harmadik pillér körébe. Tudományos, jogpolitikai dokumentum, amelynek jelentősége azért nem hanyagolható el, mivel kijelöli az Európai Unió büntetőpolitikájának jövőbeli irányát.
Szerkezetileg két részre osztható a tervezet: Az első rész az általános elveket, egyes bűncselekmények tényállását és a büntetőjogi felelősség szabályait rendezi. A Corpus Juris az alábbi bűncselekményekre fogad el egységes definíciót: közösségi költségvetést károsító csalás, piac manipulálása, vesztegetés, hivatali visszaélés, hűtlen kezelés, hivatali titok megsértése, pénzmosás, orgazdaság, konspiráció. Szembetűnő, hogy minden tényállás a gazdasági büntetőjog körébe tartozik, ezzel is hangsúlyozva, hogy az Unión belüli törekvések a büntetőjog egységesítésére a klasszikus értelemben vett kriminális büntetőjogot (élet és testi épség elleni, vagyon elleni, stb. bűncselekmények) nem érintik, hanem kizárólag az Unió pénzügyi érdekeit érintő cselekményekkel foglalkoznak.
Az előző pontban ismertetettek szellemével összhangban a Corpus Juris a jogi személy büntetőjogi felelőssége mellett foglal állást. A bün-
- 94/95 -
tetőjogi felelőséget az önálló gazdasági egység kritériuma felől közelíti meg: minden önálló tulajdonjogi jogalanyisággal rendelkező szervezetet jogi személyként kezel. A jogi személy büntetőjogi felelőssége akkor megalapozott, ha annak a bűncselekményből haszna származik, illetve ha az elkövető a szervezet valamely egysége, képviselője, vagy döntési joggal rendelkező tagja. A Corpus Juris elfogadja a kumulált felelősséget, tehát a jogi személy mellett, azzal egyidejűleg a konkrét döntéshozó természetes személyt is büntetőjogi felelősség terheli. A jogi személlyel szemben alkalmazható büntetésnek 1 millió euroig terjedő pénzbüntetést és maximum 5 évre történő felügyelet alá helyezést javasol.
A Corpus Juris második fejezete büntető eljárási rendelkezéseket tartalmaz. A nyomozati cselekmények foganatosítása és a büntetőeljárás lefolytatása szempontjából a tagállamok területét egy egységes területként kezeli. Ezt az európai területi elvnek nevezik. Az európai területi elvet a tervezet összekapcsolja az Európai Ügyészi Szervezet felállításával, amely egy európai főügyészből, illetve delegált nemzeti ügyészekből állna és az első részben megnevezett bűncselekményekkel kapcsolatban kezdeményezhetne, és folytathatna le büntetőeljárást.
A gyakorlatban kettős következménye lenne a Corpus Jurisban foglalt modell megvalósításának: egyfelől felváltaná a hagyományos bűnügyi együttműködést, hiszen feleslegessé tenné a kiadatást és más együttműködési formákat azáltal, hogy a vádlottat egyszerűen a más tagállamban zajló büntetőeljárás céljából elegendő lenne ennek a tagállamnak átadni. Ugyanakkor európai büntetőbíróságok kialakítását nem célozza a tervezet, ami egyben azzal, jár, hogy az európai ügyészek a nemzeti bíróságok előtt kezdeményeznék az eljárást, amelyek így a hazai jog mellett uniós normákat és külföldi jogszabályokat is kötelesek lennének figyelembe venni.
Az itt vázolt megközelítésből kiderül, hogy az Európai Unió büntetőpolitikája a tagállamok közötti jelenleg érvényesülő bűnügyi együttműködési formák fokozatos felváltására irányul. Az új modell lényege, hogy a tagállamok területe a büntető igazságszolgáltatás gyakorlása szempontjából egy egységes jogterületet alkosson - espace judicaire européenne.
Bármely módon kerül sor az európai büntetőjog kialakítására, mindenképpen szükséges a büntetőjogi szuverenitás hagyományos elvének a feladása, s annak elfogadása, hogy a büntetőjog alkotása és alkalmazása területén a nemzetállam kizárólagos hatásköre megszűnik.
- 95/96 -
Az Európai Unió büntetőpolitikája meghatározó a magyar jogalkotás számára. Az 1991-ben kötött társulási megállapodás kötelezi Magyarországot a teljes uniós joganyag átvételére és beépítésére a magyar jogrendszerbe. A csatlakozás feltétele az Európai Unió büntetőpolitikájának való megfelelés.
A magyar jogrendszernek az uniós joganyag (acquis) követelményeinek megfelelő átalakítása jelenleg folyamatban van. A magyar állam 2002. december 31-ig vállalta jogharmonizációs kötelezettségnek teljesítését.
A Btk. módosításáról szóló legújabb törvényjavaslat már figyelembe veszi az Európai Unió büntetőpolitikáját, és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 40. §-ának (3) bekezdése értelmében tájékoztatást ad arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Unió jogszabályaihoz való közelítés követelményének.
Az büntetőjog területén a jogharmonizációs kötelezettségből fakadóan köteles a jogalkotó a magyar büntetőjog hatókörét külföldi, jelen esetben az Unió és a tagállamok jogtárgyainak védelmére is kiterjeszteni.
A külföldi jogtárgyak büntetőjogi védelme nem idegen a magyar jogtól. Számos nemzetközi egyezmény végrehajtása együtt járt a Btk. vonatkozó paragrafusainak módosításával. Példa erre az OECD egyezmény (OECD Convention on Combatting Bribery of Foreign Public Offcials in International Business Transactions) ratifikálása, amelynek eredményeként a Btk. XV. fejezetébe beillesztették a nemzetközi közélet tisztasága elleni bűncselekményeket tartamazó VIII. címet.
A hazai jogalkotás szemszögéből a legnagyobb kihívást a jogi személy büntetőjogi felelősségének megteremtése képezi.
A magyar büntetőjogban nem ismeretlen a jogi személy büntetőjogi felelőssége. Az 1939. évi XVI. tc. megteremtette a lehetőséget arra, hogy a jogi személyt is kötelezzék a büntető eljárásban a vagyoni elégtételnek az elítélttel (elítéltekkel) egyetemleges megfizetésére, ha a bűncselekményt a jogi személy érdekében követték el.
A felelősségre vonást a törvénycikk a felügyeletre, vagy ellenőrzésre kötelezett bűnös mulasztására vezeti vissza a következők szerint: ha a törvénycikkbe ütköző cselekményt a vállalat üzletkörében az alkalmazott, illetőleg megbízás körében a megbízott követte el és a felügyelet vagy ellenőrzés gyakorlásában akár szándékos, akár gondatlan mulasztás állapítható meg, az elkövető büntetendő. Amennyiben a cselekményt
- 96/97 -
a vállalat érdekében követték el, a vállalatot is lehet kötelezni vagyoni elégtételnek az elítélttel egyetemlegesen való megfizetésére. E rendelkezés miniszteri indoklása szerint a kiterjesztett és az együttes felelősség arra szolgált, hogy a vagyoni elégtétel ne csupán a rendszerint vagyontalan alkalmazottat terhelje, hanem ennek megfizetésére a vállalatot is kötelezni lehessen.
A magyar jogalkotó ennek a korábbi mintának megfelelően a jogi személy büntetőjogi szankcionálását úgy kívánja megvalósítani, hogy a szankció alkalmazásának előfeltétele a természetes személy büntetőjogi felelőssége. Ez a szabályozás az Európai Unióhoz történő csatlakozáskor lép hatályba.
* * *
by Katalin Ligeti
Criminal law science has been dealing with the europenisation of criminal law since more than a decade. Latter process refers to the harmonization of the national criminal laws of the Member States of the European Union in order to effectively combat new forms of transnational delinquency. This process touches upon several aspects of substantive and procedural criminal law, including the extension of criminal jurisdiction in order to prosecute offenders, the development of mutual legal assistance, the creation of unified offences, the establishment of the criminal law responsibility of legal persons. Historically this process goes back to the activities of Council of Europe, but today it is mainly driven by the European Union. The present contribution focuses on the different aspects of the harmonization process and gives a brief account of the actual achievements both in the field of substantive and procedural criminal law.■
- 97 -
Lábjegyzetek:
[1] Ligeti Katalin, Tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, E-mail: ligetik@jog.mta.hu
Visszaugrás
