A Fundamentum 2007/1-es számában Wiktor Osiatynski lengyel jogászprofesszorral készült interjú első kérdése egy állítással indult, amely szerint "Magyarország és Lengyelország a rendszerváltozás úttörőinek számítottak". A professzor válasza ezt vissza is igazolta: "Úgy vélem, mindkét ország helyzete kiváló."[1] És való igaz, úgy tűnt, hogy a sikeres nyugatosodási folyamat révbe ért, amikor mindkét ország az Európai Unió tagjává vált 2004. május 1-jén.
Közel egy évtizeddel később azonban Viviane Reding, az Európai Bizottság akkori, igazságügyért, alapjogokért és uniós polgárságért felelős tagja többek közt éppen Magyarországgal összefüggésben nevesítette az ún. jogállamisági válságot,[2] mint olyan kihívást, amelyre az Európai Uniónak reagálnia kell, később pedig e válság Lengyelországba is begyűrűzött. A téma azóta is aktuális, rengeteg kutatót, politikust és közélet iránt érdeklődőt foglalkoztat, ráadásul több fontos közjogi jelentőségű változást eredményezett mind a hazai jogrendszerben, mind az európai uniós jogrendben. A témában való tájékozódást ugyanakkor megnehezíti, hogy összeér benne a jog és a politika: a jogi elemzések könnyedén politikai narratívába csúsztathatók és fordítva. Ennek oka az alkotmány kettős, jogi és politikai természetében[3] keresendő, márpedig az évtized során Magyarországon éppen egy ehhez kapcsolódó közjogi változás ment végbe: az Alaptörvényt és az azt végrehajtó, ahhoz kapcsolódó törvények sorát fogadta el az Országgyűlés 2010-et követően.
Jelen tanulmány azt igyekszik körüljárni, hogyan változott a hazai és az uniós közjogi helyzet e bő évtized alatt, illetve ezek hogyan reflektáltak egymásra. A tanulmány először a közjogi berendezkedés, illetve a szabályozás szintjét vizsgálja, ezt követően az alkotmányértelmezés, illetve jogalkalmazás területét mutatja be, zárásként pedig időbeli dimenzióval próbálja elhatárolni a Magyarországgal összefüggésbe hozható uniós értékviták egyes állomásait.
Az Alaptörvény elfogadása két eltérő perspektívába illeszthető. Az Országgyűlés politikai nyilatkozata 2020-ban egy korszak lezárásaként ünnepelte azt, mondván, hogy a rendszerváltás utáni "posztkommunizmusként jelölhető, az ország újbóli lecsúszásának és külső függésbe kerülésének veszélyét többször felidéző [...] korszakot az új Alaptörvény 2012. január elsejei hatálybalépése zárta le".[4] Alkotmányjogi értelemben ugyanakkor sokkal jelentősebbnek tűnik az Alaptörvény, mint egy korszak nyitányának a momentuma. Ennek, a később rárakodó politikai narratíván felül,[5] elsősorban jogtechnikai oka van: az alkotmányozás nem egy jogalkotási folyamat végén, mintegy utolsó aktusként, hanem annak első dokumentumaként született, amit aztán sok más közjogi jogszabály elfogadása követett.
Az Alaptörvény elfogadását illetően számos szerző tartalmi kifogásokat fogalmazott meg az új alkotmány egyes rendelkezéseivel kapcsolatosan,[6] és köztük akadt olyan is, aki szerint az Alaptörvény problémái értelmezéssel nem voltak áthidalhatók.[7] A tartalmi kifogások legfőbb mércéit a többszintű alkotmányosság sztenderdjei képezték. A rendszerváltáshoz képest ugyanis Magyarország már nem pusztán mint nemzetállam fogadta el az új alkotmányát, hanem mint számos nemzetközi szervezet tagállama.[8] E tág értelemben vett nemzetközi jogrendszerek ugyanakkor az alkotmányozás külső korlátját képezték és képezik mind a mai napig, amelyek közül legfontosabbnak az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata[9] (és így az Európa tanácsbeli tagság), illetve az uniós jog, az európai uniós tagság tekinthető.[10] Utóbbi vonatkozásában az Európai Unió Bírósága már 1986-ban, a híres Les Vert-ügyben megfogalmazta, hogy "az Európai Gazdasági Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz a Szerződésnek."[11] Az Európai Unió alapító szerződései tehát egy, az alkotmányokéhoz hasonló szerepet is betöltenek a tagállami és az uniós jogrendszer egymáshoz fűződő viszonya,[12] a másodlagos jog érvényessége, az alapjogok védelme vagy éppen az uniós intézményi struktúra meghatározása tekintetében. Ebből adódóan az uniós jog, amely az Európai Unió Bírósága értelmezése szerint elsőbb-
- 1/2 -
séggel bír a nemzeti joggal szemben, a hazai jogrendszer keretrendszerét jelenti.[13]
E kiemelt funkciót jelzi, hogy az európai uniós tagság érdekében, a korábban csak jelölt státuszban lévő államok a saját alkotmányaik módosítására is hajlandók azért, hogy meg tudjanak felelni az uniós klubtagság feltételeinek. E tekintetben a felvételi folyamatot kottázó EUSZ 49. cikkének első mondata az uniós értékek elfogadását és érvényesítését helyezi a középpontba, amely szerint "[b]ármely olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja a 2. cikkben említett értékeket, és elkötelezett azok érvényesítése mellett." Ezt alapul véve nem meglepő, hogy az alkotmányozó az Alaptörvény szövegezésénél az Alapjogi Chartát használta inspirációs forrásként.[14] Ezzel együtt azonban az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek uniós jogi megfelelősége már az Alaptörvény elfogadása idején megkérdőjeleződött,[15] az ezzel kapcsolatos szkepszist pedig tovább erősítette a "felülalkotmányozás" jelensége és legfőképpen az Alaptörvény 2013. március 25-én elfogadott negyedik módosítása.[16]
Mindezek ellenére a 2010-es évek elején az Európai Unió intézményeivel folytatott viták nem "értékviták" voltak. Sőt az Alaptörvény elfogadásakor úgy tűnt, hogy az új alkotmány semmit sem változtat a hazai alkotmányos berendezkedés és az uniós jog viszonyrendszerén. Ezt bizonyítja, hogy az Alaptörvényre reflektáló két emblematikus könyv egyike sem foglalkozott kitüntetetten az uniós jogi aspektusokkal.[17] A Tóth Gábor Attila által szerkesztett könyv az új alkotmány számos pontjával szemben igen kritikus volt, a Bragyova András alkotmánybíró által írt, az uniós tagságot tárgyaló fejezet mégis azt a következtetést vonta le, hogy "az Alaptörvény nem tűnik úgy, mintha a magyar jognak az európai joghoz való viszonyában átütő változást hirdetne". A szerző elismerte, hogy 2010-ig az Alkotmánybíróság "nem foglalkozott az európai (uniós) jog elsőbbségének elismerésére vonatkozó alkotmányos (azaz alkotmányon alapuló) kötelezettség fennállásának kérdésével", és "ez a megközelítés - legalábbis elméletileg - nem kielégítő, és számos kérdést nyitva hagy az uniós jog alkotmányos helyzetével kapcsolatban a magyar jogrendszerben". Figyelembe véve azonban azt, hogy az uniós tagságra vonatkozó klauzula nem változott, a szerző úgy vélte, hogy "észszerűen feltételezhető, hogy ennek megfelelően az integrációs klauzula értelmezése sem fog eltérni az Alkotmánytól".[18]
Ezzel párhuzamosan a Csink Lóránt, Schanda Balázs és Varga Zs. András által szerkesztett kötet is kevés jelentőséget tulajdonított az európai integrációval kapcsolatos esetleges változásoknak. A könyvben nincs is külön fejezet, amelyet ennek a témának szenteltek volna. Az európai kérdésekkel foglalkozó legátfogóbb fejezet a kormányzatról és közigazgatásról írt rész, amelynek egy rövid alfejezete a magyar kormány és az Országgyűlés kapcsolatáról szól az uniós döntéshozatal során, és amelyben a szerzők megállapítják, hogy "az európai integráció a tagállamok szuverenitásának jelentős korlátozásával jár együtt. A tagállamok nemzeti szuverenitásuk bizonyos elemeit önként adják át a közösségnek. A hatékony szupranacionális szervek és az Európai Unió esetében is az integráció szintjén egy új szuverén hatalom kialakulását láthatjuk, amely alárendeli a tagállamok szuverenitásának egy meghatározott részét."[19]
Az Alaptörvény körüli viták értékvitakénti keretezése az Alaptörvény 2013. március 14-én elfogadott 4. módosítására és az azt követően, 2013. július 3-án elfogadott Tavares-jelentésre vezethető vissza.[20] E folyamat előzményeként az Európai Parlament már 2012. február 16-i állásfoglalásában utasította az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságot (LIBE), hogy kísérje figyelemmel az állásfoglalás 4. pontjában foglalt ajánlásainak végrehajtását és megállapításairól készítsen jelentést.[21] Ennek megfelelően a LIBE öt munkadokumentumot vitatott meg ("Az igazságszolgáltatás függetlensége", "Alapelvek és alapvető jogok", "A médiaszabályozás" és "A demokrácia és a jogállamiság elve", végül "Az előadó összefoglaló észrevételei") a magyar kormánynak a munkadokumentumokra benyújtott észrevételeivel együtt.[22]
Az egyre terebélyesedő uniós vitákat az Alaptörvény ötödik módosítása igyekezett tompítani, amelynek indokolása nyíltan felvállalta az európai viták semlegesítésének misszióját.[23] A módosítás eredményeként az Alaptörvény akként módosult, hogy a kereskedelmi rádiók és televíziók számára is lehetőség nyílt ingyenes politikai hirdetések közvetítésére, megszűnt az Országos Bírói Hivatal elnökének az ügyek bíróságok közötti átcsoportosítására vonatkozó jogköre és bekerült az Alaptörvénybe az Országos Bírói Tanács, végül pedig kikerült a szövegből a kormánynak biztosított azon lehetőség, hogy speciális adót vessen ki a Magyarországot elmarasztaló bírósági döntések esetében.
A viták ugyanakkor alkotmányos szinten ezzel nem érkeztek "nyugvópontra", kicsit később ugyanis újabb fejezet kezdődött a 2015-ös migrációs válság nyomán. Ennek első felvonása egy eredménytelen népszavazás volt,[24] amit 2016. november 8-án egy sikertelen alkotmánymódosítási kísérlet követett.[25] Utóbbi végül 2018. június 28-án mégis megvalósult, amikor az Országgyűlés elfogadta az Alaptörvény 7. módosítását, amely uniós jogi vonatkozásban legalább akkora jelentőségű fordulópontnak tekinthető, mint amilyennek a negyedik módosítás értékelhető belső alkotmányossági értelemben.[26]
A hetedik módosítás egyrészt hozzányúlt az Európa-klauzulához. Ennek értelmében az uniós közös hatáskörgyakorlásnak "összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát." Emellett az alkotmányos szöveg részévé vált az R) cikk (4) bekezdése, amely szerint Magyarország alkotmányos önazonosságának védelme az állam minden szervének kötelessége, és ehhez kapcsolódóan még az Alaptörvény preambuluma is kiegészült azzal a mondattal, hogy "[v]alljuk, hogy a történeti alkotmányunkban gyökerező önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége". Másrészt, a hetedik módosítás átírta az Alaptörvény menedékjogra vonatkozó XIV. cikkét és az Alaptörvény részévé tette a biztonsá-
- 2/3 -
gos harmadik állam koncepcióját. Ennek eredményeként a XIV. cikk (4) bekezdése értelmében "[n]em jogosult menedékjogra az a nem magyar állampolgár, aki Magyarország területére olyan országon keresztül érkezett, ahol üldöztetésnek vagy üldöztetés közvetlen veszélyének nem volt kitéve".
Végül szintén a 7. módosítás kívánta felállítani az elkülönült közigazgatási bírósági szervezetet élén a Közigazgatási Felsőbírósággal. Az ezt végrehajtó jogszabályok meg is születtek, azonban azok hatálybalépését - a 2019. évi LXI. törvény általános indokolása szerint - a "megalapozatlan jogállamisági kritikákkal kapcsolatos viták megnyugtató lezárása érdekében" elhalasztották.[27] E folyamatot az Alaptörvény 2019. december 12-én elfogadott nyolcadik módosítása zárta le, amely - a szakirodalom értékelése szerint "külpolitikai megfontolásból [...] az uniós szövetségi rendszeren belüli jobb pozíció elérése érdekében" - törölte a koncepciót az Alaptörvény szövegéből.[28] Ehhez kapcsolódóan, kiemelt közjogi jelentősége folytán fontos azt is megjegyezni, hogy a hazai igazságszolgáltatási rendszer uniós jogi megfelelőségének vizsgálata ezzel nem ért véget. A téma, több más kérdéssel együtt, a 2021-ben indult új pénzügyi ciklusban felfüggesztett uniós források körüli viták homlokterébe került és egészen napjainkig aktuális maradt.[29] Ennek legújabb állomása a 2023. június 1-jén hatályba lépett, az egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenálló képességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény.
Az uniós alapszerződési keret 2009 óta csupán egyetlenegyszer módosult, amikor a pénzügyi válság intézményi megoldása, illetve az azt lehetővé tévő megfelelő jogalap létrehozása érdekében végbement az ún. egyszerűsített felülvizsgálati eljárás és a szerződések szövegébe került az EUMSZ 136. cikk (3) bekezdése. Ez azt jelenti, hogy uniós szinten a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta az elsődleges uniós jog változatlan, így az uniós értékkatalógus sem módosult. Ennek letéteményese az EUSZ 2. cikke, amely szerint "[a]z Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok - ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait - tiszteletben tartásának értékein alapul."
Ezen értékek vonatkozásában merült fel az ún. koppenhágai dilemma,[30] amely a csatlakozási feltételeket rögzítő koppenhágai kritériumokról[31] kapta elnevezését, és amely a Tavares-jelentés elfogadását követően az Európai Bizottság jogállamisági keretének kidolgozásához vezetett 2014. március 11-én.[32] A dilemma lényege, hogy a csatlakozást megelőzően a csatlakozni vágyó országoknak teljesíteniük kell az uniós tagság feltételeit, köztük az uniós értékek tiszteletben tartását és érvényesítését, ugyanakkor kérdéses, hogy milyen mechanizmusok biztosítják azt, hogy a csatlakozást követően is fennmaradjon az értékek tisztelete.[33]
Az alapító szerződések az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek védelmére az ún. 7. cikk szerinti eljárást intézményesítették,[34] amely a pénzügyi válságkezelést lehetővé tevő EUMSZ 136. cikk (3) bekezdéséhez hasonlóan szintén egy válság nyomán került az alapító szerződésbe.[35] Az osztrák politikai válságra válaszként létrehívott krízismenedzsment politikai megoldást szült: a tagállamokat képviselő Tanács és a legfőbb politikai aktorokat tömörtői Európai Tanács vált jogosulttá arra, hogy döntsön egyrészt az európai értékeket veszélyeztető, másrészt az azokat súlyosan és tartósan megsértő tagállamok ügyében. Ennek megfelelően az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti eljárásban a Tanács négyötödös többséggel - az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően - megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti az EUSZ 2. cikkében említett értékeket; az EUSZ 7. cikk (2) bekezdése szerinti eljárásban pedig az Európai Tanács - szintén az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően - egyhangúlag állapíthatja meg, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket, amit a Tanács minősített többséggel elfogadott szankciós döntései követhetnek.
Mind Magyarország,[36] mind pedig Lengyelország ellen[37] az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti eljárás indult meg, előbbit az Európai Parlament, utóbbit az Európai Bizottság kezdeményezte. A Magyarország ellen indítandó eljárás lehetőségét az Európai Parlament már a 2013-as Tavares-jelentésben előrevetítette,[38] az azt követő események pedig folyamatosan napirenden tartották. Ennek eredményeként az Európai Parlamentben rendre visszatérő téma volt a magyar közjogi változások megítélése, amely - az Európai Parlament politikai karakterének megfelelően - politikai nyilatkozatok (pl. a halálbüntetés esetleges visszaállításáról[39]) és kommunikációs kampányok (pl. az "Állítsuk meg Brüsszelt!" nemzeti konzultációs plakátkampány[40]) megvitatásával keveredett.
Mindazonáltal a 2018. szeptember 12-én kezdeményezett 7. cikk szerinti eljárás - a Bizottság által Lengyelország ellen indított eljáráshoz hasonlóan - mind a mai napig nem zárult le, ami a 7. cikk szerinti eljárások hatékonytalanságáról tanúskodik.[41] Az Európai Unió érintett intézményeinek úgy tűnik, hogy ez túlságosan új terep, és nem áll rendelkezésére bejáratott módszertan, illetve politikai akarat arra vonatkozólag, hogy a klubtagság alapvető szabályait kikényszeríteni hivatott eljárást működtesse.[42]
A helyzet feloldására a többi uniós intézmény eszköztárában is megjelentek olyan megoldások, amelyek az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek monitorozását célozták, és amelyek így átlépték a 7. cikk szerinti eljárás kormányközi, horizontális felépítésű logikáját. Egyrészt, a 7. cikk szerinti eljárás előszobájaként megjelent az Európai Bizottság jogállamisági kerete,[43] illetve a Bizottság jogállamisági jelentése.[44] Emellett az Európai Unió Bírósága egyre intenzívebb értékorientált ítélkezési gyakorlatot alkalmazott az elé kerülő értékorientált ügyekre válaszként. Ennek egyik ágát a Bíróság elé utalt kötelezettségszegési eljárások képezik,[45] amelyekben a Bíróság tagállami aktusok uniós jogi megfelelőségét vizsgálja, a másik ágát pedig azon előzetes
- 3/4 -
döntéshozatali eljárások jelentik, amelyek éppen a folyamatban lévő 7. cikk szerinti eljárásra hivatkozással a tagállami bíróságok közti horizontális együttműködés kölcsönös bizalmi viszonyrendszerét teszik megkérdőjelezhetővé, és arra jogosítják fel a tagállami bíróságokat, hogy széles körű vizsgálatot folytassanak le és akadályozzák meg az alapjogok lényeges tartalmának esetleges sérelmét.[46]
Végül, közvetett módon ebbe a sorba illeszkedik a Tanács és a Parlament által elfogadott ún. kondicionalitási mechanizmus is, amelyben az uniós jogalkotó az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét a jogállamiság elvének sérelmével kötötte össze. E rendelet előzményének a Tavares-jelentés időszakából Németország, Hollandia, Dánia és Finnország külügyminisztereinek javaslata tekinthető, akik 2013. március 6-án a Bizottság akkori elnökének írt levelükben felvetették annak az igényét, hogy csökkenteni kellene azon tagállamok pénzügyi támogatását, amelyek nem tisztelik az uniós értékeket.[47]
A 2020. december 16-án elfogadott 2020/2092. számú rendelet primer módon nem a jogállamiság sérelmének vizsgálatára irányul, mint a 7. cikk szerinti eljárás, hanem szűkebb spektrumú: a költségvetést védi azokban az esetekben, amelyekben a jogállamiság egyes elemeinek sérelme "kellően közvetlenül érinti" azt. Ennek megfelelően a rendelet jogalapja nem az EUSZ 2. cikke, hanem az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontja. A preambulum (8) bekezdése ugyanakkor egyértelművé teszi, hogy "[a] tagállamok csak akkor tudják biztosítani a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, ha a hatóságok a jogszabályoknak megfelelően járnak el, ha a nyomozó és vádhatóságok hatékonyan üldözik a csalás eseteit, többek között az adócsalást, az adókijátszást, a korrupciót, az összeférhetetlenséget vagy a jog egyéb megsértését is, és ha a hatóságok - többek között a bűnüldöző hatóságok - önkényes vagy jogellenes döntései alávethetők a független bíróságok és az Európai Unió Bírósága hatékony bírósági felülvizsgálatának".
A mechanizmus alapján úgy tűnik, hogy az EUSZ 2. cikkében szereplő uniós értékkatalógusból a jogállamiság elvének alkalmazása látszik kiemelkedni.[48] Mindez ugyanakkor nem újdonság, hiszen az uniós jogállamiság fogalomnak egy korábbról létező nagyon fontos forrása van, mégpedig az EU külkapcsolatai, ahol a jogállamiság tiszteletben tartásának mint kritériumnak eddig is kitüntetett szerepe volt. Az alapító szerződések éppen ezért Lisszabon előtt is tartalmazták a jogállamiság kifejezést, csupán nem értékdeklarációként, hanem jogelvként.[49] Ehhez kapcsolódó híres ítéletében az EUB - az Unió nemzetközi jogi kötelezettségei vonatkozásában - megállapította, hogy "[az EK Szerződés egyes rendelkezései] nem értelmezhetők úgy, mint amelyek lehetővé teszik az eltérést az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésében az Unió alapjaként említett, a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elveitől".[50] Mindemellett a tág értelemben vett közös külpolitika megannyi szegmensében fontos szerepet játszott és játszik a jogállamiság elve, így a csatlakozási tárgyalások során, vagyis az EU bővítéspolitikájában,[51] a nemzetközi pénzügyi támogatás és fejlesztéspolitikában, illetve a szomszédságpolitikában,[52] végül pedig a szankciós külpolitikai eszköztárnak is részét képezi.[53] Márpedig ehhez a nemzetközi kapcsolatok területén kialakult jogállamiság-központú fellépésekhez szorosan hozzákapcsolódott mind az uniós források elköltésének vizsgálata, mind pedig a támogatásért elvárt intézményi reformok megvalósítása. Ebből adódóan azt gondolom, hogy a 2020/2092/EU rendelet elfogadásával nem történt más, mint e külső hatáskörben kialakult jogállamiság-fogalom alkalmazási körének kiterjesztésére a belső viszonyokra, amelynek következtében a kondicionalitási mechanizmus elemei nem csupán a bírói függetlenséggel mint par excellence jogállamisági kérdéssel kapcsolódnak össze, hanem adott esetben olyan, az uniós költségvetés végrehajtása szempontjából fontos szabályozási kérdésekkel, mint a közfeladatot ellátó vagyonkezelői alapítványok által fenntartott egyetemi kuratóriumok összeférhetetlenségi szabályai vagy éppen az Integritási Hatóság felállítása.
Fontos ugyanakkor látni, hogy a 2021-től induló új pénzügyi ciklusban - vélhetően a Helyreállítási Alap létrehívása miatt, amellyel csaknem a duplájára nőtt a közös költségvetés - az uniós intézmények általában véve szigorúbb költségvetési gyakorlatot folytatnak. Ennek eredményeként a kondicionalitási rendeletben foglalt jogállamisági szempontok mellett felerősödött az EUSZ értékkatalógusának részét képező alapjogok kikényszerítése is: a 2021-2027-es pénzügyi ciklusra vonatkozó rendelet[54] 9. cikk (1) bekezdése szerint a Bizottság a pénzügyi alapok végrehajtása során biztosítja az alapvető jogok tiszteletben tartását és az Európai Unió Alapjogi Chartájának való megfelelést. E horizontális elvek érvényesítése körében a Bizottság négy területet azonosított be (az igazságszolgáltatás függetlenségét, a szexuális kisebbségek jogait, az akadémiai szabadságot a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokkal kapcsolatosan és a menedékjogi szabályozást), amelyek esetén az ún. feljogosító feltételek tisztázása szükséges ahhoz, hogy Magyarország hozzájusson a neki járó kohéziós alapok egyes részeihez.[55]
Az uniós joggal összefüggésben irányadó alkotmánybírósági gyakorlatot a 2/2019. (III. 5.) AB határozat foglalta össze,[56] amely fontos megállapítást tett a hazai és az uniós értékkatalógus vonatkozásában. Eszerint, "[a]z uniós és a hazai normarendszer egymásmellettisége a legtöbb esetben nem okoz alkotmányossági dilemmát, mivel a két normarendszer közös értékrenden alapszik [kiemelés a szerzőtől]".[57] E "közös értékrend" szinkronban van az EUSZ 2. cikkében található megfogalmazással, hiszen az ott deklarált értékkatalógust követő mondat értelmében az Unió értékei "közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, va-
- 4/5 -
lamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában" [kiemelés a szerzőtől].
Talán ennek is köszönhető, hogy az alkotmánybírósági határozat 2. rendelkező részi pontja általános jelleggel kinyilvánítja, hogy "az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezése során tekintettel van az Európai Uniós tagsággal együtt járó, valamint a Magyarországot nemzetközi szerződés alapján terhelő kötelezettségekre". Mindazonáltal a határozat sem ezt a harmonikus értelmezési kötelezettséget, sem a közös értékrendszert nem tekinti olyan garanciáknak, mint amely kizárná az alkotmány-, illetve az uniós jogértelmezés szintjén bekövetkező esetleges eltéréseket. A határozat ugyanis azzal folytatódik, hogy "az eltérő mércék alapján eltérő eredményre juthat az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága a nemzeti normák megfelelősége tekintetében."
Az Alkotmánybíróság e megállapításai az uniós jogi aspektusok figyelembevételéről merőben új szemléletet tükröznek. Az EU-hoz való csatlakozást követően az Alkotmánybíróság uniós joggal kapcsolatos attitűdje ugyanis alapvetően tartózkodó, távolságtartó jellegű volt:[58] sem önállóan nem kívánta értelmezni az uniós jogot, sem pedig mérceként nem kívánta felhasználni azt a hazai jogszabályok vizsgálatánál.[59] E gyakorlat nem volt teljesen egységes a szakirodalom megállapításai szerint,[60] ugyanakkor a távolságtartás, illetve az uniós jogi aspektusok ignorálása mint tendencia beazonosítható volt és ez fennmaradt az Alaptörvény hatálybalépését követően is. Ennek kiváló példája egy, a jogállamiság szempontjából is kiemelt jelentőséggel bíró ügy, a bírák kényszernyugdíjazása kérdésében döntő 33/2012. (VII. 17.) határozat. Az ügy érdekessége, hogy az Alkotmánybíróság előtt folyó eljárással párhuzamosan kötelezettségszegési eljárás volt folyamatban az EUB előtt. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az uniós jogtól önmagát távoltartó attitűdjének megfelelően belső alkotmányossági ügyként bírálta el az ügyet a bírói függetlenség mint Alaptörvényben biztosított jog kiolvasztásával.
Ehhez képest 2018-ban az Alkotmánybíróság négy felfüggesztő végzést hozott arra való tekintettel, hogy az előtte folyamatban lévő ügyekben kötelezettségszegési eljárások, illetve egy esetben előzetes döntéshozatali eljárás folytak párhuzamosan.[61] Felmerül a kérdés, mi váltotta ki az Alkotmánybíróság uniós jog iránti megnövekedett érzékenységét a 2012-es ügyhöz képest, miközben a végzések elfogadása még az Alaptörvény hetedik módosítása előtt történt, tehát az E) cikk tartalmának változatlansága mellett. A válasz a végzések indokolásában keresendő, amelyek a 22/2016. (XII. 5.) AB határozatra irányítják a figyelmet.
A 22/2016. (XII. 5.) AB határozatot már részletesen elemezte a szakirodalom,[62] e ponton elegendő azt rögzíteni, hogy annak közvetett tárgya nem hazai jogszabály, hanem uniós jogi aktusok voltak. A döntés érdemi része ugyanis az uniós joggal összefüggésben deklarál három kontrollmechanizmust, az alapjogi fenntartást, a szuverenitástesztet és az identitástesztet,[63] amelyeket a határozat utolsó előtti bekezdése hoz közös nevezőre azáltal, hogy kimondja az Alkotmánybíróság vizsgálódási kompetenciáját. E kontrollmechanizmusok vagy tesztek az uniós jog elsőbbsége elvének kérdésére vezethetők vissza: arra, hogy bár az uniós jognak alkalmazási elsőbbsége van,[64] az Alkotmánybíróság fenntartja az alkotmány számára az érvényességi elsőbbség pozícióját.[65] E döntéssel tehát az Alkotmánybíróság szakított a korábbi uniós jog iránt kialakított korábbi magatartásával[66] és csatlakozott a döntésben hosszasan citált külföldi alkotmánybíróságok, illetve legfelső bíróságok uniós joggal szemben alkotmányossági fenntartásokat megfogalmazó döntési gyakorlatához.[67] A tesztekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság az esetleges jövőbeli alkalmazásuk korlátait is nevesítette, ami az ultima ratio jelleg, illetve az alkotmányos párbeszéd.[68]
Annak ellenére, hogy a 2/2019. (III. 5.) AB határozat szerint a tagállami és uniós értékek közösek, úgy vélem, hogy e három teszt közül az identitásteszt megfogalmazása valójában az értékviták parafrázisának egy más fogalmi készlet alatti megjelenítésének tekinthető.[69] Az alkotmányos identitás fogalmával kapcsolatosan ugyanis a 22/2016. (XII. 5.) AB határozat az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére hivatkozott,[70] illetve rögzítette, hogy az alatt Magyarország alkotmányos önazonosságát érti, "és tartalmát az Alaptörvény egésze, illetve egyes rendelkezései alapján, az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint azok céljával, a Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban, esetről esetre bontja ki."[71] Mindemellett a testület az alkotmányos önazonosság dinamikusan változó jellegét hangsúlyozta, és példálódzó jelleggel kiemelt néhány elemet: "amelyek azonosak a ma általánosan elfogadott alkotmányos értékekkel [kiemelés a szerzőtől]".[72] Ez egyrészt üdvözlendő, hiszen csak olyan elemek kerültek nevesítésre, amelyeket általános hazai és nemzetközi konszenzus övez. Másrészt viszont kérdésként merül fel, hogy ezek mennyiben jelentenek többet vagy mást, mint az EUSZ 2. cikkében foglalt közös európai értékek, és így ezeket az értékeket szükséges-e, illetve egyáltalán lehetséges-e identitásképző elemeknek tekinteni, ha és amennyiben az identitás fogalmától valami másoktól megkülönböztető jellemzőket, differentia specificát várunk.[73]
Úgy vélem, hogy az identitás fogalmában megjelenített nyitott végű értékkatalógusnak az lehet a lényege, hogy az a későbbiekben más elemekkel is feltölthető, és a szakirodalomban ismert metaforákkal élve kardként vagy pajzsként hasznosítható az esetleges uniós jogvitákban.[74] Sőt ha figyelembe vesszük a tárgykörben kezdeményezett alkotmánybírósági döntések és az Alaptörvény hetedik módosítását, azok közös nevezőjeként beazonosítható a migrációs válságra adott különféle jogi válaszok alkotmányjogi és uniós jogi megítélése. Azt gondolom tehát, hogy a 22/2016., a 2/2019., majd legújabban a 32/2021-es[75] határozatok sorozata valójában azt a törekvést fejezi ki, amely a migrációs politikát igyekszik az alkotmányos identitásvédelem szintjére emelni, és azt e jogi argumentáció révén az uniós intézmények tudtára adni.[76]
E madárperspektívából kirajzolódó tendencia mélyén ugyanakkor fogalmi bizonytalanságok és ellenté-
- 5/6 -
tes irányú vektorok fedezhetők fel: a) fogalmak csúsznak egybe: az értékvita az identitásvitával, az identitásvédelem a szuverenitásvédelemmel vált felcserélhetővé;[77] b) miközben a 22/2016-os szimbolikus döntés központi fogalma az alkotmányos párbeszéd volt, a felfüggesztő végzések nem nyitottak valódi dialógust, hanem okafogyottság miatti megszüntető végzésekhez vezettek;[78] c) a 26/2020-as AB határozatban a testület még amellett szállt síkra, hogy az Alkotmánybíróság előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezhet, ha az előtte fekvő ügyben az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének a 7. Alaptörvény-módosítással érintett része merül fel,[79] ezt az elköteleződést azonban az alig egy évvel később elfogadott 32/2021. (XII. 20.) AB határozat nem váltotta valóra; d) végül pedig a szintén a 2/2019-es döntésben deklarált Europafreundlichkeit[80] megfogalmazását követően olyan integrációkritikus döntést is elfogadott a testület, mint a 11/2020. (VI. 3.) AB határozat, amelyben az Alaptörvény - annak 7. módosításával a szövegbe illesztett - R) cikk (4) bekezdésére támaszkodva alkotmányos önazonosságvédelmi kérdésként aposztrofálta az EUB döntéseinek kiterjesztő jellegű végrehajtását, mivel a "hazai jog alkalmazásának indokolatlan mellőzése"[81] az Alaptörvény B) cikkének sérelmével jár.
Az alkotmánybírósági gyakorlat tehát egyszerre igyekszik européer maradni és integrációkritikus toposzokat is hasznosítani. E kettősségnek vált eklatáns példájává a 32/2021. (XII. 20.) AB határozat, amelyben a Kormány indítványa arra kérte az Alkotmánybíróságot, hogy nyilvánítsa végrehajthatatlannak az EUB egyik döntését.[82] Ez utóbbi kérést a testület végül nem teljesítette, helyette azonban a 2/2019-es döntés rendelkező részében megfogalmazott harmonikus értelmezés követelményét feladva és az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésével szembehelyezkedve megfogalmazta a "visszafoglalás elvét".[83]
Az alkotmányos identitás fogalma több más tagállam alkotmánybírósági gyakorlatában is megjelent,[84] ami nyilvánvaló kihívást jelent az EUB számára. Ennek egyik oka a fogalom jelentésével, annak tartalmával kapcsolatos bizonytalanságok,[85] illetve az, hogy a tagállamok adott esetben teljesen eltérő identitásigényeket fogalmazhatnak meg, ami az uniós jog fragmentálódásához vezethet.[86] Végül egzisztenciális problémát is jelent, hiszen az identitás diskurzus az uniós jog alapvető doktrínáját, az elsőbbség elvét kérdőjelezi meg, pontosabban annak abszolút felfogását, és ezáltal megnyitja, illetve az arra fogékony közönségnek napias jellegű témává teszi az uniós jog kötelező ereje körüli vitákat.
Ezzel együtt az uniós jogi aktusok alkotmánykonformitásának kérdése nem új keletű közjogi kérdés. E kihívás feloldására az EUB az Internationales Handelsgesellschaft-ügyben[87] a primátus elvét az alkotmányokra is kiterjesztő választ adott. A jól ismert döntés szerint egy uniós intézkedés érvényességét vagy tagállamon belüli hatályát nem érinti az, hogy az ellentétes a tagállam alkotmányában megfogalmazott alapjogokkal, vagy egy nemzeti alkotmányos berendezkedés elveivel, mivel uniós jogi perspektívából a nemzeti alkotmány is a nemzeti jogrendszer részét képezi, amely fölött az uniós jog kollíziós helyzetekben elsőbbséggel bír.[88] E döntésre született meg válaszként a Szövetségi Alkotmánybíróság Solange I ítélete1974-ben,[89] amelyben a testület fenntartotta magának a jogot arra, hogy a közösségi jogot felülvizsgálja alapjogvédelmi szempontból.
A következő lépést az ún. ultra vires teszt kifejlesztése jelentette a Maastrichti Szerződés felülvizsgálatakor.[90] Ennek értelmében a német Alkotmánybíróság fenntartotta magának a jogot annak vizsgálatára, hogy az Európai Unió intézményei túlterjeszkednek-e az alapító szerződésben rájuk ruházott hatáskörökön, amelynek megállapíthatóságához a "nyilvánvaló hatáskörtúllépés" követelményét fűzte, valamint azt, hogy a hatáskör túllépésének a tagállamok hátrányára történő strukturális eltolódást kell jelentenie.[91] Ezen túlmenően, amennyiben az alkotmánybíróság előtt ilyen alkotmányossági probléma merül fel, előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul az EUB-hoz, amelynek elfogadja a jogértelmezését, amennyiben annak megközelítése az alkalmazott módszertan alapján nem objektíve önkényes (objektiv willkürlich).[92]
E közjogi fenntartások sorát zárja az ún. identitásteszt. Maga a fogalom már a Solange I. döntésben szerepelt,[93] amely az uniós alapjogvédelmi rendszer hiányosságai miatt a német alkotmány identitásának védelmét hangsúlyozta. Mintegy húsz évvel később, az "identitás" fogalma az alapító szerződésekben is megjelent,[94] és a Lisszaboni Szerződésben adott részletesebb definíció, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megfogalmazása után a szakirodalom is egyre nagyobb figyelmet szentelt a fogalomnak. E diskurzus feléledése ellenfogalmi jellegű, amit jól szemléltet a német Szövetségi Alkotmánybíróság 2015. decemberi döntése, amely megakadályozta egy európai elfogatóparancs alkalmazását, mivel annak végrehajtása sértené az indítványozó emberi méltósághoz való jogát, amely a német Alaptörvény egyik örökkévalósági klauzulája, és mint ilyen, a német alkotmányos identitás része.[95]
Az identitás fogalma tehát kockázatot jelent az EUB nézőpontja felől, amelyet az EUB különféle kockázatkezelési technikákkal igyekszik kezelni. Ezeket négy kategóriába sorolhatjuk: az EUB kikerülte, más fogalmak alá rendelte, minimalizálta, vagy - kivételesen - felvállalta az identitás értelmezésével járó kockázatokat.
Egyrészt, amikor lehetősége volt rá, az EUB kikerülte a fogalom értelmezését, vagyis igyekezett a fogalomban rejlő kockázatokat eliminálni. Jó példa erre az olasz Alkotmánybíróság által kezdeményezett Taricco II.[96] és a német Alkotmánybíróság által kezdeményezett Weiss-ügy[97] is, amelyekben csupán az ultra vires vonatkozásokat válaszolta meg az EUB, míg az alkotmányos identitásra vonatkozó kérdést elfogadhatatlannak nyilvánította.
Másrészt, az egyes ítéletek indokolását az EUB inkább olyan jogalapon igyekezett elbírálni, amely területeken már bevett ítélkezési gyakorlattal rendelkezett, és ezekhez csak másodlagos jelleggel kapcsolta
- 6/7 -
hozzá az identitásklauzulát mint döntést erősítő érvet. Jó példa erre a közérdekűségen alapuló Sayn-Wittgenstein-ügy,[98] a nyelvi diszkriminációs alapon eldöntött uniós álláspályázatok,[99] vagy éppen a nyelvi sokszínűségen elrendezett UTECA-ügy.[100] Harmadrészt, bizonyos esetekben kockázatminimalizáló érvelést alkalmazott az EUB, ami alatt azt értem, hogy az előtte fekvő indítványok nyomán lehetősége volt a tagállami alkotmánybírósági szempontokat is felhívnia és a döntésének részévé tennie. Jó példák erre is a névjogos ügyek,[101] illetve a vízpolitika terén elfogadott irányelv megfelelő átültetése miatt Spanyolország ellen indított kötelezettségszegési eljárás.[102]
Végül voltak olyan jogesetek is, amelyekben az EUB felvállalta az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének értelmezését, ugyanakkor ezek leginkább államszerkezeti kérdéseket felvető ügyek voltak, s mint ilyenek, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében foglalt definíció legtisztább elemei.[103] Így például vizsgálta az EUB az önkormányzati társulások államszervezeti jelentőségét a Remondis-ügyben[104] vagy a Németországi Szövetségi Köztársaság szövetségiállam szerkezetét a Digibet-ügyben.[105] E döntések sorában a klauzula legrészletesebb értelmezést egyébként a Törvényszék adta az Izsák-ügyben, amelyben szintén államszerkezeti kérdésként merült fel az ún. nemzetiségi régiók létrehozhatósága.[106]
E láthatóan távolságtartó gyakorlat azt gondolom, hogy megváltozhat egy, az EUSZ 2. cikkére épülő egyre extenzívebb ítélkezési gyakorlat következtében. Az utóbbi időben ugyanis sorra születtek az EUSZ 2. cikkét érintő ítéletek, amelyekben a fő probléma a bírói függetlenség tagállami szintű sérelme volt.[107] E döntések lényege, hogy az EUB az EUSZ 2. cikkében foglalt jogállamiságot összekötötte az EUSZ 19. cikkével, és arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogállamiság elvét az EUSZ 19. cikke konkretizálja. Ezt, a szakirodalomban "kölcsönös felerősítésként"[108] nevesített megoldást az EUB a Reppublika-ügyben az EUSZ 49. cikkére is kiterjesztette, amely az uniós csatlakozási folyamatot rögzíti, és e jogértelmezésben a szakirodalom a visszalépés tilalmának megfogalmazását látja.[109]
A 2018-as portugál bírákkal kapcsolatos Associação Sindical dos Juízes Portugueses-üggyel[110] kezdődő ítélkezési gyakorlat jelentősége az Alapjogi Charta felől érthető meg. Annak alkalmazási szabálya szerint, az uniós jogot korlátozni, lerontani akaró nemzeti intézkedés - még ha az azt alkalmazó tagállam az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére is hivatkozik - kizárólag akkor igazolható, ha az intézkedés összhangban van az Alapjogi Chartában biztosított alapvető jogokkal. Ez azért van így, mert a Charta 51. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk a Chartát, "amennyiben az Unió jogát hajtják végre". Vagyis, ha derogációt szeretnének kérni az uniós jog alól akár a nemzeti identitásra, akár más legitim indokra hivatkozással, akkor nemleges jelleggel ugyan, de az uniós jogot hajtják végre, ezért alkalmazni szükséges az Alapjogi Chartát.
A Charta alkalmazási köréhez képest az EUSZ 2. és 19. cikkeire épülő gyakorlat tágabb spektrumú. Az EUSZ 19. cikke értelmében ugyanis a tagállamoknak biztosítaniuk kell a hatékony jogvédelmet "az uniós jog által szabályozott területeken". Az ennek részét képező bírói függetlenséget ugyanakkor csak állandó jelleggel lehet biztosítani:[111] nem lehet úgy szakaszolni, mintha az uniós jog csak azt követelné meg, hogy "az uniós jog végrehajtásakor" legyen független a tagállami igazságszolgáltatási rendszer, hanem állandó jelleggel annak kell lennie.[112]
Az így, alig pár év alatt megerősödő értékalapú ítélkezési gyakorlatot végül éppen Magyarország és Lengyelország kötötte össze az identitásalapú ítélkezési gyakorlattal. 2021-ben ugyanis mindkét tagállam megtámadta a fent említett, az EU költségvetésének védelme érdekében a jogállamiság elveinek egy adott tagállamban való megsértése esetén alkalmazható intézkedésekről szóló rendeletet.[113] E döntésben az EUB lényegében magáévá tette az identitás fogalmát, és megállapította, hogy az EUSZ 2. cikkében foglalt alapértékek valójában az EU identitását határozzák meg, amelyekből normatív kötelezettségek származnak a tagállamok irányába. Az EUB szerint a "tagállamok meghatározták az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeket, és osztoznak bennük. Ezek határozzák meg az Unió mint közös jogrend identitását. Így az Uniónak a Szerződésekben előírt hatáskörein belül képesnek kell lennie arra, hogy megvédje az említett értékeket."[114] Továbbá az EUB szerint, "az EUSZ 2. cikk nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek [...] az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik, és amelyek a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmazó elvekben testesülnek meg."[115]
Az EUB felidézte, hogy az Unió az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megfelelően tiszteletben tartja a tagállamok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének elválaszthatatlan részét képező nemzeti identitását, amiből az következik, hogy a tagállamok a jogállamiság elveinek érvényesítése terén bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek,[116] viszont ennek korlátja a közösen vállalt uniós identitás: vagyis az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése nyomán felhívható elemeket az EUSZ 2. cikkével keretezte.
E fejleményt a legújabb ítélkezési gyakorlat is megerősíti: az EUB 2023. június 5-én, a lengyel "szájkosár-törvénnyel"[117] kapcsolatos döntésében emlékeztett arra, hogy "a bírósági hatáskörök valamely tagállamon belüli megosztása vagy átszervezése fő szabály szerint az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében biztosított tagállami szabadság körébe tartozik [...], ennek azonban többek között az a feltétele, hogy az ilyen megosztás vagy átszervezés ne sértse a jogállamiság EUSZ 2. cikkben foglalt értékének tiszteletben tartását, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből e tekintetben eredő követelményeket."[118] Vagyis az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését az EUSZ 2. cikkében és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt rendelkezések figyelembevételével kell értelmezni, ezért az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére való hivatkozás "nem mentesítheti a tagállamokat [a jogállamiság, a hatékony bírói jogvédelem és a bírói függetlenség elvéből] eredő követelmények tiszteletben tartása alól."[119]
- 7/8 -
A 2010-es évek elején lezajlott hazai alkotmányozás egyedi jellegű volt abban az értelemben, hogy egyetlen más csatlakozó tagállamban sem fogadtak el új alkotmányt, így a folyamat arról tanúskodott, mekkora mozgástere van az elméletileg korlátlan alkotmányozó hatalomnak[120] egy uniós tagállamban. Ennek megfelelően az alkotmányozást és az azt követő közjogi jogalkotási folyamatot, beleértve az Alaptörvény későbbi módosításait is, szorosan végigkövették az uniós intézmények, illetve az Európa Tanács szervei.[121] Az azóta eltelt időszakot álláspontom szerint legalább három eltérő szakaszra oszthatjuk, amelyek során mind a hazai közjogi aktorok, mind az uniós intézmények egymásra reflektáltak és egyféle dialogikus fejlődési ívet jártak be. E szakaszolás természetesen nem problémamentes, és számos szempontból vitatható lehet, ugyanakkor elemzői szempontból kézenfekvőnek tűnik valahogyan rendszerezni az elmúlt bő évtizedes folyamatot.
Mindezt előrebocsátva úgy gondolom, hogy elsőként érdemes külön kezelni az alkotmányozástól az Alaptörvény ötödik módosításáig tartó időszakot. Ebben a szakaszban uniós jogi szempontból fontos momentum volt a rule of law crisis bejelentése, a Tavares-jelentés elfogadása, valamint az Alaptörvény negyedik módosítását követően egyes kötelezettségszegési eljárások elindításának valószínűsítése. Úgy tűnik ugyanis, hogy részben az eljárások megindításának a puszta felvetése[122] vezetett el az Alaptörvény ötödik módosításához, amelyben az alkotmányozó visszavont egyes, az Alaptörvény negyedik módosítása által az alkotmányba emelt szabályokat. Mindezt alátámasztja Trócsányi László, aki szerint az Alaptörvény ötödik módosítása "[a]z Európai Bizottsággal és a Velencei Bizottsággal folytatott közel féléves tárgyalások lezárását követően" született meg, és "azon problémák kijavítását célozva, amelyeket e nemzetközi szervezetek azonosítottak".[123] Ezek alapján úgy látom, hogy ebben az időszakban az alkotmányozó azt a mozgásterét igyekezett a lehető legteljesebb mértékben bejárni, amit a nemzetközi jogi rezsimek lehetővé tettek számára, és amikor az alkotmányozó bizonyos pontokon, az uniós jog szempontjából érdemben vitatható módon túllépett az elfogadható kereteken, akkor az észszerű együttműködésre törekvés keretében visszavonta a vitatott rendelkezéseket. E szakaszt tehát elsősorban az új Alaptörvény által konfigurált közjogi rendszer sajátosságait övező viták dominálták, amelyben az uniós jogi kérdések inkább járulékos jelleggel jelentek meg, az uniós jogi konfliktusok eseti jellegűek voltak.[124]
Az ezt követő szakaszban az uniós jogi kérdések a perifériáról központi szerepbe kerültek, amely hazai szempontból az Alaptörvény hetedik módosításában csúcsosodott ki. Emellett a második szakaszban megjelent a viták átfogó jellegű jogértelmezési szintje is, amit a 22/2016-os alkotmánybírósági határozat és az abban nevesített identitásvédelem fémjeleznek. E hatásköri aktivizmusról tanúskodó döntés megváltoztatta az Alkotmánybíróság uniós joghoz való viszonyát és egy elvi lehetőséget rögzített,[125] olyat, amelyhez hasonlót több más alkotmánybíróság is kimondott, de aminek ez ideig - a 2015. decemberi német alkotmánybírósági döntést leszámítva - komoly gyakorlati következményei még nem voltak. E második szakaszt, amelyet az elméleti vagy szimbolikus konfliktusok időszakának tekinthetünk, uniós szempontból a - gyakorlati következményeket mind ez ideig szintén nélkülöző - 7. cikk szerinti eljárás megindítása fémjelzi.
Legújabban, az új pénzügyi ciklus körüli jogalkotással egy minőségében más, harmadik szakasz vette kezdetét, amelyet a gyakorlati következményekkel járó, nyílt vagy tényleges konfliktusok időszakának tekinthetünk.[126] E szakaszban ez ideig hazai szempontból a 32/2021. (XII. 20.) AB határozatnak volt kiemelt jelentősége, amely magában hordozta annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság esetlegesen nyílt konfliktust vállal az EUB-bal.[127] Mindemellett uniós szempontból az intézményeknek a rule of law válság által felvetett kihívásokra való reagálása is meghatározó jelentőségű, amely a felfüggesztett uniós források körüli vitákban nyilvánul meg. A jogértelmezési viták terén e szakasznak markáns mérföldkövét jelentik a Magyarország és Lengyelország által megtámadott kondicionalitási rendelet elleni eljárásban született ítéletek, amelyekben az EUB az identitás fogalmának értelmezése terén tett fontos lépéseket. Uniós jogi szempontból úgy vélem, hogy az identitásdiskurzusnak ilyen irányú alakulása leginkább az alapjogi fenntartás pályaívéhez áll közel: a '70-es években, a német és az olasz alkotmánybíróságok által felrótt alapjogvédelmi hiányra az EUB az alapjogvédelem létrehozásával, az alapjogvédelem mint az uniós jog általános jogelvének kifejlesztésével válaszolt; most, ötven évvel később azt láthatjuk, hogy az EUB ismét az elsődleges jogban talált fogódzót a tagállami alkotmánybíróságok által felhívott identitásigények keretezésére, aminek eredményeként az identitásvédelmi igényt a saját képére formálja: az EUSZ 2. cikkének európai identitásként történő értelmezésével most az identitásvédelmet domesztikálja.
E "hosszú évtized" közjogi vitáinak sorozata álláspontom szerint jelentős hozzájárulást jelentett az Európai Unió értékközösségként való ébredéséhez, mivel egyes magyar (és lengyel) ügyek lényegében katalizátorként hatottak mind az uniós jog értelmezése, mind pedig az uniós jogalkotás terén. Hogy mindez, Jean Monnet szellemiségét megidézve,[128] az Unió válságokon keresztüli fejlődési képességét példázza-e majd, 2023 novemberében egyelőre nyitott kérdés. ■
- 8/9 -
JEGYZETEK
* A tanulmány az NKFIH által finanszírozott PD 138047 kódszámú OTKA projekt keretében készült, amelynek témája az alkotmányozás a többszintű alkotmányosság rendszerében.
[1] "Lengyelország ismét szabadabban lélegzik". Wiktor Osiatynski lengyel jogászprofesszorral Halmai Gábor és Polgári Eszter beszélget. Fundamentum 2007. 1. sz. 19. o.
[2] Viviane Reding: Speech: The EU and the Rule of Law - What next? European Commission, 2013. szeptember 4. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/SPEECH_13_677.
[3] Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: Egy alkotmány margójára. Gondolat, Budapest 2012.
[4] 1/2020. (V. 2.) OGY politikai nyilatkozata: Magyarország népképviseleti rendszerének harminc évvel ezelőtti visszaállításáról, http://www.kozlonyok.hu/nkonline/MKPDF/hiteles/mk20097.pdf.
[5] Orbán Viktor: A munkaalapú állam korszaka következik (beszéd, Tusványos 2014), https://mandiner.hu/velemeny/2014/07/orban-viktor-a-munkaalapu-allam-korszaka-kovetkezik-beszed-tusvanyos-2014.
[6] Fleck Zoltán et al.: Vélemény Magyarország alaptörvényéről. Fundamentum 2011. 1. sz. 61. o.; Tóth G. Attila (szerk.): Constitution for a Disunited Nation. On Hungary's 2011 Fundamental Law. CEU Press, Budapest 2012.
[7] "Az alaptörvény fő problémái nem oldhatók meg jogértelmezéssel". Tóth Gábor Attila alkotmányjogásszal Sólyom Péter beszélget. Fundamentum 2012. 4. sz. 67. o.
[8] Chris J. Bickerton: European Integration: From Nation-States to Member States. OEP 2013.
[9] Jeremy McBride: Fák az erdőben. Az Alaptörvény és az Emberi Jogok Európai Bírósága. Fundamentum 2012. 4. sz. 5. o.
[10] Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2009. 75-78. o.; Európai Parlament: Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0315+0+DOC+XML+V0//HU 2. pont.
[11] C-294/83. Les Verts kontra Európai Parlament ECLI:EU:C:1986:166, 23. pont.
[12] Stefan Voigt: A Constitution Like Any Other? Comparing the European Constitution with Nation State Constitutions. In: Research Handbook on the Economics of European Union Law (szerk. Thomas Eger - Hans-Bernd Schäefer). Edward Elgar, Cheltenham - Northampton 2012. 11-28. o.
[13] Varju Márton: A magyar jogrendszer és az európai unió joga: tíz év tapasztalatai. In: A magyar jogrendszer állapota (szerk. Jakab András - Gajduschek György). MTA TK JTI, Budapest 2016. 143. o.
[14] Trócsányi László: The Creation of the Basic Law of Hungary. In: The Basic Law of Hungary. A first Commentary (szerk. Csink Lóránt et. al.). Clarus, Dublin 2011. 15. o.
[15] Chronowski Nóra: Az Alaptörvény európai mérlegen. Fundamentum 2011. 2. sz. 68. o.
[16] Vörös Imre: Vázlat az alapvető jogok természetéről. Az Alaptörvény negyedik és ötödik módosításai után. Fundamentum 2013. 3. sz. 53. o.; Sonnevend Pál et al.: Constitution as an Instrument of Everyday Party Politics: The Basic Law of Hungary. In: Constitutional Crisis in the European Constitutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania (szerk. Armin von Bogdandy - Pál Sonnevend). Hart/Beck 2015. 46-123. o.; Velencei Bizottság: Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013, CDL-AD(2013)012.
[17] Csink Lóránt - Schanda Balazs - Varga Zs. Andras (szerk.): The Basic Law of Hungary. A First Commentary. Clarus, Dublin 2011.; Tóth G. Attila (szerk.): Constitution for a Disunited Nation. On Hungary's 2011 Fundamental Law. CEU Press, Budapest 2012.
[18] Bragyova András: No New(s), Good News? The Fundamental Law and the European Law. In: Constitution for a Disunited Nation. On Hungary's 2011 Fundamental Law (szerk. Tóth G. Attila). CEU Press, Budapest 2012. 335. o.
[19] Kis Norbert - Cserny Ákos: The Government and Public Administration. In: The Basic Law of Hungary. A first Commentary (szerk. Csink Lóránt et. al.). Clarus, Dublin 2011. 149-150. o.
[20] "Az alapjogok, a jogállamiság és a demokrácia értékeire épülő igazi Unió van születőben." Rui Tavares európai parlamenti képviselővel Halmai Gábor beszélget. Fundamentum 2013. 3. sz. 43. o.
[21] Európai Parlament: Az Európai Parlament 2012. február 16-i állásfoglalása a közelmúltbeli magyarországi politikai fejleményekről, 6. pont.
[22] Európai Parlament: Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok, 12. franciabekezdés.
[23] T/11545. Magyarország Alaptörvényének ötödik módosítása, Általános indokolás.
[24] A 2016. október 2-i népszavazás 41%-os részvétel mellett eredménytelen volt. A feltett kérdés a következő volt: "Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?"
[25] Bakó Beáta: The Recycling of the German Federal Constitutional Court's Case Law on Identity-, Ultra Vires- and Fundamental Rights Review of Hungary. ZaöRV 78. évf. 2018. 4. sz. 866. o.
[26] Az Alaptörvény negyedik módosítása mondta ki, hogy az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. L. Záró és vegyes rendelkezések, 5. pont.
[27] Nadrai Norbert: A közigazgatási bíróság helyzete az igazságszolgáltatás szervezetrendszerében. In: Az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes folyamatok alakulása az elmúlt években (szerk. Tilk Péter - Fekete Kristóf Benedek). PTE-ÁJK, Pécs 2020. 29. o.
[28] Fekete Kristóf Benedek - Kéri Valentin - Nadrai Norbert: Kiválasztás, előmenetel, igazgatás, avagy a bírói pálya szegélyei. In: Az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes folyamatok alakulása az elmúlt években (szerk. Tilk Péter - Fekete Kristóf Benedek). PTE-ÁJK, Pécs 2020. 179. o.
[29] A Bizottság javaslatára a Tanács által a kondicionalitási rendelet alapján felfüggesztett uniós források megszerzése érdekében a magyar kormány tizenhét pontból álló korrupcióellenes intézkedési csomagot fogadott el. Ezeken felül, a Helyreállítási Alap keretében felfüggesztett további források folyósításáért újabb tíz feltételt, mindösszesen huszonhét "szupermérföldkövet" kell teljesítenie Magyarországnak. Utóbbiak közül négy elem a bírói függetlenség követelményére vonatkozik. Végül, a kohéziós alapok hozzáférése tekintetében szintén átfogó feltétel a bírói függetlenség garantálása. L. még 54. j.
[30] "[S]ürgősen megoldást kell találni az úgynevezett "koppenhágai dilemmára", ami abban áll, hogy "az EU rendkívül szigorúan megköveteli ugyan a tagjelölt országoktól a közös értékek és normák tiszteletben tartását, a csatlakozásukat követően azonban már nem rendelkezik hatékony ellenőrzési eszközökkel és szankciókkal". Európai Parlament: Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0315+0+DOC+XML+V0//HU 72. pont.
[31] Bóka János - Gombos Katalin - Szegedi László: Az Európai Unió intézményrendszere. Dialóg Campus, Budapest 2019. 21-22. o.
[32] Európai Bizottság: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret, COM/2014/0158 final.
[33] Koen Lenaerts: New Horizons for the Rule of Law within the EU. German Law Journal 2020. 1. sz. 30-31. o.
[34] Orbán Endre: Article 7 TEU is a Nuclear Bomb - with all its Consequences? Acta Juridica Hungarica 2016. 1. sz. 119-128. o.
[35] Fekete Balázs: Alternatív kommentár az EUSZ 7. cikkéhez. Közjogi Szemle 2013. 2. sz. 1-11. o.
[36] Európai Parlament: Az Európai Parlament 2018. szeptember 12-i állásfoglalása a Tanácsot az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról [2017/2131(INL)].
[37] Európai Bizottság: Reasoned proposal in accordance with Article 7(1) of the Treaty on European Union regarding the Rule of Law in Poland, COM(2017) 835 final.
[38] Európai Parlament: Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok, 58. pont.
[39] Az Európai Parlament 2015. június 10-i állásfoglalása a magyarországi helyzetről (2015/2700(RSP)) (2016/C 407/06) 1-3. pont.
[40] Az Európai Parlament 2017. május 17-i állásfoglalása a magyarországi helyzetről (2017/2656(RSP)) K. pont.
[41] Mindeközben az Európai Parlament igyekszik folyamatosan napirenden tartani, illetve sürgetni az eljárás befejezését, így a 2022. szeptember 15-i állásfoglalásában "a választásos önkényuralom hibrid rezsimjének" minősítette a hazai berendezkedést. L. Az Európai Parlament 2022. szeptember 15-i jogalkotási állásfoglalása az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű kockázatának megállapításáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatról [2018/0902R(NLE)], 2. pont.
[42] A horizontális kikényszerítés korlátozott működőképességére analóg példaként gondolhatunk az EUMSZ 259. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárásokra, amelyből szintén nagyon kevés indult.
[43] Európai Bizottság: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret, COM/2014/0158 final. Ezzel párhuzamosan, de a pénzügyi válság következményeként indult az igazságügyi eredménytábla. L. Európai Bizottság: Az uniós igazságügyi eredménytábla. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/eu-justice-scoreboard_hu.
[44] Európai Bizottság: Jogállamisági mechanizmus. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism_hu.
- 9/10 -
[45] Bárd Petra - Joelle Grogan - Laurent Pech: Defending the Open Society against its Enemies: The Court of Justice's ruling in C-78/18 Commission v Hungary (transparency of associations). VerfBlog 2020/6/22, https://verfassungsblog.de/defending-the-open-society-against-its-enemies/.
[46] Sonnevend Pál: A Clever Compromise or a Tectonic Shift? The LM Jugment of the CJEU. VerfBlog https://verfassungsblog.de/a-clever-compromise-or-a-tectonic-shift-the-lm-jugment-of-the-cjeu/.
[47] A német, holland, finn és dán külügyminiszterek Európai Bizottság elnökéhez címzett levele: https://www.eerstekamer.nl/eu/documenteu/_brief_nederland_duitsland/f=/vji8oh6slx9o.pdf
[48] Chronowski Nóra: Alkotmányosság három dimenzióban. TK JTI, Budapest 2022. 57. o.
[49] És bár a Lisszaboni Szerződés értékké minősítette át a jogállamiságot, a Bíróság továbbra is jogi normaként, vagyis jogelvként értelmezte. Kecsmár Krisztián: A jogállamiság fogalma az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatában, avagy a jog került a politika vagy a politika a jog csapdájába? Európai Tükör 2020. 2. sz. 34-37. o.
[50] C-402/05. P. és C-415/05. P. Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ECLI:EU:C:2008:461 303.
[51] L. az egyes tagjelölt és potenciális tagjelöltekről szóló jelentéseket az alábbi oldalon: Az Európai Unió Tanácsa: Az EU bővítési politikája. https://www.consilium.europa.eu/hu/policies/enlargement/
[52] Pl. Az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz létrehozására vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló, 2006. október 24-i 2006/1638/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet, HL 2006. L 310., 1. o.
[53] T-348/14. Yanukovych ECLI:EU:T:2016:508.
[55] Az egyes pénzügyi rendeletek áttekintéséhez l. Detre László et al.: Comparing Three Financial Conditionality Regimes and their Application to Hungary: The Conditionality Regulation, the Recovery and Resilience Facility Regulation, and the Common Provisions Regulation (October 26, 2023). Max Planck Institute for Comparative Public Law & International Law (MPIL) Research Paper No. 2023-23.
[56] Chronowski Nóra: Az Európai Unió jogának viszonya a magyar joggal. In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk. Jakab András et al.). 2019. http://ijoten.hu/szocikk/az-europai-unio-joganak-viszonya-a-magyar-joggal, [12] pont.
[57] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [35].
[58] Blutman László - Chronowski Nóra: Hungarian Constitutional Court: Keeping Aloof from European Union Law. ICL Journal 2011. 3. o. 341-347. o.
[59] Az Alkotmánybíróság egyes tagjai más álláspontot képviselnek, így például Czine Ágnes a 3090/2016. (V. 12.) AB határozathoz csatolt párhuzamos indokolásában amellett érvelt, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szereplő lojális együttműködés elvéből az következik, hogy az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt, hogy valamely jogszabály sérti-e az EU jogot. 3090/2016. (V. 12.) AB határozat, Indokolás [60].
[60] Várnay Ernő: Az Alkotmánybíróság és az Európai Unió joga. Jogtudományi Közlöny 2007. 10. sz. 429.; Vincze Attila: Odahull az eszme és a valóság közé: az árnyék az szuverenitás-átruházás az alkotmánybíróság esetjogában. MTA Law Working Papers 2014. 23.; Vörös Imre: A magyar alkotmánybíróság esete az uniós joggal. Alkotmánybírósági Szemle 2012. 1. sz. 114-121. o.
[61] 3198/2018. (VI. 21.) AB végzés, 3199/2018. (VI. 21.) AB végzés, 3200/2018. (VI. 21.) AB végzés, 3220/2018. (VII. 2.) AB végzés. 3220/2018. (VII. 2.) AB végzés.
[62] Blutman László: Szürkületi zóna: az Alaptörvény és az uniós jog viszonya. Közjogi Szemle 2017. 1. sz. 1-14. o.; Chronowski Nóra - Vincze Attila: Önazonosság és európai integráció - az Alkotmánybíróság az identitáskeresés útján. Jogtudományi Közlöny 2017. 3. sz. 117-132. o. Halmai Gábor: Abuse of Constitutional Identity. The Hungarian Constitutional Court on Interpretation of Article E) (2) of the Basic Law. Review of Central and East European Law 2018. 43. sz. 23-42. o.; Kéri Veronika - Pozsár-Szentmiklósy Zoltán: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény E) cikkének értelmezéséről. JeMa 2017. 1-2. sz. 5-15. o.; Kőhalmi Barbara - Nagy-Nádasdi Anita Rozália: Kimentés helyett kibúvás: nemzeti identitás és szolidaritás a relokalizációs határozat tükrében. Fundamentum 2017. 1-2. sz. 45-51. o.
[63] Bakó: i. m. 866. o.
[64] Csuhány Péter - Sonnevend Pál: 2/A. § [Európai Unió]. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Budapest, Századvég 2009. 250. o.
[65] Dezső Márta - Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC, Budapest 2012. 182-183. o.
[66] Szente Zoltán - Gárdos-Orosz Fruzsina: Judicial Deference or Political Loyalty? In: New Challenges to Constitutional Adjudication in Europe. A Comparative Perspective (szerk. Szente Zoltán - Gárdos-Orosz Fruzsina). Routledge, London-New York 2018. 99. o.
[67] Ezt Pokol Béla az Abh.-hoz fűzött párhuzamos indokolásában "alkotmánybírósági ellenállási jog"-nak nevezi. L. 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [89]-[90].
[68] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [46], [63].
[69] Az alkotmányos identitás fogalmát legelőször Trócsányi László használta a lisszaboni szerződést vizsgáló 143/2010. (VII. 14.) AB határozathoz csatolt párhuzamos indokolásában 2010-ben, majd a 23/2015. (VII. 7.) AB határozatban került ismét elő Varga Zs. András különvéleményében, illetve a 3130/2016. (VI. 29.) AB végzéshez csatolt, szintén Varga Zs. András által jegyzett párhuzamos indokolásban. A 22/2016. (XII. 5.) AB határozat megszületéséig e témakör leginkább csak a szakirodalom szintjén jelent meg Magyarországon: Drinóczi Tímea: Az alkotmányos identitásról. Mi lehet az értelme az alkotmányos identitás alkotmányjogi fogalmának? MTA Law Working Papers 2016. 15.; Sulyok Márton: Nemzeti és alkotmányos identitás a nemzeti alkotmánybíróságok gyakorlatában. In: Nemzeti identitás és alkotmányos identitás az Európai Unió és a tagállamok viszonylatában (szerk. Jakó Mira Anna). Nemzetközi és Regionális Tanulmányok - General, Szeged 2014. 58-62. o.
[70] A határozat indokolása egyenlőségjelet tesz az EUSZ nemzeti identitás fogalma és az alkotmányos identitás fogalma között, legalábbis erre utalhat az idézett EUSZ-szövegbe történő zárójeles beleírás: "Az EUSz 4. cikk (2) bekezdése értelmében »[a]z Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti (alkotmányos) identitását [kiemelés tőlem: OE], amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is.«" 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [62].
[71] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [64].
[72] Ezek a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [65].
[73] Ezt problematizálja Varga Zs. András párhuzamos indokolása is, ezért felsorol néhány magyar alkotmánytörténeti sajátosságot, amelyek szerinte meghatározzák az alkotmányos önazonosságunkat, azokhoz azonban ő is univerzális értékeket kapcsolt. 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [112].
[74] Theodore Konstadinides: Constitutional Identity as a Shield and as a Sword: The European Legal Order within the Framework of National Constitutional Settlement. Cambridge Yearbook of European Legal Studies 13. évf. 2010/2011. 195-218. o.
[75] Orbán Endre - Szabó Patrik: A "visszafoglalás elve". Az Alkotmánybíróság 32/2021. (XII. 20.) AB határozata az uniós jog hazai érvényesüléséről. Közjogi Szemle 2022. 2. sz. 103-111. o.
[76] E tekintetben a magyar alkotmányértelmezés nem egyedi eset, hiszen más alkotmánybíróságok adott esetben más témákat keretezhetnek identitásvédelem címén. E tendenciát Blutman László a gyakorlati szuverenitásvédelem időszakaként írta le. Blutman László: Az uniós jog elsőbbsége: alkotmánybíróságok lázadása. Közjogi Szemle 2022. 1. sz. 1. o.
[77] Orbán-Szabó: i. m. 109. o.
[78] L. 3318/2021. (VII. 23.) AB végzés; 3319/2021. (VII. 23.) AB végzés.
[79] 26/2020. (XII. 2.) AB határozat, Indokolás [26].
[80] "Az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy a fenti értelmezés során figyelembe vette az Európai Unión belüli alkotmányos párbeszéd alapelvét (vö. 2/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [33]), valamint az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdéséből fakadó, az európai egység kiteljesedése iránti elkötelezettségét (Europafreundlichkeit)." 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [49].
[81] 11/2020. (VI. 3.) AB határozat, Indokolás [60].
[82] C-808/18. sz. ügy, Bizottság v. Magyarország. ECLI:EU:C:2020:1029.
[83] Orbán-Szabó: i. m. 107. o.
[84] Christian Calliess - Gerhard van der Schyff (szerk.): Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism. CUP, Cambridge 2019.
[85] "'Constitutional identity' is an essentially contested concept as there is no agreement over what it means or refers to." Michel Rosenfeld: Constitutional Identity. In: The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (szerk. Michel Rosenfeld - Sajó András). Oxford University Press, Oxford 2012. 756.; Drinóczi Tímea: A tagállami identitás. MTA Law Working Papers 2018. 8.
[86] A hatáskörtúllépés (ultra vires) tesztjéhez képest, amelyet az alapító szerződés egységesen rögzít minden tagállam irányában, az identitás fogalma tagállamonként egyedi alkotmányossági igényeket rejthet magában.
[87] C-11/70. Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermitte ECLI:EU:C:1970:114.
[88] Ezt az értelmezést a Bíróság a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után is megerősítette: C-409/06. Winner Wetten GmbH v Bürgermeisterin der Stadt Bergheim ECLI:EU:C: 2010:503. 61. pont: "Nem engedhető meg ugyanis, hogy a nemzeti jog - akár alkotmányi szintű - rendelkezései hátrányos hatással járjanak az uniós jog egységességére és hatékonyságára." Hasonló érvelésért l. a C-399/11. Stefano Melloni v. Ministerio Fiscal ECLI:EU:C:2013:107 59.
- 10/11 -
[89] BVerfGE 37, 271. Hasonló eredményre jutott az olasz Alkotmánybíróság is a Frontini-ügyben.
[90] BVerfGE 89, 155.
[91] BVerfGE 126, 286.
[92] BVerfGE 134, 366., BVerfGE 142, 123. 161. E konstrukció vezetett el 2020-ban a PSPP-program tekintetében ahhoz, hogy az Európai Unió Bírósága Weiss-ítéletét a német Alkotmánybíróság önkényesnek, és így ultra vires aktusnak minősítette. C-493/17. Weiss és társai ECLI:EU:C:2018:1000.
[93] "[D]ie Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht" - BVerfGE 37, 271.
[94] Maastrichti Szerződés F. cikk, EUSZ 4. cikk (2) bekezdés. L. Poiares Maduro főtanácsnok indítványát: C-213/07. Michaniki AE v Ethniko Symvoulio Radiotileorasis and Ypourgos Epikrateias ECLI:EU:C:2008:544 31.
[95] 2 BvR 2735/14.
[96] C-42/17. M.A.S. és M.B. elleni büntetőeljárás ECLI:EU:C:2017:936.
[97] C-493/17. Weiss és társai ECLI:EU:C:2018: 1000.
[98] C-208/09. Ilonka Sayn-Wittgenstein és a Landeshauptmann von Wien ECLI:EU:C:2010:806.
[99] T-185/05. Olasz Köztársaság v Európai Közösségek Bizottsága ECLI:EU:T:2008:519.
[100] C-222/07. Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) és az Administración General del Estado ECLI:EU:C:2009:124.
[101] C-208/09. Ilonka Sayn-Wittgenstein és a Landeshauptmann von Wien ECLI:EU:C:2010:806 ; C-391/09. Runevič-Vardyn és Wardyn ECLI:EU:C:2011:291.
[102] C-151/12. Bizottság v Spanyolország ECLI: EU:C:2013:690.
[103] EUSZ 4. cikk (2) bekezdése szerint: "Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is [kiemelés a szerzőtől]".
[104] C-51/15. Remondis ECLI:EU:C:2016:985.
[105] C-156/13. Digibet Ltd, Gert Albers és a West- deutsche Lotterie GmbH & Co. OHG ECLI:EU:C:2014:1756.
[106] T-529/13. Izsák Balázs-Árpád, Dabis Attila kontra Európai Bizottság ECLI:EU:T:2016:282. E döntést később az EUB hatályon kívül helyezte.
[107] L. C-216/18 PPU. Minister for Justice and Equality ECLI:EU:C:2018:586; C-192/18. Bizottság kontra Lengyelország ECLI:EU:C:2019:924; C-619/18. Bizottság kontra Lengyelország ECLI:EU:C:2019:924; C-585/18., C-624/18., C-625/18. A.K. ECLI:EU:C:2019:982; C-357/19., C-379/19., C-547/19., C-811/19., C-840/19. Euro Box Promotion és társai ECLI:EU:C: 2021:1034; C-430/21. RS EU:C:2022:99. Egyes ügyek bemutatására l. Orbán Endre: A bírói függetlenség értelmezése körüli legújabb dilemmák az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága gyakorlatában. EU Jog Online 2021. 1-2. sz. 3-15. o.
[108] Luke Dimitrios Spieker: Breathing Life into the Union's Common Values: On the Judicial Application of Article 2 TEU in the EU Value Crisis. German Law Journal 2019. 20. sz. 1198. o.
[109] C-896/19. Repubblika ECLI:EU:C:2021:311.; Dimitry Vladimirovich Kochenov - Aleksejs Dimitrovs: Solving the Copenhagen Dilemma: The Repubblika Decision of the European Court of Justice. VerfBlog, https://verfassungsblog.de/solving-the-copenhagen-dilemma/.
[110] C-64/16. Associação Sindical dos Juízes Portugueses ECLI:EU:C:2018:117
[111] Koen Lenaerts - José Antonio Gutiérrez-Fons: The Place of the Charter in the European legal Space. In: The EU Charter of Fundamental Rights - A Commentary (szerk. Steve Peers et al.). Hart/Beck 2021. 1715-1717. o.
[112] Ezzel a megközelítéssel szinkronban áll a Bizottság 2003. október 15-i közleménye is, amely szerint a 7. cikk szerinti eljárás által az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeknek nyújtott védelem sem korlátozódik az uniós jog által lefedett területekre. Ezt az indokolja, hogy "ha valamely tagállam az alapvető értékeket olyan súlyosan megsérti, hogy az már kiválthatja a 7. cikk alkalmazását, akkor ez valószínűleg az Unió alapjait és a tagállamok egymás iránti bizalmát rendíti meg, bármely területen történjék is a közös értékek megsértése". Európai Bizottság: Az Unió alapját képező értékek tisztelete és előmozdítása, COM(2003) 606 final.
[113] C-156/21. Magyarország v. Európai Parlament és Tanács ECLI:EU:C:2022:97; C-157/21. Lengyelország v. Európai Parlament és Tanács ECLI:EU:C:2022:98. Az ügyek elemzésére l. Detre László: Összeálló kép: előrelépés a jogállamiság európai értelmezésében és alkalmazásában - Az Európai Unió Bíróságának a C-156/21. számú Magyarország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélete. EU Jog online 2022. 4. sz.
[114] C-156/21. Magyarország v. Európai Parlament és Tanács ECLI:EU:C:2022:97, 127.
[115] Uo. 232.
[116] Uo. 233.
[117] A lengyel legfelsőbb bíróságról szóló törvény 2020. február 14-én hatályba lépett módosítása a legfelsőbb bíróságon belül két új tanácsot hozott létre: a fegyelmi tanácsot és a rendkívüli ellenőrzéssel és közügyekkel foglalkozó tanácsot.
[118] C-204/21. sz Európai Bizottság kontra Lengyel Köztársaság ECLI:EU:C:2023:442, 263.
[119] Uo. 72.
[120] David Landau - Hanna Lerner (szerk.): Comparative Constitution Making. Edward-Elgar Publishing 2019.; Bruce Ackerman: Revolutionary Constitutions: Charismatic Leadership and the Rule of Law. Harvard University Press 2019.
[121] Orbán Endre: A Velencei Bizottság helye a többszintű alkotmányosság rendszerében és hatása a hazai alkotmányozási folyamatokra. Közjogi Szemle 2022. 4. sz. 1-12. o.
[122] Viviane Reding: Hungary and the Rule of Law - Statement of the European Commission in the Plenary Debate of the European Parliament. Elérhető: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_13_324.
[123] Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái - 10 év múltán. Acta Humana 2021. 2. sz. 145. o.
[124] Uniós jogi szempontból a legjelentősebb viták az új médiaszabályozás elfogadása, az adatvédelmi ombudsman pozíciójának megszüntetése, a bírák nyugdíjazása és az Alaptörvény negyedik módosítása körében kifogásolt elemek voltak.
[125] Csuhány-Sonnevend: i. m. 269. o.
[126] L. 76. jegyzet.
[127] Az első szakaszban látott magatartási mintához képest más logika látszik érvényesülni a hazai gyakorlatban, amelynek szimbóluma a bejelentett szuverenitásvédelmi törvény elfogadása lehet: míg az első szakasz jogalkotási vitái során a kötelezettségszegési eljárások puszta bejelentése elegendő volt a helyzet konszolidálódásához, addig a szuverenitásvédelmi törvény elfogadását megelőző bejelentésekből az tűnik ki, hogy az esetleges eljárások későbbi lefolytatása eleve a "játék részeként" tételeződik.
[128] Jean Monnet: Memoirs. Doubleday & Company, INC. Garden City, New York 1978, 417. o. https://ia800208.us.archive.org/34/items/MonnetJeanMemoirs/Monnet,%20Jean%20-%20Memoirs.pdf.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus (NKE ÁNTK).
Visszaugrás
