Jogi és politikai jelentőségével összehasonlítva viszonylag szerény terjedelmű az Európai Unióról szóló szerződés (a későbbiekben EUSZ) 7. cikkének irodalma. A nemzetközi irodalomban általában leíró jelleggel ismertetik a kézikönyvek,[1] az Unió közjogi problémáit áttekintő szakcikkek pedig saját problematikájuk szemszögéből térnek ki rá.[2] A hazai szerzők eddig szintén kevesebb figyelmet fordítottak rá, az alapító szerződéseket részletesen elemző kommentár is viszonylag röviden foglalkozik vele és nem lép ki a leíró jogszabályismertetés kereteiből.[3]
E cikk, véleményem szerint - annak ellenére, hogy a gyakorlatban még sosem alkalmazták - nagyobb figyelmet érdemel, mivel fontos lenyomata az Európai Unió jelenkori alkotmányfejlődésének és az azt körülölelő dilemmáknak. Az EUSZ 7. cikk tudományos igényű vizsgálatát e cikk egyedi jellemzői miatt csak a jogtudomány több területe - alkotmányelmélet, nemzetközi jog és európajog - és a nemzetközi kapcsolatok (international relations, IR) összekapcsolásával lehet elvégezni, azonban e tudásterületek együttes felhasználása nem magától értetődő. A tanulmány célja, hogy a fenti diszciplínák segítségével a deskriptív szemléleten túlmutatóan elemezze az EUSZ 7. cikkét, és így felszínre hozzon olyan összefüggéseket és problémákat, amelyek a szigorúan vett jogdogmatikai elemzésnél láthatatlanok maradtak volna.
A tanulmány gondolatmenetét a vízben egy kavics bedobása után látható, egyre bővülő koncentrikus körök rendszere szemlélteti a legjobban. A kavicstól (az EUSZ 7. cikk) legtávolabbi körtől - a tagok jogainak korlátozása vagy azok kizárása nemzetközi szervezetekből - fokozatosan halad a körök középpontja - az EUSZ 7. cikk ismertetése - felé, majd kritikai megállapításokkal és azon alapuló értékeléssel zárul. E megközelítés remélhetőleg segíthet a tanulmány alaptézisének - az EUSZ 7. cikke alapjaiban politikai eszköz, és ezért a jogdogmatikainál szélesebb körű jogi és politikai megközelítés segítségével vizsgálható érdemben - könnyebb elfogadásában is.
A nemzetközi szervezetek működésének egyik lényegi problémája, hogy miként lehet rászorítani a tagállamokat a szervezet szabályainak betartására, vagy nehezebb helyzetekben akár együttműködésre is kényszeríteni őket. Az intézményi kooperáció alapvető motivációi nyilvánvalóan politikai jellegűek[4] - leginkább az érdekérvényesítés és intézményi alkuk körébe tartoznak -, azonban a nemzetközi szervezetek egy része jogi eszközökkel is igyekszik azt körülbástyázni, ez ugyanis bizonyíthatóan javíthatja az együttműködés hatékonyságát.[5] Témánk szempontjából a nemzetközi szervezetek jogának e dimenziója lényeges, mivel a nemzetközi szervezetek szabályozása e téren több ponton is megelőlegezi az EU megoldásait. Másrészt e cikkek alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai az EUSZ 7. cikkének megértéséhez is hozzájárulhatnak.
A nemzetközi jog két fő megoldást ismer a nemzetközi szervezet alapvető szabályait és így alapértékeit sértő tagállam helyzetének rendezésére és a szervezet működőképességének helyreállítására. A nemzetközi szerződések jogának általános szabályai szerint a nemzetközi szervezet tagállamai felléphetnek a jogsértő tagállammal szemben az államközi szerződésekről szóló Bécsi Egyezmény 60. cikke alapján. E cikkel összhangban az alapokmány tartalmi sérelme esetén a részes államok részben vagy egészben felfüggeszthetik a szerződés működését a jogsértő tagállammal szemben.[6] Tartalmi szerződésszegés alatt a szerződés tárgyának vagy céljának megvalósításához lényeges rendelkezés megsértését értjük.[7] E szakasz természetesen az állami magatartások széles körét fedheti le, azokat nem lehet egyszer és mindenkorra számba venni. Fontos felismerni a rendelkezés logikáját, amelynek alapja, hogy csak a szerződés céljához vagy tárgyához lényeges rendelkezés sérelme vonhat maga után ilyen súlyos
- 1/2 -
következményt; azaz nem bármely szerződéses paragrafus, hanem csak azoknak a megsértése vehető figyelembe, amelyek a szerződés - jelen esetben az alapokmány - lényeges elemei körébe tartoznak. A későbbiekben látni fogjuk, hogy a bevett intézményi megoldások hasonló logikát követnek; a különféle, tagokkal szembeni szankciók lehetőségét általában alapelvi fontosságú szakaszok sérelmével kapcsolják össze. A nemzetközi szervezetek alapelveinek, -értékeinek és -érdekeinek sérelme vezethet tehát a problémás tagállam szankcionálásához vagy kizárásához; azaz a különféle jogi megoldások eredete ugyanaz: a szervezet alapértékein alapuló szervezeti identitás védelme.
Ha valamely nemzetközi szervezet alapokmánya tartalmaz rendelkezéseket a szervezet érdekeit sértő tagállamokkal szembeni eljárásról - ez a ritkább eset -,[8] akkor a nemzetközi jog két nagy mintázatba rendeződik. Az első csoportba tartozó megoldások a nemzetközi szervezet keretei között próbálnak hatni a valamilyen okból "deviáns" tagállamra. E változatos formában megjelenő szabályok a szervezet intézményeiben gyakorolt, gyakran döntéshozatali jogosítványok felfüggesztésére és korlátozására vonatkoznak. E szabályok az érintett tagállamot a szervezeten belüli érdekérvényesítését korlátozó szankciókkal - pl. a szavazati jogok korlátozása - próbálják rávenni a többi tagállam és a szervezet érdekeinek megfelelő cselekvésre. Ezek a megoldások mindig meghatározott helyzethez kötődnek és visszavonhatóak, ha a tagállam megteszi a megfelelő lépéseket, továbbá nincs hatásuk a tagállami szervezetbeli kötelezettségeire.[9] Erre a megoldásra ad lehetőséget az ENSZ alapokmány 5. cikke, illetve az Európa Tanács alapokmányának 8. cikke.
A másik megoldás a tagállam kizárása.[10] A kizárás - amelynek hagyományai a Nemzetek Szövetségének működésére nyúlnak vissza[11] - a tagsági jogok felfüggesztésével összehasonlítva olyan egyszeri aktus, amely véglegesen megszünteti az érintett tagállam tagságát és ezzel a kötelezettségeit is.[12] A kizárás intézménye mögött az az alapvető felismerés áll, hogy ha valaki viselkedésével veszélyezteti az adott közösség létét, akkor, bármennyire is drasztikus ez, a legjobb megoldás annak eltávolítása.[13] Ilyen értelemben a kizárás tehát a tagállammal szembeni drasztikus szankció, másrészt azonban a szervezet önvédelmének legvégső - ultima ratio jellegű - eszköze is.[14] A kizárás nagyon ritkán alkalmazott megoldás, 1987 előtt összesen négyszer történt meg, hogy nemzetközi szervezetek ehhez az eszközhöz nyúltak.[15]
Izgalmas jogi kérdés, hogy vajon azok a nemzetközi szervezetek, amelyek alapokmánya nem rendelkezik a kizárásról, kizárhatják-e mégis tagjaikat az alapvető rendelkezések sérelme miatt. Szigorúan jogdogmatikai alapon nem lehet amellett érvelni, hogy a vonatkozó rendelkezés hiányában bármely szervezetnek általában joga lenne kizárni egy tagállamot. Egyes különleges esetekben azonban már találhatunk megfelelő érveket az előbbiek alátámasztására (önvédelem, tartalmi szerződésszegés és clausula rebus sic stantibus).[16] Feltételezhetően nagyon súlyos, a szervezet működését és ezzel létét fenyegető esetekben megfelelően lehetne érvelni a kizárás jogának implied powers természete mellett.[17]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
