Az európai vagy uniós büntetőjog[1] rendkívül érzékeny terület, mert a büntetőjog maga, és ez alatt tágabb értelemben az anyagi, eljárási és végrehajtási jogot is értem, szorosan kapcsolódik az adott állam főhatalmához. A büntetőjog visszatükrözi egy társadalom értékrendjét, prioritásait, szorosan kötődik az adott nemzet kulturális és történelmi örökségéhez. Ezen kívül a legmarkánsabb beavatkozást jelenti az állampolgárok életébe és fontos, alapvető jogokat érint, korlátoz. Ezért érthető, hogy hosszú folyamat volt, míg a tagállamok elfogadták az Európai Unió büntetőjogi hatásköreit. A folyamat mai is zajlik, és ez a jogterület napról napra fejlődik, újabb szeleteket bevonva az uniós jog hatálya és szabályozása alá. Emiatt fontos tisztázni, hogy meddig terjed az európai büntetőjog érvényesülési köre a nemzeti jogban, melyek azok a területek, ahol közvetlenül vagy a belső szabályozás mellett vagy azt kitöltő háttérjogként figyelembe kell venni az uniós büntetőjogi rendelkezéseket is.
A tagállamokban az uniós joggal való kapcsolat mikéntjét és azt, hogy az uniós jog az adott tagállamban mennyiben élvez elsőbbséget a tagállam saját jogával szemben, a tagállamok belső jogába iktatott, érvényesülésről szóló aktusai határozzák meg. Ez testet ölthet az alkotmányba foglalt rendelkezés formájában, vagy külön törvényben lefektetett szabályozáson, de alapulhat esetjogi döntéseken is. A rendelkezésekben közös, hogy a hatáskör-átengedés elvét mondják ki, vagyis azt, hogy az adott állam lemond szuverenitásának egy részéről és azt átengedi az Európai Uniónak, vagy az állami főhatalom átengedett részét a többi részes állammal közösen gyakorolja.
A nemzeti jogrendszerben az uniós jog megjelenése feszültségeket okozhat. A kiindulási pont, hogy az uniós jogot végrehajtó belső jog megfelel az uniós jognak, és egyik sem áll ellentétben az Alaptörvénnyel. Ez az ideális, konfliktusmentes állapot.
Feszültség keletkezik, ha a belső jog megfelel az uniós jognak, de ütközik az Alaptörvénnyel. Ilyenkor közvetetten az uniós jog kerül szembe a jogforrási hierarchia csúcsán álló belső normával. Ugyanez a helyzet, ha a közvetlen hatállyal rendelkező uniós norma kerül konfliktusba az Alaptörvénnyel úgy, hogy nincsen az uniós normát közvetítő belső szabály. Konfliktushoz vezet, ha a belső jog nem felel meg az uniós jognak (vagy azért, mert nem megfelelő az átültetés, vagy azért, mert a jogalkotó nem tesz eleget szabályozási kötelezettségének), de ez nem eredményez Alaptörvény-ellenes helyzetet. Végül, előfordulhat olyan eset, hogy a belső jog nem felel meg az uniós jognak és az Alaptörvénynek sem, de utóbbi kettő összhangban áll egymással. Ez kezelhető egyszerű belső normakonfliktusként attól függetlenül, hogy nyilvánvaló az uniós jog megsértése.
Ma hazánkban az Alaptörvény E) cikk (1) és (2) bekezdése fogalmazza meg a tagállami részvételünk célkitűzé-
- 621/622 -
sét[2] és az ún. csatlakozási klauzulát, vagyis azt, hogy az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez Magyarország az egyes, Alaptörvényből eredő hatáskörei gyakorlását átengedi az Európai Uniónak. A (3) bekezdésben elismeri az uniós jog jogforrási jellegét azzal, hogy kimondja, hogy az Európai Unió joga általánosan kötelező magatartási szabályt állapíthat meg. Az uniós jog sajátosságairól, magyar jogrendszerbeli helyéről azonban hallgat.
A felmerülő kérdések megválaszolását az Alkotmánybíróságra (a továbbiakban AB) hagyja. Az AB az uniós jog kapcsán tartózkodó és rendkívül visszafogott viszonyulásán először 2016-ban hozott döntésében változtatott, és konkrét álláspontot alakított ki bizonyos fontos, már-már égető kérdésekben. Más tagállamok alkotmánybíróságaihoz képest viszonylag megkésve tette meg ezt a lépést: a hazánkkal egy időben az Európai Unióhoz csatlakozott országok közül a lengyel Alkotmánybíróság 2005-ben, a cseh Alkotmánybíróság 2006-ban, a lett Alkotmánybíróság 2009-ben, az Észt Legfelsőbb Bíróság 2012-ben már fogalmazott meg konkrét álláspontokat.[3]
Az európai büntetőjog és általánosságban az uniós jog belső érvényesülésének kereteit az egyes tagállami alkotmánybíróságok - érzékenységüktől függően - szorosabban vagy lazábban jelölték ki a hatáskör-átruházás elvére[4] alapítva. Ennek mentén különböző álláspontokat és mechanizmusokat dolgoztak ki az uniós jog térnyerésének egyfajta kontroll alatt tartása érdekében. A tanulmány első részében erre fókuszáltam. A tanulmány második részében a magyar Alkotmánybíróság uniós joggal kapcsolatos megállapításait és álláspontjának fejlődését mutatom be az uniós jog magyar jogrendszerrel való viszonya kapcsán. Ezért az általam - az azokban tett megállítások miatt - fontosnak ítélt döntéseket tekintem át, valamint összefoglalom a levonható következtetéseket.[5]
Mielőtt rátérek az egyes döntések ismertetésére, fontos áttekinteni az AB hatásköreinek alakulását.
Az AB kompetenciáit 2011. december 31-ig az 1989. évi XXXII. (régi Abtv.) törvény, azt követően a 2011. évi CLI. (új Abtv.) törvény szabályozza. Az AB témám szempontjából lényeges hatáskörei: az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény és nemzetközi szerződés előzetes kontrollja, jogszabály utólagos vizsgálata, jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata, valamint az Alaptörvény értelmezése, szabályai azonosnak mondhatók a két törvényben. Az AB jogosult alkotmányjogi panaszok elbírálására a régi és az új Abtv. szerint is, azonban a korábbi, tágabb szabályozás helyett[6] személyes érintettséget és az Alaptörvény konkrét rendelkezésének sérelmét kell megjelölni a jogorvoslati lehetőségek kimerítésén túl, ami szűkítette az intézmény alkalmazásának körét.
Az első említésre méltó döntés az utólagos normakontroll keretében hozott 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, amely a Társulási Megállapodást kihirdető törvény azon szakaszának alkotmányellenességét mondta ki, amely a versenykorlátozás tilalma területén a magyar Gazdasági Versenyhivatal számára az EGK szerződésen alapuló, közvetlenül alkalmazandó szabályok betartását írta elő. Az AB azt a kérdést vizsgálta, hogy külföldi közjogi normák érvényesülhetnek-e közvetlenül anélkül, hogy a magyar jog részévé válnának.
Ekkor még Magyarország nem volt az Európai Közösségek tagja, csupán társult státuszban állt, és zajlott a magyar jogrendszer közelítése és felkészítése a közösségi jog befogadására. Az akkor hatályos Alkotmány még semmilyen rendelkezést nem tartalmazott a közösségi joggal kapcsolatban. Ugyanakkor az AB hatáskörébe tartozott a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata.[7]
Határozatában az AB értelmezte a közvetlen hatály és közvetlen alkalmazandóság fogalmait, és arra a következtetésre jutott, hogy ezek a közösségi jog sajátosságai, azonban Magyarország még nem tagja az integrációnak, így a közösségi jogot külföldi jogként kell kezelni, és ennek megfelelően kell az ügyet elbírálni.
Kimondta, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban rendelkezhet a szuverenitásáról, sőt annak korlátozása természetes velejárója az ilyen kontaktusoknak, de a hatalomgyakorlás feltételeit az Alkotmány határozza meg. A jogállamiság és a népszuverenitás elvei megkövetelik,
- 622/623 -
hogy minden közhatalmi döntésnek végső soron a hatalom forrására, vagyis a népre visszavezethetőnek kell lennie. Az ügyben vizsgált közösségi jogi szabályok ennek a feltételnek nem felelnek meg. Sérülne a népszuverenitás elve, ha a szabályok alkotmányos felhatalmazás nélkül, közvetlenül érvényesülnének a magyar jogban, mert a magyar állam még nem tagja az integrációnak.
Ezt azzal egészítette ki, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése megköveteli a nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabály olyan értelmezését, ami megfelel a szerződés nemzetközi jogban elfogadott értelmének, de ez nem járhat az Alkotmány sérelmével. A belső, kihirdető jogszabály alkotmányellenességének megállapítása a nemzetközi kötelezettségvállalást nem érinti. A jogalkotó feladata az összhang megteremtése a teljes belső joggal, ami magában foglalja az Alkotmányt is. Utóbbi tételeket a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban rögzítette először a testület azzal, hogy hatásköre kiterjed a kihirdető törvény és annak részévé vált nemzetközi szerződés utólagos normakontrolljára, és alkotmányellenesség megállapítása esetén - akár az Alkotmány módosításával, de - biztosítani köteles a jogalkotó a vállalt nemzetközi kötelezettség összhangját a belső joggal.
A következő fontos döntés hazánk Európai Közösségekhez csatlakozását követően született 2006-ban, a 1053/E/2005. AB határozat. Ekkor az Alkotmány 2/A. §-a tartalmazta az ún. csatlakozási klauzulát, amely 2002. december 23. napjától volt hatályos, és kimondta, hogy a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződés alapján a szükséges mértékig az Alkotmányból eredő hatásköreit átengedi az Európai Unióra. A rendelkezés nem adott eligazítást a közösségi jog belső jogrendszerben elfoglalt helye, sem az Alkotmánybíróság azzal kapcsolatos hatáskörei tekintetében. Utóbbiak kapcsán az Alkotmánybíróságról szóló akkor hatályos 1989. évi XXXII. törvény sem adott támpontot.
Az indítványozó azt kérte, hogy a testület az Alkotmány 2. § (1) bekezdése[8] és 2/A. §-a alapján állapítson meg a törvényhozó által elkövetett mulasztásos alkotmánysértést, mert hazánk uniós csatlakozását követően az Országgyűlés elmulasztotta a szerencsejáték szervezése és reklámja vonatkozásában eltörölni a szolgáltatások szabad áramlását gátló szabályokat, ezzel megsértette a jogállamiság és a csatlakozási klauzula szabályait. Az indítványozó azt is kérte, hogy a testület hivatalból vizsgálja, és mondja ki a vonatkozó belső rendelkezések, vagyis a közösségi joggal ellentétes magyar szabályok nemzetközi szerződésbe ütközését.
A mulasztásos alkotmánysértés kapcsán az AB felhívta korábbi gyakorlatát és hangsúlyozta, hogy önmagában a jogalkotási kötelezettség elmulasztása nem vezet alkotmányellenességhez. Az alkotmánysértés megállapításának további feltétele, hogy a mulasztás valamilyen konkrét alkotmányi rendelkezés sérelmét is okozza (anyagi alkotmánysértés). Az indítvány nem jelölt meg olyan alkotmányos rendelkezést, amely a jogalkotás elmulasztásával sérült, és pusztán a jogállamiság követelményéből jogalkotói kötelezettség nem származik. Ezzel az AB kikerülte az állásfoglalást a közösségi jog kapcsán.
A csatlakozási klauzuláról szűkszavúan annyit mond ki a határozat, hogy ez a rendelkezés meghatározza hazánk tagállamként részvételének "feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét", de jogalkotási kötelezettség nem ered belőle. Nem fejtette ki, hogy mi pontosan a közösségi jog magyar jogrendszerbeli helye.
A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát annyival utasította el az AB, hogy a hivatalbóli eljárás kivételes hatáskört jelent, amit nem lehet indítványozni. Utolsó mondatában tett egy fontos megállapítást: "szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni."
A következő lépést a 72/2006. (XII. 15.) AB határozat jelentette, amelyben az indítványok az egészségügyi dolgozók túlmunkájának szabályozását kifogásolták, és nemzetközi szerződésbe ütközésre hivatkoztak azzal, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésén[9] keresztül az Alkotmány 2/A. §-a szerint az alapító szerződések is nemzetközi szerződések és a vonatkozó közösségi irányelv rajtuk alapul, amelynek a magyar szabályozás nem felel meg. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát a testület ismét visszautasította, de kiegészítette a 1053/E/2005. számú határozatában írtakat. Eszerint: "az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések", hanem "mint elsődleges jogforrások és az Irányelv, mint másodlagos jogforrás közösségi jogként a belső jog részei, mivel" immár Magyarország "az Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak."
A testület a 32/2008. (III. 12.) AB határozatában[10] a köztársasági elnök indítványára az Unió és a tagállamok által Izlanddal és Norvégiával kötendő, lényegében az európai elfogatóparancs alkalmazásának kiterjesztéséről szóló nemzetközi szerződést magában foglaló, még ki nem hirdetett törvényt vizsgálta. Elsődlegesen azt állapította meg, hogy a szóban forgó nemzetközi megállapodás hagyományos nemzetközi szerződésnek tekinthető, mert nem tartozik az integráció elsődleges jogforrásai közé. Így az Alkotmány 2/A. § hatálya alá sem, hiszen nem érinti az
- 623/624 -
Unió és a tagállamok közötti hatáskör-megosztást. Ismét rögzíti, hogy nem tekinti nemzetközi szerződésnek az alapító és módosító szerződéseket, valamint kiegészíti ezt a tételt azzal, hogy nemzetközi jogi eredete ellenére az Unió jogrendszere önálló jogrendszer, amivel a magyar jog, a nemzetközi szokásjog és a vállalt nemzetközi kötelezettségek "logikailag zárt rendszert képeznek."
A testület a 61/2008. (IV. 29.) számú határozatában finomította a korábbi elvi megállapításait. Az AB az Országos Választási Bizottságnak a Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elismerése kapcsán a népszavazás kezdeményezésére elutasító döntése elleni kifogás elbírálása során mondta ki, hogy a 1053/E/2005. és 72/2006. AB határozatokban rögzített tételeket azokra a nemzetközi szerződésekre vonatkoztatta, amelyek a közösségi jogi szabályok értelmében a döntései meghozatalakor hatályba léptek. Azt megelőzően a közösségi normákat csak nemzetközi jogként tudja kezelni, és vonatkoztathatja rájuk az Alkotmány és az Alkotmánybíróságról szóló törvény nemzetközi szerződéseket érintő szabályait. Azaz kiterjed rájuk az előzetes normakontrollal kapcsolatos hatásköre.
Az AB utólagos normakontroll keretében megvizsgálta a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény esetleges alkotmányba ütközését 143/2010. (VII.14.) AB határozatában.
Kifejezetten a kihirdető belső jogszabályt vizsgálta, és először azt elemezte, hogy alapító szerződéseket módosító jogforrásként van-e olyan tartalma, ami felülvizsgálat tárgyát képezheti. Megállapította, hogy a jogalkotó nem a csatlakozási szerződést kihirdető belső törvényt módosította, hanem önálló normában hirdette ki az alapító szerződés módosítását. Így nem vált a kihirdető norma a módosított jogszabály részévé, hanem tartalmaz élő szabályokat, azaz hatályos törvénynek tekintendő.
E ponton rögzíti, hogy az Alkotmánybíróságról szóló akkor hatályos törvény hallgat az AB uniós joggal kapcsolatos hatásköréről, van-e egyáltalán, ha van, akkor annak mi a természete, terjedelme, eljárási formája, ki az indítványozója. E kérdéseket - ahogyan később az ismertetett döntésekből látni fogjuk - az AB még ma sem válaszolta meg teljes körűen.
Ezután korábbi megállapításait azzal egészítette ki, hogy az alapító és a módosító szerződések mint elsődleges jogforrások, az irányelvvel, mint másodlagos jogforrással együtt, a csatlakozás óta közösségi jogként a belső jog részei. A testület kompetenciája szempontjából a közösségi jogot nem tekinti az Alkotmány 7. §-a hatálya alá tartozó nemzetközi jognak, feltéve, hogy az adott norma a közösségi jogban már hatályos. Ezt megelőzően ugyanakkor nemzetközi jognak tekinti, és így kiterjed rá a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos, előzetes normakontroll hatásköre.
Lényeges megállapítása, hogy a közösségi jog értelmezésének jogát kizárólagosan az EUB-nak tulajdonítja, így ő maga - konkrét tartalmi értelmezés nélkül - csupán azon rendelkezések felhívására, megjelölésére szorítkozik, amelyek az előtte levő indítvány eldöntéséhez szükségesek.
Rögzítette, hogy további hatáskörök átruházása az Unióra csupán az országgyűlési képviselők kétharmados többségével elfogadott nemzetközi szerződéssel lehetséges, és valójában az Országgyűlés, mint törvényhozó hatalom és az állami szuverenitás gyakorlója dönt arról, hogy beleegyezik-e további kompetenciák átengedésébe.
Az AB amellett foglalt állást, hogy az EUB-t is kívánatos bevonni a döntési mechanizmusba, mégpedig előzetes normakontroll keretében. Ilyen esetben lehetségesnek tartja a nemzetközi szerződés alkotmányosságának vizsgálatát abból a szempontból, hogy a szerződésből fakadó hatáskör-átengedés nem megy-e túl az Alkotmány 2/A. §-ban rögzített "szükséges mértéken".
Részletesen elemezte a szuverenitás fogalmát, és azt a két lényeges megállapítást tette, hogy a jogállamiság és népszuverenitás követelményeiből fakad, hogy minden jogi normának végső soron, közvetve vagy közvetetten, a hatalom végső forrására, a népre visszavezethetőnek kell lennie. Az alkotmányozó ennek a követelménynek tett eleget a csatlakozási klauzula beiktatásával. A másik elvi kijelentés az, hogy egymásra vetítve a csatlakozási klauzulát és a demokratikus jogállam követelményét, az előbbi nem üresítheti ki az utóbbit.
Az AB azonban ezen a ponton megáll, és nem fejti ki bővebben, hogy hol látja a "szükséges mérték" határait, vagyis mit tart a jogállamiság olyan elemeinek, amelyekről lemondás kiüresítené a jogállamiság alapintézményét.
Az Országgyűlés 2011. április 18-án fogadta el és 2012. január 1-jén lépett hatályba az új Alaptörvény, amely az E) cikkben fogalmazta meg hazánk uniós csatlakozásának alapját képező szabályt. Az (1) bekezdésében az uniós tagságunk célkitűzését, a (2) bekezdésében a hatáskör-átruházás alapját[11]. A korábbi Alkotmányhoz képest új (3) bekezdésében[12] az uniós jog közvetlen hatályának elismerését rögzítette.
Az Alkotmánybíróságról szóló új törvény elfogadására is sor került 2011. november 21-én a 2011. évi CLI. törvényben, amely szintén 2012. január 1-jén lépett hatályba.
Az új szabályok lényegében nem változtattak a korábbi rendelkezéseken. Az Alkotmánybíróságról szóló új törvény továbbra is hallgat a testület uniós joggal kapcsolatos hatásköreiről. Így a felmerült kérdések megválaszolását az AB joggyakorlatára és értelmező tevékenységére
- 624/625 -
bízta: hol a helye az uniós jognak a magyar jogrendszerben, vannak-e és ha igen, mik az AB hatáskörei az uniós jog kapcsán.
Továbbá hatályba lépett a Lisszaboni Szerződés is 2009. december 1-jén, amely új alapokra helyezte az Európai Uniót, és valódi büntetőjogi hatásköröket biztosított az integrációnak. Ezért egyre fontosabbá vált, hogy a fenti kérdésekben a magyar Alkotmánybíróság kialakítsa álláspontját.
Ilyen jogszabályi környezetben az Alaptörvény E) cikkének értelmezésére irányuló indítvány alapján az AB a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában meghatározta azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén egy nemzetközi szerződést az E) cikk, másnéven Európa klauzula, (2) bekezdése hatálya alá tartozónak kell tekinteni elnevezésétől függetlenül. Ilyen, ha az alaki jogforrás nemzetközi szerződés, és tartalmában az alapító szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek módosítására vagy kiegészítésére irányul, az Alaptörvényből eredő további hatáskörök átengedését jelenti, és a többi tagállammal közösen, tagállamként vesz részt benne Magyarország. Tehát nemcsak a csatlakozási, alapító és ezeket módosító szerződések tartoznak az E) cikk hatálya alá, hanem minden más, fenti kritériumoknak megfelelő megállapodás is. Ennek eldöntéséhez esetről esetre vizsgálni kell a szerződés alanyait, tárgyát, valamint a szerződésből eredő jogokat és kötelezettségeket.
Újabb változást hozott a 2013. április 1-jén hatályba lépett, negyedik alaptörvény-módosítás, amely kimondta, hogy az Alaptörvény hatályba lépése előtti alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. A módosítás értelmezése során azonban az AB amellett foglalt állást, hogy a korábbi joggyakorlata továbbra is hivatkozható, és fenntarthatja korábbi álláspontját, ha "az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges."[13] A korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapítások felhasználása tehát megkívánta az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak tartalmi összevetését és mérlegelését az Alaptörvény értelmezési szabályaira is tekintettel.
Az AB a 22/2016. (XII. 5.) határozatában[14] az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének értelmezésére irányuló indítvány alapján elmozdult a visszafogott állásponttól és fontos megállapításokat tett az uniós joggal kapcsolatos hatáskörei tekintetében. Kimondta, hogy fenntartja magának a jogot, hogy vizsgálja az uniós jogi normákat abból a szempontból, hogy azok nem sértik-e az emberi méltóságot, az Alaptörvényben biztosított más alapvető jogot, valamint az ország szuverenitását és identitását. Beleértve ebbe azt is, hogy az uniós jogalkotó nem lépte-e túl az alapító szerződésekben ráruházott hatáskörök terjedelmét. Mindezt kivételes és legvégső eszköznek tekinti. [15]
Az AB megállapította, hogy az Európai Unió ugyan önálló jogalkotásra és nemzetközi szerződések önálló megkötésére feljogosított szervezet, önálló, független jogrenddel, azonban mindennek forrásai az alapító szerződések, azaz a tagállamok felhatalmazása. Mivel a tagállamok a szerződések urai, ők határozzák meg azt is, hogy az uniós jog menyiben élvez elsődlegességet a belső joggal szemben.[16]
Kiemelt jelentőségűnek nyilvánította az Európai Unión belül az alkotmányos párbeszédet, de ennek részleteit nem bontotta ki.[17] A későbbi joggyakorlat[18] azt mutatja, hogy itt az AB már előrevetítette együttműködési szándékát az EUB-val, mivel 2018 évben több eljárását felfüggesztette, hogy bevárja az EUB más ügyekben, de azonos probléma kapcsán hozandó döntéseit. Ezzel lehetőséget adott az uniós jog értelmezésével az esetleges konfliktus feloldására, amire tekintettel hozza majd meg végleges döntését. Egyúttal annak elismerését is jelzi, hogy az uniós jog hivatalos értelmezésére az Európai Unió Bírósága jogosult. Ugyanakkor konkrétan nem foglalt állást abban, hogy milyen viszonyban áll az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésével: van-e rá jogalapja, ha igen, miből vezeti azt le, kötelezőnek tekinti-e magára nézve a döntést vagy csak bizonyos feltételek fennállása esetén követi azt. Mindenesetre az AB az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését az eljáró bíró diszkrecionális jogkörének tekinti, és kimondta, hogy ez nem alkotmányossági kérdés.[19]
Az alapjogvédelem kapcsán kifejtette, hogy az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége.[20] Nem mentesülhet a felelősség alól a tagállam az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt sem arra való hivatkozással, hogy uniós jogot hajt végre. Így rögzítette, hogy bár elfogadja, hogy az uniós jogvédelem a nemzeti alkotmányok által biztosítottal azonos, vagy legalább kielégítő szintű védelmet képes biztosítani, fenntartotta magának a jogot, hogy ultima ratio jelleggel fellépjen az emberi méltóság és más alapvető jogok lényeges tartalmának védelmében akár az uniós joggal szemben is. Ennek során az uniós jog érvényesülését szem előtt tartja, és figyelembe veszi az együttműködési kötelezettséget is.
A szuverenitás- és identitásvédelem vonatkozásában gyakorlatilag az uniós ultra vires normák kapcsán tartja fenn magának az uniós hatáskörgyakorlás kontrollját.
- 625/626 -
Ennek keretében kifejti, hogy az átruházott hatáskörök korlátait az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése tartalmazza.[21] E rendelkezést egybevetve az Európai Unióról szóló Szerződés 4. cikk (2) bekezdésével[22] két fő korlátot jelöl ki: a közös hatalomgyakorlás nem sértheti Magyarország szuverenitását, és nem járhat az "alkotmányos önazonosság" sérelmével. Ezek védelme mindenki kötelessége, így az Országgyűlésé és a Kormányé is, de a védelem legfőbb letéteményese az Alkotmánybíróság.[23]
A szuverenitáskontrollt a népből vezeti le, amely szerint a szuverenitás a főhatalom végső forrása, amely a népből ered.[24] A nép nem veszítheti el az ellenőrzését a közhatalom felett. A közhatalom gyakorlása pedig kizárólag az Alaptörvény keretei között lehetséges. Amíg az Alaptörvény a független, szuverén állam elvét tartalmazza, és a hatalom forrásának a népet jelöli meg, az Európa klauzula ezt nem üresítheti ki.
Az identitáskontroll kapcsán kimondja, hogy vannak az önálló állami létnek olyan elemei, amelyeken az Alaptörvény és általa a magyar jogrendszer nyugszik, önálló értékek, nem az Alaptörvény hozza létre, csupán elismeri azokat, és nem lehet róluk lemondani.[25] Ha ez megtörténne, akkor megszűnne az önálló államiság. Példaként hozza fel az alkotmányos identitás elemeként Magyarország nyelvi, történelmi és kulturális hagyományait, a szabadságjogokat, a hatalommegosztást, a köztársasági államformát, a közjogi autonómiák tiszteletét, a vallásszabadságot, a törvényes hatalomgyakorlást, a parlamentarizmust, a jogegyenlőséget, a bírói hatalom elismerését és a velünk élő nemzetiségek védelmét.
A szuverenitás és az alkotmányos önazonosság több ponton átfedi egymást, így a két kontrollt egymásra tekintettel kell elvégezni.
Hangsúlyozta, hogy a kontroll tárgya nem közvetlenül az uniós normák értelmezése, érvényességének és alkalmazási elsődlegességének megállapítása, ezért ezekben nem foglal állást. Tehát önkorlátozást gyakorol, hatásköreit nem alkalmazza teljeskörűen, de nem is részletezi, hogy ez miben és hogyan jelenik majd meg joggyakorlatában.
A megállapítások hiányérzetet hagynak maguk után, mert az AB nem fejti ki pontosan az egyes kontrollok szempontjait, következményeit és határait sem. Nem foglalkozik részletesen az alkotmányos önazonosság fogalmával, csupán példákat említ. Nem határozza meg, hogy ezt pontosan, mely alaptörvényi rendelkezésekre alapítja. Új alkotmányos mércék megjelennek ugyan a határozatban, de azok hatásköri és alkalmazási feltételeit hiányosan írja le, így továbbra is sok a bizonytalanság és kevés a konkrét támpont az Alkotmánybíróság és az uniós jog viszonyában.[26]
2018. évben a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet miatt sor került az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének módosítására 2018. június 29. napjától kezdődő hatállyal.[27] A cél a nemzeti szuverenitás és alkotmányos önazonosság védelme jegyében a korábbi "szükséges mértékig" fordulat konkretizálása, tartalommal kitöltése volt. Ennek értelmében "a hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát."
Az AB a nemzetközi jog és uniós jog elhatárolása kapcsán álláspontját annyival árnyalta az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdései, valamint a nemzetközi szerződésekre vonatkozó Q) cikk (3) bekezdésének összevető értelmezéséről szóló 9/2018. (VII. 9.) AB határozatában, hogy kimondta, az olyan nemzetközi szerződés, amelynek csak uniós tagállamok a részesei, és amelynek keretében a létrehozott intézmény uniós jogot alkalmaz, akkor válik az Alaptörvény E) cikke szerinti uniós jog részévé, ha ennek jogalapja az alapító szerződésekben megtalálható. Ellenkező esetben a Q) cikk hatálya alá tartozó nemzetközi szerződésnek tekintendő, ami elválik és külön kezelendő az uniós jogtól.
Ebből fakadóan az egységes európai szabadalmi szabályozás kapcsán, amely megerősített együttműködés keretében jött létre, nem az E) cikk által biztosított szuverenitás transzfer hatálya alá tartozónak tekintette azt a nemzetközi szerződést, amelyben a részes felek önálló nemzetközi bíróságot hoztak létre magánszemélyek közötti jogviták első és fellebbviteli fórumaként, tekintettel arra, hogy az alapító szerződésekben ilyen szervezet létrehozására felhatalmazás nem található.
Az AB a 2/2019. (III. 5.) AB határozatában az uniós jog belső jogi helyzete kapcsán tett újabb megállapításokat. Kifejtette, hogy az uniós jog legitimációs forrása az Alaptörvény E) cikke, amely biztosítja az uniós jog belső jogként való érvényesülését és közvetlen alkalmazhatóságát. Leszögezte, hogy az Európai Unió önálló jogrenddel rendelkezik, amely a jogalanyok számára közvetlenül teremthet jogokat és állapíthat meg kötelezettségeket. De
- 626/627 -
az uniós intézmények útján történő közös hatáskörgyakorlás nem haladhatja meg az alapító szerződésekből fakadó szükséges mértéket, sem az Alaptörvény által Magyarországnak biztosított hatásköröket.
Az alapító szerződések kapcsán kimondja, hogy azok hatálybalépésük után az uniós jog részei, de ettől még megtartják nemzetközi jogi jellegüket, és az ország nemzetközi kötelezettségvállalásainak minősülnek. Az uniós jog helyzete kapcsán leszögezi, hogy az belső jognak tekintendő és elkülönül a nemzetközi jogtól, amit az uniós jog sui generis jellege indokol, de nem tekinti a magyar jogforrási hierarchia részének, hanem mellette élő jogrendnek. Ezért nem terjed ki rá az AB megsemmisítési hatásköre.
A két jogrendszer egymás mellett főszabályként konfliktusmentesen él, mert közös értékrendszeren alapulnak. Konfliktus esetére az AB ismét az alkotmányos párbeszéd mellett foglalt állást. Kimondta, hogy az európai egységből fakadóan alkotmányos cél a jogrendszerek harmóniája és koherenciája, ezért a jogszabályokat és az Alaptörvényt - amennyiben lehetséges - az uniós joggal összhangban kell értelmezni. De a magyar Alaptörvény erga omnes hatályú, hiteles értelmezésére kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult.
Ebben a határozatban az AB kimondja azt is, hogy az uniós jog elsődlegességgel bír a belső joggal szemben, mert az európai jog fennmaradásának egyetlen módja a tagállamokban annak egységes érvényesülése és hatálya, de - mivel az integrációt nemzetközi szerződések hozták létre, amelynek urai a tagállamok - "a tagállami alkotmány keretei határozzák meg azt, hogy az uniós jog az adott tagállamban mennyiben élvez elsőbbséget a tagállam saját jogával szemben."[28] Ez következik az ún. fenntartott szuverenitás elvéből is, amely szerint a közös hatáskörgyakorlásnak vannak korlátai, így az csak "egyes" hatáskörökre és csak a szükséges mértékig terjed ki, és "nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát."[29]
Az elsődlegességhez kapcsolható a 2020. május 19-én meghozott határozat[30], amelyben az AB kimondta, alkotmányos követelmény, hogy európai uniós jogi érintettség hiányában a belső jog alkalmazása nem mellőzhető akkor sem, ha az EUB joggyakorlatára is figyelemmel, annak kiterjesztő értelmezésével megállapítható, hogy a nemzeti szabályozás ellentétes az uniós joggal. Érvényes és hatályos magyar jogszabály alkalmazását vagy a jogalkotó, vagy az Alkotmánybíróság szüntetheti meg. Amennyiben van uniós érintettség az ügyben, és a belső szabályozás azzal ellentétes, akkor is kizárólag az adott ügyben fogadható el a nemzeti jog alkalmazásának mellőzése. Egyúttal azt is kimondja, hogy ha a bíróságok nem így járnak el, akkor megszegik az Alaptörvényből fakadó azon kötelezettségüket, hogy megvédjék Magyarország alkotmányos önazonosságát.[31] Továbbra sem fejtette ki, hogy pontosan mit ért utóbbi fogalom alatt.
Az AB megállapításai az uniós jog és belső jog kapcsolatát illetően az alábbiakban foglalhatók össze.
Az uniós és belső jog viszonya kapcsán:
- Magyarország uniós csatlakozását lehetővé tevő E) cikk (2) bekezdésében megjelölt "nemzetközi szerződés" kategóriájába tartozik minden olyan nemzetközi megállapodás, amelyben Magyarország az Unió tagállamaként, más tagállamokkal közösen vesz részt, és az Alaptörvényben írt, újabb hatáskörök átengedését eredményezi. Eseti jelleggel kell vizsgálni, hogy mely nemzetközi szerződések merítik ki e kritériumokat.
- az integráció - uniós jog szerint hatályos - elsődleges és másodlagos jogforrásai önálló jogrendszert alkotnak, amely elkülönül a nemzetközi jogtól, a belső jog része,
- a belső jog részeként az uniós jog legitimációs forrása az Alaptörvény Európa-klauzulája, amely biztosítja az uniós jog belső jogként való érvényesülését és közvetlen alkalmazhatóságát - a két jogrendszer azonban egymás mellett él, és az uniós jog sui generis jellegéből adódóan elsődlegességet élvez.
Az AB hatáskörei kapcsán:
- az uniós normák értelmezésére és megsemmisítésére az AB nem jogosult, csupán felhívja az egyes rendelkezéseket az előtte levő probléma eldöntésére,
- a nemzeti és az uniós jog kollíziója esetére az együttműködő alkotmányos párbeszéd mellett foglal állást,
- ennek jegyében rögzítette, hogy a jogszabályokat és az Alaptörvényt lehetőség szerint az uniós joggal összhangban kell értelmezni, előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése kapcsán saját maga hatásköréről hallgat, azonban általánosságban megállapítja, hogy annak esetleges elmaradása nem alkotmányossági kérdés, az eljáró bíró diszkrecionális joga döntés a kezdeményezésről,
- hatálybalépés előtt az uniós elsődleges jog osztja a hagyományos értelemben vett nemzetközi jog sorsát, így kiterjed rá az AB nemzetközi joggal kapcsolatos hatásköre (előzetes és utólagos[32] normakontroll).
- kivételesen, végső eszközként az AB fenntartja magának az alapjogi-, szuverenitás- és identitás kontroll lehetőségét, de mindez nem foglalja magában az uniós normák értelmezését, érvényességének és alkalmazási elsődlegességének megállapítását. A kontrollok alapjául
- 627/628 -
szolgáló alaptörvényi rendelkezéseket, a mechanizmusok tartalmi részleteit és következményeit nem fejtette ki.
Konkrét jogvita eldöntésében támpontként megállapítja, hogy
- a magyar jog alkalmazása uniós jogi összefüggés hiányában nem mellőzhető, sőt kötelező,
- a belső jog alkalmazásának mellőzése uniós jogi összefüggés és kollízió esetén is csak az adott, egyedi ügyre vonatkoztatva lehetséges, belső jogszabály hatályon kívül helyezésére, megsemmisítésére a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság jogosult.
Az AB a rendszerváltástól eltelt idő alatt az azóta átformálódott jogi és politikai környezetben eljutott mára odáig, hogy az uniós jog sajátosságait elismeri, és azt dualista rendszerbe igyekszik beilleszteni: az elsődleges jogforrásokat hatálybalépés előtt nemzetközi jogi státuszba helyezi, azután belső jognak minősíti, ugyanakkor az uniós jogot magát attól is elkülönülő, önálló jogrendszernek tekinti, ami elsődlegességet élvez a nemzeti joggal szemben.
Ehhez igazodóan hatásköreiben önkorlátozással él, és azokat csak részben gyakorolja: kimondja, hogy az uniós jog értelmezésére és megsemmisítésére hatásköre nem terjed ki, összeütközés esetére kivételes eszközként tartja fenn magának a jogot, hogy ultra vires, alapjogi és identitás kontrollal éljen.
A fenti megállapítások ellenére több kérdés még mindig tisztázatlan.
1. Az AB kimondja, hogy a hatályos uniós jog a belső jog része, azonban ez a tétel az Alaptörvényből nem következik, mivel hallgat az uniós jog magyar jogrendszerben elfoglalt helyéről, megítéléséről.[33] Az Alkotmánybíróságról szóló régi és új törvény sem tartalmaz szabályozást az AB európai joggal kapcsolatos hatásköreiről. Mindebből az következik, hogy az AB-nek nincsenek közvetlen kompetenciái, azonban - ahogyan az a 22/2016. (XII. 5.) AB határozatból kiolvasható - mégis kialakítani törekszik egyfajta kontroll mechanizmust az uniós jog felett. A közvetlen kontrollra a még hatályba nem lépett elsődleges uniós jogforrások esetében van mód, amelyek ilyenkor még nemzetközi szerződések formáját öltik. Ebben az esetben érvényesül az AB előzetes normakontrollja.[34] Ennek eredményeként kimondhatja a kihirdetendő jogszabály alkotmányellenességét, megsemmisítheti azt, mert ez a kötelezettségvállalást nem érinti. A jogalkotó feladata a belső joggal való összhang megteremtése, akár az Alaptörvény módosításával is.
Közvetett módon - az uniós norma hatályától függetlenül - az uniós jogot végrehajtó nemzeti jogszabály felülvizsgálatán keresztül van lehetősége ellenőrizni az uniós jogot. E körben hatáskörei (utólagos normakontroll, értelmezés, megsemmisítés) kizárólag a nemzeti jogszabályra terjednek ki. Azonban az uniós jog kapcsán ilyen esetre is a szuverenitás, alapjogi és identitáskontroll lehetőségét a 22/2016. (XII. 5.) AB határozatban már felvetette a testület. Ezek pontos mikéntjét, az érintett alaptörvényi rendelkezések körét, a feloldhatatlan ütközés következményeit, valamint a rendkívül bizonytalan alkotmányos identitás fogalmát még nem dolgozta ki.[35]
2. Kérdéses az Alaptörvény elsődlegessége az uniós jog felett. Bár az Alaptörvény beengedi a magyar jogrendszerbe az uniós jogot azzal, hogy kimondja, utóbbi általánosan kötelező magatartási szabályt állapíthat meg, valamint az AB belső jognak minősíti és a nemzeti joggal szemben kimondja elsődlegességét, véleményem szerint az Alaptörvény, de legalábbis egyes rendelkezései feletti elsődlegességét már nem ismeri el. Kimondja az AB ugyanis, hogy az uniós jog érvényesülésének határát az Alaptörvény E) cikke rögzíti, amikor lefekteti, hogy az uniós jog nem sértheti az Alaptörvényben biztosított alapvető jogokat, valamint a szuverenitás egyes, konkrétan felsorolt elemeit (területi egység, népesség, államforma és állami berendezkedés). Ennek ellentmondani látszik az AB azon megállapítása a 2/2019. (III. 5.) AB határozatában, hogy a koherencia érdekében lehetőség szerint az Alaptörvényt is az uniós joggal összhangban kell értelmezni.
Véleményem szerint még nem teljesen egyértelmű az AB álláspontja, hogy ha nem lehetséges az Alaptörvény euro-konform értelmezése, akkor az Alaptörvény egésze vagy csak egyes rendelkezései, és ha utóbbi, akkor pontosan melyek jelentenek kivételt az uniós jog elsődlegességének elve alól, és mindez milyen következményekkel jár. A testület már tett utalásokat az identitás és szuverenitáskontroll kapcsán arra, hogy vannak az Alaptörvénynek olyan rendelkezései, amelyeket az államlét szempontjából mindenekfelett állónak tart. Hogy pontosan mely rendelkezések ezek, nem fejtette ki.
3. Az alapjogi kontroll és az Alaptörvény elsődlegessége metszéspontjában felmerül a kérdés, hogy az AB hogyan ítéli meg az Alapjogi Charta és az Alaptörvény által biztosított alapjogvédelmi szintek esetleges ütközését akkor, ha a magyar szabályozás magasabb védelmi szintet biztosít, és emiatt az uniós jog megfelel az Alapjogi Chartának, de az Alaptörvénynek nem.
Az Alkotmánybíróság más alapjogi nemzetközi szerződések vonatkozásában ugyan, de a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában kimondta, hogy "Egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés
- 628/629 -
(például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje." Ebből fakadóan tartózkodnia kell a belső jogszabály olyan értelmezésétől, amely e nemzetközi kötelezettségek megsértését és Magyarország Emberi Jogok Európai Bírósága általi marasztalását eredményezhetné.[36]
Az Alapjogi Charta is elsődleges jogforrásnak minősül, amellyel kapcsolatban hatáskörökkel az AB nem rendelkezik. Az Emberi Jogok Európai Bírósága kimondta, hogy nem mentesül az adott tagállam az Emberi Jogok Európai Egyezménye megsértésének következményei alól arra hivatkozással, hogy uniós jogot hajtott végre. A Charta 53. cikke rögzíti ugyan az alapjogi fenntartást[37], de az EUB ezzel kapcsolatban több döntésében[38] kifejtette, hogy a fenntartás korlátozottan érvényesül, mert az uniós jogot akkor is előnyben kell részesíteni a nemzeti alaptörvényben foglalt jogokkal szemben, ha az uniós norma sérti az alkotmányba foglalt alapvető jogot, mert az uniós jog egységessége és hatékony érvényesülése a feltétele az uniós jog, és így az integráció működésének.
Egyelőre még ilyen helyzet nem merült fel. A lehetséges válaszokat majd a jövőbeni alapjogi kontroll adja meg.
4. Az AB kimondja, hogy bár az uniós jogot a belső jog részének tekinti, de ugyanakkor amellett élő, különálló jogrendszernek is, ezért tartózkodik annak értelmezésétől. Ha kollíziót vél felfedezni, akkor az együttműködő párbeszédet alkalmazza. Ennek részleteit azonban nem bontja ki. Nyitva hagyja a kérdést, hogy pontosan mit ért ezalatt. Csupán az EUB esetjogának tiszteletben tartását és követését, vagy konstruktív kooperációt is előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Ha utóbbit is, akkor önmagát végső bírói fórumnak minősíti-e, és ha igen, vannak-e ennek feltételei, köteles-e kezdeményezni az eljárást, milyen jogszabályi alapja van, az előzetes döntés mennyiben kötelezi.[39] Eddigi gyakorlatában előzetes döntéshozatali eljárást nem kezdeményezett, ellenben több eljárását is felfüggesztette, hogy bevárja az azonos kérdésben más bíróságok által indított eljárásban az EUB álláspontját.
Az AB döntéseiben nem kapcsolta össze közvetlenül az előzetes döntéshozatali eljárás kérdését a törvényes bíróhoz való joggal, hanem eljárásjogi problémaként kezelte, ami az eljáró bíró mérlegelési hatáskörébe tartozik.[40]
A német Szövetségi Alkotmánybíróság ezzel szemben például kidolgozta az ún. Kloppenburg-doktrínát, amely szerint a törvényes bírótól elvonással (amibe beleértendő, hogy a bíróság kötelezettsége ellenére nem kezdeményezi az előzetes döntéshozatali eljárást) egy tekintet alá esik az, ha a bíróság nem követi az előzetes döntést, mert ezzel a törvényes bíró döntését egy másik bíróság figyelmen kívül hagyja.[41] Az eltérés nyilvánvalóan abból fakad, hogy a német alkotmányos joggyakorlat az előzetes döntéshozatalt a törvényes bíróhoz való jog keretein belül kezeli.
5. A testület az uniós jog értelmezésével kapcsolatban leszögezte, hogy arra nem terjed ki hatásköre, ezért az előtte levő kérdés eldöntéséhez szükséges uniós rendelkezések puszta felhívására támaszkodik. Véleményem szerint ez vitatható álláspont. Ahogyan a tisztán belső jogi vonatkozású ügyekben valamennyi jogalkalmazó jogosult az Alaptörvény rendelkezéseit felhívni és azokat értelmezni, ugyanígy állítható ez az uniós jog szabályairól is. Ha nem egyértelmű a norma tartalma, akkor hiteles és mindenkire nézve kötelező értelmezésért az Alaptörvény esetében az Alkotmánybírósághoz, uniós jogforrás kapcsán az EUB-hoz lehet és kell fordulni. Éppen ezért ezt indokolatlan önkorlátozásnak tartom, ami megfosztja az AB-t a lehetőségtől, hogy állást foglaljon a 2. pontban is felvetett kérdésben, hogy az Alaptörvény és az uniós jog szembenállása esetén elfogadja-e az uniós jog mindent megelőző elsődlegességét vagy, hogy kidolgozza pontosan, hol van a hatáskör átengedés határa.[42]
Számos alkotmányos megoldás áll példaként Európában, amelyek segíthetik a magyar Alkotmánybíróságot álláspontja kidolgozásában.
Vannak tagállamok, amelyek feltétel nélkül elfogadják az uniós jog elsődlegességét az alkotmányukkal szemben.[43] Idetartozik például Ausztria, Hollandia és Írország. Ezzel szemben a többség, így például az olasz, német, cseh és francia alkotmánybíróságok, korlátokat dolgoztak ki. Főszabályként érvényesül az uniós jog elsődlegessége az
- 629/630 -
Alaptörvénnyel szemben is, de ez alól kivételt jelentenek azok az esetek, amikor az uniós norma lerontaná a belső alkotmányos rendszerben kialakított alapjogvédelmi szintet, vagy az alkotmány olyan részét érinti a rendelkezés, amit "érinthetetlen magnak" tekint a legfőbb bírói testület. A harmadik csoportot azok a tagállamok alkotják, amelyek elutasítják az uniós jog elsődlegességét, és fenntartják nemzeti alkotmányuk hierarchiában elfoglalt, legmagasabb helyét. Ide sorolható Spanyolország.
A magyar szakirodalom[44] az AB-tól szuverenitás-, illetve alapjogvédelmi tesztek kidolgozását sürgeti. Ez követi a tagállamok többségében kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot. Az előbbihez szükséges tisztázni az Alaptörvény értelmezése útján, hogy mi jelenti a szuverenitás azon magját, amelyeket az uniós jog nem vonhat el, nem érinthet, mert azzal az önálló állami létünk kerülne veszélybe, vagy szűnne meg. Ehhez kapcsolódóan meg lehetne határozni, melyek azok az alkotmányos szabályok, amelyeket az alkotmánymódosítás sem érinthet, ezzel megakadályozva, hogy további felhatalmazás beiktatásával esetlegesen a "szuverenitás védett magján" rést üssenek. E két kategória átfedheti egymást.
Maga az Európai Unióról szóló Szerződés is ad támpontot ebben a 4. cikk (2) bekezdésében[45], ahol példálózóan felsorolja, hogy miket tart alapvető állami funkciókként tiszteletben. Megemlíti az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását, a nemzetbiztonságot és a nemzeti identitást.
Az Alkotmánybíróság használhatná az előzetes döntéshozatali eljárást akár annak jelzésére is az EUB felé, hogy egyes uniós normák túllépik az átengedett hatáskörök mértékét vagy más okból alapjogi aggályokat vetnek fel. Ezzel az EUB lehetőséget kapna a kollízió feloldására, nem sérülnének az uniós jog alapvető sajátosságai, sem az együttműködés elve. Az EUB állásfoglalása után az érdemi, végső döntést az AB hozná meg, így a nemzeti szuverenitás és az AB legfőbb belső bírói fórum szerepe sem szenvedne csorbát.
Alaptörvénybe ütközés esetén euro-konform értelmezéssel megkísérelhető a kollízió feloldása. Ha ez nem lehetséges, és az AB él a felvetett a kontroll-mechanizmusokkal, akkor - mivel az uniós norma kapcsán megsemmisítési jogköre nincs - európai példák alapján választhatja azt a megoldást, hogy kimondja az uniós norma belföldi alkalmazhatatlanságát, vagy az EUB-hoz fordul előzetes döntéshozatali eljárás keretében az uniós norma érvénytelenségének megállapítása érdekében, vagy csupán megállapítja az ütközés tényét és az alkotmányozó vagy - alacsonyabb szintű norma esetén - a jogalkotó hatalmat hívja fel a megfelelő szabályozás kialakítására.
Mindez természetesen csupán feltételezés a lehetséges megoldásokról. A válaszokat remélhetőleg az AB jövőbeli joggyakorlata fogja megadni.
Összességében elmondható, hogy a magyar Alaptörvény a dualista rendszert követi, vagyis a külföldi jog elemei transzformációt követően válhatnak a belső jog részévé. Ez vonatkozik az uniós jogra is, ami annyiban árnyaltabb, hogy ezt az átültetést az Alaptörvény Európa-klauzulája végzi el automatikusan.[46] Joggyakorlói szemmel az uniós jog többségében belső jogként jelenik meg. Gyakran nem is tudni, hogy uniós szabályozás áll a háttérben.[47]
Fontos a megfelelő szakismeret, amely ugyancsak lényegesen befolyásolja az uniós jog, azon belül a büntetőjogi szabályok megfelelő érvényesülését a helyes jogalkalmazáson keresztül. Egy hétköznapi példa. A tényállás lényege szerint 2017. évben két román állampolgár Magyarország területén utazott át, amikor kerékcserére volt szükségük defekt miatt. Egyikük rosszul helyezte el a jármű - ami egy tehergépkocsi volt - megemeléséhez szükséges emelőkart, ami kidőlt a helyéről, amíg társa félig a jármű alatt fekve végezte a szükséges munkálatokat. A sértett súlyos, csonttöréses sérüléseket szenvedett. Kihallgatásukat követően mind a gyanúsított, mind a sértett Romániába távozott. Az igazságügyi orvos szakértői vélemény szerint a sértett sérüléseinek maradandóságáról csak egy év elteltével lehet állást foglalni. Ezért a vádemelést (2018 februárja) követően, a határidő lejárta után a járásbíróság európai nyomozási határozatot bocsátott ki a sértett tanúkihallgatása érdekében. A válasz - amire 2019 februárjától 2020 júliusáig kellett várni (az eljárást 2019 októberében függesztette fel a járásbíróság,
- 630/631 -
az európai nyomozási határozatot 2020 januárjában bocsátotta ki) - megérkezett a román társbíróságtól, azonban a magyar járásbíróság 2021 januárjában ismételten európai nyomozási határozatot bocsátott ki a tanúkihallgatás megismétlése érdekében, mert a tanúval a magyar bíróság kérése ellenére csupán a román eljárási törvény szerinti figyelmeztetéseket közölték.
Álláspontom szerint nem volt indokolt az újabb megkeresés. Az európai nyomozási határozat a kölcsönös elismerés elvén alapul. Ha nem merült fel a tanúkihallgatás során olyan súlyos alapjogsértés, amely a tanúvallomás elfogadhatóságát kizárja (erre nincsen adat az ügyben), akkor az uniós jog értelmében el kellett volna fogadni bizonyítékként a tanúvallomást, mivel az a végrehajtó állam jogszabályainak megfelelően történt, és főszabályként az európai nyomozási határozat végrehajtása során a végrehajtó jogát kell alkalmazni.
Az ügyet az ismételt megkeresés miatt újra, immár másodjára függesztette fel a járásbíróság. Az időmúlás mellett a fordításokkal járó többletköltség is jelentős.
Ha egy adott ügyben felmerül uniós jog alkalmazása, akár közvetlenül, mint a fenti példában, akár közvetve, például háttérjogként, és kétségessé válik, hogy pontosan mi az alkalmazandó jog vagy milyen terjedelemben kell érvényt szerezni az uniós jognak, bírósági szakaszban a legkézenfekvőbb megoldás az EUB-től előzetes döntéshozatal kérése. Ennek kapcsán ugyan hátrányként hozható fel, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás hosszú időt vesz igénybe, átlagosan több mint 1 évet, ami így elhúzza a nemzeti eljárásokat. Ezen kívül, a tagállami bíróságnak nincs észrevételezési joga a folyamatban. A kérdései feltétele után már csak az EUB válaszát kapja meg, ami inkább parancs, mint iránymutatás.[48] Azonban az uniós jog hiteles értelmezését biztosítja, jó fogódzót ad az ügy mikénti megítélésében, és az EUB még akár az uniós norma érvénytelenségét is kimondhatja. Ha az uniós jog végrehajtása során alapjogsérelem merül fel a tagállami jogalkalmazásban, nyitva áll az alkotmányjogi panasz lehetősége. Ennek elbírálása viszont nagyban függ az adott tagállami alkotmánybíróság uniós joghoz való hozzáállásától, és attól, hogy egyúttal belső alapjogvédelmi szabály is csorbát szenved-e.
A magyar AB még mindig bizonytalan. Bizonyos megállapításokat már tett, de a részletek, a pontos keretek kijelölése még mindig hiányzik. Az EUB előzetes döntéshozatali eljárásaiban hozott döntéseinek, valamint a Magyarország ellen indított kötelezettségszegési eljárások eredményének bevárása érdekében az AB előtt felfüggesztett ügyek közül egyben született ítélet[49]. Ebben az AB csupán hivatkozik az EUB megállapításaira. Nem tért ki rá, hogy azt mennyiben vette figyelembe saját döntésében, és fenntartotta azt a gyakorlatát, hogy az előzetes döntéshozatal kezdeményezése szakjogi kérdés. Saját, ezzel kapcsolatos helyzetére továbbra sem tért ki.
Folyamatosan formálódik az uniós és a belső jog határa, zajlik a tagállami alkotmánybíróságok és az EUB közötti párbeszéd az uniós jog beavatkozási korlátainak kijelölése kapcsán. Az ismertetett, hétköznapi ügyben történt példából kiolvasható, hogy az uniós jog végső határa a tárgyalótermekben van, ahol a jogalkalmazókon múlik a megfelelő jogalkalmazás, amely a fenti megállapítások tükrében járhat a nemzeti jog vagy - ma már akár - az uniós jog félretételével. ■
JEGYZETEK
[1] Európai büntetőjog fogalma alatt Farkas Ákost követve az Európai Unió és a tagállamok, valamint az Európai Unió és polgárai viszonyában megjelenő büntető vonatkozású jogalkotást és intézményrendszert értem. Farkas Ákos: Az EU büntetőjog korlátai - Ügyészségi Szemle, 2018/2. szám, 77-82. o.
[2] E) cikk (1) bekezdés: "Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében."
[3] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [34]-[41].
[4] A hatáskör átruházás elve értelmében a tagállamok az alapító szerződések urai, és az Európai Unió kizárólag azokkal a kompetenciákkal rendelkezik, amelyeket a tagállamok számára az alapító szerződésekben kifejezetten átengedtek.
[5] Részletes elemzéshez lásd: Chronowski Nóra: "Az Európai Unió jogának viszonya a magyar joggal" in Jakab András - Könczöl Miklós - Menyhárd Attila - Sulyok Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: Bodnár Eszter, Jakab András) http://ijoten.hu/szocikk/az-europai-unio-joganak-viszonya-amagyar-joggal (2019), utolsó megtekintés 2021. március 6., Gárdos-Orosz Fruzsina: Újabb áttekintés az uniós jog alkalmazásának magyarországi alkotmányos kereteiről, Közjogi Szemle 2013/4. sz., 44-53. o. Láris Liliána: Az uniós jog és a belső jog viszonya uniós és alkotmányjogi szemszögből, THEMIS: Az ELTE Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola elektronikus folyóirata, 2013 június, 216-229.o., https://www.ajk.elte.hu/file/THEMIS_2013_jun.pdf, utolsó megtekintés 2021. március 6.
[6] A régi Abtv. a jogsérelem fennállását, a jogorvoslati lehetőségek kimerítését követelte meg, közérdekű panasz benyújtásra is lehetőséget adott.
[7] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pont.
[8] 1949. évi XX. törvény 2. § (1) bekezdés "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
[9] 7. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
[10] 32/2008. (III. 12.) AB határozat, Magyar Közlöny 2008. évi 40. szám.
[11] E) cikk (2) bekezdés: "Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja."
[12] E) cikk (3) bekezdés: "Az Európai Unió joga - a (2) bekezdés keretei között - megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt."
[13] 22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [40].
[14] Részletes elemzés: Blutman László: Szürkületi zóna: az Alaptörvény és az uniós jog viszonya, Közjogi Szemle, 2017/1. szám, 1-14. o.
[15] 22/2016. (XII.5.) AB határozat, Indokolás [46].
[16] Uo. Indokolás [32].
[17] Uo. Indokolás [33].
[18] Lásd: 3198/2018. ABH, 3199/2018. ABH, 3200/2018 ABH és 3220/2018 ABH.
[19] 3110/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [24], 3037/2015. (II.20.) AB végzés, Indokolás [24], 3050/2015. (III.2.) AB végzés, Indokolás [19].
[20] 22/2016. (XII.5.) AB határozat, Indokolás [49].
[21] Uo. Indokolás [53].
[22] Az Európai Unióról szóló Szerződés 4. cikk (2) bekezdés: "Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság kérdését. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad."
[23] 22/2016. (XII.5.) AB határozat, Indokolás [54] - [55].
[24] Uo. Indokolás [58] - [60].
[25] Uo. Indokolás [64] - [67].
[26] Blutman László: Szürkületi zóna: az Alaptörvény és az uniós jog viszonya, Közjogi Szemle, 2017/1. szám, https://europaialkotmanyjog.eu/?p=764, 10-19.o., utolsó megtekintés 2021. március 8.
[27] T/332. számú javaslat Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása - https://www.parlament.hu/irom41/00332/00332.pdf, utolsó megtekintés 2021. április 24.
[28] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [24].
[29] Uo. Indokolás [22].
[30] 11/2020. (VI. 3.) AB határozat.
[31] Részletes elemzés: dr. Szabó Péter: Az uniós jog határai a magyar Alkotmánybíróság legfrissebb döntéseinek tükrében, Európai Jog 2020/6. szám, 16-23. o.
[32] Utólagos normakontroll esetén a kihirdető jogszabály alkotmányosságának vizsgálata történik, és alkotmányellenesség megállapítása esetén a belső norma megsemmisítése a vállalt nemzetközi kötelezettség hatályát nem érinti, a jogalkotó feladata a magyar joggal való összhang megteremtése, akár az Alaptörvény módosításával is.
[33] Vörös Imre: A magyar Alkotmánybíróság esete az európai joggal, Alkotmánybírósági Szemle, 2012/1. szám, 120. o., Blutman László: A magyar Lisszabon-határozat: befejezetlen szimfónia luxemburgi hangnemben, Alkotmánybírósági Szemle, 2010/2. szám, 91. o., dr. Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel, Európai Jog, 2008/4. szám, 28. o.
[34] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 23. § (3) bekezdése.
[35] Az alkotmányos identitás fogalmának szerteágazó jellegéről és bizonytalanságáról lásd Tribl Norbert: Az alkotmányos identitás fogalomrendszere jogelméleti megközelítésben, Jogelméleti Szemle 2018/1. sz., 151-164. o.
[36] 36/2013. (XII.5.) AB határozat 2.2. pont.
[37] Charta 53. cikk: "E Charta egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, mint amely szűkíti vagy hátrányosan érinti azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, amelyeket - saját alkalmazási területükön - az Unió joga, a nemzetközi jog, a tagállamok alkotmányai, illetve az Unió vagy a tagállamok mindegyikének részességével kötött nemzetközi megállapodások, így különösen az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény elismernek."
[38] C-399/11. számú Melloni ügy, C-617/10. számú Fransson ügy és C-105/14. számú Taricco ügy.
[39] Részletes elemzés: Várnay Ernő: Az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság. Együttműködő alkotmánybíráskodás?, Állam- és Jogtudomány, 2019/2. sz., 75-90. o., Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az előzetes döntéshozatali eljárás, Közjogi Szemle, 2015/4. sz., 1-8. o., https://europaialkotmanyjog.eu/?p=809, utolsó megtekintés 2021. március 8.
[40] Chronowski Nóra: A magyar alkotmánybíráskodás és a közös európai alkotmányos standardok, Jura, 2014/2. sz., 38. o., Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az előzetes döntéshozatali eljárás, Közjogi Szemle, 2015/4. sz., 2-3. o.
[41] Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az előzetes döntéshozatali eljárás, Közjogi Szemle, 2015/4. sz., 1-8. o., https://europaialkotmanyjog.eu/?p=809, utolsó megtekintés 2021. március 8.
[42] Blutman László: A magyar Lisszabon-határozat: befejezetlen szimfónia luxemburgi hangnemben, Alkotmánybírósági Szemle, 2010/2. szám, 95. o.
[43] A példák forrása Blutman László - Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.), Európai Jog, 2007/2. szám, 3. o.
[44] Vörös Imre: A magyar Alkotmánybíróság esete az európai joggal, Alkotmánybírósági Szemle, 2012/1. szám, 114. o., Blutman László: A magyar Lisszabon-határozat: befejezetlen szimfónia luxemburgi hangnemben, Alkotmánybírósági Szemle 2010/2. szám, 90. o., Trócsányi László - Csink Lóránt: Alkotmány v. közösségi jog: az Alkotmánybíróság helye az Európai Unióban, Jogtudományi Közlöny, 2008/2. szám, 63. o., dr. Blutman László - dr. Chronowski Nóra is: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.) és (II.), Európai Jog, 2007/2. és 4. szám, 3. o., 14. o., Kecskés László: Az EU-csatlakozás magyar alkotmányjogi problémái, Magyar Tudomány, 2006/9. szám, 1081. o., Bragyova András: Az Európai Unióhoz csaló csatlakozás alkotmányjogi kérdései, EU tanulmányok I. kötet, szerk.: dr. Inotai András, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2005.
[45] EUSz 4. cikk (2) bekezdés "Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad."
[46] Blutman László - Chronowski Nóra is: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.), Európai Jog, 2007/2. szám, 7. o.
[47] Például vámjogszabályok esetében vagy büntetőjogi keret-tényállások háttérjogszabályaként (ilyen pl. az iparjogvédelmi jogok megsértése - Btk. 388. §).
[48] Osztovits András: Az Európai Unió Bírósága mint az uniós jog védelmezője - Mi marad a nemzeti legfelsőbb bíróságok számára?, Európai Jog, 2019/6. szám, 9-13. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, ügyész.
Visszaugrás
