Hazánk 2004. május 1-i csatlakozása az Európai Unióhoz új feladatokat adott a magyar jogalkotó és jogalkalmazó szerveknek. Az európai joganyag érvényesülését biztosító belső jogi normák kibocsátása, a közösségi jogszabályok közvetlen alkalmazása mindaddig ismeretlen kihívás elé állította a parlamentet és a bíróságokat. E változások nem érték ugyan váratlanul a magyar joggyakorlatot, mégis, az átfogó szemléletváltás miatt még több évig a kérdéskörnek különös aktualitása marad.
A csatlakozással bekövetkezett kihívásoktól az alkotmányjog sem függetlenedhet. Elöljáróban le kell szögeznünk, hogy a nemzeti alkotmány és a közösségi jogrend nem egymás "közjogi ellenlábasai", ugyanakkor a nemzeti jogrend és a közösségi jogrend egymás mellettisége számos nyitott kérdést vet fel. Az Amerikai Egyesült Államokban, mint szövetségi államban a szövetségi jog és a tagállamok jogrendszere közötti kohézió megteremtője a Legfelsőbb Bíróság. Az Európai Unióval - a közös pénz, a belső határok felszámolása, a közösségi jog kötelező jellege ellenére - nem jött létre szövetségi állam, a tagállamok az alapító szerződések elfogadásával döntöttek a közösségi intézményekről és politikákról. A tagállamok és az Európai Unió értékrendje azonos: az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok tiszteletben tartása mindkét szinten jelentkezik. Az európai integráció tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének.[1] Ettől eltérő kérdés, hogy a két normarendszer (azaz a nemzeti jog és az európai integrációt alkotó szerződések és más jogforrások) összhangját biztosítani kell. Elviekben azt kell feltételezni, hogy a két jogrend között a kohézió az értékrend azonossága folytán nem vet fel feloldhatatlan ellentéteket, hiszen az Európai Unió szerződése utal arra, hogy tiszteletben tartja a tagállamok közös alkotmányos hagyományait. A legutóbbi időszakban egyes országokban azonban olyan alkotmánybírósági döntések is születtek, amelyek szükségessé teszik a kérdés közelebbi megvizsgálását.
Jelen tanulmányban arra keressük a választ, hogy a Magyar Köztársaság csatlakozása az Európai Unióhoz mennyiben érintette az Alkotmánybíróság norma-kontrolira vonatkozó hatáskörét. E témakör elemzőinek a többsége közösségi jogi szempontból közelíti meg a kérdést, és azt vizsgálja, hogy a Közösség jogrendje milyen elvárásokat támaszt a Magyar Köztársaság, illetve annak szervei felé. Jelen cikk viszont - alkotmányjogi aspektusból - arra helyezi a hangsúlyt, hogy az Alkotmánybíróságnak milyen szerepe lehet a közösségi joggal összefüggésben.
A tagállamok alkotmányainak többsége - az Európai Unió létrejöttével - utal az európai integrációra; ez alkotmányok fontosnak tartják hangsúlyozni, hogy a Közösség hatalma a tagállamok és népeik akaratából keletkezett, és a hatáskör-átengedés alkotmányi felha-
- 63/64 -
talmazáson alapul. Az erre utaló szövegrészek tartalma és terjedelme változó, fellelhetőek azonban közös elemek, amelyek a legtöbb alkotmányban szerepelnek. Ilyenek:
- A felhatalmazás hatáskörök átengedésére és az átengedett hatáskörök gyakorlásának módjára vonatkozik;
- Beépítésre kerülnek tartalmi elvárások és korlátozások. Ilyen lehet, hogy csak konkrét kompetenciák engedhetők át, vagy az alkotmány rögzíti a felhatalmazás célját;
- Az alkotmány rögzíti a hatáskör-átengedés eljárási szabályait. Tipikus, hogy az átruházás minősített többséget igényel, előfordulhat továbbá, hogy népszavazásnak kell megerősítenie (pl. Írország);
- A kormány beszámolási kötelezettséggel tartozik a parlamentnek uniós szerepvállalásáról.[2]
Az Európai Unió, mint szervezet - saját jogrendje és intézményrendszere ellenére - nem tekinthető föderációnak, az Unió legitimációja - a szerződések rendszere révén - a tagállamoktól ered; az Unió a nemzeti alkotmányok szempontjából továbbra is független és különálló államok közössége.[3] Az Unióban keverednek a kormányközi és a szupranacionális jegyek. Nem kormányközi szervezet, mivel önálló hatáskörökkel és a Közösségek révén saját jogi személyiséggel rendelkezik, de nem is föderáció, ahol a nemzeti kormányok és parlamentek a központi szerveknek alárendelten működnek.[4] Az Európai Unióban a résztvevő államok döntéshozók ugyan, de a meghozott döntések őket is kötik; az Unió tagállami kontrollja csak áttételesen valósul meg.
A tagállamok tartózkodnak attól, hogy szuverenitásukat (akárcsak részlegesen is) véglegesen átruházzák az Uniónak. Több alkotmány is utal a hatáskörök átengedésénél a reciprocitásra, a hatáskör-átengedés szükséges mértékére, valamint a hatáskör átengedés céljára is (az európai egység megteremtése, az Európai Unióban tagként való részvétel stb.)
A magyar Alkotmány módosítására nem az Európai Unió elvárásainak való megfelelés okán került sor, hanem az a magyar jogrendszer belső koherenciája és az alkotmányosság biztosítása érdekében vált szükségszerűvé.[5] Az Alkotmány magyar és nemzetközi jog összhangját biztosító 7. § (1) bekezdését ugyanis nem lehet olyan módon értelmezni, hogy ez által az Alkotmány más, szintén feltétlen alkalmazást kívánó szabályai ne jussanak érvényre, vagyis nem lehet egyetlen alkotmányos passzus alapján az alkotmányos rendszer egészét érintő változásokat legitimálni.[6]
Az Alkotmány módosítását hosszas politikai és szakmai előkészületek előzték meg,[7] ezek nyomán született meg 2002. december 17-én az alkotmánymódosító 2002. évi LXI. törvény. Legjelentősebb vívmánya, hogy beépítette az integrációs klauzulát az Alkotmányba. Így az Alkotmány a következő szakasszal egészült ki:
"2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
(2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
A "nemzetközi szerződés alapján" magába foglalja azt is, hogy annak keretei között kerülhet sor a hatáskör-átruházásra. Lényeges továbbá a "tagállamként való részvétel" fordulat, amellyel Magyarország a tagállamok egyenjogúságán alapuló Európai Unióban vesz részt. Az átengedett hatáskörök gyakorlására logikusan az uniós intézményekben kerül sor, és nem azokon kívül; az uniós intézményekben történő hatáskörgyakorlás áttételesen a többi tagállammal közösen történik.[8] Egyes szerzők problematikusnak tartják, hogy a felhatalmazó klauzula közvetlenül a népszuverenitásról rendelkező szakasz után szerepel, mert nem annak korlátozására vonatkozik, hanem egyes főhatalmi jogosítványok átengedésére.[9] Mások kiemelik, hogy az integrációs klauzula nem a csatlakozással bekövetkező egyszeri szuverenitás-transzfer jogalapjának a megteremtése, hanem folyamatosan szolgáltatja a jogalapot a közösség Magyarországot érintő közhatalom-gyakorlására. Így tehát az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdésében foglalt korlátozás folyamatosan akadályát képezi a közösségi jog magyarországi hatályosulásának.[10]
- 64/65 -
Vizsgálatunk szempontjából kulcskérdés, hogy a közösségi jog[11] egyes elemei jogszabályok-e az Alkotmánybíróság terminológiájában. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja felül, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a alapján pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik (más egyebek mellett) a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek a vizsgálata.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-a a következő jogszabályokat rögzíti: törvény, kormányrendelet, a Kormány tagjainak a rendelete és az önkormányzati rendelet. Ez a felsorolás tekinthető a jogforrási hierarchia alapjának. E felsorolás azonban nem teljes; a hatályos jogrendszer részét képezik a törvényerejű rendeletek, amelyeket 1989. október 23-ig a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (mint kollektív államfői testület) volt jogosult kibocsátani. E törvényerejű rendeletek a törvényekkel állnak egy szinten a jogforrási hierarchiában, tekintettel arra, hogy ezeket törvénnyel lehet módosítani, illetve hatályon kívül helyezni. Jogszabály a Magyar Nemzeti Bank elnöke által kibocsátott rendelet is. Az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Magyar Nemzeti Bank elnökének a rendelete törvénnyel nem ellentétes; ebből arra lehet következtetni, hogy e rendelet a kormányrendelettel helyezkedik el egy szinten a jogforrási hierarchiában.
Az Alkotmánybíróság terminológiájában viszont a jogszabály nem egyezik a jogalkotási törvény 1. §-a szerinti felsorolással. Az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll szempontjából minden normát "jogszabálynak" tart, így elvégzi azok alkotmányossági vizsgálatát. Erre az elvi álláspontra helyezkedett a 42/2005. (XI. 14.) AB határozat, amely egy, a Legfelsőbb Bíróság által kibocsátott jogegységi határozat alkotmányosságát vizsgálta. A határozat rögzítette: "az Alkotmánybíróság az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörét valamennyi normára (normatív tartalmú előírásra) nézve fennálló, Alkotmányból eredő (és az Alkotmány által védett) hatáskörének tekintette".[12]
Ez a megállapítás azonban csak a belső normákra vonatkozik. Úgy véljük tehát, hogy amíg a belső normák tekintetében az Alkotmánybíróság vizsgálódási joga teljeskörű és kényszerítő jellegű, addig a többi norma tekintetében az alkotmányossági vizsgálat erősen korlátozott (tulajdonképpen csak a már elfogadott, de még meg nem erősített nemzetközi szerződés vizsgálatára van lehetőség). Egyébként a nemzetközi szerződés vizsgálatára akkor nyílik lehetőség, ha azt belső jogszabállyal kihirdették. A kihirdető jogszabály viszont mind utólagos,[13] mind előzetes normakontroll[14] keretében vizsgálható.
Az Alkotmánybíróságnak néhány alkalommal már állást kellett foglalnia a közösségi jog jellegéről, de az Alkotmány 2/A § átfogó értelmezésére mindezidáig nem került sor. A 1053/E/2005. AB határozat a szerencsejáték szervezéséről, valamint a gazdasági reklámtevékenységről szóló törvényeket vizsgálta, mivel ezeknél - az indítványozó álláspontja szerint - a magyar jogalkotó nem tett eleget a közösségi jogból eredő kötelezettségeinek. Az Alkotmánybíróság viszont nem tekintette a közösségi jogot az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerinti nemzetközi jognak, hanem azt állapította meg, hogy mind az elsődleges, mind a másodlagos jog - az uniós csatlakozás következtében - közösségi jogként a belső jog része.[15]
Kovács Péter 72/2006. (XII. 15.) AB határozathoz csatolt párhuzamos indokolása szerint az irányelvnek - [ha] közvetlenül alkalmazhatónak minősül - végső soron ugyanaz a pozíciója, mint a szükségképpen, ex lege alkalmazandó rendeletnek, azaz alkotmány alatti, törvényi szintű jogforrás, amely azonban a lex specialis gyanánt konfliktus esetében alkalmazási elsőbbséggel bír a hazai törvénnyel szemben. Ennek a pozíciónak az is az okszerű következménye, hogy a hazai rendeletekkel (kormányrendelettel, miniszteri rendeletekkel) létre sem jön normakonfliktus, hanem ott az európai irányelv [...] a normahierarchia alapján uralja a kormány- és miniszteri rendeletet".[16]
Egyetértünk az Alkotmánybíróságnak azzal a következtetésével, hogy a közösségi jog nem tekinthető az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerinti nemzetközi jognak. Problematikusnak tartjuk viszont, hogy a két idézett határozat "összemossa" az elsődleges és a másodlagos közösségi jogot. A másodlagos jog (rendelet, irányelv, határozat) valóban sui generis, mind a belső, mind a nemzetközi jogtól elkülönülő jogforrás, ezt a tényt az Európai Bíróság több döntésében megerősítette. A primer jogforrás azonban, mint az alapító szerződések, normatanilag eltér a szekundertól. Ezeket ugyanis nem az Európai Unió jogalkotó intézményei (parlament, Tanács, Bizottság) alkotják, hanem a tagállamok, mint
- 65/66 -
a nemzetközi jog alanyai. Primer joganyag a tagállam akarata nélkül nem jöhet létre. Erre tekintettel úgy véljük, hogy az alapító szerződések közelebb állnak a nemzetközi szerződésekhez, bár tárgyukra tekintettel külön helyet foglalnak el azok között.[17]
Kiemelendő, hogy a határozat szerint az elsődleges és a másodlagos joganyag csak közösségi jogként a belső jog részei, a két normarendszer közötti distinkció megmarad. Ez egyezik az Európai Bíróság álláspontjával, miszerint a közösségi jog sui generis jogrendszer.
A fentiekre tekintettel úgy véljük, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szempontjából a közösségi jog primer és szekunder forrásai nem "jogszabályok", a közösségi jog végrehajtására szolgáló belső jogszabály viszont az, így ezek alkotmányossági vizsgálata is elvégezhető.[18]
Blutman László és Chronowski Nóra egy sajátos alkotmányjogi paradoxonra hívja fel a figyelmet. Nevezetesen arra, hogy a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra egy olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmánynak a szabályaival szemben is.[19] Kérdéses tehát, hogy a (hazai) jogrendszer csúcsán álló Alkotmány hogyan vetheti alá magát egy olyan jogrendszernek, amelynek alkalmazására ő maga adott felhatalmazást.
A felvázolt kérdés azonban csak akkor jelent valóban alkotmányjogi paradoxont, ha a közösségi jog szupremáciája magából az alkotmányból következne. Hasonlóan azonban más tagállamok integrációs klauzuláihoz, a magyar Alkotmány sem tartalmazza expressis verbis a közösségi jog elsőbbségét, elsődlegességét. Álláspontunk szerint tehát ez az elv csak a közösségi jogból, és nem magából az Alkotmányból következik.
A Római Szerződés 10. cikke tartalmazza a közösségi hűség elvét. E szerint "[a] tagállamok az e szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek cselekvéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános és különös intézkedéseket. A tagállamok elősegítik a Közösség feladatainak teljesítését. A tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek megvalósítását." A Lisszaboni Szerződés 3A.cikke megismétli ezeket a rendelkezéseket, kiegészítve a reciprocitás elvével, azaz "Az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában".
Az Alkotmánybíróságnak azonban - mint nemzeti intézménynek - továbbra is az Alkotmány és nem a közösségi jog a zsinórmértéke. A közösségi jog a nemzeti alkotmány alapján lesz része az adott politikai közösségnek és a jogrendszernek, de az Alkotmánybíróság feladata - szemben a rendes bíróságokkal, a közösségi jog alkalmazóival - az Alkotmány, a saját alaptörvény védelme.[20] Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz nem érintette az Alkotmány 32/A. §-át, miszerint az Alkotmánybíróságnak a jogszabályok alkotmányosságáról kell döntenie. E feladatát az Alkotmánybíróság mindig a fennálló alkotmányos keretek között látja el, így természetesen nincs akadálya annak - sőt a közösségi hűség elvéből fakadóan kötelezettsége is - hogy az Országgyűlés hozzáigazítsa az Alkotmányt a közösségi jog elvárásaihoz; úgy módosítsa azt, hogy Magyarország meg tudjon felelni Európai Uniós tagságából származó kötelezettségeinek.
Az Alkotmánybíróság az uniós csatlakozást követően mint arra utaltunk egyes határozataiban érintette a közösségi jogot, de mindezidáig nem fektette le olyan alapokat, amely a főbb nyitott kérdésre választ adott volna. Jelen cikkben nem kívánjuk az összes hipotetikus eshetőséget felvázolni,[21] hanem az eddigi döntésekből vonjuk le következtetéseinket.
Az Alkotmánybíróság mindezidáig érdemben bírálta el a másodlagos közösségi jog végrehajtását szolgáló belső nemzeti jogszabályokat. A 17/2004. (V. 25.) AB határozat - előzetes normakontroll keretében - alkotmányellenesnek tartotta a mezőgazdasági kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló törvény egyes rendelkezéseit.[22] E határozatában az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy "az indítványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága".[23] Hasonlóan a 744/B/2004. AB határozattal elbírált
- 66/67 -
ügyben az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a lőfegyver-kereskedelemmel összefüggő irányelv végrehajtására kibocsátott jogszabály összeegyeztethető-e az Alkotmánnyal.[24] Ugyanennek az elvnek mentén járt el az Alkotmánybíróság a 766/B/2006. AB határozat elbírálása során. Ebben az ügyben az indítványozó a Ptk. azon szabályát támadta, amely magasabb összegű késedelmi kamatot rendelt arra az esetre, ha mindkét fél gazdálkodó szervezet. Az indítványozó álláspontja az volt, hogy ez a szabály csak a kereskedelmi ügyletek során igazolható alkotmányosan, de a fogyasztói szerződések megkötése során nem. Az ügy közösségi jogi relevanciája, hogy a Ptk.-nak ez a szabálya a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló 2000/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv átültetését célozta. Érdekesség viszont, hogy az irányelv magyar szövegezése eltért a francia és az angol nyelvű szövegektől; a magyar szöveg ugyanis egységesen rendelte alkalmazni azt a vállalkozásokra, míg az angol és a francia szöveg csak akkor, ha a vállalkozó a gazdálkodó tevékenységgel összefüggésben esett késedelembe.[25] A szövegezésbeli különbségeket az Alkotmánybíróság nem vette (nem is vehette) figyelembe, hanem vizsgálatát arra korlátozta, hogy az implementáció alkotmányos-e vagy sem. Ebben az esetben tehát az implementáló belső jogszabály szigorúbb szabályokat ültetett át a magyar jogrendszerbe, mint amennyiről maga az irányelv rendelkezett, ugyanakkor az Alkotmánybíróság úgy látta, hogy e szigorúbb szabályok sem számítanak alkotmányellenesnek.
Az Alkotmánybíróság tehát elvégzi a közösségi jogon alapuló belső jog vizsgálatát, és - amint tette azt a 17/2004. (V. 25.) AB határozat esetében - alkotmányellenességet is megállapíthat. Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése pedig kötelezővé teszi az Alkotmánybíróság számára, hogy alkotmányellenesség megállapítása esetén semmisítse is meg a jogszabályt; ettől a közösségi hűség elvére való hivatkozással sem lehet eltérni. Alkotmányellenesség megállapítása esetén az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kell, hogy maga a közösségi norma is alkotmányellenes-e, vagy pedig csak az átültetés során vált azzá.[26] Ha ugyanis a közösségi norma önmagában nem ellentétes az Alkotmánnyal, leegyszerűsödik a jogalkotó helyzete: egyszerre tud eleget tenni közösségi jogi és alkotmányos kötelezettségeinek. Ha viszont a jogalkotó nem tudja úgy átültetni a közösségi normát, hogy az megfeleljen az Alkotmánynak (mivel maga a közösségi norma alkotmányellenes), akkor az Országgyűlés csak alkotmánymódosítás révén tud megfelelni az Európai Közösség elvárásának.[27] Mint arra utaltunk, ilyen esetben sem teheti meg az Alkotmánybíróság, hogy nem semmisíti meg az alkotmányellenes nemzeti jogszabályt. Ellenben megoldás lehet, ha az Alkotmánybíróság pro futuro semmisít meg, a jogalkotónak hosszú időt hagyva. Még találóbb, ha az Alkotmánybíróság megállapítja az alkotmányellenességet és meghatározott időre felfüggeszti a megsemmisítésre irányuló eljárást. Mind a két megoldás alkalmat teremt az Országgyűlésnek arra, hogy módosítsa az Alkotmányt, és ezáltal biztosítsa a közösségi jog szupremáciáját.[28] Az Alkotmány 2/A. §-a nem emelte az Alkotmány szintjére a közösségi jogot. Ezt igazolja az a tény, hogy az Alkotmánybíróság több határozatában elzárkózott annak vizsgálatától, hogy egy belső jogszabály ellentétes-e közösségi normákkal [66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725.; 9/2007. (III. 7.) AB határozat, ABK 2007. március, 196.]. Ellenkező esetben megkettőződne a közösségi jog elsőbbségének a vizsgálata: erre mind az Európai Bíróságnak, mind az Alkotmánybíróságnak hatásköre lenne. Felvethető azonban, hogy a közösségi jog és a belső jog ütközése esetén nem merülhet-e fel az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonságnak a sérelme.[29] Igaz ugyan, hogy az Alkotmánybíróság nem csak alkotmányellenesség, hanem törvényellenesség esetén is jogosult megsemmisíteni alacsonyabb szintű jogszabályokat, lényeges különbség viszont, hogy a közösségi normák nem illeszthetőek be a hagyományos értelemben vett jogforrási hierarchiába, ezért annak sérelme fel sem merül a belső jogszabállyal való konfliktusok esetén. Mindemellett a belső jog közösségi szempontból történő vizsgálata szükségtelen is. A Simmenthal-ügyben az Európai Bíróság leszögezte, hogy minden tagállami bíróságnak kötelessége a közösségi jogot alkalmazni, és az azzal ellentétes tagállami jogot mellőzni. A közösségi jog érvényesüléséhez nincs szükség tehát arra, hogy az Alkotmánybíróság formailag is megsemmisítsen egy azzal ellentétes normát, hiszen ez utóbbi amúgy sem alkalmazható.
- 67/68 -
A fentiekből az alábbi következtetéseket lehet tenni:
- Az Alkotmánybíróság érdemben elvégzi a közösségi jogot átültető belső jogszabály vizsgálatát;
- Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja, hogy egy belső jogszabály sérti-e a közösségi jogot.
1. A megválaszolásra váró kérdések közül kiemelendő, hogy van-e az Alkotmánybíróságnak mozgástere abban az esetben, ha egy közvetlenül alkalmazandó közösségi norma (pl. egy rendelet) sérti az Alkotmány rendelkezéseit. A korábbiakban azt a megállapítást tettük, hogy maga a közösségi norma nem tekinthető jogszabálynak az Alkotmánybíróság gyakorlatában, így annak alkotmányossági vizsgálatára sem nyílik lehetőség. Ha ugyanis jogszabály, és így érdemben vizsgálható lenne, akkor alkotmányellenesség esetén meg kellene semmisíteni, amire nyilvánvalóan nincs lehetőség.[30] Létezik olyan álláspont is, hogy az Alkotmánybíróságnak van hatásköre a közösségi norma alkotmányossági vizsgálatára, ám ennek gyakorlásától - a közösségi jog szupremáciája miatt - tartózkodik.[31] Ezt a megoldást nem tartjuk elfogadhatónak. Minden szerv esetében a hatáskör gyakorlása nemcsak jog, hanem kötelezettség is; az Alkotmánybíróság nem teheti meg, hogy ne gyakorolja egy olyan hatáskörét, amely az Alkotmány vagy törvény alapján megilleti.
Megoldást nyújtana erre a helyzetre, ha az integrációs klauzula tartalmazná az Alkotmány "érinthetetlen magvát",[32] amelynek védelmében az Alkotmánybíróság akkor is felléphet, ha emiatt közösségi normákkal kell "szembeszállnia". Igaz ugyan, hogy az Alkotmány 8. § (4) bekezdése meghatároz olyan jogokat, amelyek rendkívüli állapot idején sem korlátozhatóak, ezek sem részesülnek abszolút védelemben, nem tekinthetőek "érinthetetlen magnak". A hatályos Alkotmány keretei között, úgy véljük, egyedül az élet és emberi méltóság védelmében lehetne fellépni közösségi norma ellenében, az Alkotmánybíróság gyakorlatában ugyanis egyedül ez minősül abszolút és korlátozhatatlan alapjognak.[33] Ez a körülmény paradox helyzetbe hozná az Alkotmánybíróságot. Ha ugyanis fel kívánna lépni az Alkotmány 54. §-ának védelmében, akkor közösségi rendelet alkotmányosságát kellene vizsgálnia, amire nincs lehetősége. Ha viszont nem vizsgálja a közösségi rendeletet, akkor relativizálta az élethez és emberi méltósághoz való jogot. Továbbá arra sincs lehetőség, hogy megállapítsa, hogy e tekintetben az Alkotmányból egymásnak ellentmondó kötelezettségei keletkeznek: a 36/1992. (VI. 10.) AB határozat ugyanis megfogalmazta az Alkotmány egységének elvét, amely szerint az Alkotmány zárt rendszer; nem lehet benne joghézag vagy ellentmondás.
E bűvös körből az Alkotmánybíróság csak úgy tud kitörni, ha a csatlakozási szerződést kihirdető 2004. évi XXX. törvényt vizsgálja.[34] Ez ugyanis belső jogszabály, vizsgálatának nincs alkotmányjogi akadálya. Erre legfeljebb olyan alapon kerülhet sor, hogy a törvény nem tartalmaz kellő garanciát az alkotmányos rend érvényesülésére a közösségi jog "beengedésénél".[35] A törvény esetleges megsemmisítése sem eredményezne egyértelmű helyzetet, de vezethet olyan következtetésre is, hogy a közösségi normák alkalmazása - figyelemmel a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatba foglaltakra - alkotmányellenessé válik.
Az alkotmányellenes közösségi jogforrások orvoslására a legjobb út viszont nem alkotmányjogi, hanem közösségi jogi. Az Európai Bíróság Internationale Handelsgesellschaft ügyben kialakított gyakorlata alapján figyelembe veszi a "tagállamok közös alkotmányos hagyományait", és erre alapítva lehet kérni az ezzel ellentétes jogforrás érvénytelenítését.
2. Megválaszolatlan kérdés az is, hogy kezdeményezhet-e előzetes döntéshozatali eljárást az Alkotmánybíróság. Az Európai Bíróság nem határozta meg egyértelműen, hogy az Alkotmánybíróság "tagállam bírósága"-e, és így van-e lehetősége előzetes döntéshozatalt kérni. A Dorsch-Consult ügyben az Európai Bíróság a következő attribútumokat határozta meg: (1) a szervezetet törvény alapítja, (2) állandóan működik, (3) kötelező ítélkezést folytat, (4) jogvitában jár el, (5) jogi normát alkalmaz és (6) független. E feltételek közül az Alkotmánybíróság esetében a "jogvitában jár el" kitétel - még alkotmányjogi panasz esetében is az alapjogokat sértő alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése a cél - nem teljesül, szemben a rendes bíróságokkal az Alkotmánybíróság nem felek közötti jogvitákat dönt el.[36] Valóban, a kelseni alapokat követve az alkotmánybíráskodás inkább kapcsolódik a
- 68/69 -
törvényhozó hatalomhoz, mint az igazságszolgáltatáshoz, mert nem egyedi, hanem általános normákat alkot, amikor megsemmisíti a törvényt - úgyis mondhatni, hogy negatív törvényhozó. Tehát az alkotmánybíróság valójában nem bíróság, hanem a megosztott törvényhozói hatalom egyik letéteményese.[37] Ezzel szemben több alkotmány az Alkotmánybíróságot a bíróságok közé sorolja, és kétségtelen az is, hogy az osztrák és a belga alkotmánybíróság többször kért és kapott előzetes döntést az Európai Bíróságtól. Megjegyzendő viszont, hogy ha egy alkotmánybíróság jogosult előzetes döntést kérni, akkor ez nem csak joga, de kötelezettsége is. Az alkotmánybíróságok ugyanis olyan "bíróságok", amelyek döntéseivel szemben nincs helye jogorvoslatnak.[38]
A kérdés elemzésénél nem hagyható figyelmen kívül az a különbség sem, hogy amíg a rendes bíróságok (közvetlenül) alkalmazzák a közösségi jogot az egyedi esetekre, addig az Alkotmánybíróság nem. A kérdést tehát nem úgy érdemes megközelíteni, hogy van-e joga az Alkotmánybíróságnak előzetes döntést kezdeményezni (ez az osztrák és belga példa alapján evidensnek tűnik), hanem úgy, hogy milyen esetekben merülhet fel ennek szükségessége, illetve, hogy felmerülhet-e egyáltalán.
Azt, hogy mikor forduljon a tagállami bíróság az Európai Bírósághoz, a Denning-teszt határozza meg. E tesztnek az egyik fontos eleme, hogy az ügy eldöntése szempontjából "lényeges kérdés" megválaszolását kérje az Európai Bíróságtól.[39] Ez az Alkotmánybíróság esetében leszűkíti az előzetes döntéshozatal kérésének elvi lehetőségét; az Alkotmánybíróságnak nem a közösségi jog a mércéje (hanem az Alkotmány), ezért annak értelmezése sem dönti el az "ügy" végkimenetelét. Rendes bíróság esetében egy közösségi jogon alapuló ítélet tartalmát az határozza meg, hogy az adott közösségi normának mi a helyes értelmezése. Ennek feltárása a bíró számára nélkülözhetetlen. Az
Alkotmánybíróság határozatai viszont nem a közösségi jogon, hanem az Alkotmányon alapulnak.
Ennek ellenére elképzelhetőnek tartunk olyan esetet, amikor az Alkotmánybíróság előtti ügyben is "lényeges kérdés" a közösségi jog értelmének a feltárása. Nevezetesen akkor, amikor egy közösségi normán (tipikusan irányelven) alapuló jogszabály alkotmányosságáról kell dönteni, és a normának van alkotmányos és alkotmányellenes olvasata is. Ilyenkor az Alkotmánybíróságnak tájékozódnia kell az "élő közösségi jogról", és kérnie kell az Európai Bíróságtól a közösségi jog értelmezését.
A közösségi jog - az ott meghatározott kritériumokkal - kötelező a Magyar Köztársaságra, és rendelkezéseinek érvényesülnie kell annak területén. Nincs ez másképp az Alkotmánnyal sem. Az alapjogok védelmi szintjét a csatlakozás nem érinti, és főleg nem csökkenti, mint ahogyan az alapító tagállamokban nemzeti keretek között kialakított és megóvott védelmi szint sem kényszerült meghátrálni az Európai Bíróság ítélkezése előtt. Igaz ez mindaddig, amíg a csatlakozás alapja a nemzeti alkotmány, illetve amíg ezt fel nem váltja egy európai föderális alkotmány.[40] Tény viszont az is, hogy az Alapjogi Charta kötelező jogi erőre emelésével és az Uniónak az emberi és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményéhez való csatlakozással az alapjogi védelem az Európai Bíróság gyakorlatában új megközelítést kaphat.
2004. május 1-től a magyar jogalkotónak kettős mércének kell eleget tennie, ami különös nehézséget okoz akkor, ha a két mérce egymásnak ellentmondó feltételeket támaszt. Az Alkotmány érvényesülésétől (és így a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatától) viszont ilyenkor sem lehet eltekinteni; az alkotmányozó feladata annak az útnak a megtalálása, amellyel mind közösségi jogi, mind alkotmányjogi kötelezettségeinek megfelelhet. ■
JEGYZETEK
[1] Trócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In. Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK-Kerszöv, Budapest, 2005. 15.
[2] Chronowski Nóra: Az Európai Unió és az alkotmány. Európai Tükör 2000/4. 83-84. A szerző a hatáskörök "átruházásáról" ír, a magunk részéről azonban találóbbnak tartjuk az "átengedés" fordulatot; ez inkább kifejezi a tagállam és az Unió kapcsolatát.
[3] Trócsányi, i. m. 14.
[4] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, 2005. 116.
[5] Chronowski Nóra - Petrétei József: EU-csatlakozás és alkotmánymódosítás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum. Magyar Jog 2003/8. 451.
[6] Dezső Márta - Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC, Budapest, 2006. 66.
[7] A viták részleteit lásd: Chronowski-Petrétei, i. m. 449-466.
[8] Paczolay Péter: Fórum. Fundamentum 2003/2. 64.
[9] Chronowski-Petrétei, i. m. 458-459.
[10] Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után. Fundamentum 2003/2. 33.
[11] Az itt tett megállapítások igazak az uniós jogra is, az alkotmánybírósági normakontroll szempontjából nincs különbség az I., illetve a II. és III. pillérben kibocsátott jogforrások között.
[12] ABH 2005, 504, 511.
[13] Több ellentétes tartalmú döntést követően [30/1990. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1990, 128.; illetve 61/B/1992. AB végzés, ABH 1993, 831.] a 4/1997. (I. 22.) AB határozat (ABH 1997, 41.) döntötte el véglegesen, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály utólagos normakontroll keretében vizsgálható.
[14] Lásd 7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 83.
[15] ABH 2006, 1824-1828. Hasonló tartalmú döntés született a 72/2006. (XII. 15.) AB határozattal elbírált ügyben (ABH 2006, 819-861.).
[16] ABH 2006, 819, 865-866.
[17] Ezt az álláspontot képviseli Várnay Ernő és Papp Mónika is. Várnay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv, Budapest, 2001. 147. Az alapító szerződés nemzetközi szerződés jellegét emelte ki Bihari Mihály is a 1053/B/2005. AB határozathoz csatolt különvéleményében.
[18] Közösségi jogi megközelítésből ugyanerre a következtetésre jut Sonnevend Pál. Álláspontja szerint a közvetlenül hatályosuló közösségi jog, mint közösségi jog van jelen a tagállamok jogrendszereiben. Sonnevend Pál: Alapjogvédelem a csatlakozás után. In. Majtényi László - Miklósi Zoltán: És mi lesz az alkotmánnyal? Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, 2004. 134.
[19] Blutman László - Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I). [Blutman-Chronowski I.] Európai Jog 2007/2. 3.
[20] Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás a csatlakozás után. In. Majtényi László - Miklósi Zoltán: És mi lesz az alkotmánnyal? Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, 2004. 174.
[21] Ezt részletesen, minden eshetőségre kiterjesztve megtette Blutman-Chronowski I-II.
[22] ABH 2004, 291.
[23] A határozat részletes értékelését és kritikáját lásd Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? Fundamentum 2004/3. 89-96.
[24] ABH 2005, 1281.
[25] Az angol szöveg szerint "undertaking" means any organisation acting in the course of its independent economic or professional activity, ugyanez a francia szövegben: "entreprise": toute organisation agissant dans l'exercice d'une activité économique ou professionnelle indépendante. A magyar szövegből ez az utalás hiányzott.
[26] Lásd: Blutman László - Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.) [Blutman - Chronowski II.] Európai Jog 2007/4. 23-24. pp.
[27] A jogirodalomban nem ismeretlen az az álláspont, miszerint a közösségi jogon alapuló belső jognak alacsonyabb szintű alkotmányos mércének kell megfelelnie, mint más belső jogszabályoknak. Sonnevend Pál: Alapvető jogaink... 33. Ezzel a megállapítással nem értünk egyet, önmagában az Alkotmány 6. § (4) bekezdésébe foglalt államcélból nem tartjuk levezethetőnek az alapjogi teszt duplikálását.
[28] Nem változtat a helyzeten az sem, ha az alkotmányellenes közösségi normán alapuló rendelkezés ellen alkotmányjogi panaszt nyújt be az indítványozó. Igaz ugyan, hogy az Alkotmánybíróság a támadott normát a benyújtáskor hatályos állapotában vizsgálja, de mindig a döntéskor fennálló Alkotmány alapján. Az Alkotmány módosítása tehát a folyamatban lévő alkotmányjogi panaszokat is érinti.
[29] Ezt a lehetőséget veti fel Blutman László és Chronowski Nóra, azzal, hogy elismerik: valószínűtlennek tartják, hogy az Alkotmánybíróság közösségi jogba ütközés miatt megsemmisítsen egy belső jogszabályt. Blutman-Chronowski II. 24.
[30] Blutman László és Chronowski Nóra szerint ilyenkor legfeljebb a közösségi norma hatályát lehetne kizárni a magyar jogrendszer tekintetében. Blutman-Chronowski II. 18.
[31] Elvi lehetőségnek tartja Blutman-Chronowski II. 18.
[32] Ennek hiányára hívja fel a figyelmet Chronowski - Petrétei, i. m. 458-459.
[33] 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 308-312.
[34] Ennek vizsgálatát szintén lehetségesnek tartja Blutman-Chronowski II. 19.
[35] Az Alkotmánybíróság gyakorlata viszont nem egységes abban a kérdésben, hogy a garancia hiánya a jogszabály megsemmisítését eredményezi-e [pl. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.], vagy pedig mulasztás megállapítását [32/2004. (IX. 14.) AB határozat, ABH 2004, 446, 456.; 22/2005. (VI. 17.) AB határozat; ABH 2005, 246, 259.]. Az adott esetben a kettő közötti választásnál nem lenne figyelmen kívül hagyható az a körülmény sem, hogy a törvény egy nemzetközi szerződést hirdet ki.
[36] Chronowski Nóra - Nemessányi Zoltán: Európai Bíróság - Alkotmánybíróság: felületi feszültség. Európai Jog 2004/3. 21-22.
[37] Hans Kelsen: La garantie jurisdictionnelle de la Constitution (La justice constitutionelle). Revue de droit public et science politique, XXXV, 197-257.
[38] Blutman László: EU-jog a tárgyalóteremben. Az előzetes döntéshozatal. KJK-Kerszöv, Budapest, 2003. 222.
[39] Várnay-Papp, i. m. 285-286.
[40] Berke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás. Jogállam 1996/1-2. 29.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem (Szeged).
[2] A szerző munkatárs, Alkotmánybíróság (Budapest).
Visszaugrás
