Az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági ellenőrizhetősége Magyarországon a rendszerváltás óta "örökzöld" vitakérdés.[1] A vita főleg a politika és a tudomány mezején zajlik, hiszen az Alkotmánybíróság (még?) nem állította, hogy maga rendelkezik a módosítások tartalmi ellenőrzésére vonatkozó jogkörrel.
Az alkotmánybírósági ellenőrzés pártfogói irigykedve szoktak utalni a német jogra, ahol az ún. "örökkévalósági klauzula" a Bundesverfassungsgerichtnek ellenőrzési mércét és ellenőrzési hatáskört biztosít. Alig esik szó azonban arról, hogy ugyan a német Grundgesetz módosítására hasonló gyakorisággal került sor,[2] mint a rendszerváltás utáni Magyarországon, az örökkévalósági klauzula mégis csak nagyon kevés alkotmánybírósági döntésben szerepel. A Bundesverfassungsgericht egyetlen döntésében sem állapította meg a Grundgesetz-módosítás alkotmányellenességét. Az örökkévalósági klauzuláról írt alkotmányjogi szakirodalom - más alkotmányjogi kérdésekhez képest - áttekinthető terjedelmű.
Lehet, hogy a magyar "ellenőrzési sivataghoz" képest "ellenőrzési paradicsomnak" képzelt német jog mégsem maga a paradicsom? A bibliai nyelvnél maradva: "hamis próféták" a német példára hivatkozók? Ha igen, mire hivatkozhatnának, ha "igazi próféták" akarnak lenni?
Mivel az ördög a részletekben rejlik e kérdésben is, először a hatályos magyar jogot elemezzük. Második lépésben a vita hátterét igyekszünk feltárni, mielőtt harmadik lépésként jogösszehasonlító alapon is megpróbálunk választ találni az aktuális magyar kérdésekre.
Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági ellenőrzése nem csupán technikai kérdés. Szabályozásában két alapvető elv viszonya nyilvánul meg. Milyen mértékben ellenőrizheti az Alkotmánybíróság a népképviselet akaratát? Hol húzódik a határ a politika (alkotmányjogilag: a demokrácia) és a jog (alkotmányjogilag: a jogállam) között?
Először az alkotmány és az Alkotmánybíróság közötti viszonyt kell tisztáznunk, ezt követően foglalkozhatunk az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági ellenőrzésének eljárási és érdemi kérdéseivel.
Az alkotmány - politikai jelentősége mellett - jogszabály, és a jogforrások hierarchiájának a csúcsán helyezkedik el: az Alaptörvény R) cikk (1) és (2) bek.-e értelmében az alkotmány "Magyarország jogrendszerének alapja" és "mindenkire kötelező". Ezenkívül az Alaptörvény T) cikk (3) bek.-e rögzíti, hogy "jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel".
A következő helyzet kristályosodik ki: az alkotmány a legmagasabb rangú jogszabály, előírásai mind a közhatalom szerveit, mind az egyéneket kötik.[3] A parlament az Alaptörvény 1. cikk (1) bek.-e értelmében a "legfőbb népképviseleti szerv"; kiemelkedő jogállása azonban e szervet sem mentesíti az Alaptörvény betartásának a kötelezettsége alól. A parlament produktumainak, azaz a törvénynek összhangban kell állnia az alkotmánnyal. Míg a szocialista rendszerben az alkotmány végső értelmezésének a joga (amelyet "definíciós hatalomnak" vagy "definíciós felségnek" nevezünk) magánál az Országgyűlésnél, illetve egyik szervénél, az Elnöki Tanácsnál volt,[4] az Alkotmánybíróság létrehozásával erre a szervre szállt át az alkotmány tartalma feletti definíciós hatáskör.[5] Az Országgyűlésnél maradt azonban a "rendelkezési hatalom" vagy "rendelkezési felség", mivel az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás révén meghatározza az alkotmány szövegét.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (1) bek.-e értelmében "az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve", azaz az alkotmányosság őre. A régi Alkotmány 32/A. §-a hasonló funkcióleírást nem tartalmazott. Az Alaptörvény az őr szerepét nemcsak az Alkotmánybíróságra telepíti, hanem a 9. cikk (1) bek.-ében a köztársasági elnökre is. Míg az államfő "az államszervezet demokratikus működése felett őrködik", addig az Alkotmánybíróság az alkotmány betartását hivatott biztosítani.[6] A már említett politika-jog dichotómia keretében a köztársasági elnök inkább a demokráciát védi, az Alkotmánybíróság azonban a jogállamot.
Az Alkotmánybíróság az alkotmány védelmét látja el. Ugyanakkor magát az Alkotmánybíróságot is köti az általa védett alkotmány. Sem az R) cikk, sem a 24. cikk nem mentesíti az Alkotmánybíróságot az Alaptörvény kötőereje alól. Különösen a "védelem legfőbb szerve" fordulatból nem következik az, hogy a védő szerv túlléphetne az általa védett alkotmányon. Az alkotmányossági őrködési funkcióját csak a védeni rendelt alkotmány betartása mellett láthatja el.
1/2
Ugyanez áll az alkotmánymódosító hatalomra: ez szintén csak az alkotmány szabta kereteken belül gyakorolható. Az "alkotmánymódosító hatalom" nem a többi államhatalmi ágtól elkülönülő szervezetet jelent, hanem az államnak bizonyos tevékenységét.[7] Ezt a tevékenységet az Alaptörvény kétféleképpen szabályozza. A hatáskör az Alaptörvény 1. cikk (2) bek. a) pontja szerint az Országgyűlésé. Az alkotmánymódosítási eljárásban betartandó szabályokat főleg az Alaptörvény S) cikke tartalmazza. Ezekkel a szabályokkal az Alaptörvény az alkotmánymódosító Országgyűlést kötelezi.
Amennyiben az alkotmány az alkotmánymódosító hatalmat köti, annyiban nem rendszerellenes, hogy az alkotmányosság őre jogosult az alkotmánymódosító hatalmat is ellenőrizni. Az "Alaptörvény védelmének legfőbb szerve" fordulatból az Alkotmánybíróság javára nem lehet konkrét hatáskört levezetni. Az Alkotmánybíróság hatásköreit az Alaptörvény 24. cikk (2)-(6) bek.-eiben tételesen rögzíti; további hatáskörök az Alapörvény 24. cikk (2) bek. g) pontja szerint az Alaptörvényben vagy sarkalatos törvényben határozhatók meg. E mellett a konkrét szabályozás mellett az Alaptörvény 24. cikk (1) bek.-ében meghatározott őrködési funkció túl halvány és túl meghatározatlan ahhoz, hogy bármilyen konkrét következtetést támaszthatna alá. A "legfőbb" melléknévből legfeljebb arra lehet következtetni, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezése a döntő, azt semmilyen más állami szerv nem vizsgálhatja felül.[8]
Ez az ellenőrzés nem azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság az Országgyűlés fölé kerül, hanem azt, hogy az Alkotmánybíróság juttatja érvényre az Országgyűlésnek az alkotmányhoz való kötöttségét.[9] A parlament fölött nem az Alkotmánybíróság lebeg, hanem az alkotmány - az erre vonatkozó "definíciós felség" van az Alkotmánybíróságnál. Ebből következik, hogy az Alkotmánybíróság az ellenőrzést csak az alkotmány szigorú betartása mellett végezheti, különben az Országgyűlés hatáskörét sértené. Az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság között az alkotmánymódosítás során érvényesülő viszonyban a már vázolt, demokrácia és jogállam közötti dichotómia nyer alkotmányjogi kifejezést.
Az alkotmánymódosítás legfontosabb szempontjait maga az Alaptörvény rögzíti az 1. cikk (2) bek. a) pontjában, az S) cikkében és adott esetben a 6. cikkében. A részleteket az alkotmánynál alacsonyabb rangú jogszabályok tartalmazzák.[10] Amennyiben az alkotmánymódosítási eljárást[11] maga az alkotmány szabályozza, e szabályok betartásának az ellenőrzésével az alkotmányt védő szervet, azaz az Alkotmánybíróságot meg lehet bízni. Az Alaptörvény 24. cikk (5)-(6) bek.-e éppen ezt a megbízást adja meg az Alkotmánybíróságnak. Az alkotmánybírósági hatáskör az Alaptörvényben szabályozott eljárási kérdésekre, azaz a módosítás megalkotására és kihirdetésére vonatkozik. Ha a hatáskört nem a "megalkotás" egyik elemének fogjuk fel, kiterjesztő értelmezéssel a hatáskör betartására is lehet vonatkoztatni az alkotmánybírósági vizsgálatot, mert a hatáskör szintén formális, nem pedig tartalmi jellegű, és magában az Alaptörvényben kerül rögzítésre.[12] Ez a korlátozás két szempontot zár ki: egyrészt az Alkotmánybíróság törvényben, Házszabályban vagy más, az Alaptörvénynél alacsonyabb rangú jogszabályban[13] meghatározott eljárási szabályok betartását nem vizsgálhatja felül.[14] Ha például a módosítással létrejött, egységes szerkezetű alkotmányszöveg a Magyar Közlönyben kerül kihirdetésre, ez esetleg a Jat. 25. § (2) bek.-ét sérti, de mivel az egységes szerkezetű szövegnek a Magyar Közlönyben történő közzétételére vonatkozó tilalmat nem az Alaptv. mondja ki, hanem a Jat., ez a jogszabálysértés nem ad alapot alkotmánybírósági ellenőrzésre, és a módosítás közjogi érvénytelenségét nem lehet kimondani.[15] Másrészt az Alaptörvény 24. cikk (5) bek.-e az érdemi ellenőrzést zárja ki. E kérdéssel a 3. pont alatt bővebben foglalkozunk.
Az Alaptörvény 24. cikk (5) bek.-ét a 4. Alaptörvény-módosítás állapította meg. Tartalmilag az Alkotmánybíróságnak a régi Alkotmány hatálya alatt kialakított álláspontját és az Alaptörvény hatálybalépését követően folytatott gyakorlatát rögzíti.[16] A kodifikálás tartalmi újdonságának esetleg a kezdeményezésre jogosult szervek tisztázása, valamint a határidő számíthat.
A 4. Alaptörvény-módosítás előtt az Alkotmánybíróság hatásköre önfelhatalmazáson - az Alkotmánybíróságot kímélő kifejezéssel: szokásjogon - nyugodott. Sem a régi Alkotmány 32/A. §-a, sem a 4. módosítás előtti Alaptörvény 24. cikke nem adott felhatalmazást az Alkotmánybíróságnak, hogy alkotmánymódosítást bármilyen szempontból is ellenőrizzen.
A régi Alkotmány hatálya alatt az alkotmánymódosítást törvényként fogták fel, és mint ilyen, az Alkotmánybíróság a törvényekre vonatkozó hatáskörére támaszkodhatott volna. Ezt a dogmatikai lehetőséget azonban nem vette igénybe a testület. A vonatkozó ítélkezési gyakorlat az utólagos normakontroll eljárási keretében megszületett, de az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a vizsgálat tárgya, azaz az alkotmánymódosító törvény az Alkotmány részévé válik, ezért a törvényre vonatkozó alkotmányjogi ellenőrzésnek nincs alávetve. Az Alkotmány és az Alkotmány részévé váló módosítások ellenőrzésére az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.[17] Az alkotmánymódosítások közjogi érvénytelenségére vonatkozó vizsgálati hatáskörével az Alkotmánybíróság kifejezetten először a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában foglalkozik; e döntésében a régi álláspontját (azaz, hogy az alkotmánymódosító
2/3
törvény az ellenőrizhetetlen Alkotmány részét alkotja, és ezért nem fogható fel ellenőrizhető törvénynek) erősíti meg. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság kitér az eljárás tárgyát képző alkotmánymódosítás eljárásjogilag helyes megalkotására, azaz az alkotmánymódosítás formai ellenőrzésre vonatkozó hatáskörrel él, anélkül, hogy megmagyarázná, honnan meríti ezt a hatáskört.[18] Az Alkotmánybíróság e tárgyban, a későbbi határozatokban hatáskörével kapcsolatban az említett határozatra és a testület alkotmányvédelmi funkciójára utal, de hatásköre forrását ekkor sem tárja fel.[19] Mivel a régi Alkotmány még az "alkotmányosság őre" funkciómeghatározást sem tartalmazta, az Alkotmánybíróság hatásköre megalapozása érdekében semmilyen tételes szöveghelyre sem támaszkodhatott. Leginkább a "dolog természetére" hivatkozhatott: amennyiben az alkotmány saját módosítására nézve szabályokat tartalmaz, annyiban tanácsos fenntartani a jogi ellenőrzés lehetőségét annak megállapítása érdekében, hogy formailag alkotmányszerűen jött-e létre az adott módosítás, vagy esetleg semmisnek tekintendő-e. A jogbiztonság is megkívánja, hogy legyen valamiféle tisztázó eljárás, ha kétségbe vonják, hogy az alkotmánymódosítás létrejött-e vagy sem.[20] Mivel ez az érvelés az olyan, csekély számú eset közé tartozik, amikor elfogadható a "dolog természetéből" következő hatáskör-megállapítás, és mivel az Alkotmánybíróság ezt a hatáskörét nagyon körültekintően és - legalábbis 2012 végéig[21] - igen óvatosan gyakorolta, ezt az alkotmányjogi irodalomban sem vonták kétségbe sokan. Mindazonáltal ez az alkotmánybírósági önfelhatalmazás jogállami szépségtapasz volt, amelyet a 4. alaptörvény-módosítás orvosolt.
Az alkotmánymódosítás eljárási ellenőrzésénél sokkal kényesebb területet jelent annak érdemi vizsgálata. Elvileg az alkotmány minden módosítása tartalmilag ellentétes a meglévő alkotmánnyal - ha eltekintünk az inkább elméletileg körülhatárolható, a meglévőt csak pontosabbá tevő vagy továbbfejlesztő módosításoktól. Ha a módosítás tartalmát az egész meglévő alkotmány mércéjén mérjük, végeredményben minden módosítás alkotmányellenességét kell megállapítanunk. Ezzel azonban bebetonoznánk a meglévő alkotmányt, és meghiúsítanánk az alkotmánymódosítás lehetőségéről szóló előírásokat; ezért ez az álláspont nem lehet helyes. Az előzőekből következik, hogy az alkotmánymódosítás érdemi ellenőrzése olyan mércét tételez fel, amely nem azonos az egész meglévő alkotmánnyal. Ideális esetben maga az alkotmányszöveg mondja ki, milyen mércén mérhető a módosítása.
Magyarországon sem a régi Alkotmány, sem az Alaptörvény nem emel ki semmilyen szövegrészt. Ezek szerint az összes alkotmánybeli norma azonos rangú. A szöveg nem nyújt támpontot az alkotmánymódosítások esetleges vizsgálatát illetően. Kérdéses, hogy a szabadon módosítható normák és a módosítások mércéjéül szolgáló normák közötti különbséget lehet-e azonosítani alkotmányértelmezés útján. Az első érvünk rendszertani jellegű.[22] Az Alaptörvény elején "alapvetés" megjelölésű fejezet szerepel.[23] Az "alapvetés" fogalmából esetleg az vonható le, hogy az ott szereplő előírások "alapvető fontosságúak" - vagy legalábbis a többieknél "alapvetőbb fontosságúak", és az Alaptörvény többi normájának a tartalmát befolyásol(hat)ják. Ezt az értelmezést az támaszthatja alá, hogy e fejezetben olyan fontos elvek szerepelnek, mint a jogállam, a demokrácia, az államforma vagy az európai integráció.[24] E gondolatmenet szerint az Alaptörvény többi részét érintő módosítás az alapvetésben rögzített elvekkel, normákkal nem lehetne ellentétes.
Ez ellen az értelmezés ellen legalább két érv szól. Egyrészt az Alaptörvény tételes szövegével ellentétes. Az Alaptörvény értelmezését az R) cikk (3) bek.-e szabályozza. Ez a szöveghely az Alaptörvény különböző részei közül kizárólag a preambulumot említi. A contrario adódik, hogy a többi rész egységes szöveget alkot, azaz azonos rangú. Az Alaptörvény egységes jellegét a posztambulum is hangsúlyozza.[25] Másrészt ez az értelmezés nem nyújt semmilyen támpontot abban az esetben, ha a módosítás az "alapvetés" fejezetében szereplő normát érinti. Ebből a tényből két vagylagos következtetés vonható le:
- vagy az alapvetés c. fejezetet nem szabad módosítani, ami ellentétes a teljes Alaptörvényre vonatkozó S) cikkel;
- vagy az alapvetés c. fejezetet érintő módosítások - mérce híján - ellenőrizhetetlenek, ami arra az abszurd helyzetre vezetne, hogy a kisebb fontosságú módosításokat lehet ellenőrizni, az Alaptörvény identitását érintőeket azonban nem.
Ezért meg kell állapítanunk, hogy a tételes alkotmányszövegből a módosítások érdemi vizsgálatának a mércéje alkotmányértelmezés útján nem állapítható meg.
Teljes önkényhez vezetne a teleológiainak tűnő érvelés, amely szerint bizonyos alkotmánybeli előírások tartalmuknál - vagy "természetüknél" - fogva a többinél fontosabbak vagy alapvetőbb jelentőségűek. Mivel az alkotmány szövege semmilyen vonatkozásban sem utal arra, hogy melyikek lehetnek ezek a fontosabb szabályok, ennek eldöntése az adott értelmező alkotmánypolitikai vagy más jellegű előszeretetétől függ. Nincs objektív mérce, ezért az ilyen értelmezés elkerülhetetlenül nem-tudományos, egyéni, szubjektív tényezőkön
3/4
alapul. Az alkotmánymódosítást ellenőrző eljárásban ez az önkény az Alkotmánybíróságé lenne. Az Alkotmánybíróság megbízatása azonban az alkotmány védelmére korlátozódik. Nem terjed ki arra, hogy az Alkotmánybíróság meghiúsítsa az Országgyűlés akaratát olyan kérdésekben, amelyek az alkotmányból nem vezethetők le, azaz a politikailag "helyes" alkotmányszöveget illetően saját véleményével pótolja a nép iránt demokratikus felelősséggel rendelkező Országgyűlés véleményét.[26] Az Alkotmánybíróság "értelmezési felsége" ott végződik, ahol az Országgyűlés "rendelkezési felsége" kezdődik.
Ha maga az alkotmányszöveg nem utal az alkotmánymódosítás tartalmi vizsgálatának a megengedhetőségére, akkor ez a kérdés a politikára (szervezetileg: az Országgyűlésre) tartozik, nem pedig a jogállamra (szervezetileg: az Alkotmánybíróságra). Ezt a korlátot a magyar Alkotmánybíróság mindig tiszteletben tartotta. A testület már az első vonatkozó döntéseiben megállapította, hogy a hatályos jog szerint az alkotmánymódosítások ellenőrzésére nem kapott hatáskört, és ilyen ellenőrzés gyakorlására nem létezik objektív mérce.[27] Még akkor is, amikor 2010-ben és 2011-ben a jogállam alapelvével nyilvánvalóan ellentétes rendelkezések kerültek a régi Alkotmányba [pl. a visszaható hatályú kisajátító különadóztatás, Alk. 70/I. § (2) bek., vagy az előrehozott nyugdíjban részesülők szerzett jogainak visszaható hatályú elvonása, Alk. 70/E. § (3) bek. 3. mondat], az Alkotmánybíróság e módosítások tartalmát nem ellenőrizte.[28] A testület még az általa egyébként kiemelten kezelt jogállamot[29] sem tekintette olyan magasabb rendű alapelvnek, amely az ellenőrzés mércéjéül szolgálhatna a többi alkotmányi szabályra és a módosításokra nézve.
A 4. alaptörvény-módosítással kapcsolatban az Alkotmánybíróság ennél az álláspontjánál maradt.[30] Az indítványozó szerint a módosítás a meglévő alkotmányszöveg egyes rendelkezéseivel összhangban nem álló szabályokat tartalmaz, így a módosítás az alkotmányszövegen belül ellentmondásokat eredményez. Az alkotmány belső koherenciája azonban jogállami, azaz alkotmányos érték, amelyet az Alkotmánybíróság alkotmánymódosításokkal szemben is védeni hivatott. Az Alkotmánybíróság azonban hangsúlyozta, hogy a meglévő alkotmányszövegből nem emelkedik ki olyan szabály, amely magasabb rangjánál, fontosabb vagy alapvetőbb tartalmánál fogva a többi szabály ellenőrzésének a mércéjéül szolgálhatna. Az alkotmányszövegbeli koherenciát az alkotmányozó hatalom, azaz az Országgyűlés hivatott megóvni, nem pedig az Alkotmánybíróság - kifejezett erre vonatkozó hatáskör híján.[31]
Ezenkívül a koherencia ismérve a meglévő alkotmány megóvására nem nagyon alkalmas, mert ritkán sérülhet, ha az általános elvtől eltérő szabályozás kerül az alkotmányszövegbe. Ilyenkor a lex specialis (és bizonyos körülmények között esetleg a lex posterior) szabály jelent az esetleges ellentmondások kiküszöbölésére alkalmas eszköztárat.[32] Az Alkotmány említett 70/I. § (2) bekezdése és 70/E. § (3) bek. 3. mondata tartalmilag a jogállamisággal nem egyeztethető össze, ezek az előírások mégsem okoznak feloldhatatlan alkotmánybeli ellentmondást, mert lex specialis lévén az érintett jogviszonyokban (adóztatás, megszerzett nyugellátási jogok) kivételt tesznek a jogállam hatálya alól. Ez nem teszi fölöslegessé a jogállam garanciáját, mert az továbbra is alkotmányos érték. Mint ilyen, csak magában az alkotmányban korlátozható, miközben az egyszerű törvényhozó és a végrehajtó hatalmat továbbra is maradéktalanul köti.[33] A koherencia logikailag csak akkor sérülhet, ha az X általános elv mellé egy, az X-szel összeegyeztethetetlen Y általános elvet írnak be az alkotmányba (pl. az egyik cikkben a hatalomegység szerepel, másik cikkben azonban a hatalommegosztás), vagy ha ugyanaz a jogviszony a módosítás folytán két, egymásnak ellentmondó konkrét szabály hatálya alá kerül - pl. ha az Alkotmánybíróság elnökét az Alaptörvény 1. cikke értelmében az Országgyűlés és a 24. cikke szerint az Alkotmánybíróság tagjai választanák. És még ilyen esetekben is megfontolandó, hogy a lex posterior elv feloldhatja-e az ellentmondást.
A koherenciának az itt vázolt inkább szűk értelmezésnél tágabb felfogása is létezik, éspedig hogy az alkotmány bizonyos értékeket, elveket következetesen érvényre juttat, megvalósít, védelemben részesít. Ilyen értékek és elvek pl. az alapvető jogok, a demokrácia és/vagy a jogállam lehet. A koherencia abban áll, hogy ezekkel az elvekkel és értékekkel az alkotmány minden részének, előírásának tartalmi összhangban kell lennie. Ha így értjük a koherenciát, akkor az mércéül szolgálhat az alkotmánybírósági ellenőrzésnél. Ha azonban maga az alkotmány nem határozza meg tételesen, melyek a koherenciát megalapozó alapértékek, akkor ennek meghatározása ismét az értelmező, jogalkalmazó akár tudományos-dogmatikai, akár (alkotmány)politikai tetszésétől (önkényétől) függ. Ha a koherenciának ezt az értelmezését képviseljük, akkor nem elég, hogy az alkotmány a "koherenciát" mint olyat védi és az alkotmánymódosítások tartalmi mércéjévé jelöli ki, hanem az alkotmánynak ezzel együtt ki kell mondania azt is, melyik elvekkel, értékekkel kell koherensnek lennie az alkotmánymódosításnak.
Ha olyan egyértelmű a jogi helyzet, akkor az a kérdés adódik, hogy miért éled fel most ez a vita? Magyarországon a rendszerváltás óta vitatkoznak az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági ellenőrzéséről, és ez a vita 2010 óta elvi éllel került napirendre. A válasz legalábbis részben abból adódik, hogy az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági ellenőrzése nemcsak technikai kérdés, hanem a politika és a jog közötti viszony lényegét érinti. Mivel ez a viszony a folyó parlamenti
4/5
ciklus alatt rendhagyó helyzetben van, nem csoda, hogy a vele járó kérdéseket most ismét tárgyalják. A mostani helyzet rendhagyó jellege abban áll, hogy a kormány kétharmados parlamenti többséggel rendelkezik. Ennek köszönhetően a hatalommegosztás rendes checks and balances rendszere nem működik, hiszen ez legalább egyharmados és működőképes ellenzék létét tételezi fel. A mai ellenzék az egyharmados küszöböt nem éri el, ráadásul a demokratikus spektrumon kívül álló Jobbik kivételével alig mondható működőképesnek. Ezért jogi szempontból a politika és a jog közötti viszonyban a politika tényezője súlyosan válságosnak tűnhet. A választási eredménynek köszönhetően a politika életében már nem érvényesülnek az alkotmányjogi korlátok,[34] hiszen ezeken a kormánytöbbség bármikor túlléphet az alkotmánybeli játékszabályok módosítása útján. Sokak számára kézenfekvő, hogy az egyik tényezőben, azaz a politikában tapasztalható "működészavar" a másik tényezőre is hat, azaz a jognak reagálnia kell.
Az említett rendhagyó helyzet nemcsak a parlament belügye, hanem külső folyamatokban is látható. A kormánypárt egy éven belül, a többi párt és a nép együttműködése nélkül teljesen új alkotmányt fogadott el. Ez a többség a régi Alkotmányt egy éven belül 12-szer,[35] és bő másfél év alatt az új Alaptörvényt is már ötször módosította.[36] Az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság között egyfajta pingpongjáték zajlik: ha az Alkotmánybíróság valamit alkotmányellenesnek nyilvánít, ez nyomban belekerül az Alaptörvénybe újabb módosítás útján. Az Alaptörvény hiába tilt valamit, a kormánytöbbség ezt a tilalmat alkotmánymódosítás útján akadály és ellenőrzés nélkül hatályon kívül helyezheti. Ezenkívül a régi alkotmányba nyilvánvalóan jogállamellenes módosításokat iktattak be, pl. a már említett visszamenőleges, kisajátító hatású különadóztatást vagy az előrehozott nyugdíjak elvonásának a lehetőségét. Az Alaptörvénybe is módosítás útján kerültek be olyan szabályok, amelyeknek jogállami tartalma legalábbis kétséges, pl. az Országos Bírósági Hivatal javára a 27. cikk (4) bek.-ében biztosított, egyes ügyek az illetékes bíróságtól más bíróságra áttételének hatásköre.[37] Aggályos volt a 4. alaptörvény-módosítás által beiktatott 37. cikk (7) bek.-e is, amely a jogszabályokból folyó pénzügyi következményekért való felelősséget a jogalkotóról a jogalkalmazóra kívánta hárítani, ami többek között a jogállam, a hatalommegosztás, a politikai tisztaság és az európai jog szempontjából megkérdőjelezendő.[38] Mindezekből leszűrhető az a benyomás, hogy a kormánytöbbség az Alkotmánnyal és az Alaptörvénnyel szemben a Kádár-rendszerre emlékeztető instrumentális hozzáállást tanúsít.
A fékek és ellensúlyok nyilvánvalóan nem működnek. Még a nagy többséggel rendelkező kormányfrakciókban általában létező "belső ellenzék" sem működik a folyó ciklusban, mivel a következő ciklustól sokkal alacsonyabb lesz a képviselők létszáma. Ezzel a pártvezetés a frakcióját kitűnően tudja fegyelmezni.
Mindezen okokból fokozódik az igény, hogy a kormány előtt valamilyen gátat emeljenek annak érdekében, hogy a kormány már ne nyúlhasson minden akadály nélkül az Alaptörvényhez.
A mai magyarországi helyzet sok vonatkozásban emlékeztet Nagy-Britanniára, a második Thatcher-kormány helyzetére. Az akkori kormánypárt nagy többséggel rendelkezett a parlamentben, a parlamenti ellenzék leginkább önmagával foglalkozott, és a párton belüli "ellenzéket" a kormánynak sikerült fegyelmeznie. Ebben a helyzetben parlamenten kívüli szervek, mint a királynő, a Lordok Háza és még az államegyház is (a Church of England) kezdtek olyan hatáskörökkel, jogosítványokkal élni, amelyeket már régóta vagy nem, vagy csak a kormány egyetértésével gyakoroltak.[39] Így ezek a szervek a parlamentből hiányzó ellenzéket igyekeztek pótolni, mert demokráciában igény van működőképes ellenzékre.
Magyarországon ugyanez az igény tapasztalható. Az, hogy az Országgyűlésen belül nem működik kellőképpen az ellenzék, annak szerepét, funkcióját parlamenten kívüli szervekre hárítja. A mai magyar viszonyok között, ahol - Angliával szemben - sem a parlamenttől független legitimációval rendelkező államfő (király), sem második kamara nem áll rendelkezésre, ezek az ellenzéki funkciók az ellenőrzés szerveire szállnak át, legfőképpen az Alkotmánybíróságra és az alapvető jogok biztosára.[40] Mivel a kormánykoalíció alkotmánymódosító többséggel rendelkezik, az alkotmánymódosítás terén sem működik a fékek és ellensúlyok rendszere, hiányzik az ellenzék és ennek ellenőrző szerepe. Ez a hiány azáltal válik aktuálissá, hogy a kormány a többségével élve egyedül, azaz a parlamenti ellenzék bevonása nélkül 12-szer módosította a régi Alkotmányt, új alkotmányt alkotott, és ezt az új alkotmányt is ötször módosította már. Ennek megfelelően az alkotmánymódosítással kapcsolatban is igény volna arra, hogy a hiányzó politikai korlátokat jogi korlátok pótolják.[41]
Ahogyan láttuk, ez az igény sem a régi Alkotmány, sem az új Alaptörvény alapján nem elégíthető ki. E sürgősnek vélt, megvalósítatlan és a hatályos alkotmányjog alapján megvalósíthatatlan igénynek köszönhető az, hogy az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági ellenőrzése tematikájának jelenleg főszezonja van.
A magyarországi tudományos vitában a külföldi modellek is szerephez jutnak. Az alkotmánybírósági ellenőrzés pártfogói főleg a német Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-ére hivatkoznak, de más országok szintén emelnek jogi korlátokat az alkotmánymódosítás elé. Ezeket a megoldásokat is be lehet vonni a de lege ferenda vitába.
Ebben a részben néhány kontinentális európai ország megoldását elemezzük röviden. Ezenkívül érdekes precedenseseteket találhatunk a bírósági, különösen az alkotmánybírósági hatáskör bírósági úton történő meghatározására néhány Európán kívüli országban is,
5/6
pl. Indiában, Izraelben vagy az Egyesült Államokban. Ezek az országok azonban vagy common law jogrendszerek vagy erős common law hagyományokat követő igazságszolgáltatással rendelkeznek (Izrael). Mivel a common law országokban az igazságszolgáltatás és a bíróságok szerepe más, mint az európai kontinensen, külön kellene elemezni, hogy az ottani esetek milyen tanulságokat nyújtanak Magyarország számára, azonban ez külön tanulmányt igényelne, ezért itt mellőzzük.[42] Az alkotmánybírósági önfelhatalmazás egyetlen külföldi példában képviselteti magát, éspedig a nem common law hagyományokon alapuló kolumbiai alkotmányjogban. Az alább vázolt külföldi példák a magyar megoldásra nyújthatnak inspirációt de lege ferenda. Nem szabad elfelejteni azonban, hogy a magyarországi lex ferenda vita vélhetően átmeneti jellegű helyzetre reagál. Ha a következő választásokat követően "normális viszonyok" állnak be, és a kormány már nem rendelkezik kétharmados többséggel, akkor az ellenzék bevonásának a szükségszerűsége érdemi politikai kontrollt eredményezhet. Ha helyreáll az egyensúlyozott politikai helyzet, a jogi ellenőrzés kiépítésére már nincs szükség.
Nem kizárt azonban - a külföldi modellek tanulmányozásából adódó egyik lehetséges következtetésként -, hogy a checks and balances rendszeren túl általánosabb érvek is szólnak az alkotmányon belüli különbségtétel mellett. Talán valóban tanácsos, hogy maga az alkotmány azonosítja a legalapvetőbb elveit, szabályait, és módosításukat külön eljárási és/vagy tartalmi korlátozásokhoz, küszöbökhöz köti.
Míg a német szakirodalom nem nagyon foglalkozik a Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-ével, Magyarországon mítoszt teremtenek az alkotmányhelyet illetően. Az elemzése előtt érdemes magát a szöveget megvizsgálni.[43]
Grundgesetz 79. cikk (1) A Grundgesetzet csak olyan törvény módosíthatja, amely a Grundgesetz szövegét kifejezetten módosítja vagy kiegészíti. [A békeszerződéssel, megszállási rezsim leépítésével kapcsolatos nemzetközi szerződésekkel járó módosításokra vonatkozó külön szabályok; fordításuktól eltekintünk]
(2) Az ilyen törvény a Bundestag tagjai kétharmadának a hozzájárulását és a Bundesratban a szavazatok kétharmadát igényli.
(3) Nincs helye jelen Grundgesetz olyan módosításának, amely a Szövetség tartományokra való tagozódását, a tartományoknak a törvényhozásban történő elvi közreműködését vagy az 1. és a 20. cikkekben rögzített elveket érinti.
A Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-e a Grundgesetz szabad módosíthatósága alól tesz kivételt. Mint kivétel nem értelmezhető kiterjesztően, sőt, az értelmezésének kifejezetten szűknek kell lennie.[44]
A Grundgesetz 1. cikke az emberi méltóságot mint minden alapjog alapját védi, kimondja továbbá, hogy a Grundgesetzben rögzített alapjogok közvetlenül érvényesek, minden közhatalmat kötő jogok. A Grundgesetz 20. cikke az állam struktúrájára vonatkozó alapelveket tartalmazza: a föderalizmust, a demokráciát és a népszuverenitást, a hatalommegosztást, a törvényhozásnak az alkotmányos rendhez való, valamint a végrehajtó és az igazságszolgáltató hatalmaknak a törvényhez és a joghoz való kötöttségét, a szociális államot, valamint az ellenállási jogot. Közvetetten a jogállamiság is következik a 20. cikkből. Így e két cikk a Grundgesetz lényeges vonásait, másképpen fogalmazva: identitását[45] foglalja magában: minden alapvető jog elidegeníthetetlen és érinthetetlen magja az emberi méltóság, és az állam szerkezetét az említett alapelvek határozzák meg. Kiterjesztő értelmezés útján a 79. cikk (3) bek.-e alapján meglévő megváltoztathatatlanságot magára a 79. cikk (3) bek.-ére is vonatkoztatják; ez az alig kétségbe vont értelmezés azt kívánja megakadályozni, hogy a 79. cikk (3) bek. által nyújtott védelmet a 79. cikk (3) bek. módosítása révén kijátsszák.[46]
A 79. cikk (3) bek.-ével ellentétes alkotmánymódosítás semmis, azaz eleve képtelen bármilyen joghatást gyakorolni.[47] Néhány tartományi alkotmánnyal szemben[48] a Grundgesetz tilalma nem a módosító indítványra vonatkozik, hanem csak a végleges módosító törvényre.
A 79. cikk (3) bek. tilalma abszolút jellegű,[49] azaz azt nem lehet mérlegelni más alkotmányos értékekhez képest. Az alkotmánymódosító parlament a 79. cikk (3) bek. szabta határt akkor sem lépheti át, ha a Grundgesetz által jóváhagyott cél vagy érték előmozdítása érdekében módosítja a Grundgesetzet. Még a legnemesebb cél sem jogosítja fel az alkotmánymódosító parlamentet, hogy túllépjen a 79. cikk (3) bek.-én. Az alkotmánymódosító törvényhozó is csak a Grundgesetz identitásának a megóvása mellett valósíthatja meg a céljait.[50]
A vázolt, eljogiasított határ betartását a Grundgesetz betartásának az ellenőrzésére egyébként is feljogosított szerv vizsgálhatja: a Bundesverfassungsgericht. Erre a vizsgálatra nincs külön eljárás, az általános eljárások keretében végezhető. A Grundgesetzet módosító törvény eljárásjogilag a normakontrollnak alávetett törvény; ennek eljárási és - az örökkévalósági klauzulára korlátozott - érdemi vizsgálata utólagos normakontroll keretében kérhető. Amennyiben az alkotmánymódosítás állami szerv tagjainak a jogosítványait korlátozza (pl. a parlamenti képviselőkét), ezek szervi panaszt emelhetnek. A tartományok a föderalizmust korlátozó Grundgesetz-módosítás ellen ún. szövetség-tartomány vitát indíthatnak.[51] Emellett az alapvető jogokat korlá-
6/7
tozó Grundgesetz-módosítást az érintett egyén alkotmányjogi panasz útján a Bundesverfassungsgericht elé terjesztheti.[52]
Meg kell jegyezni azonban, hogy a Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-e nem mondja ki, hogy az 1. cikket vagy a 20. cikket nem szabad módosítani. Csak azt mondja ki, hogy az ott rögzített elveket érintő módosításnak nincs helye. Az "elv" nem azonos minden részlettel, hanem azt jelenti, hogy csak az adott intézmény magját védi a 79. cikk (3) bek.-e. Ez a rendelkezés lényegében megakadályozza, hogy a felsorolt intézményeket teljesen megszüntesse a Grundgesetz-módosítás; de módosításuk, még lényeges átalakításuk is lehetséges, amennyiben megmarad valami belőlük.[53] Így pl. a szociális állam garanciája megakadályozza, hogy Grundgesetz-módosítás a szociális rendszer helyébe vadkapitalizmust vezessen be, de a szociális biztonságot garantáló rendszerek átalakítását akkor is megengedi, ha az az addigi ellátási szintet csökkentené. A hatalommegosztás elvéből csak annyi következik, hogy kellenek különböző, egymást ellenőrző és ellensúlyozó államhatalmak, de nem betonozza be örök időre a meglévő három hatalmat - csak a szocialista vagy nemzetiszocialista, azaz totalitariánus hatalomegység bevezetését tiltja meg.
A többi garancia is az adott intézmény lényegét védi, nem az aktuális kialakítását. Ez a Grundgesetz szövegéből következik. A tartományoknak a szövetségi törvényhozásban való közreműködését csak "elvben" garantálja a 79. cikk (3) bek.-e, azaz csak azt kell biztosítani, hogy a tartományok valamilyen módon részt vehessenek a szövetségi törvényhozás folyamatában; a garancia nem terjed ki arra, hogy ez a közreműködés a mai formában, azaz a szövetségi parlament második kamarájában történjék. A "tartományokba való tagozódás" csak azt garantálja, hogy egyáltalán legyen föderalizmus, legyenek állami jelleggel rendelkező tartományok, de sem a mai területi szerkezetet, sem a szövetség és a tartományok közötti mai hatáskörmegosztást nem védi meg.[54]
Mivel a 79. cikk (3) bek.-e az alapjogok és az államszerkezet közül csak a leglényegesebb vonásokat védi, ritkán kerül alkalmazásra. A Bundesverfassungsgericht vonatkozó ítélkezési gyakorlata kevés döntést tartalmaz. Mindezek a döntések a vázolt tartózkodó értelmezést alkalmazzák, hangsúlyozva, hogy a 79. cikk (3) bek.-e az ott felsoroltakat "elvi minőségükben" ("in ihrer prinzipiellen Qualität") védi.[55] Ráadásul az "érintést" is visszafogottan értelmezi a Bundesverfassungsgericht: az alkotmánymódosítás a védett elveket csak akkor "érinti" a 79. cikk (3) bek.-e értelmében, ha ezeket lényegesen korlátozza.[56] A 79. cikk (3) bek. tartózkodó értelmezése, alkalmazása dogmatikailag főleg az érintett javak "elvi" jellegén, nem annyira az "érintés" jelentésén alapul.[57]
A 79. cikk (3) bek.-e legutóbb az európai integrációval kapcsolatban nyert bizonyos szerepet, mert állami hatásköröknek az EU-ra történő, túlságosan messzemenő átruházása is e szabály garanciáit áshatná alá. Ha a német állam szerveinek már nem marad számottevő döntési jogosítvány vagy lehetőség, akkor többek között a demokrácia lényege sérülne. Amennyiben érvényesül a 79. cikk (3) bek.-e által nyújtott védelem, az a Grundgesetzet nemcsak formális módosítás ellen védi, hanem "érdemi" módosítás, azaz pl. az erózió ellen is.[58] A lisszaboni szerződéssel járó hatáskör-átruházások a 79. cikk (3) bek.-e keretében maradnak, nem eredményezik a demokrácia alkotmányellenes erózióját.[59] Mivel az Európai Stabilitási Mechanizmus meghatározott összegekre vonatkozik, a német hozzájárulást igénylő pénzügyi következményei áttekinthetők, ezért a mechanizmus nem korlátozza a német parlament költségvetési jogait, és a 79. cikk (3) bek.-ét sem sérti.[60]
Az a vita, hogy a 79. cikk (3) bek.-e új alkotmány alkotásakor is érvényesül-e, inkább elméleti jellegű.[61] A Grundgesetz szövegéből levezethető megoldás valószínűleg az, hogy a meglévő Grundgesetz bázisán történő alkotmányozásra a 79. cikk (3) bek.-e alkalmazandó lenne, főleg akkor, ha az alkotmányozás - a rendszerváltás utáni magyar eljárás mintájára - a meglévő alkotmányszöveg átírásával történne, mivel ez formailag alkotmánymódosítás. Forradalmi jellegű alkotmányozást azonban a meglévő alkotmánnyal soha sem lehet szabályozni, befolyásolni. Ezért a Grundgesetzen kívül történő alkotmányozásban a 79. cikk (3) bek.-ének betartását nem lehetne kikényszeríteni.
A német Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-e nem az egyetlen "érinthetetlenségi" vagy "örökkévalósági" záradék. Az ilyen jellegű szabály szellemi tulajdonjogára a mai napig érvényes 1814. évi norvég alkotmány tarthat igényt, amely 112. §-ának 3. mondatában előírja, hogy alkotmánymódosítás "nem lehet ellentétes ezen alkotmány alapelveivel" ("principier"). Alkotmánybíráskodás híján ez a tartalmi tilalom nem rendelkezik eljárási biztosítékkal. E záradék Norvégia alkotmányjogi és politikai életére gyakorolt tényleges jelentősége elhanyagolható, de léte befolyásolhatta a máshol létrejövő klauzulákat, beleértve a német Grundgesetz vázolt előírását is.
Az 1947. évi olasz alkotmány 139. cikke a köztársasági államforma ("forma repubblicana") módosítását zárja ki. Mivel az államformán nem a kormányforma fogalmával leírt politikai berendezkedést kell érteni, hanem csak az állam külső formáját (köztársaság, ennek ellentéte pl. a királyság vagy esetleg a népköztársaság lenne),[62] az előírás tárgyi hatálya nagyon szűk, s a mai napig nem vált aktuálissá. Szükség esetén az alkotmánybíróság e tilalom betartását ellenőrizhetné. Létrejötte történelmi helyzetében az alkotmányozó azért részesítette külön
7/8
védelemben a köztársaságot, mert 1944 után a királyt a fasiszta rezsim egyik alappillérének tekintették, így a köztársaság fokozott védelme nemcsak a monarchia, hanem főleg a fasizmus visszaállítását (volt) hivatott megakadályozni.
Hasonló módon az 1958. évi francia alkotmány egyetlenegy tartalmi tilalmat mond ki: a köztársasági kormányforma ("forme républicaine du Gouvernement"; nemcsak államforma!) nem lehet alkotmánymódosítás tárgya [89. cikk (5) bek.-e]. A köztársaság a francia forradalom központi jellegű vívmánya, ezért külön védelemben részesül.
Nemcsak Németországban és Olaszországban, hanem további államokban is védőbástyákkal látták el a fasiszta diktatúrát követő alkotmányt. Az 1976. évi portugál alkotmány 288. cikke az alkotmánymódosítás útján nem érinthető elvek és értékek hosszú listáját tartalmazza. Ez a katalógus pl. az állam függetlenségét és egységét, a köztársasági kormányformát, az állam és az egyház elválasztását, az alapvető jogokat, a portugál forradalom bizonyos szociális vívmányait, a pluralizmust, a hatalmak elválasztását, az alkotmánybírósági normakontrollt vagy a bíróságok függetlenségét foglalja magában. Mindezek a tételek nem konkrét szöveghelyekre utalnak, hanem elvekre, értékekre. Bár a portugál felsorolás szövegileg sokkal részletesebb és hosszabb, mint pl. a német klauzula, mindkét előírás körülbelül ugyanazt a kérdéskört fogja át: az alapvető jogok és az államszerkezet légyegét, magját, identitását; a forradalom vívmányai pedig portugál különlegességet jelentenek. A tilalom betartatása érdekében az alkotmánybíróság járhat el. A gyakorlatban a 288. cikk nem játszott nagy szerepet, bár hatálybalépése óta a portugál alkotmány több mélyreható módosításon esett át.[63]
Az 1975-ben elfogadott görög alkotmány 110. cikk (1) bek.-e másképpen szabályozza a módosítások érdemi tilalmát: ezek szerint érinthetetlenek "az állam alaptvetése" és "a parlamentáris köztársaság mint államforma", valamint tételesen felsorolt cikkek és bekezdések. Az "állam alapvetése" az 1. cikk (2) bek.-e szerint a népszuverenitás, és az 1. cikk (1) bek.-e értelmében "Görögország államformája: köztársasági parlamentáris demokrácia". Ez a két ismérv közvetetten utal konkrét szöveghelyekre; míg a többi tilalom kifejezetten megnevezi az érintett előírásokat: 2. cikk (2) bek. (az államok közötti békés viszonyok előmozdítása), 4. cikk (1), (4) és (7) bek. (állampolgársági egyenlőség, köztisztségeket csak görög állampolgároknak, nemesi és más rangok tilalma), 5. cikk (1) és (3) bek. (általános cselekvési szabadság, habeas corpus alapja), 13. cikk (1) bek. (vallásszabadság), és 26. cikk (hatalommegosztás: törvényhozás - parlament és köztársasági elnök; végrehajtás - köztársasági elnök és kormány; igazságszolgáltatás - bíróságok).
A görög szabályozás előnyökkel és hátrányokkal is jár. Az előny a jogbiztonság: mivel a tilalom nem elvont elvekre, hanem konkrét szöveghelyekre vonatkozik, egyértelmű, hol húzódik a határ az alkotmánymódosító törvényhozó számára. A hátrány az adott előírások bebetonozása. Németországban, Norvégiában vagy Portugáliában a védett elemeket is lehet enyhén módosítani, korszerűsíteni és továbbfejleszteni; csak az identitásukat áttörő módosítás tilos. A görög szabályozás ilyen rugalmassággal nem rendelkezik.
A szocialista diktatúrát követő alkotmányok közül az 1991. évi román alkotmány kezdetben egyetlen érdemi "örökkévalósági klauzulával" rendelkezett. Az alkotmány 152. cikk (1) bek.-e[64] szerint néhány elv nem lehet alkotmánymódosítás tárgya: a román állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellege, a köztársasági kormányforma, a terület sérthetetlensége, az igazságszolgáltatás függetlensége, a politikai pluralizmus és az államnyelv. Ezeket az elveket az 1991. évi alkotmányozó lényegesnek tekintette. A 152. cikk (1) bek.-e értelmében az ezeket az elveket tartalmazó rendelkezések nem lehetnek módosítás tárgyai; ez azt jelenti, hogy ez az "örökkévalósági klauzula" nemcsak az elvek lényegét védi, hanem a vonatkozó szöveghelyeket kiveszi a módosítás lehetősége alól. Az ország függetlenségének megváltoztathatatlan jellege azonban nem akadályozta meg, hogy Románia alkotmányába az EU-csatlakozás előtt beillesszék az európai integrációval járó szuverenitásátruházást lehetővé tevő 148. és 149. cikkeket. Az alkotmánymódosításról és közvetetten az EU-csatlakozásról tartott népszavazás ezeket a rendelkezéseket elfogadta.
Másfajta tilalmat tartalmaz 2003 óta a román alkotmány 152. cikk (2) bek.-e: az alapvető jogokat és azok garanciáit megszüntető alkotmánymódosításnak nincs helye. Ez csak az alapjogok intézményét védi, ami lehetővé teszi, hogy módosítás konkrét alapjogokat másképp szabályozzon, továbbfejlesszen, vagy éppen korlátozzon.[65]
Ez utóbbi rendelkezéshez hasonló tilalmat az 1996. évi ukrán alkotmány is előír. Az alkotmány 157. cikk (1) bek.-e szerint nincs helye olyan módosításnak, amely az alapvető jogokat megszüntetné vagy korlátozná, vagy amely a függetlenség vagy területi oszthatatlanság megszüntetésére irányul. Ukrajna területi oszthatatlanságának a hangsúlyozása az ország ukrán és orosz részre történő szétesésének a veszélyére reagál. Mindazonáltal ukrán felfogás szerint a Krím félsziget alkotmánybeli autonómiája ezt az oszthatatlanságot nem sérti, talán azért, mert az országnak csupán kis részét érinti.[66] Emellett az alkotmány más részeit minősített módosítási eljárás védi; erről a 3. b) pont alatt szólunk majd.
Moldova 1994. évi alkotmányának 142. cikk (2) bek.-e
8/9
szintén az alapvető jogok védelmi szintjét, garanciáit csökkentő módosítást tiltja meg.
Az 1999. évi svájci alkotmány különbséget tesz a 193. cikkben szabályozott "összrevízió" és a 194. cikkben szabályozott "részleges revízió" között.[67] A svájci alkotmányjog már régóta eltérően szabályozza az "összrevíziót" és a "részleges revíziót".
"Összrevízióra" formai értelemben kerül sor, ha az alkotmány teljes szövegét újraírják, azaz ha teljesen új szerkesztésű szöveg jön létre, akkor is, ha az új szöveg a régi szövegből szövegrészeket vesz át. Az érdemi összrevízió azonban akkor valósul meg, ha a módosítás egy vagy több alapelvet megváltoztat. A svájci gyakorlat a formai különbséget alkalmazza. Ezek szerint összrevízió külsőleg teljesen új alkotmány alkotásakor valósul meg. Erre ritkán kerül sor; az 1999. évi alkotmány megalkotása egy ilyen összrevízió volt. A kisebb terjedelmű alkotmánymódosítás a "részleges revízió" szabályait követi.
A "részleges revízióra" az alkotmány 194. cikk (2)-(3) bek.-e előírja, hogy az ne okozzon belső ellentmondásokat a meglévő szöveggel. Az ellentmondások tilalma nemcsak különösen védett szövegrészekre vonatkozik, hanem a teljes meglévő szövegre; szükség esetén a tervezett alkotmánymódosításnak nemcsak az új szabályt kell beiktatnia, hanem az azzal ellentétes meglévő előírást hatályon kívül kell helyeznie vagy módosítania. Ezért az ellentmondások tilalma nem tartalmi tilalom, hanem legisztikai gondosságra int. Ez azt jelenti, hogy belső ellentmondásokat okozó, az alkotmány belső egységét megbontó módosítások ebben az eljárásban nem fogadhatóak el. Ennek ellenőrzését a megerősítő népszavazás előtt a két kamarából álló szövetségi parlament, a Bundesversammlung végzi; ebben a kérdésben a Bundesversammlung döntése végleges, mert a szövetségi bíróság nem rendelkezik ellenőrző hatáskörrel.[68] A fenti II. 3. c) pontban vázolt okokból a koherencia veszélyeztetése nem játszik nagy szerepet a svájci gyakorlatban. Az összrevízióra nézve a svájci alkotmány nem követeli meg kifejezetten a szöveg koherenciájának megóvását. Az alkotmányozó abból indult ki, hogy teljesen új szöveget létrehozó alkotmányozás során a belső ellentmondások veszélye nem fenyeget.
Említésre érdemes a svájci alkotmány 193. cikk (4) és 194. cikk (2) bek.-e is. Ezek alapján az alkotmánymódosítás nem sértheti a nemzetközi jog kötelező előírásait, azaz a ius cogenst; ez egyaránt vonatkozik az összrevízióra és a részleges revízióra. A tilalom a nemzetközi jogból ered, és mint ilyen, minden alkotmányt, minden állami jogot köt. A svájci alkotmányban azért szerepel kifejezetten, mert a nép fontos szerepet játszik az alkotmányozásban, és a svájci alkotmány a népet emlékeztetni kívánja erre az univerzális tilalomra.[69] A ius cogensnek az alkotmánymódosításra gyakorolt esetleges korlátozó szerepe egyébként felmerült a magyar vitában is.[70]
Az eddig vázolt záradékok bizonyos elvek, értékek, szöveghelyek módosítását érdemben tiltják meg. Fokozott védelem azonban nemcsak érdemi tilalom útján biztosítható, hanem eljárási korlátokkal is.[71] Az alkotmány módosítása mindenhol magasabb küszöbhöz kötődik, mint a rendes törvényeké. Az alább bemutatandó eljárási korlátok különbséget tesznek a "rendes alkotmánymódosítás" és a "fokozottan védett alkotmánymódosítás" között, az utóbbira nézve emelve a küszöböt.
Ezek a fokozott eljárási kellékek (küszöb) különbözőképpen konstruálhatók meg. Vagy a parlament alkotmánymódosító eljárását nehezítik meg többletkövetelmények, vagy a parlament mellett/helyett más, önálló legitimációval rendelkező szerv dönt a védett alkotmányjogi tárgyak módosításáról.
Az alkotmánymódosítás többletkövetelményei Spanyolországban az ún. "összrevízió" és bizonyos védett cikkek esetében érvényesülnek. Az egyszerű alkotmánymódosítás a parlament mindkét kamarájában háromötödös többséget igényel (1978. évi alkotmány 167. cikke).
Az alkotmány 168. cikke által nyújtott védelem abban áll, hogy a szavazási küszöb mindkét kamarában kétharmadra emelkedik, ráadásul az ilyen alkotmánymódosítás elfogadását követően a parlament feloszlatására is sor kerül, majd ismét kétharmados többség kell az újonnan választott parlament mindkét kamarájában, és végül a nép hozzájárulása is szükséges. Ez a különös védelem egyrészt meghatározott szöveghelyekre vonatkozik: az állam alapelveit (demokrácia, jogállam, szociális állam, egyenlőség, pluralizmus, népszuverenitás, parlamentáris monarchia államformája, régiók autonómiája, államnyelv stb.) rögzítő első fejezetre, az emberi jogokat tartalmazó fejezetre és a királyról szóló fejezetre. Különösen az emberi jogi fejezetre vonatkozó eljárási küszöb lehet akár hátrányos is, mert minden módosítást aránytalanul megnehezít, beleértve a jogok bővítését vagy továbbfejlesztését is. Ennek megfelelően ezt a fejezetet, valamint a többi különösen védett szövegrészt eddig nem módosította, fejlesztette tovább a spanyol parlament.
Másrészt a különös védelem az "összrevízió" esetén is érvényesül. Az összrevízió az alkotmány nagyobb részét érinti; az egyszerű, de terjedelmes alkotmánymódosítás és az összrevízió közötti pontos határ azonban tudományos vita tárgya. Az "összrevízió" esetében betartandó eljárás alkalmazására sem került még sor, mert 1978 óta a spanyol alkotmányt csak egyszer, és csak kismértékben módosították.
9/10
A parlamenti többletkövetelmények és a további szerv hozzájárulása közötti határesetet az osztrák alkotmány jelenti. Az 1920. évi Bundes-Verfassungsgesetz 44. cikk (1) bek.-e értelmében egyszerű alkotmánymódosítást a nép képviselőiből álló Nationalrat (az "első kamara") határozhat el; a tartományok képviseletét ellátó Bundesrat (a "második kamara") tiltakozhat, de közreműködése nem kötelező, és a Bundesrat vétója a Nationalratban elfogadott alkotmánymódosító törvény létrejöttét nem akadályozhatja meg. Amennyiben az alkotmánymódosítás a tartományok hatáskörét a szövetségi szint javára korlátozza, a Bundesrat hozzájárulása kötelezővé válik. Ilyenkor a parlament másik kamarája, azaz a tartományok képviselete is közreműködik az alkotmánymódosítás megalkotásában. Így a föderalista egyensúly a tartományok hátrányára csak a tartományok beleegyezésével módosítható.
A parlament mellett vagy helyett döntő alkotmánymódosító szervre két módszert alkalmaznak a vonatkozó alkotmányok. A védett tárgyak módosítására vagy külön népképviseleti szervet ("alkotmányozó gyűlést") választanak, vagy a nép hozzájárulásához kötik a parlament döntését.
"Alkotmányozó gyűlésre" a bolgár alkotmányban találunk példát. A Nemzetgyűlés (azaz a rendes parlament) az egyszerű alkotmánymódosításokat elfogadhatja (az 1991. évi alkotmány 153-156. cikkei alapján), bizonyos alkotmánymódosítások azonban az alkotmány 157-163. cikkeiben szabályozott ún. "Nagy Nemzetgyűlés" hatáskörébe tartoznak. A Nagy Nemzetgyűlést[72] össze kell hívni teljesen új alkotmány elfogadására (a fent már említett "összrevíziójára"), Bulgária területének módosítására irányuló, valamint "az állami szerkezetet és az állami igazgatást" érintő alkotmánymódosításokra, az alkotmány 5. cikk (2) és (4) bek.-ének, 57. cikk (1) es (3) bek.-ének, valamint az alkotmánymódosításokról szóló fejezetének a módosítására. A tételesen felsorolt szöveghelyek az alkotmány közvetlen hatályáról, a nemzetközi szerződésekről és az alapvető jogok korlátozhatóságáról szólnak. Ha ilyen alkotmánymódosítást terveznek és a vonatkozó előterjesztést a parlament kétharmados többséggel fogadja el, a parlamentet kell feloszlatni, és helyette Nagy Nemzetgyűlést választani. E Nagy Nemzetgyűlés hatásköre csak az alkotmányozásra, illetve alkotmánymódosításra terjed ki; sürgős esetekben a parlament funkcióit is gyakorolhatja. A Nagy Nemzetgyűlés a szavazatok kétharmadával fogadja el az alkotmánymódosítást. Az alkotmánymódosításról szóló döntést követően az államfő a Nagy Nemzetgyűlést feloszlatja és új rendes parlamenti választást ír ki. A rendszerváltás óta az alkotmánybíróság már többször hozott döntést arról a kérdésről, hogy a tervezett alkotmánymódosítás "az állami szerkezetet és az állami igazgatást" érinti-e. Az alkotmánybíróság esetjoga szerint még Bulgária EU-csatlakozását előkészítő alkotmánymódosítás sem felelt meg ennek az ismérvnek.[73] A bolgár alkotmánybíróság egyszerű alkotmánymódosítás útján az alkotmányba iktatott rendelkezést csak egyszer (utólag) semmisített meg, éspedig a bírák elmozdításával kapcsolatban.[74] Az utolsó Nagy Nemzetgyűlés 1990/91-ben, az új poszt-szocialista alkotmány megalkotása érdekében működött.
A bolgár alkotmányhoz hasonlóan az 1993. évi oroszországi szövetségi alkotmány is rendelkezik a rendes alkotmánymódosítás mellett minősített eljárásról. Az alkotmány 135. cikk (1) bek.-e alapján az alkotmány 1., 2. és 9. fejezete nem módosítható a rendes eljárásban. Az 1. fejezet az alapvető rendelkezéseket tartalmazza, a 2. fejezet az alapjogokat és a 9. fejezet az alkotmány módosításáról szóló szabályokat. E védett fejezetek módosítására külön szervet kell létrehozni. A szövetségi parlament két kamarája a szavazatok háromötödével először arról dönt, hogy támogatja-e a javasolt módosítást. Igenlő válasz esetében Alkotmányozó Gyűlést ("Konstitucionnoe Sobranie") kell választani, amely dönt az adott módosításról; teljesen új alkotmány elfogadása szintén az Alkotmányozó Gyűlés hatáskörébe tartozik (135. cikk). A szövetségi parlamentben eddig már több, az Alkotmányozó Gyűlés hatáskörébe tartozó módosítástervezetet nyújtottak be, de egyetlenegy esetben sem került sor annak megválasztására, mert a parlamenti eljárásban visszavonták az indítványokat.[75]
Alkotmányozó gyűlésnél jellemzőbb megoldás a népszavazás. A nép döntése elvileg a parlamenti döntés helyébe léphet, vagy megerősítheti azt.
A parlamentet helyettesítő népszavazásra kevés példát találunk. Észtországban az alkotmány első fejezete és az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályok csak népszavazás útján módosíthatóak (1992. évi alkotmány 162. §). A nép a parlamentet kiiktatja az alkotmánymódosítás folyamatából; a parlamentre hárulnak azonban a népszavazás előkészítésével járó feladatok, így a kérdés megszövegezése is. Ezáltal a parlament politikai befolyása érvényesülhet népszavazás esetén is. Hasonló a helyzet Litvániában az 1992. évi alkotmány 148. cikk (1)-(2) bek.-e alapján. Liechtenstein 1921. évi alkotmánya a monarchia megszüntetése esetére bízza a népre a döntést. A 2003-ban újrafogalmazott 113. cikk értelmében kizárólag a nép indítványozhatja a monarchia megszüntetését, és ha a nép hozzájárul, akkor a parlament köteles köztársasági alkotmányt kidolgozni. A herceg alternatív alkotmány kidolgozására jogosult. A parlament alkotmánytervezetének (és adott esetben a hercegi alternatív tervezetnek) az elfogadásáról szintén csak a nép dönthet, éspedig legalább egy évig és legfeljebb két évig tartó "lehűlési idő" eltelte után. Ez ügyben a parlament döntésére nincs szükség. Az elmúlt két évtizedben a monarchia megszüntetésére irányuló igény többször is politikai vita tárgya volt, és támogatottsága - legalábbis az időnként visszatérő válsághelyzetekben - már komolynak mondható. Ezért Liechtenstein esetében nem
10/11
kizárt, hogy a nép egyszer majd él a védett elv megváltoztatására irányuló különös eljárás lehetőségével.
Ezzel szemben Lettországban az 1922. évi alkotmány 77. cikke értelmében a népszavazás többletkövetelmény, ha a parlament tételesen felsorolt cikkek módosítását fogadta el: az állam szuverenitását szabályozó 1., 2., 3. és 4. cikkek, a parlamenti választás elveit rögzítő 6. cikk és maga a 77. cikk a védett rendelkezések. Ezeket a parlament és a nép csak együttesen módosíthatja.
A nép kötelező bevonására Ausztriában is sor kerül. A Bundes-Verfassungsgesetz 44. cikk (3) bek.-e előírja, hogy az alkotmány összrevíziójához a nép hozzájárulása is szükséges. Egyszerű alkotmánymódosítás esetében népszavazás lehetséges, de nem kötelező; az alkotmány lényeges részeinek a megváltoztatása azonban csak a nép közreműködésével jöhet létre. Ez a követelmény az alkotmány bizonyos fontos részeit ("identitását") hivatott védeni és biztosítja, hogy alkotmányozó hatalmát a nép mindig gyakorolhassa.
Ukrajnában az 1996. évi alkotmány a már említett érdemi tilalom mellett bizonyos részek módosítása esetére nemcsak a parlament hozzájárulását, hanem megerősítő népszavazást is megkövetel. A 156. cikk értelmében védett szöveghelyek az 1. fejezet ("Általános elvek"), a 3. fejezet ("Választások és népszavazások") és az alkotmánymódosításokat szabályozó 13. fejezet.
Ugyanez áll Moldova alkotmányára. Az alapvető jogok korlátozására vonatkozó, már említett érdemi tilalom mellett az alkotmány 142. cikk (2) bek.-e bizonyos alapelvek módosítását a népnek minősített népszavazás keretében adott hozzájárulásához köti. Ezek a védett elvek: az állam szuverenitása, függetlensége és egysége, valamint az örökkévaló semlegesség. Az ország egységét jelenleg megkérdőjelezi Transznisztria helyzete, míg a hivatalos álláspont szerint a gagaúz területi autonómia összeegyeztethető ezzel az egységgel.[76]
Montenegró 2007. évi alkotmányának 156. cikke szerint a parlament fogad el alkotmánymódosító törvényeket. A 157. cikk azonban népszavazást is kötelezővé tesz, ha az alkotmánymódosító törvény kifejezetten felsorolt cikkeket érint: ezek az 1-4. cikkek (független, szuverén államiság, köztársasági államforma, polgári, demokratikus, ökológiai állam, társadalmi igazságosság, jogállamiság, népszuverenitás, önkényuralom tilalma, államterület, állami jelképek), 12. cikk (állampolgárság alapjai), 13. cikk (hivatalos nyelv és írás), 15. cikk (nemzetközi kapcsolatok alapjai), 45. cikk (választójog) és maga a 157. cikk. Könnyen belátható összefüggés, hogy az államot megalapozó, legalapvetőbb rendelkezések, azaz az alkotmányos rend identitása itt is csak a nép közreműködésével módosítható.[77]
Ezzel szemben nagyon széles körű a védett tárgyak listája a 2006. évi szerb alkotmányban. A 203. cikk (7) bek.-e értelmében a parlamenti elfogadáson kívül népszavazást kell tartani, ha a tervezett módosítás a preambulumra, az alapelvekre, az emberi és kisebbségi jogokra, a kormányzati rendszerre, a különleges jogrendekre vagy az alkotmány módosítására vonatkozik. A védett tárgyak köre nemcsak az alkotmány identitását megalapozó alapelvekre korlátozódik, hanem az alkotmány szövegének több mint a felét érinti. Ezért Szerbiában a nép részvétele nem a fokozott védelmet megvalósító kivételes eset, hanem a normális eljárás. A megerősítő népszavazás nem a kivételt képezi, hanem a főszabályt.[78]
Sajátos eset, ha a nép bevonására csak kérelemre kerül sor. Lengyelországban az 1997. évi alkotmány 235. cikk (6) bek.-e alapján az államfő, a szenátus vagy a parlamenti képviselők egyötöde indítványozhatja, hogy az alkotmány meghatározott előírásait módosító előterjesztésről a parlament után a nép is döntsön. Maga a nép a bevonását nem kezdeményezheti vagy kényszerítheti ki. A nép elé terjeszthető módosítások az általános alapelveket kimondó első fejezetet, az alapvető jogokról szóló második fejezetet és - a kijátszás kerülése végett - az alkotmánymódosítás szabályait, azaz az alkotmány "identitását" fogják át. A lengyel alkotmányjog-tudományban hangsúlyozzák, hogy a népszavazás lehetősége a közvetlen demokráciát hivatott erősíteni, nem tekintik azonban az alkotmányvédelem eszközének, mivel a lengyel alkotmányban nincsenek megváltoztathatatlan részek.[79]
Az előző pontban az alkotmány alapvetőbb, fokozottabb fontosságú részeinek identitásmegőrző védelmét elemeztük. Délkelet-Európa alkotmányaiban, ahol a demokrácia kisebb-nagyobb mértékben az etnokráciával párosul,[80] másfajta védelmet is találhatunk. Az etnikai csoportok együttélését szabályozó, a kisebbségi jogokat biztosító alkotmányi szabályok módosítása a parlamentben kettős többséget igényel: szükséges egyrészt az általános alkotmánymódosító többség, másrészt a kisebbségek parlamenti képviseletét ellátó képviselők körében a minősített többség. Így a kisebbségek megakadályozhatják, hogy a többség egyoldalúan módosítsa az alkotmánybeli játékszabályokat.
Ilyen "etnikai vétó" található Macedónia 1991. évi alkotmányának 131. cikk (4) bek.-ében. A kisebbségi jogokat és a vétópozíciókat az ún. ochridi egyezmény építette ki. Az ochridi egyezményt a 2001. évi IV-XXVIII. számú alkotmánymódosítások ("amandaman") ültették át alkotmányi szintre.[81]
Érdekes módon a 2008. évi koszovói alkotmány 144. cikk (2) bek.-e az etnikai vétót nem korlátozza csupán a kisebbségi jogokra vonatkozó alkotmánymódosításokra, hanem minden alkotmánymódosításra kiterjeszti. A koszovói alkotmányban nagyon erősen jelen lévő kisebbségvédelem rendeltetése az, hogy az északi országrészekben élő szerbeket "visszacsábítsa" a koszovói állam hatalma alá.
Még erősebb az etnokráciai elem az ún. Dayton-egyezmény függelékét képező boszniai szövetségi al-
11/12
kotmányban. Ott nem a népképviselet többsége hozza meg a jelentősebb döntéseket, hanem a három ún. "alkotó nép" képviselete, a többi állampolgár kizárásával.[82]
A 2008. évi koszovói alkotmány 144. cikk (3) bek.-e szerint a parlament alkotmánymódosító törvényt csak azután fogadhat el, ha az államfő a tervezett alkotmánymódosítást az alkotmánybíróság elé terjesztette. Az alkotmánybíróság megvizsgálja, vajon a tervezet az alkotmányi alapjogok védelmi szintjét csökkenti-e. Ez a jogszabály azonban lex imperfecta, mert az alkotmánybírósági vizsgálathoz nem fűz jogkövetkezményeket. Az alkotmánybíróságról szóló 03/L-121 számú törvény ezt az eljárást egyáltalán nem említi, azaz az alkotmányt nem konkretizálja. Az elfogadási tilalom az alkotmánybírósági vizsgálat tényére vonatkozik, nem annak eredményére. Ha szó szerint elemezzük ezt az alkotmányhelyet, akkor úgy kell érteni, hogy az alkotmánybíróság a parlamenti elfogadás előtt minden tervezett alkotmánymódosítást megvizsgál abból a szempontból, hogy csökkenti-e az alapjogok védelmi szintjét; az alkotmánybírósági vizsgálat eredménye azonban a parlamentet nem köti.
Ezzel a rendelkezéssel kapcsolatban több probléma is adódik. Egyrészt kérdéses lehet, hogy egy tervezett alkotmánymódosítás valóban csökkenti-e az alapjogok által nyújtott védelmet. Mi a helyzet, ha két alapjog között másképp vonja meg a határt? Például az emberi méltóság javára korlátozza a véleményszabadságot, vagy fordítva; vagy a sajtószabadság javára korlátozza a személyes adatok védelmét, vagy fordítva. Ilyen esetekben mi a helyes alkotmánybírósági döntés?
Másrészt mi az előzetes ellenőrzés értelme, ha annak eredménye nem köti a parlamentet? Talán azzal lehet érvelni, hogy így a parlament alapjogokat csak tudatosan, a tények teljes ismeretében korlátozhat. (Az alkotmánybírósági döntés ilyen "szignalizációs" funkciója a magyar vitában is felmerült.[83]) Vagy lehet ezt a rendelkezést kiterjesztően értelmezni úgy, hogy az alkotmánybíróság negatív döntése kizárja az alkotmánymódosító tervezet elfogadását? Lehet ilyen messzemenő jogkövetkezményt beleérteni az olyan szöveghelybe, amely explicit módon nem korlátozza a parlament alkotmánymódosító hatalmát? Az alkotmány 116. cikk (1) bek.-e értelmében az alkotmánybíróság határozatai minden állami szervre kötelezőek, de a kötelező erő mibenléte és hatálya a határozat tartalmától függ, és a 144. cikk (3) bek.-e az alkotmánybíróságot - legalábbis kifejezetten - nem hatalmazza fel, hogy az alapjogokat korlátozó tervezetre elfogadási tilalmat mondjon ki.[84]
A vonatkozó szerény terjedelmű esetjog nem egyértelmű. Az első előzetes alkotmánymódosítás-kontroll döntésében[85] az alkotmánybíróság egy adott cikk hatályon kívül helyezését az alapvető jogok védelmét csökkentőnek minősítette; de a rendelkező rész csak ezt a megállapítást tartalmazta, nem pedig elfogadási tilalmat. Mindazonáltal a parlament hatályon kívül helyezte a rendelkezést. A második precedensesetben[86] az alkotmánybíróság az elé terjesztett alkotmánymódosítások néhány rendelkezéséről megállapította, hogy az alapjogok szintjét csökkentik; a rendelkező rész itt is csak ezt a megállapítást tartalmazta. Az ítéletet követően elfogadott alkotmánymódosítás keretében a parlament csak az alkotmánybíróság által nem kifogásolt módosításokat fogadta el, a kifogásoltakat nem.
Ezenkívül a koszovói alkotmány 113. cikk (3) bek. 4. pontja felhatalmazza a parlamentet, az államfőt és a kormányt, hogy tervezett alkotmánymódosítás alkotmánybírósági ellenőrzését azért kérjék, vajon a tervezet ellentétes-e az országot kötő nemzetközi szerződésekkel; emellett az eljárás ellenőrzése is kérhető az alkotmánybíróságtól. A 144. cikk (3) bek.-ében szabályozott ellenőrzéssel szemben a 113. cikk (3) bek. 4. pontja szerinti eljárás nem kötelező, megindítása az arra jogosult szervek mérlegelési jogkörébe tartozik. Az alkotmánybíróságról szóló törvény 36. cikke értelmében az indítvány halasztó hatályú, azaz a parlament az alkotmánybírósági ellenőrzés alatt a tervezetet nem fogadhatja el. Sem az alkotmány, sem a törvény nem köti a parlamentet az alkotmánybírósági döntésben kifejezett állásponthoz. Ezek szerint a parlament nemzetközi szerződéssel ellentétes alkotmánymódosítást is elfogadhat - ami nem ellentmondásos, mivel a megállapított szerződéssértő jellegre kétféleképpen reagálhat a parlament: vagy az alkotmánymódosítást nem fogadja el, vagy a szerződést mondja fel, ill. annak módosítására törekszik. Ennek eldöntése a parlament és nem az alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az alkotmánybírósági ellenőrzés arra szolgál, hogy a parlament kétség esetén tudjon a tervezett módosítás és a szerződési kötelezettség közötti ellentétről.
Az alkotmánybírósági önfelhatalmazásra is találunk külföldi példát. Az 1991. évi kolumbiai alkotmány 241. és 379. cikke a magyar Alaptörvény 24. cikk (5)-(6) bek.-éhez hasonló rendelkezést tartalmaz. Ezek alapján a kolumbiai alkotmánybíróság jogosult alkotmánymódosítást vizsgálni eljárási és formai szempontból. Sem ezek a szöveghelyek, sem az alkotmány többi része nem említi az alkotmánymódosítás tartalmi kontrollját. A kolumbiai alkotmány nem tesz rangbeli különbséget az egyes rendelkezései között: a különböző alkotmányi normák elvileg egyenrangúak, nincsenek a többinél "alapvetőbb" vagy "fontosabb" vagy más módon kiemelkedő előírások.
Az írott jog egyértelműsége ellenére a kolumbiai alkotmánybíróság 2003 óta több határozatban is vállalta az alkotmánymódosítások tartalmi ellenőrzését. Ítéleteiben különbséget konstruált az "egyszerű" alkotmánymódosítás és a "kicserélő" módosítás között. Eszerint az
12/13
alkotmány módosításáról szóló cikk a parlamentet csak az alkotmány módosítására hatalmazza fel, nem pedig az alkotmány "kicserélésére". Az alkotmánymódosító hatalom nem a pouvoir constituant-hoz tartozik, hanem a pouvoir constitué-hez, ezért csak a meglévő alkotmány szabta kereteken belül gyakorolható. E keret betartását az alkotmánybíróság hivatott biztosítani. Az ezen túllépő, azaz az alkotmányt "kicserélő" törvény már nem áll a meglévő alkotmány talaján, következésképpen alkotmányellenes. "Kicserélő" alkotmánymódosítás csak az alkotmányon kívüli úton, azaz új alkotmány elfogadásával vagy forradalommal hajtható végre.
Az alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmány kicserélésére akkor kerülne sor, ha a módosító törvény alapján az alkotmány "mássá" válna, megváltozna az "identitása". Annak megítélésére az alkotmány nem ad útmutatást, hogy az alkotmány addigi "identitása" miben áll, mikor számít a módosítás olyan súlyúnak, amellyel "más" alkotmány jön létre. Ez az alkotmánybíróság értelmezésétől - másképpen fogalmazva, az alkotmánybíróság alkotmánypolitikai preferenciájától, legrosszabb esetben önkényétől - függ.
Eddig kétszer került sor alkotmánymódosító törvény alkotmányellenességének kimondására. A köztársasági elnök két ciklusra korlátozott újraválaszthatóságának a meghosszabbítása, valamint a vele járó parlamenti és bírósági hatáskörök meghatározása a hatalommegosztás elvét sérti, ezért új alkotmányt hozna létre.[87] A második precedenseset alkotmányjogi jelentősége tulajdonképpen csekély. A tervezett alkotmánymódosítás az ideiglenesen állami szolgálatban foglalkoztatottak néhány kategóriáját állandó állami szolgálatba akarata átvenni azzal, hogy az állandó állami tisztségekre egyébként előírt vizsgáktól el lehet tekinteni. Az alkotmánybíróság szerint e rendelkezés a meglévő alkotmány két alapvető elvét sérti: az egyenlőség elvét és a közszolgálatban érvényesülő "legalkalmasabb pályázó" elvét. Ezek az elvek olyan sarkalatosak, hogy a tervezett eltérés más alkotmányt hozna létre.[88]
Ezt az érvelést és gyakorlatot Kolumbiában is problematikusnak látják. Egyrészt az alkotmánybíróság az alkotmány 241. cikkében taxatíve felsorolt hatáskörein kívül új hatáskört teremt magának, ami a 241. cikket sérti. Másrészt ellenőrzésének mércéjét maga az alkotmánybíróság határozza meg. Vonatkozó gyakorlatában az érvelése kifinomult, de ennek ellenére továbbra is az alkotmánybírósági mérlegelésen múlik, hogy mi tartozik az alkotmány megváltoztathatatlan identitásához, és mi nem. Az ilyen gyakorlat jogbizonytalanságot szül, ami az alkotmány 1. cikkében kimondott jogállamiságot - és valószínűleg az alkotmányidentitás más sarkalatos vonását is - sérti.
Az alkotmánybírósági gyakorlat hátterében ismét a politikai életben megnyilvánuló visszásság áll. A dél-amerikai hiperprezidencializmus keretében szükségesek bizonyos fékek és ellensúlyok, és ezek néha az alkotmányból is, a politikai kultúrából pedig mindig hiányoznak. Ebben a helyzetben a kolumbiai alkotmánybíróság az alkotmányban meghatározott szerepe korlátain túllépve vállalta az ellensúly funkcióját.[89]
A kérdés azonban nyitott: ha hiányosak a politikára szabott játékszabályok, szabad-e ezeket további játékszabályok megsértésével "rendbe hozni"? Ki döntheti el, hogy a "rendbe hozás" címén létrehozott új játékszabály valóban jobb-e, mint a régi?
Az áttekintésből kiderült, hogy számos alkotmány tekintettel van az alkotmány bizonyos részeinek módosítás elleni védelmére vonatkozó igényre. Ez a védelem állhat érdemi tilalomban, de a döntés eljárási küszöbökhöz vagy a nép mint a szuverenitás hordozója hozzájárulásához kötésére szintén találhatók külföldön megoldások. Diktatúrát követően a védelem gyakran az új demokratikus rendszert hivatott stabilizálni, visszafordíthatatlanná tenni a diktatúrából kivezető utat. Szerepet játszhatnak más igények is, pl. az alkotmányos rend "identitásának" a megóvása vagy jelképes módon történő kiemelése, bizonyos vívmányok megkérdőjelezhetetlenné tétele, a nép vagy a kisebbségek részvételének a fokozása, a nemzetközi jog betartása, valamint a múlt vagy a jelen politikai válságaira való válaszadás (válságkezelés vagy válságmegelőzés).
Ha Magyarországon igény van az alkotmánymódosítások korlátozására, számos európai példa közül választhat. A választáshoz elsősorban azt szükséges elemezni, hogy a korlátozás milyen alkotmánypolitikai célt hivatott elérni. Jogtechnikai és minőségi szempontokat is meg kell fontolni: a nyilvánvalóan rossz példák inkább negatív, mint pozitív recepciót eredményezhetnek.
A szükséghelyzetben kialakult kolumbiai önfelhatalmazás nem jelent követhető, követendő példát. Kolumbiában a "válság" állandó, azaz strukturális: a hiperprezidencializmus és a checks and balances elégtelen rendszere indokolja az alkotmánybírósági aktivizmust. Magyarországon a mostani helyzet átmeneti jellegű; a kétharmados többség az eddigi tapasztalatok alapján kivételes jelenség. A jelen helyzetben támasztható aggályok - előreláthatólag - a következő választások után megszűnnek. Ezért a strukturális visszásság esetében talán még éppen elfogadható, jogállamilag szélsőséges - mert az alkotmány szövegét sértő - megoldás aránytalannak tűnik az átmeneti aggályra adandó válaszként, valószínűleg több kárt okoz, mint amennyi jót hoz.
A koszovói előzetes alkotmánybírósági ellenőrzés azzal az előnnyel jár, hogy az alkotmánymódosításról döntő szerv a döntését a tények teljes ismeretében hozhatja meg. Ez különösen akkor fontos, ha a döntést nem vagy nemcsak a népképviseleti szerv hozza, hanem maga a nép. Ilyenkor az előzetes alkotmánybírósági vizsgálat úgyszólván független szakvéleményül szolgálhat. Ezt a szerepet azonban csak akkor töltheti be, ha az alkotmány és az azt konkretizáló törvényhozás - Koszovó-
13/14
val ellentétben - teljes körűen szabályozza a vonatkozó alkotmánybírósági hatáskört és a döntés természetét, joghatását.
Az érdemi korlátok elemzése alapján megállapítható, hogy azok gyakorlati jelentősége csekély, ellenőrző eljárásokban alig kerülnek alkalmazásra. Jogtechnikai szempontból konkrét szöveghelyek tételes felsorolása mellett szól a pontosság és az abból adódó jogbiztonság, de végső soron az elvekre és az értékekre vonatkozó tilalmak rugalmasabb megoldást jelentenek, mert nem akadályozzák meg, hogy az adott szabályokat továbbfejlessze, korszerűsítse az alkotmánymódosító hatalom. Ezért az utóbbi a védelem tárgyának a megóvására alkalmasabb, mint a szöveghelyre való utalás. Az ilyen mérce szükségszerűen nagyon általános alapelvekből áll; túl részletes tilalmak ugyanis az adott alkotmányt bebetonoznák, ami szintén nem kívánatos. Normális körülmények között a nagyon általános alapelvekhez amúgy sem nyúl a kormánytöbbség, mert azok maguktól értetődőek; ilyen értelemben védelmük "sem ér sokat". Ha mégis hozzányúl a kormányzat, akkor az az alapvető értékek és a politikai kultúra gyökeres megváltozására utal, és ilyen helyzetben kérdéses, hogy egy "örökkévalósági klauzula" valóban megállíthatja-e a folyamatot - különösen akkor, ha a változást sürgető politikai erők kétharmados többség birtokában széles támogatottsággal rendelkeznek.
Az eljárási korlátok elemzése vegyesebb képet mutat. Elméletileg meggyőzőnek tűnhet a bolgár Nagy Nemzetgyűlés, mivel az alkotmány identitása felett rendelkezni képes "alkotmányozó hatalom" az alkotmány által kötött alkotmánymódosító hatalomtól szervezetileg elkülönül és saját demokratikus legitimációval rendelkezik. A politikai gyakorlat azonban azt mutatja, hogy "sorsfordító pillanatoktól" eltekintve elkerülik a Nagy Nemzetgyűlés létrehozásával járó politikai és pénzügyi költségeket, és még az olyan lényeges módosításokat is, mint pl. az állami szuverenitás részbeni átruházását megengedő "európai záradék", olyannak tekintik, amelynek elfogadásához a Nagy Nemzetgyűlés nem szükséges. Az orosz megoldás hasonló tanulsággal szolgál: a parlament minden olyan előterjesztést megakadályozott, amely az alkotmányozó gyűlés bevonását szükségessé tette volna.
Marad a nép. A svájci és bajorországi példa alapján azt az álláspontot képviselhetnénk, hogy minden alkotmánymódosítás a népre tartozik. Ha az állami élet játékszabályai módosulnak, akkor a szuverenitás forrásának szükségszerűen részt kell vennie az eljárásban. Ez a sarkos álláspont azonban az alkotmánymódosításokat nagyon körülményessé és költségessé tenné; valószínűleg csak ritkán kerülne azokra sor. Ráadásul Svájcban a politikai pártok közötti verseny nem olyan erős és nyilvánvaló, mint másutt; a "konkordancia" fontosabb az aktív parlamenti ellenzéknél. Ilyen környezetben a közvetlen demokrácia a képviseleti demokráciából hiányzó versenyt hivatott pótolni. Ezért feltehető, hogy a kiépített közvetlen demokrácia Magyarországon vagy Németországban másképp működne, mint Svájc "konkordancia" elvű demokráciájában - ami nem feltétlenül a magyar- vagy németországi közvetlen demokrácia kiterjesztése ellen szól. Tekintettel a svájci különleges körülményekre kérdéses azonban, hogy milyen és mennyi tanulságot jelenthet a svájci példa más országok számára.
Megfontolandó esetleg, hogy legalább az alapvetőbb alkotmánymódosításokat nem lenne-e helyénvaló a nép hozzájárulásához kötni? A nép vagy helyettesítheti a parlamentet, vagy kiegészítheti azt. Ha ezt a megoldást választjuk, az alkotmánynak pontosan meg kell határoznia, mely elvek, értékek és előírások módosíthatóak kizárólag a szigorúbb eljárási követelmények alapján, és a módosítási eljárást is pontosan elő kell írnia. Pontos alkotmányjogi szabályok alapján az alkotmánybírósági ellenőrzésnek is lenne mire támaszkodnia, nem lenne önkényes.
A demokráciaelmélet szempontjából is előnyös, ha az alkotmány identitását érintő módosítások csak a szuverenitás forrásának a hozzájárulásával határozhatók meg. Az eljárási korlát további előnye az érdemi tilalomhoz képest, hogy ha a nép valóban egyetért az alapvető játékszabályok módosításával, akkor erre van szabályozott lehetőség, míg az érdemi tilalom a népet ilyen esetben a forradalmi alkotmányozás útjára tereli. ■
JEGYZETEK
1 Pl. Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle 2011. 4. sz. 1-11. o.; Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az alkotmányban? In: Bragyova András (szerk.): Tanulmányok Holló András 60. születésnapjára. Bíbor, Miskolc 2002. 65-88. o.; Fröhlich Johanna: Az örökkévalósági klauzulák dilemmája. In: Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011, 2. kötet. Pázmány Press, Budapest-Pécs 2013. 31-44. o.; Kocsis Miklós: Az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági kontrolljáról. Jura 2012. 1. sz. 157-174. o.; Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny 2004. 9. sz. 265-274. o.; Petrétei József: Az alkotmányozó hatalomról. Jura 2008. 1. sz. 124-137. o.; Vincze Attila: 32/A. §. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, 2. kötet. Századvég, Budapest 2009. 65-66. msz.
2 1949 és 2012 között a Grundgesetz összesen 59 módosításon esett át, azaz évente kb. egy módosításra került sor. A legtöbb módosítás inkább technikai jellegű, a Szövetség és a tartományok tárgyalásai alapján újraszabályozza a föderalizmus részletkérdéseit. Lényegesebb módosítások ritkábban fordulnak elő.
3 Az alkotmánynak az egyénekre gyakorolt kötőerejével járó problémák tárgyalását itt mellőzzük.
4 A magyar alkotmányban - néhány más szocialista alkotmánnyal ellentétben (pl. az 1977. évi szovjet alkotmány 121. cikk 5. pontja) - ez a definíciós hatalom nem szerepelt szó szerint, de kiolvasható volt a 1949. évi XX. tv. 20. § (2)-(3) bek.-éből (1949-1972) és 30. § (2) bek.-éből (1972-től).
5 A régi Alkotmány 32/A. §-a ezt nem mondta ki tételesen, de feltételezte. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bek.-ében rögzített legfőbb védelmi funkció erre a definíciós hatalomra utal. A régi, szocialista államelmélet befolyása alatt álló gondolkodásmód még érezhető a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatban, de ez a határozat is hangsúlyozza, hogy az Országgyűlés alkotmányértelmezése az Országgyűlést mint jogalkalmazót illeti, míg az Alkotmánybíróság értelmezése mindenképpen ügydöntő. Erről l. Sári János: A jogforrások. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris, Budapest 2002. 81. o.; Vincze: i. m. (1. vj.) 31. msz.
6 Petrétei József: A köztársasági elnök, mint az államszervezet demokratikus működésének őre. Jogtudományi Közlöny 2011. 3. sz. 141-148. o.; Szalai András: Több mint az Alaptörvény őre. Az Alkotmánybíróság mint a parlamentáris kormányzat ellensúlya. Jogelméleti Szemle 2012. 3. sz.
7 Erről l. Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Zeller Judit: Túl az alkotmányon... Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1-12. o.; Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: Egy alkotmány margójára. Alkotmányelméleti és -értelmezési kérdések az Alaptörvényről. Gondolat, Budapest 2012. 54-62. o.; Holló András: Az Alkotmánybíróság viszonya az alkotmányhoz. In: Petrétei József (szerk.): Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2000. 93-98. o.; Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2009. 78-80. o.
8 Az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban igen sokat olvasott ki ebből a halvány, általános jellegű funkció-körülírásból, de még ez a határozat sem alapít új hatáskört erre a normára.
9 Az Alkotmánybíróság saját feladat- és hatáskörében a "legfőbb" szerv, de ugyanaz áll az Országgyűlésre is, amely Alaptv. 1. cikk (1) bek.-e alapján a "legfőbb népképviseleti szerv". Mivel mindkét intézmény "legfőbb" szerv, nem hierarchikus, hanem mellérendeltségi viszonyban állnak: az Alkotmánybíróság a jogállamiság (a jog) legfőbb őre, mialatt az Országgyűlés a demokrácia (a politika) legfőbb megnyilvánulása és fóruma. Konkrét viszonyukat a mindenkori hatáskörök határozzák meg, nem pedig a gyenge jogi tartalmú 1. cikk (1) bek.-e és 24. cikk (1) bek.-e.
10 Különösen a Jat. (2010. évi CXXX. tv.) és a Házszabály [46/1994. (IX. 30.) OGY hat.].
11 A régi Alkotmány hatálya alatt az alkotmánymódosítás a törvényhozás különös eljárásának számított, míg az Alaptv. ezt az eljárást a törvényalkotástól teljesen elkülönülő, sajátos eljárásként szabályozza. Ennek hátteréről l. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 199-200. o.
12 A hatáskör betartása inkább elméleti kérdés; aligha várható el, hogy pl. az Országgyűlés egyik bizottsága, a kormány vagy a kormánypárt vezető szerve az Alaptörvényt formálisan módosítani kívánó aktust hoz.
13 Az Alaptörvénnyel azonos rangú, de az Alaptörvényen kívül álló jogszabálynak az Alaptv. hatályos szövege nagyon szűk keretet szab: Alaptv. posztambuluma, 45/2012. (XII. 29.) AB hat. Erről l. Chronowski Nóra: Alaptörvény-ellenes, ami nem átmeneti. Közjogi Szemle 2013. 1. sz. 66. o.; Kocsis Miklós: Az Alkotmánybíróság határozata az "alkotmányellenes alkotmánymódosítások" ügyében. Az indokolás koherenciahiányának következményei. Jogesetek Magyarázata 2011. 3. sz.; Herbert Küpper: Ungarn: Verfassungsgerichtsentscheidung 45/2012. (XII. 29.) AB über die partielle Verfassungswidrigkeit des Grundgesetz-Einführungsgesetzes. Übersetzung mit einem Kommentar. Jahrbuch für Ostrecht 54 (2013) 237-281. o.; Lápossy Attila - Szajbély Katalin: Az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseinek alkotmányosságáról. Közjogi Szemle 2012. 2. sz. 1-9. o.; Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései alkotmányosságáról. Az Alaptörvény integritása és az alkotmányozó hatalom korlátai. Jogesetek Magyarázata 2013. 2. sz. 11-21. o.
14 Ezt a korlátot az Alkotmánybíróság legutóbb a 4. alaptörvény-módosítás vizsgálatakor hangsúlyozta: 12/2013. (V. 24.) AB hat.
15 Ezt az álláspontot az Alkotmánybíróság már régóta képviseli nemcsak alkotmánymódosításokkal, hanem minden jogszabállyal kapcsolatban. Ezek szerint az adott törvény közjogi érvénytelenségét nem bármely eljárási hiba, hanem csak az Alkotmányban rögzített eljárási szabályok be nem tartása alapozza meg: legutóbb 3116/2012. (VII. 26.) AB hat. (önkormányzati rendelettel kapcsolatban), 3149/2013. (VII. 24.) AB hat. (törvénnyel kapcsolatban) és 12/2013. (V. 24.) AB hat. (a 4. alaptörvény-módosítással kapcsolatban).
16 23/1994. (IV. 29.) AB végzés; 293/B/1994. AB végzés; 39/1996. (IX. 25.) AB hat.; 1260/B/1997. AB hat.; 25/1999. (VII. 7.) AB hat.; 14/2003. (IV. 9.) AB végzés; 61/2011. (VII. 13.) AB hat., erről l. Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 13.) AB határozatával kapcsolatban. Jura 2012. 1. sz. 37-46. o.; Kocsis: i. m. (1. vj.); Naszladi Georgina: Alkotmánymódosítások alkotmányosságáról döntött az Alkotmánybíróság. Közjogi Szemle 2011. 3. sz. 65-66. o.; Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról: az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja. Jogesetek Magyarázata 2013. 3. sz.; 45/2012. (XII. 29.) AB hat.; 12/2013. (V. 24.) AB hat.
17 23/1994. (VI. 29.) AB végzés; 293/B/1994. AB végzés; 1338/E/1996. AB végzés; 1260/B/1997. AB hat.; 613/B/2004. AB hat.; 290/B/2002. AB hat.; hangsúlyozottan és részletesen a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban.
18 ABH 2011, 290, 317-319. o. A döntés kritikájában Vincze (16. vj.) is kifogásolja, hogy a testület a mérce és ezzel a hatáskör kérdését nem dönti el, hanem nyitva hagyja. Hasonló Blutman (1. vj.) elemzése.
19 45/2012. (XII. 29.) AB hat. A 12/2013. (V. 24.) AB határozatában az Alkotmánybíróság hatáskörét a 4. alaptörvény-módosítással beiktatott 24. cikk (5) bek.-éből meríti.
20 Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2007. 124. o.; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest 2001. 727. o.
21 A 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság nagyon szélesre szabta hatásköre határát, de nem lépte túl az eljárási kérdésekre való korlátozást: Chronowski: i. m. (13. vj.); Küpper: i. m. (13. vj.) 239-243. o.; Szente: i. m. (13. vj.) 20-21. o.
22 Az alkotmányértelmezés eszköztáráról l. Csink - Fröhlich: i. m. (7. vj.) 71-81. o.; Jakab András: Feladat. In: Az Alkotmány kommentárja (1. vj.) 2-141. msz.; Tóth Gábor Attila: A titokzatos Alkotmány. Jelentés az alkotmányértelmezés nehézségeiről. Jogtudományi Közlöny 2008. 9. sz. 399-412. o.
23 A régi Alkotmányban ez a fejezet az "Általános rendelkezések" címet viselte.
24 Emellett ez a fejezet az állami és társadalmi szerkezet szempontjából közömbös rendelkezéseket is tartalmaz, pl. az államnévről, az állami jelképekről vagy a fővárosról. E "lényegtelenebb" rendelkezések léte az egész fejezet "alapvető" jellegét megkérdőjelezheti.
25 Az Alaptörvény "egységessége" azonban nem egyértelmű fogalom, hanem több irányba is mutat, pl. arra, hogy az Alaptv. egyetlenegy dokumentumban kerül rögzítésre (formai egységesség), de arra is, hogy nem tűr vagy tartalmaz belső ellentmondásokat (tartalmi vagy érdemi egységesség). Az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban ezt a különbséget nem alkalmazza következesen; erről l. Szente: i. m. (13. vj.) 16-19. o.
26 Végeredményben így érvel maga az Alkotmánybíróság is: 61/2011. (VII. 13.) AB hat., ABH 2011, 290, 321-324. o.
27 L. a 16. számú vj.-ben felsorolt döntéseket.
28 A különadóztatással kapcsolatban az új 70/I. § (2) bek.-e érdemi vizsgálatát az Alkotmánybíróság hatáskör híján megtagadta: 61/2011. (VII. 13.) AB hat. A végrehajtó törvényeket azonban érdemben megvizsgálta anélkül, hogy az új 70/I. § (2) bek.-ét megkérdőjelezte volna: 184/2010. (X. 28.) AB hat., 37/2011. (V. 10.) AB hat. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásában a jogállam mércéjének a kérdését tárgyalja. E döntésről l. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság második határozata a 98 százalékos különadó ügyében. Az emberi méltósághoz való jog és a visszamenőleges adóztatás. Jogesetek Magyarázata 2012. 3. sz.; Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. (7. vj.); Kocsis Miklós: Alkotmányellenes a különadó-törvény. Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 56. o.; Kocsis Miklós: Részben alkotmányellenes a visszamenőleges hatályú különadóztatás. Közjogi Szemle 2011. 2. sz. 53. o.; Somody Bernadette: Az Alkotmánybíróság határozata a 98 százalékos különadóról. A visszaható hatályú adóztatás alkotmányossága. Jogesetek Magyarázata 2011. 1. sz.
29 Az Alkotmánybíróság az ügyeket gyakran az általános jogállamiságra hivatkozva oldja meg, bár a szóban forgó alkotmányjogi kérdés tulajdonképpen speciálisabb előírás hatálya alá tartozik; ezt kritikus szemmel nézi Herbert Küpper: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Übergangs. Studien des Instituts für Ostrecht München, 56. kötet, Peter Lang, Frankfurt/Main 2007. 43-47. o.
30 12/2013. (V. 24.) AB hat.; erről l. Naszladi Georgina: A negyedik alaptörvény-módosítás alkotmányosságáról döntött az Alkotmánybíróság. Közjogi Szemle 2013. 2. sz. 67. o.
31 A belső ellentmondások problémáját az Alkotmánybíróság már a 290/B/2002. AB határozatában (ABH 2008, 1863) tárgyalta.
32 Az itt képviselt álláspont feltételezi, hogy a lex specialis szabály a közjogban - és ezen belül az alkotmányjogban - alkalmazható értelmezési elv. Vörös Imre: Az alkotmányban korlátozott alapvető jogról és az ilyen alkotmányról. Glossza az Alaptörvény negyedik módosításához. Fundamentum 2013. http://www.fundamentum.hu/sites/default/files/vorosi_korkerdes.pdf 4-5. o. szerint az alkotmányjogban a lex generalis elsőbbséget élvez a lex specialisszal szemben. Ha Vörös Imre álláspontját követjük, akkor a koherenciahiányt nem a lex specialisnak kivételként érvényesülő értelmezési elsőbbsége oldja fel, hanem ellenkezőleg, a lex generalisnak a speciális szabályra gyakorolt korlátozó, akár rontó hatása.
33 Más kérdés azonban, hogy kívánatos-e a jogállam alól kivételt tenni. Itt a koherencia szempontjából elemezzük a helyzetet, és a koherencia fennáll akkor is, ha az általános elv bizonyos jogviszonyokban már nem érvényesül. Meg kell jegyezni azonban, hogy nagyobb számú kivétel az alapelvnek olyan erózióját okozhatja, amely eredményeként változik az alkotmányos rend identitása: Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. (7. lj.) 9. o. A német Bundesverfassungsgericht az "örökkévalósági klauzula" védelmét nemcsak annak "durva" megsértéseire vonatkoztatja, hanem a védett érték eróziója ellen is oltalmazza a Grundgesetzet: l. 58. vj.
34 Bánkuti Miklós - Halmai Gábor - Kim Lane Scheppele: From Separation of Powers to a Government without Checks: Hungary’s Old and New Constitutions. In: Tóth Gábor Attila (szerk.): Constitution for a Disunited Nation. On Hungary’s 2011 Fundamental Law. Central European University Press, Budapest - New York 2012. 237-268. o. szerint ezek a korlátok már az Alaptörvény szövegében is gyengék, főleg az előző Alkotmányhoz képest.
35 Ezeket a módosításokat részletesen tárgyalja Drinóczi Tímea: Hol a tervezés, a koordináció és a szakmaiság? Alkotmánymódosítások - 2010. április-július. Közjogi Szemle 2010. 3. sz. 66-72. o.; Herbert Küpper: Ungarns Verfassung vom 25. April 2011. Einführung - Übersetzung - Materialien. Studien des Instituts für Ostrecht München 70. kötet, Peter Lang, Frankfurt/Main 2012. 18-31. o.
36 Erről l. az Osteuropa 2013. 4. számában egymás után közzétett álláspontokat: Navracsics Tibor: Richtungsweisend. Die Änderungen des Grundgesetzes in Ungarn. Osteuropa 2013. 4. sz. 13-20. o.; Sólyom László: Ende der Gewaltenteilung. Zur Änderung des Grundgesetzes in Ungarn. Osteuropa 2013. 4. sz. 5-11. o.; Tóth Gábor Attila: Macht statt Recht. Deformation des Verfassungssystems in Ungarn. Osteuropa 2013. 4. sz. 21-28. o.
37 További példákat Szente: i. m. (13. vj.) 21. o. sorol fel.
38 A fő gond az, hogy az Alaptörvény 37. cikk (5) bek.-e az adótörvényt alkotó Országgyűlést hazugságra kötelezi: a különadó szükségességét nem a jogalkalmazó szerv határozata okozza, hanem egyrészt az állam fizetési kötelezettségét megalapozó jogszabály alkotója (amiért magyar jogszabály esetében a magyar jogalkotó - Országgyűlés vagy kormány vagy miniszter - és európai jogszabály esetében többek között az európai jogalkotásban részt vevő magyar kormány felelős) és másrészt a kellő fedezetet nem tartalmazó költségvetésért felelős magyar Országgyűlés és kormány.
39 A királynő pl. a Commonwealthért viselt, addig inkább jelképesnek felfogott felelősségét úgy kezdte értelmezni, hogy abból a kormány külpolitikájába való beleszólási hatáskört vont le. A 2. Thatcher-kormány volt a 20. században az a kormány, amelynek előterjesztéseit legnagyobb arányban utasította vissza a Lordok Háza, noha a konzervatív kormányok a strukturálisan konzervatív Lordok Házával általában jól szoktak kijönni.
40 Fröhlich: i. m. (1. vj.) 33. o.; Szalai: i. m. (6. vj.)
41 Hasonlóan érvel Vincze: i. m. (16. vj.) is. Átfogóbb elemzést ad Oliver Lembcke - Christian Boulanger: Between Revolution and Constitution: The Roles of the Hungarian Constitutional Court. In: Tóth (szerk.): i. m. (34. vj.) 269-299. o.
42 Az itt leírtakon túl Drinóczi: i. m. (16. vj.) 40-42. o. és Fröhlich: i. m. (1. vj.) 36-40. o. további példákat elemez.
43 Fordította Herbert Küpper.
44 BVerfGE 109, 279, 310 (ún. "nagy lehallgatás-támadás" döntés): "szűken értelmezendő kivétel-előírás"; Brun-Otto Bryde: 79. cikk. In: Ingo von Münch - Kunig Philipp (szerk.): Grundgesetz-Kommentar. 3. kötet, 4/5. kiadás. C. H. Beck, München 2003. 28. msz.; Jörg Lücke - Michael Sachs: 79. cikk. In: Michael Sachs (szerk.): Grundgesetz. Kommentar, 4. kiadás. C. H. Beck, München 2007. 26. msz.
45 Így szó szerint BVerfGE 123, 267 (lisszaboni szerződés-döntés) 208. msz. Erről l. Paul Kirchhof: Die Identität der Verfassung in ihren unabänderlichen Inhalten. In: Isensee - Kirchhof (szerk.): Handbuch des Staatsrechts (HStR) I. Grundlagen von Staat und Verfassung, 2. kiad. C. F. Müller, Heidelberg 1995. § 19. 775-814.
46 Burkhard Even: Die Bedeutung der Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 für die Grundrechte. Peter Lang, Frankfurt/Main 1988, Peter Häberle: Verfassungsrechtliche Ewigkeitsklauseln als verfassungsstaatliche Identitätsgarantien. In: Hangartner - Trechsel (szerk.): Festschrift Hans Haug. Paul Haupt, Bern 1986. 81-108. o.; Bryde: i. m. 27. msz., Lücke - Sachs: i. m. 80. msz. Eltérő álláspontot főleg Christian Tomuschat: Verfassungsgewohnheitsrecht? Carl Winter, Heidelberg 1972. 110. o. képviselt.
47 BVerfGE 30, 1 (ún. lehallgatás-döntés); Bryde: i. m. 26. msz.
48 Bajorország alkotmányának 75. cikk (1) bek. 2. mondata szerint már a tiltott tárgyak módosítására irányuló indítványnak sincs helye. Hessen alkotmányának 150. cikk (2) bek.-e ilyen indítvány tárgyalását kifejezetten tiltja. Rheinland-Pfalz és Saarland tartományok alkotmányaiból az indítványra való utalást törölték, most ott is csak az adott tartalmú alkotmánymódosító törvény semmis, vonatkozó indítványt elvileg be lehet nyújtani és tárgyalható is.
49 BVerfGE 30, 1, 24; Horst Dreier: 79 III. cikk. In: Uő. (szerk.): Grundgesetz. Kommentar II. kötet. Mohr Siebeck, Tübingen 1998. 11-14. msz.
50 BVerfGE 113, 273, 296 (Európai elfogatóparancs); BVerfG, lisszaboni szerződés-döntés (45. vj.) 230. msz.
51 Ilyen eljárást iktatott be pl. Schleswig-Holstein tartomány 2009-ben a Grundgesetzbe, a szövetségi és a tartományi költségvetéseket egyaránt korlátozó ún. "adósság-fék" ellen indított BVerfGE 129, 108 (végzés). Az indítvány nem volt befogadható, mert a tartomány részéről csak a kormány jogosult ilyen eljárást indítani, az adott eljárásban azonban az indítvány a tartomány parlamentjétől származott.
52 Ilyen eljárást pl. az ún. Európai Stabilitási Mechanizmus ellen indítottak, és a Bundesverfassungsgericht az alkotmányjogi panaszt elvileg befogadhatónak tartotta: BVerfG, a 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12 és 2 BvE 6/12 ügyekből egyesített eljárásban, 2012. IX. 12-én kelt határozat (Stabilitási Mechanizmus-döntés; a BVerfGE sorozatban még nem jelent meg). A Grundgesetz-módosítás alkotmányjogi panaszeljárás keretében történő ellenőrizhetőségéről l. Michael Brenner: Möglichkeiten und Grenzen grundrechtsbezogener Verfassungsänderungen. Der Staat 32 (1993) 493-526. o.; Klaus Stern: Die Bedeutung der Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 III GG für die Grundrechte. Juristische Schulung (JuS) 1985. 329-338. o.
53 A Stabilitási Mechanizmus-döntésben (52. vj.) 118. msz., a Bundesverfassungsgericht ezt a tényállást úgy írta körül, hogy 79. cikk (3) bek. "nem a hatályos jog változatlan állagát, hanem struktúrákat és eljárásokat" véd. Dreier: i. m. 21-45. msz.; Bryde: i. m. 28. msz.; Lücke - Sachs: i. m. 32-37. msz.
54 Dreier: i. m. 16-20. msz.; Kirchhof: i. m. 70-78. msz.; Bryde: i. m. 30-31. msz.
55 BVerfG, lisszaboni szerződés döntés 217. msz.
56 BVerfG 30, 1.
57 Dreier: i. m. 15. msz.; Lücke - Sachs: i. m. 32-37. msz.
58 BVerfGE 34, 9, 19 (közszolgálati fizetések egységesítéséről szóló döntés; ez a döntés tartományi hatáskörök "szövetségesítéséről" szól); Lücke - Sachs: i. m. 37. msz.
59 BVerfG, lisszaboni szerződés döntése (45. vj.); hasonlóan érvelt a magyar Alkotmánybíróság a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatában.
60 Stabilitási Mechanizmus döntés (52. vj.). Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a Bundesverfassungsgericht ebben a döntésben korábbi gyakorlatára hivatkozva hangsúlyozza, hogy a parlamentnek a költségvetés fölötti döntési joga a demokrácia lényegéhez tartozik, amit alkotmánymódosító törvényhozó sem korlátozhat. Ezért feltehető, hogy Németországban a magyar Költségvetési Tanácshoz hasonló konstrukció alkotmányjogi bevezetése a Grundgesetz 79. cikk (3) bek.-ét sértené; ha a német alkotmánymódosító törvényhozó a magyar Alaptörvény 44. cikk (3) bek.-ét venné át, akkor a Grundgesetz történelmében először alkotmányellenes alkotmánymódosításra kerülne sor.
61 A Bundesverfassungsgericht a lisszaboni szerződésről szóló döntésében (45. vj.), 217. msz. alatt erre a kérdésre röviden kitér, de lényegtelennek minősíti. Erről l. BVerfGE 89, 115 (maastrichti szerződés döntés), 180; Brenner: i. m. 494. o.; Dreier: i. m. 11-12. msz.; Isensee - Kirchhof: HStR § 166, 61. msz.; Henning Moelle: Der Verfassungsbeschluss nach Art. 146 GG. Schöningh, Paderborn 1995. 73-76. o.; Birgitta Stückrath: Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität. Duncker&Humblot, Berlin 1997. 240. o.
62 Sári János: Kormányzás - kormányzati rendszerek - kormányformák. In: Kukorelli (szerk.) i. m. (5. vj.) 259-267. o.; Trócsányi László - Csink Lóránt: Államforma, kormányforma, államszerkezet. In: Trócsányi László - Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-ORAC, Budapest 2012. 77-85. o. Magyarországgal kapcsolatban l. Győrfi Tamás: 1. § In: Jakab (szerk.): i. m. (1. vj.) 9-21. msz.; Térey Vilmos: A kormányformát meghatározó szabályokról, a kormány működésének kereteiről az alkotmányozás kapcsán. Jogtudományi Közlöny 2011. 4. sz. 250-255. o.
63 Paulo Ferreira da Cunha: Direito Constitucional anotado. Erasmus, Lisszabon 2008. 349-353. o.
64 A 2003. évi alkotmánymódosításig ez a rendelkezés a 148. cikk volt. Az alkotmánymódosítás csak a számozást érintette, a cikk szövege változatlanul maradt.
65 Axel Bormann: Die rumänische Verfassungsreform von 2003. Jahrbuch für Ostrecht 45 (2004) 207-267. o.
66 Emellett az alkotmány 157. cikke csak alkotmánymódosításokra vonatkozik, míg a Krím autonómiája eleve szerepelt az alkotmányban, ezért ez az autonómia nincs alávetve a 157. cikkben rögzített tilalomnak.
67 A "revízió" szót számos alkotmány használja, jelentése: alkotmánymódosítás.
68 Ulrich Häfelin - Walter Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. kiad. Schulthess, Zürich 1998. 317-323. o.
69 A Bundesrat (a szövetségi kormány) még a régi alkotmány hatálya alatt a ius cogenst sértő népi kezdeményezést éppen a nemzetközi jogot sértő jellegére hivatkozva megengedhetetlennek minősítette: Bundesblatt (szövetségi hivatalos közlöny) 1996 I 1355; Häfelin - Haller: i. m. 311. o.
70 A magyar Alkotmánybíróság a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában (ABH 2011, 290, 320-321. o.) felveti, vajon a nemzetközi jogi ius cogens az alkotmánymódosítások érdemi ellenőrzésének a mércéjéül szolgálhatna-e, de nem ad pontos választ erre a kérdésre, l. Blutman: i. m. (1. vj.) 7-8. o.
71 Csink - Fröhlich: i. m. (7. vj.) 57-59. o. szerint az itt érdeminek minősített "örökkévalósági klauzulák" is inkább eljárási jellegűek. Csink és Fröhlich minősítése azonban nem az általam eljárásinak minősített megoldásokkal való összehasonlításból ered, hanem az örökkévalósági klauzulák belső elemzéséből, ezért más kritériumokon alapul, mint az általam alkalmazott különbségtétel.
72 Ez az intézmény már az első, 1879. évi alkotmányban létezett egészen a szocialista alkotmányig; a rendszerváltás után ezt a hagyományt folytatták. L. Herbert Küpper: Einführung in die Rechtsgeschichte Osteuropas. Studien des Instituts für Ostrecht München, 54. kötet. Peter Lang, Frankfurt/Main 2005. 394. o.
73 3/2004 számú ítélet, DV 2004/61; Maria Decheva: Europäisierung des bulgarischen Verfassungsrechts infolge des EU-Beitritts. Nomos, Baden-Baden 2010. 32. o.
74 Alkotmány 129. cikk (4) bek., megsemmisítette a 7/2006. számú ítélet, DV 2007/12. A bolgár alkotmány módosításairól l. Klaus Schrameyer: Die Verfassungsänderungen in Bulgarien. Jahrbuch für Ostrecht (JOR) 48 (2007) 339-372. o.
75 Bernd Wieser: 135. cikk. In: Uő. (szerk.): Handbuch der russischen Verfassung. Schriften zur Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht. Verlag Österreich-Berliner Wissenschaftsverlag, Wien-Berlin (megjelenés alatt)
76 Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea: Moldovai Köztársaság. In: Uők. (szerk.): Európai kormányformák rendszertana. HVG-ORAC, Budapest 2007. 576. o.
77 Tomislav Pintarić: Die neue montenegrinische Verfassung vom 19.10.2007. Jahrbuch für Ostrecht 49 (2008) 447-487. o.
78 Herbert Küpper: Die neue serbische Verfassung vom 10. November 2006. Jahrbuch für Ostrecht (JOR) 49 (2008) 249-296. o.
79 Bogusław Banaszak: Einführung in das polnische Verfassungsrecht. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2003. 39. o.
80 Herbert Küpper: Das normative Demokratiepotenzial der kosovarischen Verfassung. In: Konrad Clewing - Vedran Džihić (Hrsg.): Eigenstaatlichkeit, Demokratie und "Europa" in Kosovo - Analysen und Perspektiven. Südosteuropäische Arbeiten. Oldenbourg, München 2013 (megjelenés alatt)
81 Klaus Schrameyer: Die Verfassung der Republik Makedonien vom 17. November 1991. Textübersetzung der konsolidierten Fassung mit Einführung. Jahrbuch für Ostrecht (JOR) 49 (2008) 411-446. o.
82 Ezt az etnokráciát az Emberi Jogok Európai Bírósága a 2009. december 22-i, 27996/06 és 34836/06 ügyszámú, Sejdić és Finci kontra Bosznia-Hercegovina döntésében elítélte: az ezekhez a népekhez nem tartozó vagy tartozni nem kívánó, ill. hovatartozását nem vállaló állampolgárt a politikai részvételből zárja ki. E döntés hatását még nem fejtette ki, mert a boszniai alkotmányos rendbe még nem sikerült beépíteni demokratikus elemeket.
83 Holló András alkotmánybírónak a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz fűzött különvéleménye, ABH 2011, 290, 328; Kocsis: i. m. (1. vj.) 162., 165-166. o.; Szente: i. m. (13. vj.) 21. o.
84 Herbert Küpper: Die kosovarische Verfassungsordnung. Jahrbuch für Ostrecht (JOR) 49 (2008). 297-350., 310. o.
85 Koszovó alkotmánybíróságának K.O. 28/12 számú, 2012. V. 15-én kelt ítélete.
86 Koszovó alkotmánybíróságának K.O. 29/12 és 48/12 számú, 2012. VII. 20-n kelt ítélete.
87 Kolumbia alkotmánybíróságának C-1040/2005. számú ítélete.
88 Kolumbia alkotmánybíróságának C-588/2009. számú ítélete.
89 Minderről l. Carlos Bernal: Unconstitutional Constitutional Amendments in the Case Study of Columbia: An Analysis of the Justification and Meaning of the Constitutional Replacement Doctrine. International Journal of Constitutional Law 2013. 339-357. o.
Lábjegyzetek:
[1] Herbert Küpper, professzor, Institut für Ostrecht München
Visszaugrás
