Átmeneti rendelkezésekről szóló törvények, még akkor is, ha egy alkotmányról van szó, alapvetően ritkán tartanak számot az alkotmányjogászok kiemelt érdeklődésére. A 2011 áprilisában elfogadott Alaptörvény hatálybalépésének elősegítésére külön elfogadott Átmeneti Rendelkezések (a továbbiakban: Ár.) azonban komoly, elvi jelentőségű vitákat generált. A végső pontot erre a vitára vélhetően az Alkotmánybíróság fogja feltenni, az alapvető jogok biztosa ugyanis 2012 márciusában benyújtott utólagos normakontroll-indítványában az Ár. egészének és egyes részeinek felülvizsgálatát és megsemmisítését kérte.[1]
Tanulmányunkban az Ár. alkotmányosságának kérdésével foglalkozunk, komplex módon vizsgálva annak jogi státusát, formáját és elfogadását, valamint a benne foglalt egyes szabályok tartalmát. Igazolni kívánjuk azt, hogy az Ár. számos rendelkezése nemcsak, hogy nem felel meg az alapvető jogállami, alkotmányossági követelményeknek, hanem ezen túlmutatóan az egyik hatása az lehet, hogy jelentősen (tovább)szűkíti az Alkotmánybíróság vizsgálati hatáskörét, ezzel pedig az alkotmányvédelem, alapjogvédelem védelmi szintjét. Az Ár. jelenlegi formájában magának az Alaptörvénynek, a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatnak és nemzetközi alkotmányossági sztenderdeknek az érvényesülését akadályozhatja. Az alapvető garanciákat áttörve pedig a jogrendszer működését veszélyeztetheti.
Az alkotmányjogi aspektusú elemzéshez jó háttérként és munícióként szolgált, hogy az alapvető jogok biztosának munkatársaiként részt vettünk az ombudsmani indítvány összeállításában. Tanulmányunk ugyanakkor az alkotmánybírósági indítványban felvetett szempontok bemutató elemzése mellett az Ár. által felvetett tartalmi alkotmányossági kérdésekkel is részletesebben foglalkozni kíván.
A 2011. december 30-án elfogadott Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései című törvény a Magyar Közlöny 2011. évi 166. számában "Az Alkotmány és annak módosításai" fejezetcím alatt jelent meg. A kihirdetett Ár. mind tartalma, mind címe, megjelenési módja tekintetében számos kérdést felvet a jogszabály jogi státusa, jogforrási rendszerben elfoglalt helye tekintetében. E kérdések pedig messze túlmutatnak az elméleti problémafelvetésen. Az Ár. jogi státusának meghatározásától függ ugyanis, hogy a jogszabállyal szemben támasztható követelmény-e az írott, illetve a jogi kultúra részét képező alkotmányossági standardoknak való megfelelés, vagy ellenkezőleg, az Ár. maga válik új alkotmányossági standarddá, ekként fordulóponttá a magyar alkotmányosság történetében.
Elvi jelleggel elfogadva, hogy a második verzió érvényesül, szintén gyakorlati választ igényel az a kérdés, hogy mi a teendő abban az esetben, ha ellentmondás mutatkozik az egy időben érvényesülő alkotmányossági standardok - azaz egyik oldalon az Alaptörvény, az Alkotmánybíróság gyakorlata, és a nemzetközi kötelezettségvállalások, a másik oldalon pedig az Ár. - között. Mielőtt azonban e kérdésekre keresnénk a választ, érdemes röviden áttekinteni, mely körülmények nehezítik az Ár. jogi státusának egyértelmű - azaz a jogbiztonság követelményének megfelelő - meghatározását:
a) Bizonytalan a jogi norma elnevezése. A Közlöny tartalomjegyzékében a jogszabály "Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről" címmel[2] jelent meg. A jogszabály olvasása során tartalmi szempontból úgy tűnik ugyanakkor, mintha az Ár. két szerkezeti egységre tagolódna: az első "A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről" címet viselné, míg a második az "Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódóan" címet. E nézetet erősíti az Átmeneti Rendelkezésekről szóló törvényjavaslat általános indokolása is, amely szerint e rendelkezések "két fő részből, egyrészt a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részből, másrészt pedig az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó hagyományos átmeneti előírásokat magában foglaló, jogtechnikai jellegű részből állnak."[3] Ennek ellentmond ugyanakkor a tipográfia: bár mindkét egység címe kiskapitális betűvel olvasható, de csak az első szerkezeti rész címe van vastagon szedve.
b) A jogszabály a Magyar Közlönyben "Az Alkotmány és annak módosításai" fejezetcím alatt jelent meg. Ez a besorolás igen nehezen értelmezhető, hiszen az Ár. értelemszerűen legfeljebb az Alaptörvény módosításának minősülhet.
c) Bizonytalanságot teremt a jogszabály tartalma is - ahogy azt a következő fejezetben részletesen bemutatjuk -, az abban foglalt rendelkezések döntő többsége definitíve nem átmeneti tartalmú rendelkezés.
Az Alaptörvény nem definiálja az Ár.-t, mindazonáltal a Záró rendelkezések 3. pontjában kimondja, hogy "az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el". A 2. pont pedig visszautal az Alkotmány egyes rendelkezéseire, kimondva, hogy "az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el."[4] A fentiek alapján Csink Lóránt és Fröhlich Johanna az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonyáról szóló tanulmányukban[5] evidenciaként deklarálják, hogy az Országgyűlés "alkotmányozó hatalomban, alkotmányozói eljárásban" fogadta el az Ár.-t. Megítélésünk szerint azonban a fenti két bekezdés együttes értelmezéséből pedig pusztán az következik, hogy "a 2. pont szerinti eljárásban", azaz kétharmados szavazataránnyal kell elfogadni az átmeneti rendelkezéseket, nem pedig alkotmányozói hatáskörben.
Az Ár. 31. cikk (2) bekezdése azonban - a fenti értelmezésen túlterjeszkedve - a következő önmeghatározást adja: "Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik."
Tekintettel az Ár. fenti öndefiníciójára, felmerül a kérdés, hogy a jogszabály valóban tekinthető-e az Alaptörvény részének. Az Ár. magát alaptörvényi szintre emelő meghatározása az első rész preambulumában is megjelenik, amelynek utolsó mondata "alaptörvényi rendelkezésként" utal a preambulum szövegére. Ezt az értelmezést erősíti a törvényjavaslat általános indokolása is, amely szerint: "A Javaslat Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezéseit tartalmazza, amelyet az Országgyűlés - az Alaptörvény záró rendelkezéseinek 3. pontjából is következően - alkotmányozó hatalomként fogad el. Az átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik." Álláspontunk szerint a puszta öndefiníció mindazonáltal nem elégséges a helyzet értékeléséhez, mindehhez a norma elfogadásának alkotmányos jogi környezetét kell elsőként alaposan áttekinteni.
Az Ár. két módon minősülhetne az Alaptörvény részének: egyrészt abban az esetben, ha maga az Alaptörvény deklarálná, hogy az önálló dokumentumba foglalt Ár. a részét képezi (egyben azt is, hogy erről milyen módon, és milyen feltételekkel van szó), másrészt pedig abban az esetben, ha az Ár. elfogadására az Alaptörvény módosítására irányuló eljárásban került volna sor.
Az Alaptörvény - e tanulmány lezárásakor, illetve az Ár. elfogadása időpontjában - nem tartalmazott az Ár.-t az Alaptörvénybe emelő rendelkezést. Egy ilyen jellegű rendelkezés helye pedig fogalmilag nem lehet az Átmeneti rendelkezésekben, azt kizárólag az Alaptörvény tartalmazhatná. A felhatalmazó rendelkezést ugyanis még abban az esetben is a megalkotására felhatalmazó jogszabálynak kellene tartalmaznia, ha az történetesen nem a legmagasabb szintű belső jogforrás, az Alaptörvény lenne. Az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, emellett a Záró rendelkezéseket követően az Alaptörvény legvégén szereplő fordulat "Magyarország első egységes Alaptörvényéről" szól, kimondva az Alaptörvény jogrendszerbeli primátusát, megerősítve, hogy az Alaptörvény szövegén túl egyetlen más dokumentum sem minősíthető annak részeként.
A fentiekkel összefüggésben hangsúlyozni szükséges továbbá, hogy az Ár. elfogadásának jogalapja eltér az Alaptörvény elfogadásának jogalapjától. Az Alaptörvényt a Záró rendelkezések 2. pontja szerint is kifejezetten deklaráltan a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló törvényben írt jogalapra támaszkodva fogadta el az Országgyűlés, arra hivatkozva, hogy az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként, kétharmados szavazataránnyal új alkotmányt fogadhat el. Az Ár. elfogadásának jogalapja ezzel szemben egyértelműen már az új Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontja. Az Ár. az Alaptörvény részeként való értékelése - a fentieken túl - alapvető funkciója okán sem értelmezhető. Már az Ár. elnevezéséből ("átmeneti") adódóan is azt a célt szolgálja, hogy lehetővé tegye a jogállami átmenetet az Alkotmány és az Alaptörvény rendelkezései, közjogi intézményei között.
Kérdés továbbá, hogy minősülhet-e az Ár. az Alaptörvény módosításának. Amint azt fentebb jeleztük, a Magyar Közlöny az "I. Az Alkotmány és annak módosításai" cím alatt hirdeti ki az Ár. szövegét. Az Alaptörvény módosításáról annak S) cikke rendelkezik. Annak (4) bekezdése értelmében az "Alaptörvény módosításának kihirdetés során történő megjelölése a címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját foglalja magában." Azaz Alaptörvényt módosító jogszabály megjelölésében, tehát formailag is eltér a törvényhozó hatalom által alkotott jogszabályoktól. Amint arra már utaltunk, az Ár. esetén ilyen megjelöléssel nem találkoztunk. Az S) cikk (4) bekezdés és a Záró rendelkezések 3. pont együttes olvasatából következik, hogy az Ár. nem minősíthető az Alaptörvény módosításának.
Mindezzel kapcsolatban lényeges hangsúlyozni, hogy az Alaptörvény módosítására (eljárás és feltételek) vonatkozó rendelkezésnek nem csupán formális jelentősége van: az Alaptörvény stabilitásának garanciáját jelenti.[6] A jogirodalomban uralkodó álláspont szerint az ún. "alkotmánymódosító hatalom" egy konstituált, az alkotmány által létrehozott hatalom, amely csak az alkotmány - jelen esetben az Alaptörvény - előírásainak megfelelően, az abban rögzített formai és tartalmi korlátok tiszteletben tartásával gyakorolható.[7]
Feltéve, de meg nem engedve, hogy az Ár. mégis az Alaptörvény módosításának minősülne, ebben az esetben az egész Ár. súlyos közjogi érvénytelenségben szenved és emiatt semmis. Az Ár. ugyanis sem szerkezetében, sem pedig az elfogadás módjában nem felel meg az Alaptörvény S) cikkében rögzített elemi feltételeknek, nem illeszkedik továbbá az Alaptörvény normaszövegéhez sem.
Amennyiben viszont az Ár. sem saját jogon, sem pedig módosításként nem vált az Alaptörvény részévé, abban az esetben az Ár. az Alaptörvény keretei közt és felhatalmazása alapján megalkotott speciális, az Alaptörvény elfogadásához kapcsolódó törvény. Az Ár.-nek ebben az esetben nyilvánvalóan az Alaptörvény felhatalmazásának keretei között kell maradnia, továbbá az Alaptörvény egyetlen rendelkezésével sem lehet ellentétes.
Már a fentiekben kifejtettek alapján is látható, hogy az Ár. jogi státusa meglehetősen nehezen meghatározható, arra nézve több, egymásnak részben ellentmondó utalás és definíció is megtalálható az Alaptörvényben, magában az Ár.-ben, valamint az azt kihirdető Magyar Közlönyben. Álláspontunk szerint ez a helyzet eleve súlyos értelmezési bizonytalanságot teremt, amelynek gyakorlati következményei - főként egy öndefiníció alapján ilyen magas státusú jogszabály esetében - beláthatatlanok.[8] Ha ugyanis alkotmányosan elfogadható lenne az Ár. öndefiníciója, azaz e dokumentum az Alaptörvény részét képezné, akkor ennek alapján akár olyan alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotására is sor kerülhetne, amelyek tartalmi ellentétben állnak az Alaptörvény rendelkezéseivel. Annál is inkább így van ez, mert az Ár. számos rendelkezésének hatályosulása (pl. az egyházak körének meghatározása) további jogalkotást tesz szükségessé. Ilyen esetben a nyilvánvalóan alaptörvény-ellenes rendelkezések vizsgálatára illetve megsemmisítésére sem lenne hatásköre az Alkotmánybíróságnak, amennyiben azok megfelelnek az Ár. szabályainak. A jogrendszerben tehát kettős mérce érvényesülne, a jogforrási rendszer kétfejűvé válna, hiszen mind az Ár., mind pedig az Alaptörvény az alkotmánybírósági kontroll mércéjét képeznék, a köztük lévő tartalmi ellentmondások ellenére is.
A jogállamiság elvével összefüggésben az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre láthatóak legyenek a norma címzettjei számára.[9] Az Alkotmánybíróság elvi éllel fejtette továbbá ki: nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat.[10] Nem szükséges bizonygatni, hogy az Ár. bizonytalan státusa és ambiciózus önmeghatározása pedig egyértelműen sérti e követelményeket.
Nem meglepő tehát, hogy az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte az Ár. vizsgálatát, és annak teljes, illetve részleges megsemmisítését. Szinte "népmesei fordulatként" nyújtották be ezt követően az Alaptörvény módosítására irányuló kormányzati javaslatot, amely a fenti dilemmára választ adva, definitíve az Alaptörvény részévé kívánja tenni az Ár.-t.[11]
A javaslat értelmében az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom az Alaptörvényt módosítaná és annak Záró rendelkezéseiben kifejezetten kimondaná, hogy "a 3. pont szerinti átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik". Emellett a javaslat alapján - az uniós joggal való ütközésre hivatkozva - hatályát veszítené az Ár. 30. cikke, amely a Magyar Nemzeti Bank és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv összevonásának jogi alapját teremtette volna meg. E megoldás érdekessége az, hogy az Országgyűlés egyfelől az Alaptörvényt módosítani hivatott javaslatban rendelkezik az Ár. egy szakaszának hatályon kívül helyezéséről, ezzel egyértelműen az Alaptörvény részének tekintve az Ár.-t. Másfelől azonban ennek a módosításnak a nyomán kerülne be az Alaptörvénybe az ezt "egyértelműsíteni" hivatott rendelkezés.
Felmerül a kérdés, hogy a módosító javaslat elfogadása milyen következménnyel járna az Ár. jogi státusát illetően, továbbá tágabb értelemben, a jogforrási rendszer élén elhelyezkedő alkotmányossági blokk tekintetében. Ennek megítélése kapcsán érdemes ismét visszautalni az Alaptörvény Záró rendelkezései 3. pontjára, amely "az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések" elfogadásáról szól, miközben a módosító javaslat értelmében a "3. pont szerinti átmeneti rendelkezések képeznék az Alaptörvény részét."
A módosító javaslat részletes indokolása értelmében "egy új alkotmány elfogadása természetesen elengedhetetlenné tette a korábbi alkotmány hatálya alól az új hatálya alá történő átmenet alkalmazási kérdéseinek egyértelmű rendezését. E rendelkezéseket - mivel azok alkotmányos kérdéseket rendeznek - alkotmányi szinten, az új alkotmány rendelkezéseihez kapcsolódva kellett megalkotni." Anélkül, hogy e megállapítással vitába szállnánk, egy dolog biztosan megállapítható: az Alaptörvény Záró rendelkezései, csakúgy, mint a módosító javaslattal explicit módon az Alaptörvény részévé tenni kívánt "átmeneti rendelkezések" tartalmi szempontból az Alkotmány és az Alaptörvény közjogi megoldásai közötti átmenet jogállami keretek között történő rendezésére szolgálnak. E ponton viszont felmerül a kérdés, hogy valóban átmeneti jellegű-e az Ár., és ha igen, az átmeneti szabályok funkciója valóban az alkotmány-váltással járó szükségszerű változások szabályozása-e.
Az Ár. az Alaptörvény Záró Rendelkezéseiben meghatározott funkciójából adódóan kizárólag az Alaptörvény hatálybalépésével összefüggő, jellegét tekintve is átmeneti jellegű rendelkezéseket tartalmazhatna. Szabó Máté Dániel és Somody Bernadette is hangsúlyozzák "fiktív" alkotmánybírósági indítványukban,[12] hogy az átmeneti szabályok fogalmilag csak egy átmeneti időszakra vonatkozó rendelkezések lehetnek. Megalkotásukat minden esetben a régi szabályozásból az újba való átmenet teszi szükségessé: a jelentősebb, alapvető módosítások esetében a jogbiztonság érvényesülése érdekében szükséges a jogszabályi hatályváltás időszakára a korábbi és az új szabályok alkalmazhatósága kérdésének rendezése.
Tehát az átmeneti szabályok fogalmilag nem tartalmazhatnak olyan rendelkezéseket, amelyek akár tartalmuk, akár állandó jellegük okán nélkülözik az átmeneti jelleget, nem alkothatnak párhuzamos, az alapjogszabályt felülíró, vagy azt tartalmilag kiegészítő szabályrendszert. A tisztán átmeneti szabályok esetében ez fogalmilag kizárt, hiszen tartalmukat tekintve minden esetben az alapjogszabály rendelkezéseihez kapcsolódó szabályok, amelyek átmeneti eltéréseket, kivételeket vagy egyszeri, konkrét teendőket határoznak meg. Azaz nem is lehet céljuk, hogy tartósan a jogrendszer részét képezzék, nem minősülhetnek sem az alapjogszabály módosításának, sem pedig kiegészítésének.
Amint arra fent már utaltunk, az Ár. két, egymástól jól elkülöníthető főcímre, "fejezetre" tagolódik: az első rész "A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről" címet viseli, és egy "preambulumból" valamint négy cikkből áll, amelyek a kommunista diktatúra bűneivel kapcsolatos állami feladatokat határoznak meg. Ezen első rész tehát egészében túlterjeszkedik az Alaptörvény rendelkezéseinek végrehajtásán, egyrészt tartalmi szempontból, emellett az "átmenetiséget" sem az Alkotmány és az Alaptörvény hatálya közötti átmenet viszonylatában, hanem más, az Alaptörvény eredeti felhatalmazásában szereplőhöz képest eltérő, történelmi kontextusban használja.
Az Ár. másik része az "Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódóan" címet viseli, azaz címét tekintve ez a fejezet felel meg az átmenetei szabályokkal szemben fent támasztott követelményeknek. Az itt található rendelkezések részben valóban megfelelnek a címben szereplő "vállalásnak", ezáltal az Alaptörvény felhatalmazásának, más cikkei azonban olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek nélkülözik az átmenetiség követelményét. Az Ár. rendelkezései átmeneti jellegük tekintetében a következőképpen csoportosíthatóak:
1. az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó, valóban átmeneti rendelkezések,
2. bizonyos szempontból átmeneti, azonban nem az Alaptörvény hatálybalépéshez, végrehajtásához köthető rendelkezések,
3. egyértelműen nem átmeneti jellegű rendelkezések.
Az első csoportban lehet említeni az Ár. 5-10. cikkeit, illetve 23-25. cikkeit, amelyek a hatálybalépés kapcsán a jogutódlásról, alkalmazhatósági kérdésekről rendelkeznek.
A második kategóriába tartozik például az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdése, amely az általános illetékességű bíróságoktól eltérő bíró kijelöléséről szól. A rendelkezések tartalmaznak ugyan időbeni határt ("amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg"), az azonban egyfelől nem köthető az Alaptörvény hatálybalépéséhez, az Alkotmány rendelkezéseiről az Alaptörvény rendelkezéseire való áttéréshez, másfelől az átmenetiség időtartama is bizonytalan. Az Ár. 29. cikk (1) bekezdése tartalmaz ugyan időbeni korlátozást ("mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja"), az azonban nem az Alaptörvény hatálybalépéshez kapcsolódik, míg a 29. cikk (2) bekezdése pedig az új kárpótlási jogcímek megállapításának tilalmáról szól.
A harmadik csoportba sorolható az Ár. első rész egésze (preambulum, 1-4. cikk), emellett az átmeneti jelleget nélkülözik továbbá a következő rendelkezések is. Az Ár. 21. cikke az egyházakra, illetve a nemzetiségekre vonatkozó sarkalatos törvényekről rendelkezik, míg a 22. cikk az alkotmányjogi panaszra vonatkozó szabályokat részletezi. Az Ár. 27. cikke az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének időbeni kiterjesztéséről szól. Az Ár. 28. cikk (3) bekezdése a kormányhivatalok bírósághoz fordulási jogáról rendelkezik abban az esetben, ha a helyi önkormányzat határozathozatali kötelezettségének nem tesz eleget. Az Ár. 30. cikke a Magyar Nemzeti Bank és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv feladatait ötvöző esetleges új szervezet felállításáról szól, amely ugyancsak nem kapcsolódik az Alaptörvény végrehajtásához. Az Ár. 32. cikke április 25. napját az Alaptörvény napjának nyilvánítja, amely szintén nem átmeneti tartalmú rendelkezés.
A fentiek alapján látható, hogy az Ár. számos rendelkezése nem felel meg az átmenetiség kritériumának, így az Alaptörvény Záró rendelkezéseiben adott felhatalmazó rendelkezésnek sem. Ezen a tényen nem változtatna az Alaptörvény módosítására vonatkozó, fent bemutatott javaslat elfogadása sem. Milyen következményekkel járna tehát az Alaptörvény fentiek szerinti módosítása? Meggyőződésünk szerint ennek pusztán az lenne a folyománya, hogy az Ár. valóban átmeneti jellegű, ekként az Alaptörvényhez kapcsolódó szakaszai az Alaptörvény részévé válnának. E rendelkezések - éppen tartalmuknál, járulékos és átmeneti jellegüknél fogva - nem kerülnének kollízióba az Alaptörvény más rendelkezéseivel, azaz nem veszélyeztetnék az Alaptörvény, végső soron a jogrendszer koherenciáját. Az e kritériumnak meg nem felelő rendelkezések azonban álláspontunk szerint a módosító javaslat elfogadását követően sem válhatnak az Alaptörvény részévé, így azok továbbra is alkotmányossági kontroll tárgyát képezhetik. Az alkotmányossági kontroll szükségessége - a jogbiztonság követelményének tiszteletben tartása mellett - tartalmi okokból is felmerül. Kérdés ugyanis, hogy mi indokolhatja, hogy az Ár.-ben számos olyan szabály is "megbújik", amelynek fogalmilag semmi esetre sem ott lenne a helye.
Bár a közjogi elemzésünk nem a jogalkotói szándékot kutatja, óhatatlanul felmerül kérdésként, hogy miért van szükség a tartalmi értelemben nem átmeneti jellegű rendelkezések beemelésére. Egyáltalán mi lehet a funkciója magának az erősen feldúsított Ár. elfogadásának a 2011-es alkotmányozási folyamat során? Az Alaptörvény módosítása az S) cikk alapján - hasonlóképpen az Alkotmány esetében - viszonylag egyszerű, csak eljárási feltételekhez kötött, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával megoldható. Pusztán politikai presztízsokokkal, azaz az Alaptörvény módosításának elkerülésére törekvéssel az ismertetett tartalmú Ár. megalkotása nem magyarázható meggyőzően.
Ha az egyes rendelkezések tartalmát megvizsgáljuk, álláspontunk szerint igazolható, hogy a jogalkotó az Ár. megalkotásával az alkotmánybírósági kontroll és az esetleges felülvizsgálat elől kívánta "elrejteni" a tartalmi értelemben nem átmeneti rendelkezéseket. Az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései így - a jogalkotó deklarált szándékai szerint - védettek maradhatnak az alkotmánybírósági vizsgálat elől. Az alkotmány tisztán aktuálpolitikai célzatból történő, az alkotmánybírósági döntések "hatástalanítására" irányuló módosítása nem idegen a magyar politikai kultúrától. Az "ősbűnt" még 1990-ben követte el az Országgyűlés, amikor az egyik első alkotmánybírósági döntésre válaszul magának az Alkotmánynak a módosításával érte el, hogy az országgyűlési választásokon ne kelljen biztosítani a választópolgárok számára a szavazásban való részvételt, ha azok külföldön tartózkodnak.[13] Hasonló célból az Országgyűlés 2009-ben is megpróbálkozott az Alkotmány módosításával, ebben az esetben az AB által kiépített, a véleménynyilvánítás szabadságával kapcsolatos magas alkotmányvédelmi szintet kívánták direkt módon befolyásolni, de akkor ez a törekvés, megfelelő politikai konszenzus hiányában elbukott.[14] Nem úgy 2010-ben, amikor a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának áttörése mellett az Alkotmánybíróság "megrendszabályozása" érdekében az Országgyűlés a testület hatáskörét az Alkotmány módosításával korlátozta.[15]
Arra maga az Alkotmánybíróság hívta fel a figyelmet 2011-ben, hogy az ilyen nyíltan politikai célú, az alkotmánybírósági gyakorlatot át-, illetve felülírni szándékozó alkotmánymódosítások gyakorlata a jogállamiság elvét erodáló jelenség, alapjaiban veszélyezteti a jogbiztonságot és felboríthatja a kölcsönös fékek és ellensúlyok elve alapján működő hatalommegosztás rendszerét, a hatalmi ágak egyensúlyának alapelvét is.[16] A "felülírási gyakorlat" pedig nem csupán az alkotmánybíráskodásra, hanem közvetlenül a teljes alkotmányos gyakorlatra, az egyedi ügyekben hozott bírósági döntésekre is jelentős hatással van. Nem mellesleg, az alkotmánybírósági döntések negligálása, hatásköri korlátozása, a védelmi szint csökkentése az európai emberi jogi, alkotmányossági sztenderdek érvényesülése szempontjából is kifogásokat támaszt, hiszen az alkotmánybírósági gyakorlat idézi és követi az Emberi Jogok Európai Bírósága által lefektetett elveket, értelmezéseket.
A "gyógyíthatatlan seb"[17] orvoslására, azaz a teljes hatáskörű alkotmánybíráskodás visszaállítására az Alaptörvény elfogadásával sem került sor. Az alkotmányszöveg fenntartotta azt az "ideiglenes" korlátot, hogy meghatározott pénzügyi tárgyú törvényeket az Alkotmánybíróság csak kivételesen, meghatározott szempontok, alapjogok sérelme esetén vizsgálhat és semmisíthet meg. Az államadósság szintjének gyors és tartós csökkéneséig így a jogrendszerben maradhatnak akár nyilvánvalóan alaptörvény-ellenes normák.[18]
A bizonytalan státusú, az Alaptörvény szintjére emelni kívánt Ár. nem átmeneti szabályai pedig tovább szűkítenék az Alkotmánybíróság mozgásterét, ezáltal az alkotmányvédelemben súlyos működési deficitet, bizonytalanságot eredményeznének. Míg az Alaptörvény esetében a jogalkotó számos esetben szövegszerűen beemelte a két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlat fontos elemeit, az Ár. következőkben ismertetett szabályai lényeges AB-döntések, ezáltal pedig alkotmányos követelmények felülírását kívánják elérni. Az alább részletesebben ismertetett Ár. rendelkezések között találhatóak olyanok, amelyek nyilvánvalóan tételesen szembemennek a töretlen alkotmánybírósági gyakorlattal, mások az Alkotmánybíróság által kiépített garanciarendszer, illetve az európai emberi jogi sztenderdek szempontjából aggályosak. A harmadik csoportban fellelhetőek olyan, tartalmi szempontból ugyancsak nem átmeneti rendelkezések is, amelyek az AB eljárási hatásköre és vizsgálata szempontjából kívánnak szűkíteni.
Önálló említést érdemel ugyanakkor az is, hogy az Ár. már felépítésében is szokatlan, átmeneti rendelkezéseket rögzítő normák esetében különös módon hosszú preambulummal kezdődik. A preambulum szövege pedig - az Alaptörvény ideológiai értelemben elfogulatlannak nem tekinthető Nemzeti Hitvallásán is túllépve - magának az alkotmányozás folyamatának és szükségességének kívánna egyfajta politikai-ideológiai alátámasztást nyújtani vagy azt kiegészíteni. Az Ár. preambuluma nemcsak a múltra tekint vissza, hanem egy nyílt politikai deklarációt tartalmaz: egy törvényesen működő politikai párttal, a Magyar Szocialista Párttal kapcsolatban mondja ki, hogy azt felelősség terheli a korábbi kommunista állampártok elkövetett cselekményekért. A magyar Alkotmánybíróság az Alkotmány rövid preambulumának korábban nem tulajdonított kötelező erőt, már egy 1991-es határozatában[19] kimondta, hogy a preambulum csak az alkotmányos szabályozást illetően fogalmaz meg célokat, így abból - többek mellett - törvényi rendelkezések alkotmányellenessége közvetlenül nem vezethető le. A korábbi alkotmánybírósági gyakorlat mellett is kérdéses, hogy az Ár. Preambulum 2. pontjának fogalmazása alapján ("jogi elismerést nyert") lehet-e a deklarációnak bármilyen közvetlen közjogi hatása. Kérdés az is, hogy ha az Ár. teljes egészében az Alaptörvény részét képezi, akkor az említett deklarációnak lehetnek-e gyakorlati következményei, a fenyegetettség és a bizonytalanság érzetén túlmenően.
Ha az Ár. egyes, tartalmi értelemben nem átmeneti jellegű rendelkezéseit nézzük, akkor azt láthatjuk, hogy vannak közvetlenül alkalmazható, joghatással járó cikkek, amelyek nem feltétlenül igényelnek törvényi szintű végrehajtási részletszabályokat, ilyen például a kommunista diktatúra alatt elkövetett bűncselekmények elévülésének meghosszabbítása (2. cikk). Más rendelkezések gyakorlati alkalmazásához további törvényi szabályozás szükséges vagy eleve az adott Ár.-rendelkezés ad felhatalmazást ad törvény megalkotására, ilyen például az egyházak alapításával kapcsolatos szabályokat tartalmazó 21. cikk (1) bekezdés. A jogbiztonság szempontjából a legszokatlanabb a Magyar Nemzeti Bank és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv összevonását biztosító Ár. 30. cikk (1) és (2) bekezdés: ez ugyanis egyfajta "lebegő szabályként" csak lehetővé teszi a jogalkotó számára az Alaptörvényben rögzített pénzügyi-gazdagsági intézményrendszer átalakítását. Ha az Alkotmánybíróság nem semmisíti meg az Ár. tartalmi értelemben nem átmeneti rendelkezéseit, akkor komoly jogbizonytalanságot okozhat az, hogy a szigorúan e rendelkezések felhatalmazása alapján és/vagy végrehajtása érdekében alkotott törvényi vagy rendeleti szabályokat az Alaptörvény alapján az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja-e.[20]
Az Ár. két rendelkezésében, a kommunista diktatúra alatt elkövetett bűncselekmények elévülésének meghosszabbításával, illetve a legfőbb ügyész az általános illetékességű bíróságtól eltérő bíróság előtti vádemelésre való utasításadási lehetőségének megteremtésével egyértelműen az alkotmánybírósági gyakorlattal szemben foglal állást.
1. Az Ár. 2. cikke a kommunista diktatúra vezetői, vezetése által a rendszerváltás előtt elkövetett, pontosan meg nem határozott "súlyos bűncselekmények" esetében meghosszabbítja (újraindítja) azok elévülését, ezzel pedig lehetővé kívánja tenni, hogy e vezetők ellen a rendszerváltás előtt elkövetett bűncselekményeikért eljárást lehessen indítani. Mindezt pedig anélkül, hogy bizonyos lenne, hogy olyan cselekményekről van-e szó, amelyek az elkövetéskor hatályos törvények alapján is bűncselekménynek minősülnek. Az Ár. rendelkezései tehát a rendszerváltás után több mint két évtizeddel az elévülés meghosszabbításának kimondásával újra megnyitják a visszamenőleges igazságszolgáltatás lehetőségét olyan bűncselekmények esetében is, amelyek nem minősülnek a nemzetközi jog alapján el nem évülő, például háborús vagy emberiség elleni bűncselekménynek.
A vázolt konstrukció egyértelműen szembemegy a '90-es évek elején kialakított, azóta is töretlen alkotmánybírósági gyakorlattal. Az Alkotmánybíróság 1992-ben a jogalkotó számára is egyértelművé tette, hogy a már elévült bűncselekmény újbóli büntethetővé tételét elrendelő törvény sérti a jogbiztonságot, a kiszámíthatóságot és az előreláthatóságot, áttöri az állami büntetőhatalom korlátozottságának elvét, visszaható hatállyal tesz büntethetővé cselekményeket. A büntetőjog elévülési szabályai ugyanis az Alkotmánybíróság szerint éppen a törvényes felelősségre vonást biztosítják, azáltal, hogy időhatárok közé szorítják az állami büntetőhatalom gyakorlását.[21] A kérdéskör kapcsán arra is fel kell hívni ugyanakkor a figyelmet, hogy a nemzetközi jog alapján el nem évülő bűnök elkövetőinek felelősségre vonása nem ütközik alkotmányos akadályba az AB szerint, itt azonban nem erről van szó.[22]
Az Ár. 2. cikke nem egyszerűen egy korábbi alkotmánybírósági döntéssel ellentétes, hanem az Alaptörvényben is rögzített demokratikus jogállam fogalom, illetve alkotmányos büntetőjog elvének bevett alapértelmezése alól húzhatja ki a talajt.[23] Erősen kérdéses továbbá az is, hogy ennek következtében az Ár. 2. cikkén alapuló, hosszú idővel a rendszerváltást követően elfogadott törvényi szabályok nem kerülnek-e szembe az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 6. és 7. cikkének értelmezése során az Emberi Jogok Európai Bírósága által kialakított sztenderdekkel.[24]
2. Az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdései az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog érvényesülésére és a kiegyensúlyozott ügyterhelés biztosíthatóságára hivatkozva jogosítják fel az Országos Bírósági Hivatal elnökét, hogy bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő bíróságot jelöljön ki, valamint lehetőséget adnak arra a legfőbb ügyésznek, hogy az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adjon utasítást. Ezek a szabályok pedig ugyancsak szembemennek egy friss, a korábbi gyakorlatba illeszkedő alkotmánybírósági döntésben megállapítottakkal.
Az Alkotmánybíróság a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában a büntetőeljárási törvény módosításával beiktatott, hasonló tartalmú ügyészi vádemelési jogosultsággal kapcsolatban súlyos alkotmányossági problémákra mutatott rá és megsemmisítette a vizsgált szabályozást. Az AB az Európai Emberi Jogi Bíróságának a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos gyakorlatára való hivatkozással kiemelte, hogy a rendelkezés a pártatlanság látszata elkerülése követelményének nem tesz eleget, a pártatlanság objektív követelménye ugyanis csak akkor teljesül, ha a szabályozás kellő garanciát biztosít minden kétely kizárásához. A pártatlanság látszatát ugyanis az AB szerint egyértelműen sérti, hogy a támadott rendelkezés alapján az eljárás egyik résztvevője, a vád képviseletét ellátó ügyészség, illetve a legfőbb ügyész egyoldalúan dönthet az eljáró bíróság kiválasztásáról és így jogos kétséget kelt a bíróság pártatlansága tekintetében.
A legfőbb ügyész számára az Ár. 11. cikk (4) bekezdésében biztosított vádemelési lehetőség tehát szükségtelenül korlátozza a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, hiszen - bár az ésszerű időn belül való döntés elősegítése legitim cél - van más eszköz, amellyel a jogalkotó biztosíthatja a kiegyensúlyozott ügyterhelést. A hivatkozott alkotmánybírósági határozat fényében ezzel együtt nem aggálymentes az Országos Bírói Hivatal elnökének biztosított jogkör. Az Alkotmánybíróság ugyanis elvi éllel arra mutatott rá, hogy "egy, az általános illetékességi szabályok szerint eljáró bíróság helyett egy adott ügycsoport ügyeinek egy másik bíróság illetékességébe történő áthelyezése csak abban az esetben egyeztethető össze az Egyezménnyel, ha annak anyagi jogi és eljárásjogi szabályait, illetve előfeltételeit átlátható, előre rögzített, világos, objektív paraméterek felhasználásával rögzíti a törvényhozó, amely nem (vagy csak minimálisan) hagy teret a diszkrecionális jogkörnek, és ahol a tényleges döntés meghozatala a független, pártatlan bírósági rendszer saját intézményei révén történhet." Jelen pillanatban kérdéses, hogy az Ár. 11. cikk (3) bekezdése ennek a kritériumrendszernek teljes körűen megfelel-e, biztosítja-e az eljárás alá vont személyek tisztességes bírósági eljáráshoz való jogát.
Az Ár. említett rendelkezései nyíltan szembemennek az alkotmánybírósági gyakorlattal, emellett ugyanakkor több olyan szabály is kiemelhető, amely az Alkotmánybíróság, illetve az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata alapján erősen kifogásolható és aggályos álláspontunk szerint. Ilyenek különösen az egyházi státus megszerzésével kapcsolatos keretszabályok, a kommunista diktatúra "hatalombirtokosainak" közszereplővé nyilvánítása.
1. Az Ár. 21. cikk (1) bekezdése az Országgyűlést jogosítja fel az elismert egyházak megállapítására, ezzel pedig azoknak, a kollektív vallásgyakorláshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog érvényesülése szempontjából aggályos, sarkalatos törvényi rendelkezéseknek a megalapozását igyekszik megteremteni, amelyek jelenleg az Országgyűlés politikai mérlegelésére bízzák egy-egy közösség egyházként való elismerését. Az egyházakról szóló törvény alapján az egyházi státus elnyerése érdekében indítható eljárást nem a független és pártatlan bíróság folytatja le, az egyházzá nyilvánításról az Országgyűlés diszkrecionális jogkörben, törvénymódosítással dönthet, az elutasítással szemben pedig nem áll rendelkezésre jogorvoslati lehetőség.[25]
Az Alkotmánybíróság a 164/2011. (XII. 20.) AB határozatban csak formai szempontból vizsgálta és az elfogadás módja miatt találta alkotmányellenesnek az ismertetett szabályokat előíró egyháztörvény egészét. Nem vizsgálta azt, hogy e jogi konstrukció összeegyeztethető-e az Alkotmánnyal, illetve a Bíróság gyakorlata alapján az Egyezmény 6. és 9. cikkével. Az Ár. 21. cikk (1) bekezdése ugyanakkor közvetlen joghatásokkal ugyan nem jár, azonban bizonytalanná teheti az "új" egyházakról szóló törvénybe változatlan formában átmentett konstrukciójával és kritériumrendszerével kapcsolatos alkotmánybírósági felülvizsgálatot. A szabályozás pedig komoly aggályokat vet fel a lelkiismereti és vallásszabadsággal, valamint a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat és a Bíróság által lefektetett alapelvek alapján.[26]
2. Az Ár. 4. cikke a közérdekre való hivatkozással deklarálja, hogy a kommunista diktatúra "hatalombirtokosai" közszereplőnek minősülnek, így egyfelől a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat közszereplőként - a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével - tűrni kötelesek, továbbá az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik az Ár. alapján nyilvánosságra is hozhatóak. Az Országgyűlés abbéli igyekezete meglehetősen szokatlan, hogy egyébként valós tényállítások tűrésére kötelezzen bárkit is, hiszen ez külön előírás nélkül, a nem közszereplők esetében is fennáll.[27]
Az Ár. közszereplővé nyilvánító klauzulája ugyanakkor alapjogi szempontból elsősorban azért aggályos, mert egy automatikus jogcímet hoz létre a személyes adatok nyilvánosságra hozatalára, a kommunista diktatúra vezetőinek e szerepükkel és cselekményeikkel kapcsolatos adatokat közérdekből nyilvános személyes adattá minősíti. A hatályos adatvédelmi szabályokkal összevetve nem világos sem a szabályozással érintett pontos személyi kör, illetve adatkör, nem érvényesül az adatkezelés, így különösen az adatok nyilvánosságra hozatalának szigorú célhoz kötöttsége.[28]
Az Alkotmánybíróság már az 1991-es alaphatározatában[29] meghatározta a célhoz kötöttség jelentését, eszerint személyes adat kezelése mindenkor csak az előzetesen lefektetett, meghatározott, jogszerű és bejelentett, közhitelűen rögzített célra szabad, az adatkezelésnek pedig minden szakaszban meg kell felelnie a célnak. A célhoz kötöttség az információs önrendelkezési jog alapvető garanciája. Az alkotmánybírósági gyakorlat és az arra épülő törvényi szabályok ugyan elismerik, hogy közérdekből személyes adatok nyilvánosságra hozhatóak, de ilyen parttalan jellegű felhatalmazás nehezen egyeztethető össze az alkotmányos garanciákkal. Vitathatatlan, hogy a kommunista diktatúra működésével és működtetőivel kapcsolatos nyilvánosság indokolt és szükséges, de minderre csak világos keretek közt és az adatvédelmi alapelvekkel való összhangban kell sort keríteni.
1. Az Alkotmánybíróság vizsgálati hatáskörének szűkítése együtt jár az alkotmányvédelmi szint csökkentésével. Ahogyan arra már korábban utaltunk, az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése az államadósság szintjével összefüggésben "átmenetileg" jelentős pénzügyi tárgyú hatáskörcsökkentést állapít meg az Alkotmánybíróság számára. Az Ár. 27. cikke pedig lényegében kiterjeszti az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt korlátozás megszűnése utáni időkre, azon törvények tekintetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta. Mindez azt eredményezi, hogy ezek a pénzügyi tárgyú törvények utólag sem vizsgálhatóak majd az Alkotmánybíróság számára a tulajdonhoz való jog, a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye vagy más, az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében nem szereplő alapjog, alkotmányos elv szempontjából.
Ha az államadósság jelenlegi magas szintjét valamiféle rendkívül gazdasági helyzettel azonosítanánk, az utólagos alkotmánybírósági felülvizsgálat kizárása még a rendkívüli jogrend idején, egyébként alkotmányos felhatalmazás keretei között, kivételesen, speciális intézmények (például a Honvédelmi Tanács) által hozott szabályokkal összehasonlításban sem állja meg a helyét. A rendkívüli jogrend idején hozott jogszabály az Alaptörvény alapján minden esetben, a rendkívüli állapot, szükséghelyzet stb. megszűntével automatikusan hatályát veszti.[30] Álláspontunk szerint az eleve aggályos pénzügyi tárgyú hatáskörszűkítés időbeli kiterjesztése nem egyeztethető össze az Alaptörvényben meghatározott alkotmányos garanciákkal, a jogállamiság és a hatalommegosztás elvével.
2. Érdemes ebben a körben utalni arra is, hogy az Ár. 29. cikk (1) bekezdése lehetővé teszi azt az Országgyűlés számára az államadósság kívánt szintjének eléréséig, hogy, ha az Alkotmánybíróság, valamint az Európai Unió Bíróságának döntéséből az állam által teljesítendő fizetési kötelezettség fakad, akkor egy "tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó" hozzájárulást állapíthasson meg. Az Ár. rendelkezés nyomán tehát, ha az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében meghatározottak figyelembevétele mellett, elemi alkotmányossági aggályok miatt mégis megvizsgál és megsemmisít egy pénzügyi vonatkozású törvényi rendelkezést (például egy diszkriminatív adótörvény-módosítást), akkor ennek következményeként az Országgyűlés egy új, címkézett adónemet vezethet be. Az ország pénzügyi-gazdasági tervének meghatározása, alkotmányos keretek között a közbevételi, így az adózási rendszer, törvények elfogadása értelemszerűen az Országgyűlés feladata és felelőssége. Az Ár. 29. § (1) bekezdésében található szokatlan tartalmú előírás közvetlenül nem korlátozza az Alkotmánybíróság tevékenységét, azonban éppen ennek a politikai felelősségének egyfajta, a választópolgárok felé kommunikálható áthárítását teremti meg a megjelölt intézményekre. Az ilyen politikai nyomásgyakorlásnak pedig már a látszata is veszélyekkel jár.
* * *
Tanulmányunkban kísérletet tettünk annak bemutatására, hogy az Ár. egészének, illetve annak egyes, nem átmeneti jellegű rendelkezéseinek jogrendszerben maradása súlyos, kézzelfogható következményekkel járhat a magyar alkotmányosság jövőjét tekintve. Az Ár. "kényszerzubbonyba" zárhatja az alkotmányvédelmi rendszert. Nem mellékesen az Országgyűlés - ahogyan a hivatkozott friss módosítási javaslatból is látszik - bármikor, akár egy számára kellemetlen alkotmánybírósági döntés nyomán, az Alaptörvény normaszövegének nyílt módosítása nélkül további "átmeneti" szabályokkal egészítheti ki az Ár. katalógusát. Álláspontunk szerint az egyetlen adekvát megoldás az Ár. teljes vagy részbeni megsemmisítése. Számos fent vázolt okból, a jogállamiság, a hatalommegosztás elvének és végső soron az Alaptörvény védelmének érdekében szükséges kimondani az Ár., legalábbis az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét. Az Alaptörvény egyes rendelkezéseire történő hivatkozással az Ár. rendelkezéseinek esetről esetre történő esetleges "lerontása" és ennek nyomán az alkotmányos olvasat levezetése az Alaptörvény stabilitása szempontjából nem tűnik járható útnak. Annál is inkább, mert az Ár. a formális alkotmányossági aggályokon túlmutatóan szimbolikus üzenetet is hordoz: a jogállamiság keretei bármikor áttörhetőek, hogy a formális legalitás látszata is elegendő a pragmatikus, de tartalmilag közel sem alkotmányos döntések keresztülviteléhez. ■
JEGYZETEK
1 Az ombudsmani indítványt l. http://www.ajbh.hu/allam/jelentes/201202302Ai.rtf
2 L. Magyar Közlöny 2011. évi 166. sz. 2011. december 31. (www.magyarkozlony.hu/pdf/11546)
3 L. T/5005. számú törvényjavaslat, 2011. november 20. (http://www.parlament.hu/irom39/05005/05005.pdf)
4 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja alapján e jogkörében az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Az Alkotmány ugyancsak hivatkozott 24. § (3) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges.
5 L. Csink Lóránt-Fröhlich Johanna: Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonya. Pázmány Law Working Papers 2012. 2. sz. 2. o.
6 Somody Bernadette-Szabó Máté Dániel: Alkotmányellenes az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseit az Alaptörvény részévé tenni. Eötvös Károly Intézet, http://www.ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=500
7 Az alkotmánymódosító hatalom kérdésköréről az alkotmányellenes alkotmánymódosítások témakörében l. bővebben Kocsis Miklós: Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Új Magyar Közigazgatás 2011. 2. sz. 44. o.
8 Az Ár. lehetséges státusai esetén felmerülő további dilemmákról l. részletesen Csink-Fröhlich: i. m.
9 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
10 11/1992. (III. 5.) AB határozat
11 L. T/6817. Magyarország Alaptörvényének első módosítása, 2012. április http://www.parlament.hu/irom39/06817/06817.pdf
12 Somody-Szabó: i. m. http://www.ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=500
13 L. a 3/1990. (III. 4.) AB határozat a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok választási jogának gyakorlásáról, valamint a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XVI. törvény 7. §
14 L. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló T/9584/2010. számú törvényjavaslatot.
15 L. az Országgyűlés által 2010. november 16-án elfogadott a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvényt.
16 Vö. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat
17 E kifejezést Sólyom László használta egyik interjújában, l. http://www.origo.hu/itthon/20110729-interju-solyom-laszloval.html
18 Kiskaput jelenthet, hogy ha a köztársasági elnök ezeket a pénzügyi tárgyú törvényeket megküldi előzetes normakontrollra az Alkotmánybíróságra, vagy pedig az is megállapítható, hogy a törvény egyben nemzetközi szerződésbe is ütközik. L. ezzel kapcsolatban Kelemen Katalin: Van még pálya - a magyar Alkotmánybíróság hatásköreiben bekövetkező változásokról. Fundamentum 2011. 4. sz. 92-93. o.
19 32/1991. (VI. 6.) AB határozat
20 A tartalmi alkotmányossági aggályokkal kapcsolatban l. még a Velencei Bizottságnak címzett amicus brief-et: http://www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/amicus_cardinal_laws_magyar_final.pdf. Szerzők: Bánkuti Miklós, Dombos Tamás, Fleck Zoltán, Halmai Gábor, Rozgonyi Krisztina, Majtényi Balázs, Majtényi László, Polgári Eszter, Kim Lane Scheppele, Somody Bernadette és Uitz Renáta.
21 11/1992. (III. 5.) AB határozat
22 53/1993. (X. 13.) AB határozat
23 L. Tóth Mihály: Az Emberi Jogok Európai Bírósága és az "elévülés nyugvása". Jogi Iránytű 2011. 4. sz. http://www.mta-ius.hu/jogi_iranytu/6_toth_mihaly.pdf
24 L. különösen Korbély v. Hungary (Application no. 9174/02), valamint a Polednova v. the Czech Republic (Application no. 2615/10.) ügyeket. A magyar vonatkozású Korbély-ügyben azért állapította meg az Egyezmény 7. cikkének megsértését a Bíróság, mert meglátása szerint a konkrét esetben nem lehetett háborús és emberiesség elleni bűncselekményről beszélni, nem volt ugyanis kellőképpen előrelátható az elkövetés időpontjában, hogy a panaszos cselekménye emberiség elleni bűntettet valósított meg a nemzetközi jog alapján. Az elkövetéskor hatályos szabályok szerint pedig már elévült az emberölés bűntette.
25 L. a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény III. fejezetének szabályait.
26 L. Ádám Antal: Vallás, vallásszabadság és egyház Magyarország Alaptörvényének, továbbá a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény figyelembevételével. In: Drinóczi Tímea (szerk.): Magyarország új alkotmányossága. PTE ÁJK, Pécs 2011. 29. o.
27 Az Alkotmánybíróság közismert 36/1994. (VI. 24.) AB határozatában elsősorban az értékítéletet tartalmazó véleménykifejezések kapcsán mondta ki a magasabb szintű, fokozottabb tűrési kötelezettséget a közhatalmat gyakorló személyek, illetve a közszereplő politikusok vonatkozásában.
28 A célhoz kötöttség alapelvének érvényesülésével kapcsolatban lásd különösen a 144/2008. (XI. 26.) AB határozat és a 29/2009. (III. 20.) AB határozat megállapításait.
29 Vö. 15/1991. (IV. 13.) AB határozat
30 Vö. Alaptörvény 54. cikk (2) bekezdése: eszerint különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása nem függeszthető fel, az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható.
Lábjegyzetek:
[1] Lápossy Attila, jogi referens, AJBH Szajbély Katalin, osztályvezető, AJBH
Visszaugrás
