Ausztria, Németország, Magyarország: köztársaság. Köztársasági államforma azt jelenti, hogy az államfő nem király, hanem elnök. Egy ilyen elnök alkotmányos szerv, és mint ilyen, legitimációra szorul. Demokráciában a nép minden államhatalom forrását alkotja. Ez azt jelenti, hogy a nép dönt személyi kérdésekben is. A demokratikus akaratnyilatkozatnak két lehetősége van:
- lehet közvetett, avagy képviseleti (reprezentatív): a nép által megválasztott, a népet képviselő testületi szerv dönt;
- lehet közvetlen (direkt): maga a nép dönt.
A demokrácia személyi kérdésekben megköveteli, hogy aki állami tisztséget betölt, az tisztségét visszavezethesse a nép akaratára. Az államfő állami tisztséget betölt, legitimációját demokratikus választásból meríti[1]. Az államfő demokratikus választása az említett személyi kérdések egyike, amely eldöntése is a leírt két akaratnyilvánítási lehetőség szerint történhet:
- közvetett: az államfőt a népet képviselő szerv, pl. a parlament megválasztja;
- közvetlen: az államfőt maga a nép megválasztja.
Milyen absztrakt érvek szólnak a közvetett illetve a közvetlen elnök-választás mellett illetve ellen? A legfontosabb szempontot a demokratikus legitimáció foka képezi. A közvetlen választás erős legitimációt közvetít, mialatt a közvetett választásból gyengébb legitimáció ered. A közvetett választás esetében a választott személy legitimációs foka a választó szerv legitimációjától is függ, ami főleg Németországban felvet elvi kérdéseket.
Az erős legitimáció elengedhetetlen, ha az államfő valódi politikai vagy más hatalmat gyakorol. Ha azonban gyenge az államfő, azaz főleg reprezentatív feladatokkal rendelkezik, az erős közvetlen legitimáció túl erős. Felvetődik a kérdés, hogy ha már a nép megválasztja az elnököt közvetlen választásban, milyen alapon korlátozottak illetve korlátozhatóak az elnök hatáskörei? A közvetlen, nép általi választás mindig politikai hatalommal jár, és ha a hatáskörök nem tükrözik vissza ezt a hatalmat, akkor ellentmondásos a rendszer. Ezért nem annyira tanácsos a közvetlen választás, ha csak reprezentatív jellegű az államfő feladat- és hatásköre. Ha a gyenge hatáskörű államfő erős, azaz közvetlen legitimációval rendelkezik, ez az ellentmondás az alkotmányos szervek kiegyensúlyozott rendszerét felbomlaszthatja úgy, hogy az államfő valódi politikai hatalma nagyobb, mint az alkotmányos hatáskörei.
A gyenge legitimációval kapcsolatban az előzőek ellentétjét megállapíthatjuk. Gyenge legitimáció nem elég, ha az államfőnek valódi politikai hatalom jár. Valódi politikai hatalom gyakorlásához kívánatos, hogy a nép közvetlen meghatalmazásával rendelkezzék a tisztség betöltője. Gyengébb legitimáció azonban elég, ha csak reprezentatív feladatokat lát el az államfő.
Az, hogy az államfő szerepe főleg reprezentatív-e, vagy valódi hatalmat gyakorol-e, visszatükröződik az államfő hatásköreiben és főleg annak gyakorlási módjában. Vajon egy adott államfői hatáskör érdemi-e vagy kizárólag formális-e, az alapján is eldönthető, hogy kell-e ellenjegyzés. Ha kell, akkor az államfő nem maga dönthet az adott kérdésében, amiért hatásköre nem jár érdemi döntési joggal, hanem inkáb formaiságnak fogható fel. Természtesten az államfői hatáskör reprezentatív illetve érdemi voltának megítélésére más szempontok is mértékadóak, de az ellenjegyzési teszt már első ránézésre bizonyos igazítást nyújt, ami ezen tanulmány szempontjából elégséges[2].
A közvetített legitimáció foka mellett egy második fontos szempont a pénz, azaz a költségek. Elvont szinten megállapíthatjuk, hogy a közvetlen választásnál a közvetett választás olcsóbb. Így a közpénzek szempontjai a nép akaratnyilatkozata ellen és a képviseleti szerv akaratnyilatkozata mellett szólnak. A politikai kultúra kérdése, hogy a nép kész-e pénzt költeni azért a lehetőségért, hogy maga dönthessen.
A közvetlen választás keretében költségkímélő lehet az államfő választásának és más választásoknak, pl. a parlamentiaknak, vagy szavazásoknak egy napon történő megtartása. Ily módon a költ-
- 97/98 -
ségintenzív országos választási infrastruktúra csak egyszer kell. A választások, szavazások halmozása azonban számottevő hátránnyal is jár. A különböző választások befolyásolják egymást, összemosódnak a megválasztandó szervek és a velük szemben támasztott választói elvárások, a népszavazási kérdés stb. Ezért nem kevés államban ugyanazon a napon pl. a népképviseleti szerv választása és országos népszavazás nem tartható meg[3], vagy szövetségi / tartományi választások vagy országos / helyi választások nem eshetnek azonos napra. Ily módon próbálják biztosínani, hogy egy adott választás vagy szavazás esetében a választót vagy szavazót csak az akkor eldöntendő személyi vagy tárgyi szempontok vezérlik, nem azonban más fórumokba tartozó kérdések.
Ezek szerint, ha az államfőt a nép közvetlen választásban választja, sok érv amellett szól, hogy ugyanazon a napon ne legyenek más választások vagy szavazások. Így az államfői választás nem köthető össze sem parlamenti vagy önkormányzati választásokkal, sem népszavazással. Ez viszonylag drágává teszi az államfő közvetlen választását, főleg ha két forduló kell. Ausztriában becslik, hogy a elnöki választás második fordulójának a megismétlése kb. 10. millió euróba kerül.
Ausztria, Magyarország, Németország: köztársaság. A köztársasági alapmodellnek megfelelően mindhárom ország államfője: rendszeres időszakonként megválasztott elnök.
Ausztria és Németország szövetségi államok. A föderalizmus azt jelenti, hogy az államiságnak két szintje van: szövetség és tartomány. Itt csak a szövetségi szint érdekel, már azért is, mert a tartományokban nincs államfői tisztség. Amennyiben a tartományban adódnak tipikusan államfői teendők, a parlament elnöke vagy a kormányfő ellátja azokat; a részleteket az adott tartomány alkotmánya szabályozza. Magyarország azonban egységes állam, itt amúgyis csak országos szinten létezik az államiság, ezért az államfői tisztség "megduplázására" nincs lehetőség. A föderalizmus <-> egységes állam közötti különbség az államfő elnevezésében tükröződik vissza. Mialatt az osztrák és a német államfő a "szövetségi elnök" (Bundespräsident) címét viseli, a magyar államfő "köztársasági elnök".
Mindhárom államban parlamentáris rendszer létezik. Magyarországra azonban 2011 óta ez az állítás csak részben igaz: az Alaptörvényt nem teljes körű, hanem csonka parlamentáris rendszer hoz létre[4]. A magyar parlamentarizmus csonka jellege azonban nem az államfővel, jogállásával függ össze, hanem a Költségvetési Tanáccsal, ezért a magyar parlamentarizmus csonkítottságát itt figyelmen kívül hagyhatjuk.
A parlamentáris rendszerben az elnök nem vesz részt a mindennapi politikai életben, hanem inkább reprezentatív figura, valódi politikai hatalma legfeljebb csekély, ha egyáltalán létezik. A politikai akaratképzés központja a kormány, adott esetben a kormányfő, és nem az államfő.
Egy ilyen főleg reprezentatív jellegű államfő a klasszikus három-hatalom-tan keretében csak nehezen helyezhető el. Inkább a három hatalom mellett vagy felett lebegő semleges tényezőnek fogható fel. Így kezeli a magyar és a német alkotmányjog-tudomány az államfőt[5]. Egy kicsit más a helyzet Ausztriában. Az osztrák alkotmány[6] 19. cikke szerint a szövetségi elnök a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Ez a normatív besorolás utalhat arra, hogy az osztrák szövetségi elnök talán több, mint egy kizárólag ornamentális szerv. Ezt a kérdést majd a II. 2. pont alatt tárgyaljuk.
A parlamentáris rendszer államfőjének hatásköreiben különböző csoportok azonosíthatóak[7].
Az elnöki hatáskörök alkotmánybeli felsorolásában gyakran az állam és a nép, valamint azon egységének a képviseleti áll első helyen. Ez a képviselet nem annyira jogi képviseletet jelent, bár az is tartozhat hozzá. A képviseleti feladat- és hatáskör főleg szimbolikus képviseletet foglal magában, az államfő, mint természetes személy a népet és az államot megtestesítheti, "kézzelfoghatóvá" teheti, a pártközötti különbségek felett álló politikaiszimbolikus reprezentációt vállal[8].
Ide tartozik pl. az állam protokolláris képviselete is, az állam képviselete a nemzetközi kapcsolatokban, bel- és külföldi nagykövetekkel kapcsolatos feladatok lebonyolítása. A nép szimbolikus képviseletét látja el az államfő, amikor pl. a nép nevében tart beszédet, pl. magyar Alaptv. 9. cikk (3) bek. b) pontja értelmében.
Az állam és a nép megtestesítésével jár egy bizonyos őrködési funkció is. Az államfő az állam
- 98/99 -
rendszerkonform - demokratikus jogállamban: alkotmányos és demokratikus - működése felett őrködik[9]. A politikai kultúrában ez az őrködési funkció nemcsak az alkotmányos szervek megfelelő működésére korlátozódhat, hanem az emberek jólétére is vonatkozhat. Főleg paternalista országokban az államfőben az "országapát" illetve "országmamát" látják, de öntudatosabb, nem a paternalizmuson alapuló társadalmakban is szembesülünk ilyen országapai/országanyai szerep maradványaival.
Parlamentáris rendszerben nagyon fontos olyan államfői hatáskör, amelyet "az állam közjegyzője" eléggé jól körülír. Ilyen "állami közjegzői" funkcióban az elnök pl. törvényeket ír alá (ami egyszerre az adott törvény közzétételével járhat, de ezen két teendő összekapcsolása logikusan nem kötelező), vagy más állami aktusokat hitelesít. Így pl. a magyar köztársasági elnök honosításokat mond ki és von vissza.
Ezen "államközjegyzői" hatáskörrel néha bizonyos formális ellenőrzési jogosítványok járnak, de a hatáskör nem közvetít szabad mérlegelést, azaz valódi politikai-igazgatási hatalmat. Az ellenőrzési jogosítványok egyike pl. abban áll, hogy az államfő az előzetes normakontrollt indítványozhatja. Ha az elnök a parlament által elfogadott, aláírás végett eléje kerülő törvényt alkotmányellenesnek tart, aláírás helyett azt az alkotmánybíróság elé terjesztheti. Egy ilyen hatáskörrel a magyar és a német alkotmány felruházza az államfőt. Az osztrák alkotmány szövege azonban nem egyértelmű, az osztrák alkotmányjogi szakirodalom megosztott, és a gyakorlatban az osztrák Bundespräsident nem vesz igénybe ilyen jogosítványt, azaz a gyakorlat abból indul ki, hogy a szövetségi elnök nem rendelkezik alkotmánybírósági kontrollt indítványozó hatáskörrel.
Emellett a közjegyzői funkció mellett néhány országban az államfő törvény ellen egy ún. "politikai vétóval" élhet. Ha az államfő politikai okokból nem ért egyet egy a parlament által elfogadott törvénnyel, azt aláírás helyett visszaküldheti a parlamenthez. Parlamentáris rendszerben egy ilyen államfői politikai vétó csak a törvény újratárgyalását eredményezi; ha a népképviseleti szerv ragaszkodik a törvényhez, azt az eltérő államfői véleménynek ellenére újból elfogadhatja azzal, hogy a második elfogadás után az államfő már köteles aláírni a törvényt. Az itt tárgyalt három ország között csak Magyarország ismeri az államfői politikai vétót. A magyar Alkotmánybíróság szerint ez az elnöki politikai vétó a hatalommegosztás egyik eszköze[10]. Ausztriában és Németországban az államfő nem rendelkezik hasonló hatáskörrel, és ennek oka nagyon egyszerű: Mindkét ország szövetségi állam, ahol a tartományok képviseletét ellátó második parlamenti kamara működik. A politikai vétó joga a második kamaráé. A hatalommegosztással járó hatalomkorlátozás és hatalomellenőrzés a parlamenten belül valósul meg. Emellett egy további, államfői politikai vétó fölösleges.
Történelmi perspektívában a modern elnöki tisztség a királyi jogállásból eredt. A régi európai monarchiákban a király sokkal több volt, mint a mai államfő. Valódi hatalmat gyakorolt, legalább az abszolutizmusban az összes államhatalmat egy személyben, illetve egy intézményben összpontosította[11], és vallási szerepet is játszott.
Ebből a monarchikus szerepből néhány olyan hatáskör átszállt a mai államfőre, amely egy modern államban, főleg egy jogállamban tulajdonképpen megmagyarázhatatlan vagy legalább következetlen. Ezzel a monarchikus múlttal megmagyarázható a már említett országapai/országanyai funkció is.
Ebbe a kategóriába sorolhatjuk pl. a törvénykezdeményezési hatáskört. A magyar államfő törvényjavaslatot terjeszthet az Országgyűlés elé. A német és osztrák kollégái nem rendelkeznek hasonló hatáskörrel, mert itt a parlament második kamarája indítványozhatja szövetségi szinten a törvényhozást. A második kamara mellett fölösleges az államfői törvénykezdeményezési jogkör. A magyar gyakorlatban is fölösleges, hiszen 1990 óta a köztársasági elnök csak az 1990-1994. évi ciklusban élt ezzel a lehetőséggel, és akkor is csak ritkán. 1994 óta Magyarországon az államfői törvénykezdeményezés elméleti hatáskör, de nem politikai valóság.
Királyi hatáskörökből megmaradt pl. a magas rangú állami tisztviselők kinevezése[12]. Az államfő tipikusan a kormányfőt és a minisztereket nevezi ki; ezen hatáskör kötött jellegét még tárgyaljuk. Ide sorolható pl. bizonyos állami kitüntetések adományozása is[13]. Ezt a hatáskört az államfő rendszerint a törvény keretei között szabad mérlegeléssel gyakorolhatja. Ezen hatáskörrel kapcsolatban botrány Sólyom László köztársasági elnök személyéhez fűződik: 2007-ben a kormány Horn Gyulát akarta kitüntetni, de a köztársasági elnök az előterjesztés
- 99/100 -
aláírását megtagadta, Hornnak a szocialista rendszer alatt játszott szerepére hivatkozva. Erre a botrányra visszavezethető a magyar Alaptörvény vonatkozó, nemzetközi összehasonlításban szokatlan és egyébként az akkori botrányhelyzet megismétlését megelőzésére nem képes szabályozása[14].
Monarchikus eredetű pl. az államfői kegyelem is, amely azonban a jogállamban gyakran már nem teljesen szabad mérlegelés alapján gyakorolható, hanem amelyet bizonyos jogszabályok kötnek. Így pl. Németország az 1965. évi, ún. szövetségi elnöki kegyelemrendtartás a kegyelem gyakorlását, valamint más szervekre történő átruházását szabályozza. Ezzel a rendtartással igyekeznek összhangot teremteni a jogállami jogkövetés és a jogerős jogkövetkezmények alól történő mentesítés között. Magyarországon a viszonylag szabályozatlan, nagy államfői mérlegelésnek teret engedő kegyelem intézménye éppen szabályozatlansága miatt nem pótolhatja az életfogytiglan tartó büntetésvégrehajtásnak a vonatkozó törvényekből hiányzó felülviszgálatát[15].
Kissé bizarrnak tűnik az osztrák szövetségi elnöknek a B-VG 65. cikk (2) bek. c) pontjában rögzített hatásköre, amely szerint házasságon kívül született gyermeket "törvényéssé" nyilváníthat. A házasságon belül és kívül született gyermekek jogi egyenjogúsága bevezetése, valamint teljes körű társadalmi elismerése óta fölöslegesnek tűnik egy ilyen hatáskör.
Az alkotmányos szervek közötti egyensúlyban nagyon fontos szerepet játszik az államfői tartalékfunkció. Ha más alkotmányos szervek működése nem biztosított, akkor az államfő intézkedhet helyette és/vagy a működőképességük helyreállítása végett. A tartalékfunkció belső logikája a következő: Számos alkotmányos szerv testületi szerv, pl. a parlament és a kormány. Általános káoszban, veszély- vagy válsághelyzetekben ezek talán nem ülhetnek össze, amiért nem működhetnek rendeltetésszerűen. A szövetségi illetve köztársasági elnök azonban egy személy, itt az összeülhetőség problématikája nem létezik. Egyszemélyes szerv a káoszban inkább maradhat működőképes, mint testületi szerv. Ez az említett káosz egyébként belső káosz is lehet, ami azt jelenti, hogy a testületi szerv annyira megosztott, hogy benne nincs konstruktív többség, azaz nem képes döntéseket hozni, mert legfeljebb a "nem"-re létezik negatív többség, mialatt egy "igen"-re pozitív többség nem jön össze. Ilyenkor belső okokból határozatképtelen a testületi szerv. Ez a veszély sem forog egyszemélyes szervnél, amiért adott esetben az államfő a megosztott, megbénult testületi szerv helyett intézkedhet vagy a testületi szervet feloszlathatja.
Ha a szükséghelyzeteket figyelmen kívül hagyjuk[16], az államfői tartálékfunkció legfontosabb esete: a parlament feloszlatása. A vonatkozó hatáskörök eltérőek a három tárgyalt országban.
Németországban az államfő a Bundestagot, azaz a kétkamarás parlament első kamaráját, feloszlathatja, ha az kormányalakításra képtelennek bizonyul. Ha a kormányfő a Bundestagban csak a relatív, de nem az abszolút többséget kapja meg, a szövetségi elnök eldönti, kinevezi-e a kisebbségi jelöltet vagy feloszlatja-e a Bundestagot?[17] Más feloszlatási lehetőség adódik, ha a kormányfő kéri a Bundestag bizalmát, és a Bundestag ezt nem adja meg. A kormányfő kérésére a szövetségi elnök feloszlathatja a Bundestagot. Ez a feloszlatási döntés az övé, a szövetségi kancellár indítványa nem köti a szövetségi elnököt, hanem az államfő saját politikai mérlegelési hatáskörrel rendelkezik[18].
Ausztriában az államfő feloszlatási jogköre túlmutat a puszta tartalékfunkción, legalább az alkotmány szövege szerint. A szövetségi elnök a Nationalratot, azaz a kétkamarás parlament első kamaráját, minden további nélkül feloszlathatja[19]. Egy ilyen feloszlatás nincs kötve valamilyen válsághelyzet meglétéhez, hanem kizárólag az elnök szabad politikai mérlegelésén alapszik. Az egyetlen alkotmányjogi kikötés az, hogy ugyanabból az okbók csak egyszer feloszlathatja a Nationalratot. A politikai gyakorlatban azonban ezt az elméletileg kötetlen széles körű elnöki hatáskört kizárólag válsághelyzetek feloldása végett igénybe vehetőnek vélik.
Magyarországon az Alaptörvény két esetben felhatalmazza a köztársasági elnököt az Országgyűlés feloszlatására. Ha az Országgyűlés a költségvetést a folyó év március végéig nem fogadja el, a köztársasági elnök feloszlathatja az Országgyűlést[20]. A feloszlatási döntését a köztársasági elnök szabad politikai mérlegelése alapján hozza. Itt adódik a visszaélés lehetősége. Az Országgyűlés csak a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulásával elfogadhatja a költségvetést, azaz a költségvetés el nem fogadására azért is kerülhet sor, mert a Költségvetési Tanács hozzájárulását nem adja meg, ami esetleg visszaélésszerűen is történhet. Ilyenkor a köztársasági elnök a feloszlatási döntésében köteles mérlegelni, hogy a költségvetés el nem fogadására vezető ok a parlamentnél vagy a Költségvetési Tanácsnál akadt-e, hiszen a parlament feloszlatása csak akkor vezethet ki a patt-
- 100/101 -
helyzetből, ha a parlament felelős ezen helyzetért. Ez az államfői mérlegelési kötelezettség még súlyosabb azért, mert a Költségvetési Tanács visszaélése ellen nincs jogi védelme. Németországban pl. a Költségvetési Tanács hozzájárulásának visszaélésszerű megtagadását a Szövetségi Alkotmánybíróság ellenőrizhetné. Ezt az ellenőrzést az alkotmánybíróság az ún. szervek közötti vita-eljárásban végezheti. Ezen eljárás keretében az alkotmánybíróság az alkotmányos hatáskörök gyakorlásának a jogszerűséget, visszaélésektől való mentességét is ellenőrzi, szemben a magyar hatásköri összeütközési eljárással, amely csak a hatáskör meglétének, nem azonban a hatáskör jog- és rendeltetésszerű gyakorlásának az ellenőrzésére ad lehetőséget. Ezért Magyarországon az Alkotmánybíróság nem ellenőrizheti, hogy a Költségvetési Tanács hozzájárulását az Alaptörvény előírásaival összhangban megtagadja-e, és azt sem, hogy a köztársasági elnök a feloszlatási döntését az Alaptörvény talaján hozza-e meg[21].
A második esetet, a kormányfői választás meghiúsulását, lent, a kormányalakítással kapcsolatban, részletesen tárgyaljuk. Ezért itt elég utalni erre a hatáskörre.
Mindhárom tárgyalt államban az államfő bírák és néhány más, nem választás útján állami tisztségbe kerülő tisztviselő kinevezére rendelkezik hatáskörrel. A hagyományos dogmatika szerint az államfői kinevezés a szükséges demokratikus legitimációt közvetíti. A népszuverenitás értelmében az államhatalom a népből ered, aminek a következménye, hogy minden állami hatalomgyakorlásnak a néphez visszavehetőnek kell lennie. A demokráciában szokásos módszer a nép általi választás: a nép a hatalmat gyakorlókat választja vagy közvetlenül (pl. parlamenti vagy önkormányzati képviselőket), vagy közvetetten (pl. a kormányt, amelyet nem maga a nép, hanem a nép által választott képviselők választ). Bírákat és hasonló tisztségviselőket azonban sem a nép, sem más, a nép által legitimált szerv nem választ, többek között a bírói függetlenség védelme végett. Felvetődik az a kérdés, hogy a bíró honnan kapja meg a közhatalma gyakorlásához elengedhetetlen demokratikus legitimációt? A hagyományos dogmatika válasza: az államfői kinevezésből. Az államfőt a nép közvetlenül vagy közvetett módon megválasztja, ezért demokratikus legitimációval rendelkezik, amelyet kinevezési aktusával továbbít illetve közvetít a bírónak. Ezt a dogmatikus szemléletet a német nyelvű alkotmánydogmatika "legitimáló láncolatnak" vagy "legitimációs láncolatnak" (Legitimationskette) nevezi. A legitimáló láncolat azonban nagyon formális szemlélet. Ráadásul az államfő által közvetített demokratikus legitimáció nem más, mint egy fikció, már azért is, mert a közvetítő szervnek, azaz az államfőnek, nincs érdemi döntési hatásköre a kinevezendő bíró személyéről. Ha azonban az államfő szerepe a más szerv által hozott döntés megbélyegzésére korlátozódik, nehezen látható be, hogyan egy ilyen "mechanikus" aláírás képes legitimációt közvetíteni. Mindhárom államban a kinevezendő bírák személyéről érdemben nem az államfő dönt, hanem más szerv, amely főleg a jelölt szakmai hátterét hivatott elemezni. Ez a módszer rendszerkonform is, hiszen még demokráciában is a bírói hatalomgyakorlás legitimációját a bíró szakmai felkészültségéből meríti, nem valamilyen képzeletbeli legitimáló láncolatból. Ezért az az álláspont következetesebb, hogy a bírói hatalom nem demokratikus, hanem kizárólag szakmai legitimáción alapszik - ami azért is összeegyeztethető a demokráciával, mert a bíró nem hoz originér döntéseket, hanem "csak" a törvényben már rögzített döntéseket érvényesíti.
Mindhárom országban különös szerepet játszanak a kormányalakítással kapcsolatos államfői hatáskörök. Itt vegyül az országapai/országanyai és a tartalékfunkció.
A parlamentáris rendszerben a kormány a parlamenttől függ. A parlament megválasztja a kormányfőt, bizalma megvonása útján meg is buktathatja az általa megválasztottat. A kormányfőtől pedig a kormány többi tagjának a politikai sorsa függ. Milyen szerepet játszik az államfő? Ausztriában, Magyarországon és Németországban az államfő a kormányfő személyét javasolja a parlamentnek, a parlament az államfő által javasolt személyről szavazhat. Ezen a téren számottevő különbségek léteznek az itt tárgyalt országok között.
Németországban a szövetségi elnök csak az első fordulóban javasolhat kancellár-jelöltet. Ha a Bundestag az államfő jelöltjét nem választja meg, a jelöltállítás joga a Bundestagra átszáll, és a szövetségi elnök kikerül az eljárásból. A német szövetségi elnöknek a kormányalakításban csak indíttatási funkciója van. Ha a kormányválasztás folyamata egyszer megkezdődött, a továbbiakban az iniciatíva a parlamenté[22]. A Bundestag által megválasztott szövetségi kancellárt a szövetségi elnök köteles kinezevni. Nincs mérlegelési jogköre, csak formális
- 101/102 -
ellenőrzést végezhet arra nézve, hogy a kancellár személyében megvalósulnak-e a jogi feltételek, pl. ha az illető nem kapta meg a szavazatok szükséges arányát vagy ha nem német állampolgár.
Az államfő saját mérlegelésből nem hívhatja vissza a kormányfőt, csak akkor, amikor a parlament új kormányfőt választott meg. Akkor köteles visszahívni a levált kormányfőt, inkább állami közjegyzői funkciót betöltve.
Magyarországon a kormányfő-választási eljárás ugyanúgy indul, mint Németországban: Az államfő javaslatot tesz a miniszterelnök személyére, és ezzel a javaslattal indul az Országgyűlésben a kormányalakítási folyamat[23]. Németországgal szemben Magyarországon a második és minden következő fordulóban megmarad a köztársasági elnök jelöltállítási monopóliuma[24]. Ha az Országgyűlés az államfő jelöltjét illetve jelöltjeit nem választja meg, akkor az államfő az Alaptv. 3. cikk (3) bek. a) pontja szerint feloszlathatja az Országgyűlést. Ezzel a hatáskörével az államfő könnyen visszaélhet a feloszlatási helyzet elérése végett úgy, hogy az Országgyűlésnek csak elfogadhatatlan, pl. többséggel nem rendelkező jelölteket javasol, amely következtében az Országgyűlésben nem sikerül a kormányalakítás. Íme: megvan a feloszlatási helyzet. Mivel a magyar Alkotmánybíróság - szemben pl. a német testvérbíróságával csak a hatáskör megléte, nem azonban ennek a hatáskörnek a gyakorlását ellenőrizheti, ez ellen az államfői visszaélés ellen sincsen helye jogorvoslatnak.
A legfontosabb különbség a magyar és a német szabályozás azonban nem a jogvédelem terén található, hanem az államfő parlamentáris eljárásbeli szerepében. Németországban a második fordulótól fogva maga a parlament állítja a kancellár-jelöltet vagy jelölteket. Így maga a parlament gondoskodhat arról, hogy többséggel rendelkező jelölt is kerül napirendre. Magyarországon azonban a javaslattételi jog az egész parlamentáris eljárás során az államfő monopóliumát képezi, amiért a jelöltállítás kérdésében "cselekvőképtelen" az Országgyűlés. Ennek a szabályozásnak nincs felismerhető oka, egyszerűen rossz a magyar szabályozás. A német szabályozás ebben a pontban jobb, mert a parlamentáris rendszerben a kormány kizárólag a parlament bizalmától függ, azaz kizárólag a parlament dönt érdemben a kormányfő személyéről[25]. Ezért rendszerellenes az államfő olyan szerepe, amely az államfőt beleszólási lehetőséggel ruházza fel. A német Grundgesetz az államfő szerepét a párlamentáris folyamat indíttatására korlátozza. Ez elfogadható, bár az se szükséges; a Bundestag maga nagyon jól lenne képes az első forduló jelöltjét/jelöltjeit megnevezni. Magyarországon azonban az államfő marad az eljárásban annak befejezéséig. Bár köteles az Országgyűlés és a kormány működőképességét tiszteletben tartani és csak sikeresnek ígérkező jelöltet/jelölteket javasolni, marad a rendszeridegen államfői befolyásolás a kormányfő személyének a kiválasztására. Ennek nincsen belátható oka, a magyar szabályozás csak fölösleges visszaélési lehetőségeket nyit meg[26].
A magyar államfő saját mérlegelésből nem hívhatja vissza a kormányfőt. A magyar köztársasági elnöknek a kormányfő mandátumának a végével kapcsolatos feladat- és hatásköre többé-kevésbé azonos a német kollégájáéval: az állam közjegyzőjének a teendőit ellátja.
Ausztriában más a helyzet. Itt nem a parlament választja a kormányfőt, hanem a szövetségi elnök kinevezésére elég a kormányfői tisztség elnyerésére[27]. Kinevezési döntésében az államfőt az osztrák alkotmány nem köti, elvileg szabad politikai mérlegeléssel rendelkezik. Ez azonban csak az első látszat. A B-VG 74. cikke értelmében a kormányfő és az egész kormány a parlament bizalmától függ. Ebből következik, hogy a szövetségi elnök csak olyan személyt nevezhet ki, aki a parlament bizalmával rendelkezik. Az osztrák parlamentarizmusban is a végső szó a parlamenté: a parlament ellen az osztrák szövetségi elnök sem tud kormányfőt beiktatni. Mégis viszonylag nagy az osztrák szövetségi elnök politikai mozgástere a kormányfő kinevezése kérdésében.
Az államfő a kormányfőt vissza is hívhatja, ismét saját belátásából, ha csak az alkotmány szövegét olvassuk. A politikai valóságban azonban a szövetségi elnök csak akkor él ezzel a joggal, ha az illető elveszítette a parlament bizalmát.
Bár a magyar, a német és az osztrák politikai rendszerek parlamentárisnak minősíthetőek, az államfői jogállásban számottevő különbségek mutatkoznak.
A parlamentek eltérő struktúrájából különbségek adódnak az államfő törvényhozásban való részvételében. A német és az osztrák parlamentek kétkamarásak. Ezért itt az államfő nem rendelkezik érdemi hatáskörökkel a törvényhozás során. A magyar egykamarás parlamentben folyó törvényalkotási eljárásban azonban az államfő törvényeket kezdeményezhet és politikai vétóját emelheti. Ezen kívül mindhárom országban az elnök állami közjegyzői funkciókat betölt az eljárás végén: a kész törvényeket aláírásával hitelesíti és ismerteti.
- 102/103 -
A legfontosabb összehasonlító szempont azonban az elnök által gyakorolt, illetve gyakorolható politikai hatalom terjedelme. A leggyengébb államfő a német szövetségi elnök, második helyen a magyar köztársasági elnök áll[29]. Mindkettőnél erősebb az osztrák szövetségi elnök.
A magyar és német államfő talán azért viszonylag gyenge, mert ezek az alkotmányok a diktatúra végét követően születtek meg. A német Grundgesetz 1949-ben, négy évvel a nemzetiszocialista diktatúra vége után került elfogadásra, mialatt a magyar Alaptörvény ebben a kérdésben a rendszerváltás során létrehozott 1989/90. évi alkotmányt követi, amely maga az 1946. évi jogállapotot továbbfejleszti. Ezek a posztdiktatorikus alkotmányok gyanakodva néznek a végrehajtó hatalomra és főleg az állam élén álló "erős férfira".
Ezzel szemben az osztrák alkotmány 1920/29-ben született, amikor nem diktatúra előzte meg az alkotmányozást, hanem a monarchia vége. Ezért a korabeli osztrák alkotmányozó higgadtabban kezelhette a végrehajtó hatalmat és az államfőt. Mivel az osztrák államfő kormányalakítási és parlament-feloszlatási hatáskörei adott esetben valódi politikai befolyással, hatalommal járhatnak, nem rendszeridegen, hogy a B-VG őt a végrehajtó hatalomba sorolja. Ilyen szempontból az is következetes, hogy a magyar és a német alkotmányok az államfő hatalmi ágbeli elhelyezkedéséről nem nyilatkoznak. Normatív szinten nyitva hagyva a magyar és német alkotmány az államfőt inkább hatalmak feletti semleges tényezőnek kezelik. Az osztrák államfő parlamentáris rendszerhez képest szokatlanul erős, amiért Ausztriát néha az ún. szemiprezidencliális, azaz vegyes parlamentáris-prezidenciális rendszerek közé vagy legalábban azok közelébe sorolják. Az osztrák szövetségi elnök hatáskörei és a kapcsolódó politikai gyakorlat elemzése azonban mutatja, hogy ez a tisztség nem olyan erős, hogy Ausztria a szemiprezidenciális rendszernek minősíthető lenne: az osztrák rendszer parlamentáris jellegű azzal, hogy államfője viszonylag erős[30].
Az adott rangsor azt javasolja, hogy Németországban képviseleti szerv válassza az államfőt, Ausztriában inkább a nép, mialatt Magyarországon egyik megoldás sem lenne rendszerellenes. És valóban így van: az osztrák szövetségi elnököt a nép választja, a német kollégáját azonban parlamentszerű szerv. Magyarországon pedig a rendszerváltás óta szakmai és politikai vita folyik az államfői választás módjáról.
Ausztriában is, Németországban is most problémák adódnak az államfő választásával. A következő két esettanulmány az osztrák és német helyzetet, annak problematikáját írja le. Ezen két esettanulmány szembeállítása azért is érdekes, mert a két országban eltérő a választási rendszer: közvetlen osztrák és közvetett német elnök-választás. Mindkét rendszerben az aktuális problémák rávilágítanak az adott rendszer problemáira.
Az osztrák B-VG 60. cikke értelmében a nép választja meg a szövetségi elnököt. Az első fordulóban az érvényes szavazatok több mint a fele kell. Ami ritkán előfordul, hiszen általában több mint két jelölt van. 2016-ban pl. az első fordulóban hat jelölt között választhatott az osztrák választó. A második fordulóban csak az első forduló két legsikeresebb jelöltje szerepel. Közülük az lesz szövetségi elnök, aki az érvényes szavazatok több, mint a felét megkapja.
Egyébként érdemes megjegyezni, hogy az osztrák nép az államfőt nemcsak közvetlenül választja, hanem közvetlenül, azaz népszavazás útján vissza is hívhatja[31]. Ezzel a lehetőséggel a magyar és német nép nem rendelkezik. A magyar és a német államfő csak ún. impeachment útján mozdítható el tisztségéből, egy út, amely Ausztriában is létezik.
Az osztrák elnökválasztás két rendes fordulóját 2016. április 24-n és május 22-n tartották. A második forduló nagyon szűk eredményt hozott: a sikeres jelöltre 50,3 százalek szavazott, a vesztesre azonban 49,7 százalék, ami kb. 30.000 szavazatból álló különbséget jelent.
A vesztes jelölt ez ellen a második forduló ellen panasszal élt az alkotmánybíróság előtt. A B-VG 141. cikke szerint az alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a választások megtámadása, beleértve az államfői választásét is. A választás megtámadása megalapozott, ha "egy választási eljárás állított jogellenességét bebizonyították és ez a választások eredményét befolyásolta" - így szó szerint a B-VG 141. cikk 1. bek. 3. mondata.
A panaszos szerint számos jogellenesség történt, a vonatkozó törvényeket sok helyen nem tartották be. Az osztrák szövetségi alkotmánybíróság már számos esetben választások jogszerűségéről döntött. Most azonban először nyilvános meghallgatást tartott[32]. Sok tanút hívott be, meghallgat-
- 103/104 -
ta őket, többek között azért is, mert az alkotmánybíróság nem bízott a szavazóbizottságok, választási bizottságok jegyzőkönyveibe, ezeket minden jel szerint hanyagul vezették. Ez a tanúmeghallgatás fontos szerepet játszott a perben.
Az alkotmánybíróság július 1-n döntött[33]. A második fordulót megsemmisítette, annak megismétlését elrendelte, mire a szövetségi kormány és a parlament a megismételt forduló időpontjául az okt. 2-t határozta meg.
A megsemmisítést a testület azzal indokolta, hogy számos kisebb-nagyobb törvényellenességet talált. Ezek a törvényellenességek eddig minden osztrák választásnál előfordultak, mögöttük nincs rendszer, nincs "összeesküvés", hanem slamposság, eléggé hanyagul kezelik a törvényi előírásokat. Sem a panaszos, sem az alkotmánybíróság nem állította, hogy a sok jogellenesség mögött központi politikai szándék húzódik. Ráadásul nem lehet kizárni, hogy a panaszban szereplő jogellenességek a panaszos javára hatottak.
Ausztriában ezek a törvényi előírások nagyon formálisak, nagyon körülményesek, gyakran nem is nagyon lehet ezeket betartani. Erre jó példa ez a törvényi előírás, hogy maga a választó szavazatát nem dobhatja be az urnába, hanem azt át kell adnia a szavazóbizottság elnöke részére, aki a szavazatot tartalmazó borítékot a választó helyett bedobja az urnába. Erről a törvényi rendelkezésről a legtöbb szavazóbizottság nem is tudta, mert soha sem tartották be, sőt: évtizedek óta a tévé a választás napján mutatja a politikusokat, amikor szavazatukat maguk bedobják az urnába. Ezen szabály fölöslegességét az mutatja világosan, hogy ezt a parlament hatályon kívül helyezte az alkotmánybírósági döntés után. Ez a szabály csak egy példa sok közül. Ezeket a körülményes, jelentéstől mentesnek tetsző szabályokat Ausztriában soha sem tartották be, se parlamenti, se elnöki választásoknál, és most egyszer elege volt az alkotmánybíróságnak. A kisebb törvényellenességek nagy száma miatt az Alkotmánybíróság a választást, azaz a második fordulót megsemmisítette.
A legfontosabb, azaz ügydöntő törvényellenességek az alkotmánybíróság szerint a következők voltak.
Sok helyen a levél útján beküldött szavazatok kiszámolása során illetéktelen személyeket, többnyire önkormányzati alkalmazottakat vontak be. Ráadásul az ún. ülnökök - többségükben a politikai pártok képviselői - jelenléte nélkül kezdték nyitni a borítékokat, ami a titkos választás elvének a megsértéséhez vezethetett. Illetéktelen személyek elvileg megtudhatták volna, ki kire szavazott. Senki sem állította azonban, hogy erre a tudomásulvételre valóban került sor.
Az ülnökök ugyan kaptak értesítést, hogy hol és mikor kezdik nyitni a borítékokat, de az alkotmánybíróság szerint ez nem elég. Jelenlétük kötelező, ha nincsenek jelen, nem szabad megkezdeni a számolást. Az ülnökök alkotmánybírósági meghallgatása során kiderült, hogy ők se ismerik feladataikat, jogaikat és kötelezettségeiket, ezért gyakran vakul elhitték, hogy helyesen járnak el a hatóságok. Az ülnökök nem voltak képesek megfelelni az ellenőrző szerepüknek.
Sok helyen a levélben érkezett szavazatok számolása a megengedett időpont előtt, azaz a választási napot követő nap 9 óra előtt kezdődött meg. Ezzel a korai kezdettel is a már említett visszásság függ össze, hogy az ülnökök nem voltak jelen. Ebben a körülményben az Alkotmánybíróság többek között a titkos szavazás elvének a sértését látta.
Már a szavazóhelyek zárása előtt a választási hatóságok előzetes információt, az ún. "nyers adatokat", kiválasztott médiának bocsátottak rendelkezésre. Ez a gyakorlat több évtizednyi hagyományra tekint vissza. A választási hatóságok az alkotmánybíróság részére adott állásfoglalásukban hangsúyozták, hogy a törvény ezt nem tiltja. Ráadásul az adott média megígérik, hogy csak a szavazás vége után közzéteszik az ezen információkon alapuló becsléseket. Az alkotmánybíróság konkrét visszaéléseket nem állapított meg, nem talált arra vonatkozó adatokat. Ennek ellenére, azaz akkor is, ha nem szivárgott ki semmi, arra az álláspontra helyezkedett el a testület, hogy nem lehet kizárni, hogy mégis történni fognak visszaélések, amelyek befolyásolhatják a választópolgárt. Ezért ez a gyakorlat megsérti a szabad választás elvét.
Ezeken az ügydöntő jogsértéseken kívül a panaszos azt is kifogásolta, hogy a szavazóhelyek zárása előtt egyes választópolgárok szociális médiában elmondták, hogy kire szavaztak. Az alkotmánybíróság szerint ez ellen nem lehet semmit sem csinálni, nem is baj, mert ez magánvélemény. Ráadásul nem látható, hogy ez hogyan befolyásol(hat)ja a többi választót, ezért nem törvénysértő.
A panaszos a levelezési szavazás, mint ilyet is kifogásolt. Ausztriában 2007-ben bevezették azt a lehetőséget, hogy aki a választás napján nem tartózkodik a lakóhelyén, az levél útján benyújthatja szavazatát[34]. A panaszos állította, hogy már a levelezési szavazás magában alkotmányellenes, többek között azért, mert nem ellenőrizhető, hogy ki töltötte ki a levél újtán beküldött szavazólapot. Ennek
- 104/105 -
a kifogásnak a hátterét az a körülmény képzi, hogy a levelezési szavazás lehetősége többnyire a liberális-zöld pártokat kedvezményezi, ahogyan a német és osztrák tapasztalatok mutatják. Az ilyen pártok támogatói aránytalanul magas mértékben élnek ezzel a lehetőséggel, mert ez a liberális-zöld városi, többnyire fiatalabb polgárság nagyon rugalmas és mozgékony réteg, sokat utazgatnak munka miatt is, magánéletükben is. A levelezési szavazás nekik ad lehetőséget, hogy ők is részt vehessenek a szavazásban anélkül, hogy a választás napja meghatározott helyre köti őket. Ezzel szemben konzervatív, jobboldali és szélsőséges baloldali választók viszonylag ritkán választanak lévél útján, ezek a rétegek inkább személyesen elmennek szavazni[35].
Az osztrák elnöki választásokban is megvalósult ez a jelenség. Csak az urnás szavazatok alapján a vesztes, a szélsőséges jobboldali FPÖ pártot képviselő jelölt nyert volna, az összes szavazatok alapján, beleértve a levél útján beadott szavazatokat is, a többség a független, a zöld párt által támogatott jelölté volt.
Ez a jelenség magyarázza a kifogás logikáját. A levelezési szavazás lehetőségének a megszüntetése a jobboldalt kedvezményezné, talán a szélsőséges baloldalt is, amiért a szélsőséges jobboldali panaszos próbálja ezt (is) elérni. Az alkotmánybíróság szerint maga az alkotmány B-VG 26. cikk (6) bek.-ben megengedi ezt a szavazási módszert. A testület már többször megvizsgálta a levelezési szavazást, törvényben rögzített eljárását és annak részleteit. Ezúttal sem talált alkotmányellenességet, többek között a levelezési szavazás nem demokráciaellenes. A konkrét osztrák rendszer a titkos és a személyes szavazás elveit nem csorbítja nagyobb mértékben, mint amilyen elkerülhetetlen a levelezési szavazás során. Az alkotmánybíróság szerint az alkotmányozó, amikor bevezette a levelezési szavazás lehetőségét, a választóban befektetett bizalmát kifejezte, a választó felelősségérzésére célzott. A levelezési szavazás mint ilyen, valamint a törvényes eljárása ezért nem alkotmányellenes.
Az alkotmánybírósági érvelést összegezve megállapíthatjuk, hogy a testület szerint törvényellenességek történtek, és ezeket főleg tanúk meghallgatása során bebizonyították. A B-VG 141. cikke szerint a panasznak csak akkor szabad helyt adni, ha ezek a bebizonyított törvényellenességek "a választás eredeményét befolyásolták". Az osztrák alkotmánybíróság a "befolyásolta" fogalmazást régóta, azaz 1927 óta, állandó gyakorlatában úgy értelmezi, hogy elég az, hogy "befolyásolhatta". Ez a "kreatív" alkotmányértelmezés az osztrák alkotmánybíróság részéről szokatlan, hiszen az egész osztrák jogi kultúra és nemutolsósorban az alkotmánybíróság értelmezési gyakorlata Kelsen hatásának köszönhetően nagyon formális, nagyon pozitivista. A "befolyásolta" értelmezésében azonban az alkotmánybíróság eltér a norma szövegétől. Ezt nem nagyon tudja megindokolni, végül is a választási eljárási jogszabályok garanciális jellegére utal, amelyből az alkotmánybíróság szerint következik, hogy maga a megsértésük már elég, hogy a választások eredménye csorbul, nem kell konkrét csorbítást se nem állítani, se nem bizonyítani. Ez az ítélkezési gyakorlat ellentétes a B-VG kifejezett és szándekosan kiválasztott fogalmazásával.
Az itt bemutatott esetben még a panaszos sem állította komolyan, hogy ezek a törvényellensségek befolyásolták a választások eredményét, csak azt állítja, hogy befolyásolhatták. A valóságban nem is lehet tudni, hogy valóban befolyásolták-e a választások eredményét, és ha igen, melyik jelölt javára illetve kárára történt ez. Az alkotmánybíróság számára a befolyás lehetősége elég, hivatkozva az állandó ítélkezési gykorlatára. A panasznak helyt ad, megsemmisíti a választás második fordulóját, bár a B-VG 141. cikk szerinti megsemmisítési helyzet nincs meg.
A megsemmisített második fordulót kell ismételni. Eredetileg a kormány és a parlament úgy döntötték, hogy a megismételt második fordulót okt. 2-n tartják. A szeptember elején elküldött választóleveleket azonban nem lehetett szabályszerűen zárni, mert a ragasztó nem működött jól. Mivel a választási törvények szerint a nem szabályszerűen zárt szavazat érvénytelen, az elküldött szavazólevelekkel nem lehet érvényesen szavazni. Ezért szeptember 12-n az elküldött leveleket érvénytelenítették. Akkor a kitűzött október elejei időpont az idő rövidsége miatt már nem volt tartható, így december 4-re kellett áttenni a megismételt második fordulót. Ez az áttétel ismét kb. 2 millió euróba kerül, amihez párosul a megismétlés tényéből adódó 10 millió eurós költség. Ez az újabb probléma a lakosság szemében fokozza még a botrányt, sok osztráknak már nincs kedve részt venni a szavazásban.
A második forduló megismétlésével kapcsolatban volt még egy probléma, amelyről Ausztriában sokáig nem nagyon vitatkoznak, sem a politikában, sem a jogtudományban. A megismételt fordulóban eredetileg csak azok részvételre jogosultak voltak, akik már az eredeti második fordulókor választójogosultsággal rendelkeztek. Aki azonban az eredeti és a megismételt forduló között pl. 16. életévét betöltette, vagy kikerült a börtönből, vagy visszanyerte ép eszméjét, azaz aki időközben az
- 105/106 -
aktív választójogot szerezte, az nem vehet részt, bár a megismételt második forduló napján rendelkezik aktív választójoggal. Fordítva azonban azok nem vehetnek részt a szavazásban, akik időközben választójogosultságukat elveszítették, pl. mert meghaltak, bekerültek börtönbe, vagy elmebeteg lettek. Ez a diszkrimináció az aktív választójogból való önkényes kizárást eredményezi. Ez az általános válastzójog elvének a súlyos megsértését képezi, és ezt a megsértést a forduló "megismétlés" jellege nem igazolhatja, mert a másik oldalon sem azonos az eredeti második forduló és a megismételt forduló részvevői kör: aki meghalt, aki elmebeteg lesz stb, az kiesik a választók köréből. Ha a "negatív" oldalon nem azonos a szavazók köre, miért álljon fenn ez a követelmény a "pozitív" oldalon? Nincs elismerhető ok, amiért az említett szabály a választójogból történő önkényes és ezért alkotmányellenes kizárást jelenti. Ezt végül is Ausztriában is belátták, és most a megismételt választás napján, azaz dec. 4-n választójoggal rendelkező összes osztrák állampolgár szavazhat.
Az osztrák esettanulmány leckéje úgy foglalható össze, hogy a nép általi választás ugyanazokkal a kockázatokkal jár, mint bármilyen választás, népszavazás. Az eljárási és más szabályok be nem tartása a választás megsemmisítéséhez vezethet. Főleg ha bonyolultak, körülményesek és értelemmentesek ezek az eljárási szabályok, be nem tartásuk gyakorlati okokból - vagy gyökeresen meghonosodott slamposságból - akár tömegesen is előfordulhat. Ha ilyenkor a jogvédelmi szerv olyan pozitivista, mint az osztrák alkotmánybíráskodás, az eljárási szabályok be nem tartása miatt szükségszerűen megsemmisíti a választást. Németországban a szövetségi alkotmánybíróság nem olyan pozitivista, hanem inkább a szabályok értelméből indul ki, ezért megkozkáztathatjuk azt a felvetést, hogy a német testület másképpen reagált volna ilyen visszásságokra, mint az osztrák. Valószínűleg a német szövetségi alkotmánybíróság valóban megvizsgálta volna, hogy befolyásolta-e a törvényellensség az eredményt, neki valószínűleg nem lett volna elég, hogy befolyásolhatta.
Ez a problematika nem az államfői választások monopóliuma, hanem az összes választásra, népszavazásra áll. Bizonyos értelemben a véletlen műve, hogy az osztrák alkotmánybíróságnak pont az államfői választás alkalmából volt elege, és nem pl. parlamenti választás alkalmából. A megállapított visszásságokat bármilyen osztrák választásnál, népszavazásnál találhatta volna, találta is már a múltban.
A weimari alkotmánnyal szemben[36] a mai német Grundgesetz szerint az államfőt nem a nép választja meg, hanem külön parlamentszerű szerv, az ún. Bundesversammlung (szövetségi gyűlés). Ezen szerv egyetlen feladata: a szövetségi elnök megválasztása[37].
A Bundesversammlung választási eljárása több, legfeljebb három fordulóból áll. Az első és második fordulóban abszolút többség kell, mialatt a harmadik fordulóban a relatív többség elég a szövetségi elnöki tisztség elnyerése. A Bundesversammlungban a GG 54. cikk (1) bek. 1. mondatában rögzített kifejezett tilalom értelmében nincs vita a jelöltek személyéről.
A Bundesversammlung összetétele vegyes: a Bundestag összes tagjából és ugyanannyi, a tartományok parlamentjei által delegált tagból áll. A tartományi parlamentek többnyire politikusokat küldenek a Bundesversammlungba, de bizonyos mértékben közéleti szereplőket is, pl. színészeket, sportolókat stb. Ezen kevés közéleti szereplő kivételével a Bundesversammlung a politikai pártok képviselőiből áll. Ezért érdemben a politikai pártok döntik, hogy ki lesz a szövetségi elnök.
A német politikai kultúrában a nép a pártoktól elvárja, hogy a szövetségi elnök megválasztása simán menjen, hogy a Bundesversammlungban ne történjenek elvaratlan események, botrányok, mert ez a végül megválasztott személy tekintélyét elrontja. Mennyire helyes ez az elvárás, magyar példa is mutatja: Sólyom László országgyűlésbeli választása. A pártoknak ennek az elvárásnak meg kell felelniük, mert a választók nem jutalmaznák, hogy egy párt méltatlanul viselkedne a Bundesversammlungban. Ezért Németországban szokás, hogy a pártok egyeztetnek a megválasztható, megválasztandó személyekről.
Ez a pártok közötti egyeztetés számottevően a Bundesversammlung napja előtt kezdődik és folyik, általában zárt ajtók mögött. Minden parlamenti képviselettel rendelkező párt egy-egy jelöltet állít, néha kormánykoalíció közös jelöltet állít, és a Bundesversammlungban meglévő többségi viszonyok miatt általában előre lehet tudni vagy legalább sejteni, ki lesz a nyertes. Az első fordulóban gyakran minden párt ragaszkodik saját jelöltjéhez, amiért ilyenkor abszolút többség ritkán összejön. A nagyobb és a kisebb pártok közötti egyeztetések általában a második, legkésőbben a harmadik fordulóra szólnak: hogy az adott kisebb párt lemond saját jelöltjéről, és hogy helyette a nagyobb párt
- 106/107 -
jelöltjét támogatja, néha fordítva. Harmadik fordulóra ritkan került sor[38]. Vonatkozó pártközötti megállapodások rendszerint már jóval a Bundesversammlung napja előtt születnek, általában nem nagyon beszélnek róla, mert az említett politikai kultúra ezt nem támogatja.
Ez a szokásos, általában eléggé simán működő struktúra azonban most nem látszik megvalósulni. A következő Bundesversammlung napja 2017 február 12-e lesz. 2017-ben azonban a Bundestagot is választják, előreláthatólag nyáron, azaz viszonylag rövid idővel a szövetségi elnök választása után. A probléma abban áll, hogy a mai szövetségi elnök, Joachim Gauck, 2012-ben az összes párt (a baloldali párt kivételével) közös jelöltje volt. Ő azonban már 2016-ban jelezte, hogy 2017-ben már nem áll rendelkezésre. Így az összes pártnak új jelöltet kell találnia, ráadásul egyeztetniük kell, hogy ki lesz a nyertes. A mostani helyzetben ez az egyeztetés azért szokatlanul nehéz, mert az államfő választását a parlamenti választások követik.
Az államfői és a parlamenti választások közelsége több nehézséggel jár. A 2017. évi parlamenti választásokra egyetlen politikai párt sem akar koalíció-ígéretet tenni. Minden párt "semlegesen", előre meghirdetett koalíciós partner nélkül akar a választásokban kampányolni. Mivel a politikai táborok és közöttük fennállt határok egyre jobban elmosódnak, főleg a kisebb politikai pártok számára létérdek, hogy a választók őket egyénileg, és nem egy adott tábor részének veszik észre. Ezért tartózkodnak a választások utáni parlamentre koalíció-ígéretet tenni. A két nagyobb, ún. nagykoalícióban együttműködő párt részére is fontos a "láthatóság", ami főleg a nagy-koalíció kisebbik parterére igaz.
Mivel viszonylag rövid idővel a parlamenti választások előtt a szövetségi elnöki választásokat tartják, a parlamenti választásokban értelmesnek tűnő "koalíciós absztinencia" az elnöki választásokra is kihat, ezeket beárnyékolja. Egyetlen politikai párt sem hajlandó egy másik párt jelöltjét támogatni, még második vagy harmadik fordulóban sem, mert ez már a következő parlamenti választásokra szóló koalíció-üzenetnek számítana, amit minden párt mindenáron akar elkerülni. Ezért főleg a kisebb pártok egy másik párt jelöltjét támogatásától tartózkodnak. Így sem a szociáldemokraták, sem a kereszténydemokraták nem tudják esetleges saját jelölt támogatására az egyszer a mindenkori "táborába" tartozott kisebb pártokat megnyerni.
A kézenfekvő kiút: a nagy-koalícióban együttműködő pártok (kereszténydemokraták, szociáldemokraták) közös jelöltet állítanak. Ennek a szándéknak valóban már több keresztény- és szociáldemokrata politikus adott kifejezést. A közös jelölt keresésére is a parlamenti választások közelsége azonban nagy terhet jelent. A kisebbik koalíciós párt, a szociáldemokraták részére nagyon fontos érdek, hogy a párt a nagyobb koalíciós partnerrel szemben "látható" legyen a választó számára; ezt a láthatóságot egy szociáldemokrata szövetségi elnök-jelölt nagyon elősegítené. Ezen kívül a nagykoálicióban egyetlenegy politikus van, akit elég népszerűnek tartanak: a szociáldemokrata külügyminiszter - mint külügyminiszter, neki könnyű népszerűnek lenni, hiszen belföldön senkit sem árt. Ezért a szociáldemokrata párt szempontjából ő az ideális államfő-jelölt. A nagy-koalíció nagyobbik pártja, a kereszténydemokrata párt azonban, ismét a parlamenti választások közelsége miatt, nem engedheti meg magának, hogy közös szociáldemokrata jelöltet támogasson. Máskor egy ilyen gesztus elfogadhatónak számítana egy nagykoalíción belül. Parlamenti választások előtt azonban a közös szociáldemokrata jelöltnek nyújtott kereszténydemokrata támogatást kereszténydemokrata gyengeségnek értelmeznék. A közeli választások miatt a kereszténydemokraták a gyengeség látszatát sem engedhetik meg maguknak.
Ezt a patthelyzetet még fokozza, hogy eddig egyetlen párt sem nevezett meg jelöltet. A szokásos előzetes egyeztetések, megállapodások híján ilyen bizonytalan helyzetben a pártok haboznak személyeket nevezni, és a szóba jövő esetleges személyek is haboznak előrelépni, vállalni a jelölést. Ezért még teljesen bizonytalan, mi fog történni a Bundesversammlungban. Nincsenek tárgyalások, egyeztetések, nincsenek alkuk, és személy-javaslatok sincsenek. Ilyen helyzet még soha sem volt néhány hónappal az elnök-választás előtt.
A parlamenti választások közelsége a szövetségi elnök sima megválasztásához szükséges kompromisszum-lehetőségeket és kompromisszumkészséget számottevően korlátozza. Így a közeli parlamenti választások az államfő megválasztását "beárnyékolják". A pártpolitikai akaratképzést, mozgásteret érdemben befolyásolja egy, a szövetségi elnök megválasztásán kívülre eső tényező: minden politikai párt attól fél, hogy a választó azt, kivel fog alkudni és kivel nem, a közeli parlamenti választásokra vonatkoztatja. Így a parlamenti választásokra irányadó stratégiai szempontok már az államfő megválasztásakor érvényesülnek, bár ott rendeltetésellenes hatást gyakorol(hat)nak.
A német esettanulmány leckéje abban áll, hogy ha a szövetségi elnöki személyének a kiválasztása
- 107/108 -
a pártok akaratától függ, akkor "külső", a szövetségi elnök választásával összefüggésben nem álló, de a politikai pártok számára fontos körülmények erősen befolyásolhatják a szövetségi elnök kiválasztását. Ilyen helyzetben a szövetségi elnök kiválasztása az általános politikai események, trendek függvényévé válik, az adott személy(ek) minősége háttérre szorul.
Magyarország köztársasági elnökét az Alaptv 1. cikk (2) bek. e) pontja, 10. cikk (1) bek. értelmében az Országgyűlés választja meg. Ahogyan láttuk, ez a megoldás megfelel a közepesen erős magyar államfő feladat- és hatáskörének. A köztársasági elnöknek néhány, a pusztán protokolláris, szimbolikus vagy állami közjegyzői funkcióján, valamint a tartalékfunkcióján túlmutató hatásköre van, pl. a kormányalakítással kapcsolatban. A nép általi választás nem lenne rendszerellenes, ezekre az eredeti politikai hatáskörökre kapna közvetlen legitimációt a köztársasági elnök. A másik oldalon a magyar államfői hatáskörök többsége igen protokolláris, állami közjegyzői jellegű. Ezért parlamentáris választás is elfogadható. Ez nem közvetít erős legitimációt, nem ad erős politikai hatalmat, és ezért összhangban áll az államfői hatáskörök általános jellegével.
Minden választási változatnak vannak hátrányai, sőt: veszélyei. A nép általi választás esetében az osztrák esettanulmányból tanultuk, hogy az eljárási és hasonló szabályok sértése a választás megsemmisítéséhez vezethet. A képviseleti szerv általi választás esetében azonban a német esettanulmány mutatja, hogy az elnökkel, személyével kapcsolatban nem álló politikai körülmények, pártpolitikai stratégiák és kényszerhelyzetek beárnyékolhatják, sőt: béníthatják az államfő választását.
Mivel mindkét választási módszer összeegyeztethető a magyar államfő alkotmányos profiljával, érdemes vitatkozni arról, hogy ki jogosult a köztársasági elnök választására: maga a nép vagy annak képviselete? Nem csoda, hogy Magyarországon a rendszerváltás óta pont ez a vita folyik. Ennek a vitának van politikai oldala is, szakmai oldala is.
A vita politikai oldala már 1988-ban kezdődött meg, amikor a szocialista kormány az ún. "Magyarország Alkotmányának szabályozási elvei" terjesztette a parlament elé. Ebben a papírban szerepel a bevezetendő köztársasági elnök, akit ezen elvek alapján a nép választana. Ez a javaslat heves vitákat váltott ki, amely egyrészt szakmai vita, de főleg konkrét személyekkel kapcsolatos aktuálpolitikai vita volt. A még hatalmon lévő szocialista állampárt akarta megakadályozni, hogy a jövendő szabadon választott parlament választhassa az államfőt, mert akkor viszonylag biztosnak vélt, hogy már nem a szocialista párt embere bekerül ebbe a tisztségbe. Ezért a szocialista kormány a korai, azaz még a szabad parlamenti választások előtt tartandó országgyűlési választás (amelyet e terv szerint még a pártállami parlament végezne) vagy, alternatívaként, a közvetlen választás mellett foglalt állást.
1989-ben világos lett, hogy a rendszerváltás során parlamentáris rendszer kerül bevezetésre, az élén közepesen erős államfővel. A kerekasztali tárgyalások során kompromisszum jött létre: az Országgyűlés válaszza meg az államfőt. Ügydöntő érv valószínűleg az (is) volt, hogy az 1946. évi kisalkotmány ugyanúgy szabályozta a köztársasági elnököt.
Végül is a köztársasági elnök intézménye a 1989. október 23-i nagyszabású alkotmánymódosítás során bekerült az alkotmányba[40]. Ennek a szabályozásnak Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvénycikk szolgált inspirációul. Ez a törvénycikk is parlamentáris demokráciát írt elő, közepesen erős köztársasági elnökkel. A köztársasági elnököt annak idején a Nemzetgyűlés elnevezését viselő parlament választotta[41]. A Nemzetgyűlés az államfőt az első és a második fordulóban kétharmados többséggel választotta azzal, hogy a második fordulót új jelölés alapján tartották. A harmadik fordulóban csak a második forduló két legsikeresebb jelöltje szerepelt. Ebben a fordulóban az lett köztársasági elnök, akik a szavazatok többségét elnyerte.
Ezt a mintát nagyjából az említett 1989. évi alkotmánymódosítás követte. Az Alk. 29/A. § (1) bek. szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés választotta, a választási módszer majdnem szó szerint egyezett meg az 1946. évi eljárással. 1946-tal szemben az 1989. évi szabályozás egy politikai kompromisszum bélyegét viselte magán. Az 1989. évi alkotmánymódosító tv. 40 §-a mondta ki, hogy amennyiben a köztársasági elnök választására az első szabad parlament választása előtt kerülne sor, akkor a nép választja az elnököt. 1988-cal szemben 1989-ben már nem akarták az államfő megválasz-
- 108/109 -
tását a kétséges legitimációjú szocialista parlamentre bízni.
Eredetileg a választás négy évre szólt, 1990-ben ezt öt évre módosították. Így az Országgyűlés és a köztársasági elnök ciklusai már nem azonosak.
Rövid idővel az említett alkotmánymódosítás után az Országgyűlés a köztársasági elnöki választás időpontjáról ügydöntő népszavazást rendelt el[42]. Az elrendelt kérdés így szólt: "Csak az országgyűlési választások után kerüljön-e sor a köztársasági elnök megválasztására?". Ez a kérdés a 1989. november 26-i, az ún. négyigenes népszavazás egy kérdése volt. Ezen négy kérdés a pártállam felszámolására célzott. A többség "igennel" szavazott, azaz parlamenti elnökválasztás mellett döntött, de egyszerre hangsúlyozta, hogy a még pártállami viszonyok között választott parlament ne döntsön a köztársasági elnök személyéről. Mivel csak a választás időpontjáról szólt a népszavazás, nem ütközött az Alkotmányba[43].
Ez a jogállapot rövid életű volt. Az alkotmány vonatkozó szabályait még a pártállami parlament módosította. Az Országgyűlés 1990. március 1-n fogadta el az 1990. évi XVI. alkotmánymódosító törvényt. Ennek értelmében a nép választja az államfőt. Ezzel az alkotmánymódosítással az elnökválasztás kérdése a rendszerváltás politikai napirendjén maradt.
Az 1990. évi szabad választások útján létrejött új parlament, amelyben a szocialisták már nem rendelkeztek a többséggel, az említett alkotmánymódosítást még az elnökválasztás előtt visszacsinálta. 1990. június 19-én elfogadta az 1990. évi XL. alkotmánymódosító törvényt, amely az Országgyűlés hatáskörébe utalta az elnökválasztást.
Aztán Magyarország második országos népszavazása szintén az államfő-választás módjáról szólt. Az MSZP indítványozására 1990. július 29-n tartottak népszavazást. A kérdés szövege: "Kívánja-e Ön, hogy a köztársaság elnököt közvetlenül válaszzák meg?" A választópolgárok csak 14 százaléka elment szavazni, a szavazás ezért érvénytelen volt. A nép többsége már nem érdeklődött aziránt, hogy ki válassza meg az államfőt, ami azt mutatja, hogy a nép többsége politikailag lezárultnak tekintette ezt a vitát.
Azóta többször a köztársasági elnök nép általi választása tárgyában próbáltak népszavazást kikényszeríteni. 1999-ben az Országos Választási Bizottság egy ilyen népszavazás tartását elfogadta, de az Alkotmánybíróság az OVB döntését megsemmisítette. Ez az alkotmánybírósági döntés azt a dogmatikailag tarthatatlan, de alkotmánypolitikailag valószínűleg elkerülhetetlen ítelkezési gyakorlatot megalapozta, amely szerint népszavazás nem irányulhat nyílt vagy burkolt alkotmánymódosításra[44]. Ezen alkotmánybírósági gyakorlattal összhangban az OVB 2004-ben nem fogadott el újabb, a köztársasági elnök nép általi választására célzó állampolgári kezdeményezést[45]. 2008-ban azonban az OVB szabad utat adott egy ilyen tárgyú népi kezdeményezésnek, mert ez - a népszavazás megtartását kikényszeríteni kívánó állampolgársági kezdeményezéssel szemben - csak az ügy országgyűlési megtárgyalását teszi kötelezővé anélkül, hogy az Országgyűlés döntésének a tartalmát írná elő[46]. Az elfogadó alkotmánybírósági döntésnek ellenére a kezdeményezők az aláírásgyűjtést mégse kezdték meg.
Az egész alkotmányjognak az Alaptörvényben történő újraszabályozása elvileg minden alkotmányjogi kérdést tűzhetett napirendre. Az Alaptörvénnyel kapcsolatos alkotmányozási folyamatot azonban a politikai elit nagyjából kivette a politikai vitából. Sokáig a jövendő Alaptörvény tartalmát csak sejteni lehetett, konkrét javaslatot nem lehetett megtudni. Amennyiben egyáltalán folyt politikai vita az alkotandó Alaptörvény tartalmával kapcsolatban, ez a vita nem függött össze a köztársasági elnökkel, jogállásával, választásával[47]. A köztársasági elnök jogállása még mellékcsatatérnek sem nevezhető meg, újraszabályozása egyáltalán nem szerepelt az országgyűlési, általános politikai vagy szakmai vitákban. Ennek megfelelően az ún. Nemzeti Konzultáció 12 kérdése közül egyik se vonatkozott az államfőre; meg kell jegyezni, hogy a kérdéskatalógus egyáltalán nem érintette az államszerkezetet.
Az elnökválasztás módszeréről a rendszerváltás óta a jogtudományi irodalomban vitatkoznak. Ez a vita legélénkebb szakasza a késői 1980-as és korai 1990-es évek volt - egyszerűen azért, mert akkor ez a kérdés a nagypolitika napirendjén is szerepelt. Azóta a kérdés politikailag eldöntöttnek számíthat, de a szakmai vita folytatódik[48].
A szakmai érveket már felsoroltuk: Főleg a tisztség legitimációja és hatáskörei közötti összefüggésre összpontosul a vita. Ez a vita nem aktuális abban az értelemben, hogy nem kapcsolódik aktuális politikai szükséglethez, politikai szándékhoz, politikai vitához. Inkább kronikus intellektuális vita, amelyet az (is) tart életben, hogy Magyarországon a köztársasági elnöki jogállás elég erős ahhoz, hogy közvetlen választás indokolható, és
- 109/110 -
elég gyenge ahhoz, hogy közvetett választás indokolható.
Magyarországra nézve mit tanulhatunk az osztrák és a német esettanulmányokból? Nincs ideális rendszer, minden rendszerben vannak hatrányok, veszélyek, de előnyök is.
Az osztrák és német modellek már nyilvánvalóvá lett hatrányokat, gyenge pontjait lehet elemezni avégett, hogy a magyar szabályozás ezeket lehetőség szerint elkerülje. Ezzel kapcsolatban a német esettanulmány tanulságosabb azért, mert mind Németországban, mind Magyarországon közvetett az elnökválasztás. A német visszásság, éspedig, hogy a közeledő parlamenti választás beárnyékolja a szövetségi elnök-választást és a pártok kompromisszumkészségét csökkenti, talán több úton orvosolható.
Az első, elég kézenfekvő módszer a politikai pártok befolyásának a csökkentése lenne. A német eset mutatja, hogy végül is a pártok részérdekei megnehezítik a kompromisszum-alakítást. A pártok befolyásának a csökkentése esetleg a pártok "egoizmusát" is visszaszoríthatná?
A parlamentekben és a Bundesversammlung-hoz hasonló parlamentszerű szervekben a politikai pártok uralkodnak. Nehezen látható, hogy hogyan lehet-e őket visszaszorítani. Egy lehetséges módszer az lenne, hogy a pártok ugyan kapnak helyeket az elnököt választó szervben, de ezeket nem párttagokkal, hanem csak közéleti szereplőkkel illetve normális állampolgárokkal betölthetik: a pártdelegáltak ne legyenek párttagok, hanem "független" személyiségek. A német Bundesversammlungban a tartományi parlamenti pártok által delegált "magánemberek" már többször is meglepetést okoztak, mert nem szavaztak úgy, ahogyan ez az őket delegáló párt érdekében állt volna. Ez a megoldás azonban sok kérdést felvetne, nemutolsósorban a legitimáció kérdését. A parlamenti pártoktól delegált magánemberek rendelkeznek-e azzal a legitimációval, hogy a nép nevében határozzanak az államfő személyéről? Hiszen ezen magánemberek delegálásáról nem a nép dönt, még közvetetten sem nagyon, hanem pártszervek; demokráciában ez nem tekinthető népre visszavezethető hatalomgyakorlásnak. Következményképpen egy ilyen delegálásnak nem lenne legitimációja, és legitimáció nélküli delegáltak nem közvetíthetnek legitimációt. Ez a módszer ezért megengedhetetlen.
Mas módszer: az alkotmányban rögzítésre kerüljön egy minimum-időtávolság a parlamenti választás és az elnökválasztás között. Hasonló "határsávok" ("cooling period") számos országban a népszavazás és a parlamenti választás között találhatóak. Egy ilyen karantén-szakasz megakadályozhatja, hogy az elnökválasztást a parlamenti választás túlságosan beárnyékolja. Még időbeli határsávval sem lehet azonban kizárni, hogy más, a parlamenti pártok részérdekeiben álló konfigurációk besugároznak a parlamenti elnökválasztásba.
Marad a felismerés: egyik rendszer sem tökéletes, és a már köztudott hátrányokat jogalkotás útján csak részben, többnyire újabb hátrányok, veszélyek létrehozása mellett lehet megelőzni.
Az elnökválasztás Magyarországon valószínűleg örökzöld politikai vita marad. Ami nem rossz dolog, mert amikor ismét új alkotmány kidolgozására kerül sor, akkor készen állnak az érvek és ellenérvek. Tudományosan feldolgozott pro- és contra-érvek a megalapozott, nívós politikai vita rendelkezésére állnak majd. ■
JEGYZETEK
* A 2016. okt. 21-én, a Pécsi Tudományegyetem ÁJK Doktori Iskolájában tartott előadás írásbeli változata.
[1] Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet, Pécs 2014, 116. o.; Petrétei József: A köztársasági elnök mint Magyarország államfője, Jura 2010. 2. sz. 82-96. o.
[2] Kilényi Géza: Mennyit ér mostanában egy államfő? Közjogi Szemle 2013. 3. sz. 32-39. o., szintén használja az ellenjegyzéstesztet; az ellenjegyzésről általában ld. Petrétei József: Az ellenjegyzés intézményéről, Jura 2011. 1 sz. 99-116. o.
[3] Ld. pl. a 2013. évi CCXXXVIII. tv. (népszavazási tv.) 67. § (3) bek.-t.: 41 nap a választások és a népszavazás napjai közötti "karantén" időszakasz.
[4] Küpper, Herbert: Ungarns Verfassung vom 25. April 2011. Einführung - Übersetzung - Materialien, Frankfurt/Main 2012, 80-83. o.; Küpper, Herbert: Alter Wein in neuen Schläuchen? Die Spielregeln für die Politik in Ungarns alter und neuer Verfassung, in: Bos, Ellen - Pócza Kálmán (szerk.): Verfassunggebung in konsolidierten Demokratien. Neubeginn oder Verfall eines politischen Systems, Baden-Baden 2014, 231266. o. (237-238. o.).
[5] Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz, Budapest 2014, 81-98. o.; Csink Lóránt in Csink Lóránt - Schanda Balázs - Varga András Zs. (szerk.): The Basic Law of Hungary. A First Commentary, Dublin 2012, 125-134. o.; Petrétei (1. lj.) 116. o.; Szalai András: Egyensúly helyett ellensúly. Az államfő mint a parlamentáris kormány ellensúlya, Pro Bono Publico 2011. 1. sz. 39-49. o., 2011. 2. sz. 77-98. o.; Szalai András: A hatalmi ágak relatív függetlenségéről, avagy a köztársasági elnök újra a végrehajtó hatalomban? Jogelméleti Szemle 2013. 1. sz.
[6] Az 1920/1929 évi Bundesverfassungsgesetz (B-VG).
[7] Jogösszehasonlító szempontból Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon, Szeged 2008; Kilényi Géza: Összehasonlító alkotmányjog. Az államszervezet, Budapest 2012. 109-149. o.
[8] Petrétei József: A köztársasági elnök, mint a nemzet egységének kifejezője, Jogtudományi Közlöny 2010. 11. sz. 540-548. o.
- 110/111 -
[9] Magyar Alaptv. 9. cikk (1) bek. kifejezetten kimondja ezt a feladat- és hatáskört; az osztrák és német alkotmányokból azt kiolvassák. Erről ld. Petrétei József: A köztársasági elnök, mint az államszervezet demokratikus működésének őre, Jogtudományi Közlöny 2011. 3 sz. 141-148. o.
[10] Az Alkotmánybíróság 62/2003. (XII. 15.) AB hat. Erről a kérdéskörről ld. Tóth Gábor Attila: Bizalom és bizalmatlanság egyensúlya az alkotmányos struktúrákban, Közjogi Szemle 2012/2, 10-20. o.
[11] Ezt a francia király a "L'État c'est moi" mondattal fejezte ki.
[12] Petrétei József: A köztársasági elnök kinevezési feladat- és hatáskörei, Jura 2015.1. sz. 78-99. o.
[13] Sári János: A köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre: vissza az alkotmány(jog)hoz, Jogtudományi Közlöny 2008. 1. sz. 47-50. o.
[14] Alaptörvény 9. cikk (7) bek. Ez az alaptörvényi rendelkezés azért nem tudná egy hasonló helyzet megismétlését megakadályozni, mert 2007-ben a vita pont erről szólt, hogy Horn kitüntetése összeegyeztethető-e a posztsocialista rendszer értékrendjével. Az Alaptörvény eljogiasítja a kérdést, de nem ad normatív választ.
[15] EJEB, László Magyar kontra Magyarország, 2014. május 20., 73593/10. Az azóta bevezetett, csak 40 év szabadságvesztés után lefolytatandó felülvizsgálat sem felel meg az emberiségnek és az EJEE 3. cikkében rögzített állami kötelezettségeknek: T.P. és A.T. kontra Magyarország, 2016. október 4., 37871/14 és 73986/14.
[16] Erről ld. Petrétei József: A köztársasági elnök rendkívüli állapottal összefüggő feladat- és hatáskörei, Állam- és Jogtudomány 2015. 4. sz. 24-44. o.
[17] Az 1949. evi Grundgesetz (GG) 63. cikk (4) bek. 2. mondata.
[18] GG 68. cikke.
[19] B-VG 29. cikk (1) bek.
[20] Alaptv. 3. cikk (3) bek. b) pontja.
[21] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest 2011. 235-236, 290-291. o.
[22] GG 63. cikke.
[23] Alaptv. 9. cikk (3) bek. j) pontja, 16. cikk (3), (5) bek. Az a szerencsétlen kodifikációs módszer, hogy ugyanazt a hatáskört több alaptörvényi szöveghely egymás mellett szabályozza, az Alaptörvényben gyakori jelenség. Erről Jakab (21. lj.), 248. o.
[24] Alaptv. 16. cikk (6) bek.
[25] Ez áll az Alaptörvényre is: Kis Norbert - Cserny Ákos in Csink - Schanda - Varga (5. lj.), 143-147. o.
[26] Küpper, Herbert: A parlamenti bizalomhoz kapcsolódó kormányzati gyakorlat Magyarországon és Németországban: legitim kiskapuk vagy az alkotmányosság kijátszása? In: Kocsis Miklós - Zeller Judit (szerk.): A Köztársasági Alkotmány 20 éve, Pécs 2009. 481-496. o.; Küpper In: Bos - Pócza (4. lj.), 247248. o.
[27] B-VG 70. cikke.
[28] A volt szocialista országok államfői összehasonlítását Küpper Herbert tanulmánya végzi: Starke Männer, Patriarchen oder Staatsnotare? Die Stellung des Staatspräsidenten in den Verfassungssystemen Osteuropas, Osteuropa 2000, 1083-1096. o.
[29] Petrétei (1. lj.) 117-112., 125-136. o.
[30] Hofstätter, Christoph: Vom Staatsnotar zum hyperprésident? Eine Vermessung des Bundespräsidenten am Président de la République nach den Buchstaben der Verfassung, Zeitschrift für Europarecht, Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung 2016, 183-190. o.
[31] B-VG 60. cikk (6) bek.
[32] Erről a kérdéskörről ld. Bodnár Eszter: Gondolatok az alkotmánybírósági nyilvános meghallgatás meghonosításának lehetőségeiről, Magyar Jog 2016. 7-8. sz. 413-423. o.
[33] A döntés ügyszáma: WI6/2016.
[34] B-VG 26. cikk (6) bek.
[35] A levél útján történő szavazásról ld. Hallók Tamás: Választási részvétel és alkotmányjog, Budapest 2015. 238-298. o.
[36] A 1919. évi weimari birodalmi alkotmány 41. cikke.
[37] GG 54. cikke.
[38] Az egyetlen példák: 1969 (Gustav Heinemann, SPD); 1994 (Roman Herzog, CSU); 2010 (Christan Wulff, CDU a lemondott Köhler pótlására).
[39] A magyar köztársasági elnök jogállásáról szóló legszélesebb körű tanulmányt Petrétei József írta: A köztársasági elnöki intézmény a magyar alkotmányjogban 1989-2014, Pécs 2015. Erről a témáról ld. szintén Csink Lóránt / Szabó István (szerk.): Az államfő jogállása, Budapest 2013
[40] Az akkori Alkotmány 29-32. §§-ai.
[41] 1946. évi I. tvc. 2. § (2) bek. 2. mondata.
[42] 25/1989. (XI. 10.) OGY hat.
[43] 1/1990. (II. 12.) AB hat, az újonnan létrehozott Alkotmánybíróság legeslegelső döntése.
[44] 10/1999. (IV. 14.) OVB hat.; megsemmisítette: 25/1999. (VII. 7.) AB hat. A dogmatikai kritikáról ld. Küpper, Herbert: Das verfassungsgerichtliche Verbot eines Referendums über die Direktwahl des ungarischen Staatspräsidenten, Osteuropa-Recht 1999, 422-434. o.; Térey Vilmos in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, 2 kötet, Budapest 2009. 28/B. § 11-12. margószám és 28/C. § 33-34. margószám.
[45] 10/2004. (IV. 1.) OVB hat.
[46] 311/2008. (X. 30.) OVB hat., helybenhagyta 33/2009. (III. 20.) AB.
[47] Vannak azonban kivételek is: Kovács Virág: A köztársasági elnök intézmény szabályozási koncepciójáról, Pázmány Law Working Paper 2011. 14. sz
[48] Kukorelli István: Közvetve, vagy közvetlenül? In: Csink Lóránt - Szabó István (szerk.): Az államfő jogállása, Budapest 2013. 67-88. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Institut für Ostrecht München.
Visszaugrás
