Az Alaptörvény - a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan - a köztársasági elnök számára több rendelkezésében biztosít kinevezési, megbízási, illetve megerősítési jogosítványt, amelyek az államfő egyes személyügyi jogkörébe sorolhatók.[1] A köztársasági elnök feladat- és hatásköreit felsoroló alaptörvényi rendelkezés szerint a köztársasági elnök "kinevezi a hivatásos bírákat és a Költségvetési Tanács elnökét;" "megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét és a Magyar Művészeti Akadémia elnökét." Megbízza továbbá a nagyköveteket és a követeket; "kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, az önálló szabályozó szerv vezetőjét és az egyetemi tanárokat;" "megbízza az egyetemek rektorait;" valamint "kinevezi és előlépteti a tábornokokat."[2]
Az alaptörvényi szabályozás egyik sajátossága, hogy felsorolja azokat a tisztségeket, amelyek betöltésénél a köztársasági elnök jogosult és köteles eljárni, de az államfő bizonyos tisztségek esetében kinevezést, másoknál megbízást, illetve megerősítést gyakorol. Másrészt a kinevezési (megbízási) eseteket az Alaptörvény két csoportra osztja: egyfelől olyan kinevezési (megerősítési) feladat- és hatáskörökre, amelyek nem igényelnek ellenjegyzést, másfelől olyanokra, amelyekhez szükség van a Kormány tagjának ellenjegyzésére.[3] Ez utóbbi körbe tartozó kinevezések (megbízások) kapcsán az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a köztársasági elnök e kinevezések (megbízások) "teljesítését megtagadja, ha a jogszabályi feltételek hiányoznak, vagy alapos okkal arra következtet, hogy az az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné."[4] Az alaptörvényi szabályozás további jellegzetessége, hogy a köztársasági elnök kinevezési feladat- és hatásköreinek felsorolásában több olyan előírás is megtalálható, amelyet az Alaptörvény más rendelkezései szintén tartalmaznak.[5] Ezeket a rendelkezéseket az államfő kinevezési hatásköreinek gyakorlásánál figyelembe kell venni, mert alaptörvényi szinten határozhatják meg a köztársasági elnök általi kinevezési eljárás egyes feltételeit. Az Alaptörvény lehetőséget ad arra is, hogy a törvényhozás - a köztársasági elnök feladat- és hatásköreinek bővítésével - más, az Alaptörvényben nem nevesített kinevezési eseteket is az államfő hatáskörébe sorolhasson,[6] és egyúttal dönthessen arról is, hogy a törvény által a köztársasági elnök hatáskörébe utalt kinevezéshez szükség van-e ellenjegyzésre, vagy sem.[7] A törvényhozásnak arra is lehetősége van, hogy az Alaptörvény konkretizálását és végrehajtását jelentő törvényekben meghatározza a köztársasági elnök kinevezési jogának gyakorlására vonatkozó részletes feltételeket és eljárási szabályokat, amelyek pontosítják az államfői kinevezés gyakorlását.[8] A köztársasági elnök számára a törvényi rendelkezések betartása - csakúgy, mint az Alaptörvény - kötelező.[9] Megjegyzendő továbbá, hogy a köztársasági elnök kinevezési hatáskörének értelmezésével az Alkotmánybíróság - a korábbi Alkotmány rendelkezéseit alapul véve - több határozatában foglalkozott, és szintén konkretizálta, illetve pontosította e hatáskör gyakorlásának szabályait.[10]
Az államfő kinevezési joga klasszikus feladat- és hatáskörnek tekinthető, amelynek eredete az alkotmányos monarchia államfőjének tradicionális hatáskörére vezethető vissza. E rendszerben ugyanis a végrehajtó hatalom dualizmusa érvényesült, amelyet e hatalomnak az uralkodó és a kormány közötti megosztása jellemzett. Bár a végrehajtó hatalom fejének az uralkodó számított, a törvényi szabályozás azonban a kormánynak, illetve a miniszterelnöknek is lehetőséget adott átruházott hatáskörben bizonyos tisztségviselők kinevezésére. Az uralkodó - aki a végrehajtó hatalom csúcsán állt és a kormányzás vezetője volt - a kinevezést saját kormányzati (uralmi) felségjoga alapján gyakorolta,[11] amely a demokratikus köztársaságok államfőjét már nem illette meg. Ezért ezekben az államokban az államfő kinevezési feladat- és hatáskörét általában az alkotmányok nevesítik, meghatározva, hogy mely tisztségek esetében és milyen konkrét jogkört gyakorolva teljesítheti e feladat- és hatáskörébe foglaltakat. A kinevezési jog értelmezési tartománya elvileg két szélső pont között képzelhető el: egyfelől, hogy a kinevezési javaslathoz az államfő abszolút kötve van, vagyis az előterjesztésben foglaltakat automatikusan teljesítenie kell, amely feleslegessé teszi részéről bármiféle vizsgálat lefolytatását. A másik, hogy az államfő abszolút szabad mérlegelési jogot gyakorolhat, azaz bármely ok miatt megtagadhatja a kinevezés teljesítését.[12] A parlamentáris kormányzati rendszerekben az államfő kinevezési joga rendszerint formai-jogszerűségi szempontok vizsgálatára korlátozódik, amelyet a jogot óvó, a jogrendszert védő funkciója érdekében lát el, és ehhez az alkotmányok biztosítanak a számára kontrolljogokat,[13] de tartalmi-materiális szempontból a kinevezést általában nem tagadhatja meg, mert ez ellentétes volna e kormányzati rendszer lényegével. Az e hatáskörre vonatkozó konkrét alkotmányi rendelkezések részben hasonlóak, részben eltérőek. A hasonlóság abban mutatkozik meg, hogy a
- 78/79 -
kinevezési jog terjedelme és tartalma igazodik e kormányzati rendszer sajátosságaihoz, vagyis meglehetősen szűk mozgásteret enged az államfőnek, mert figyelembe kell venni a parlamentnek politikailag felelős kormány helyzetét, és azt, hogy az államfő már nem a végrehajtó hatalom része,[14] ezért az általa gyakorolt kinevezés sajátos "maradékkompetenciának" minősül, és rendszerint meghatározott szervek előterjesztéséhez kötött.[15] Másrészt viszont a különbségek abban jelölhetők meg, hogy egyes alkotmányok az államfői kinevezést részletesebben szabályozzák,[16] mások nem,[17] továbbá e jogok - hasonlóan a magyar megoldáshoz - részben ellenjegyzéshez kötöttek,[18] részben nem,[19] illetve egyes országokban a kinevezés joga átruházható,[20] vagy törvény által elvonható.[21]
Az államfők kinevezési joga szoros összefüggést mutat az állam képviseletének funkciójával, illetve a magyar köztársasági elnök kinevezési joga összekapcsolódik továbbá a nemzet egységének - mint integrációs feladatnak - az ellátásával, valamint az államszervezet demokratikus működése feletti őrködéssel.
A köztársasági elnök kinevezési feladat- és hatásköreinek áttekintése elsőként azt indokolja, hogy a kinevezés, a megbízás és a megerősítés tartalmát viszonylag pontosan meg lehessen állapítani, mert az Alaptörvény szerint - ahogy erről már volt szó -az államfő bizonyos tisztségek esetében kinevezést, más tisztségeknél megbízást, meghatározott esetekben pedig megerősítést gyakorol.
a) A kinevezés - alkotmányjogi értelemben - adott tisztség betöltésének egyik formája, amely a kinevezett konkrét személyt feljogosítja a tisztséghez kapcsolt hivatali tevékenység ellátására, vagyis adott tisztség gyakorlásának jogával és kötelességével ruházza fel, bízza meg.[22] A kinevezés tehát adott szerv jogilag megállapított és körülhatárolt tisztségének betöltésére szolgál: olyan sajátos megbízást eredményező forma, amely a tisztség tartalmát jelentő, ehhez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlására való felhatalmazásként értendő. A kinevezés és a megbízás következésképpen szoros összefüggésben áll egymással. A kinevezés a megbízás egyik formája lehet, amely a megbízatást keletkezteti, de a megbízás nem kizárólag kinevezéssel teljesülhet, mert választással is létrejöhet.[23] A megbízás továbbá a kinevezett számára további konkrét feladatellátásra is vonatkozhat, vagyis nem pusztán a kinevezéssel betöltendő tisztség adott személyre nézve történő létrejöttét eredményezi, hanem ehhez képest többletjelentést hordozhat. Következésképpen a megbízás elválhat a kinevezéstől, és megbízást - a kinevezésben foglaltakon túlmenően - a már kinevezett személy külön is kaphat.[24] Mivel a kinevezett természetes személy felhatalmazást kap a tisztség betöltésére, a tisztségből eredő feladatok ellátására, jogok gyakorlására és kötelezettségek teljesítésére, ezért a kinevezés a kinevezett számára felelősségi viszonyt is létesít. A kinevezéssel az adott személy közjogi tisztségviselővé válik, akinek meghatározott funkciókat kell gyakorolnia. A kinevezés következtében a kinevezett rendszerint sajátos - a betöltendő köztisztségnek megfelelő - jogviszonyba, ún. szolgálati viszonyba kerül, vagyis a kinevezés mellőzhetetlen feltétel e jogviszony keletkezése, létrejötte szempontjából. A kinevezés ennélfogva jogviszonyt keletkeztető tény, konstitutív aktusnak számít.[25] Ezért a kinevezés megköveteli a kinevező döntését, amely egyedi határozatnak minősül, és a hivatalos (kinevezési) okirat dokumentálja. Az alkotmányjogi értelemben felfogott kinevezés sajátos eljárás, amely több szakaszra bontható: a jelölésre, amelyet az előterjesztés tartalmaz, a kinevezésről történő döntésre, amely a kinevezésre jogosult saját akarat-elhatározása, és - szükség esetén, de nem mindig - a kinevezés jóváhagyására, amely az ellenjegyzésben nyilvánul meg.
b) A kinevezésnek általában három (elő)feltétele van. Egyrészt a kinevezést gyakorló személy feladat-és hatásköre, mert ennek hiányában érvényes kinevezés nem jöhet létre, a kinevezést érvényesen nem gyakorolhatja. Másrészt a kinevezéssel betöltendő tisztség léte, vagyis e tisztség jogi szabályozással történő létesítése, mert e nélkül hiányzik a kinevezés tárgya, amire a megbízás irányul.[26] A tisztség léte és jellege határozza meg a kinevezendő személy alkalmasságát, amelynek feltételeiről a tisztséget létesítő, a tisztség jogállását megállapító jogi szabályozás rendelkezik. Harmadrészt a kinevezés feltétele a kinevezendő természetes személy alkalmassága abban az értelemben, hogy a tisztség betöltéséhez szükséges feltételeknek megfelel-e. A kinevezési jog gyakorlójának tehát e feltételek teljesülésére kell tekintettel lennie, amikor valamely konkrét természetes személyt adott tisztség gyakorlásával bíz meg. A kinevezési feladat- és hatáskör megállapítása, a tisztség létesítése, illetve a betöltéséhez szükséges feltételek meghatározása jogi szabályozással történik, amelyet elvégezhet maga az alkotmány - meghatározott hatáskörök, tisztségek és feltételek konstituálásával -, de felhatalmazást adhat a törvényhozás számára is, hogy az alkotmányhoz képest további kinevezési hatáskört állapítson meg, illetve - kreációs funkciót gyakorolva - tisztséget hozzon létre, valamint a tisztség betöltésének feltételeiről rendelkezzen. A tisztség és a betöltési feltételek jogi szabályozásának jelentősége abból is adódik, hogy a kinevezési jog gyakorlója számára ezek jelentik azokat a szempontokat, amelyek döntése meghozatalánál irányadóak, sőt kötelezőek.
- 79/80 -
c) A megerősítés - a kinevezéshez képest - nem konstitutív, hanem deklaratív aktus, vagyis nem hozza létre magát a tisztség betöltését, hanem ennek tényét teszi hitelessé, tehát a megerősítéssel válik a tisztség elnyerése teljessé. A megerősítés nem a tisztség betöltését keletkezteti (konstituálja), mert ezt más megbízási mód ténye[27] eredményezi, amelyhez képest a megerősítés ezt pusztán deklarálja, és teljes értékűvé nyilvánítja. A megerősítéssel az e jog gyakorlója a tisztség betöltésének fennállását és érvényességét utólagosan igazolja, ezért jogában áll vizsgálni, hogy a megerősítendő tisztség betöltése jogszerűen történt-e, vagyis ebben az esetben is lehetősége van jogi szempontú vizsgálatot lefolytatnia. Ha ugyanis ezt nem tehetné meg, nem volna értelme a megerősítésnek. A megerősítés megtagadása azonban csak a tisztség betöltésének jogszerűtlensége miatt következhet be: más kérdés nem vizsgálható, tartalmi okból a megerősítés nem tagadható meg, mert ebből a szempontból a megerősítendő tisztség betöltéséről határozó szerv döntése nem bírálható felül. A megerősítés ugyanis nem jelent sem egyetértési jogot, sem pedig együttes döntést abban az értelemben, hogy a tisztség betöltése ennek hiányában ne következne be. A deklaratív aktus megtagadása viszont - a tisztség betöltésének jogszerűtlensége miatt - a tisztségbetöltés érvénytelenségét eredményezi, mivel a megerősítés a tisztség betöltésének jogsértő volta következtében maradt el.[28] Mivel a megerősítés deklaratív jogi aktus, ezért a kinevezéshez hasonló határozati formát és megerősítő okirat kiállítását követeli meg.
a) Az Alaptörvény a köztársasági elnök számára konkrétan nevesített tisztségeknél kinevezési feladat-és hatáskört állapít meg. E hatáskör gyakorlásával a köztársasági elnök olyan állami tisztségviselők esetében rendelkezik, akik jelentős hatalmi (döntési) jogosítványokkal felruházottak, azaz közhatalmat gyakorolnak, vagy más okból kiemelkedő helyzetben vannak, illetve fontos, hogy az államfőtől nyerjék el megbízásukat. A köztársasági elnök általi kinevezés - mint hatalomközvetítés - magas közjogi legitimációnak minősül.[29] Az államfő általi kinevezés ugyanis közvetett legitimáltságot biztosít, mert e tisztségviselők a nép által közvetlenül legitimált szerv - az Országgyűlés - által választott köztársasági elnöktől nyerik el megbízásukat, és így legitimáltságuk azáltal teljesül, hogy kinevezésük a legitimációs láncolaton keresztül visszavezethető a választópolgárokra.[30]
b) Az alaptörvényi szabályozás egyfelől taxatív felsorolást tartalmaz abban az értelemben, hogy az általa felsorolt tisztségek betöltésénél csak és kizárólag a köztársasági elnök jogosult a kinevezés gyakorlására, hatásköri monopóliuma van, más szerv vagy tisztségviselő ezekben az esetekben nem járhat el, továbbá az államfőt - leszámítva az általános helyettesítés esetét - nem is helyettesítheti, valamint e tisztségek más módon nem tölthetők be. E jogát a köztársasági elnök nem is delegálhatja, mivel az általa kinevezendők köre nem túl széles, ezért nincs szükség arra, hogy a tehermentesítése érdekében e kinevezési jogát más szervre ruházhassa át.[31] Az Alaptörvény másfelől lehetőséget ad arra, hogy a köztársasági elnök döntsön mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal,[32] így törvénnyel az államfő kinevezési joga bővíthető. Ha viszont törvény a köztársasági elnököt kinevezési joggal ruházza fel, e hatáskörgyakorlása elvileg szintén csak őt illeti meg.[33] Az államfő általi kinevezés hiányában a tisztség betöltése jogszerűen nem lehetséges. Az alaptörvényi és törvényi szabályozás a tisztségek megállapításával egyúttal a köztársasági elnök kinevezési hatáskörének személyi alkalmazási területét is kijelöli: azok a természetes személyek tartoznak ebbe a körbe, akik a felsorolt tisztségek betöltésénél - az előterjesztésben foglaltaknak megfelelően - szóba kerülnek.
c) A köztársasági elnök általi kinevezés - főszabály szerint - előterjesztéshez kötött, vagyis a kinevezés más szerv közreműködését feltételező aktus.[34] A köztársasági elnök nem kormányzó államfő,[35] ezért nincs a kinevezésre indítványozási joga,[36] önmaga ezt nem kezdeményezheti,[37] a kinevezést csak megfelelő - a jogi szabályozás által megállapított - javaslat alapján gyakorolhatja. Az általa hozott kinevezési döntés tehát feltételezi az indítványozásra jogosult javaslatát, amelyet előterjesztés formájában kell az államfőhöz eljuttatni. Az előterjesztés ebben az értelemben az indítványozó akaratnyilatkozatának tekinthető. Ennek hiányában a köztársasági elnök kinevezési jogával nem élhet. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az államfői kinevezés "megosztott hatáskör" volna.[38] A köztársasági elnök ugyanis a kinevezési döntését saját maga, önállóan, a számára rendelkezésre álló mozgástéren belül, egyéni mérlegelés alapján, vizsgálati jogát gyakorolva hozza meg.[39] E hatásköre tehát - ahogy az Alkotmánybíróság is megállapította - kötött hatáskörnek minősül, mert kinevezési döntése beágyazódik a legfőbb állami szervek döntési mechanizmusába, vagyis gyakorlása más szerv kezdeményezésétől, illetve - meghatározott (ellenjegyzéshez kötött) esetekben - jóváhagyásától függ, de ettől még a kinevezésről, illetve ennek elutasításáról az államfő önmaga hoz döntést, és viseli e döntése következményeit.[40] A kinevezés nem a köztársasági elnök hatáskörének megosztását jelenti, hanem a kinevezési eljárás folyamatjellegére utal, vagyis arra, hogy ennek egyes lépései más-más szerv döntésétől függően eredményezhetik - vagy hiúsíthatják meg - a tisztség betöltését.[41]
- 80/81 -
d) A kinevezési javaslatot tartalmazó előterjesztésnek írásban kell megtörténnie, és eleget kell tennie bizonyos tényállási követelményeknek, hogy az államfő számára egyértelműen kiderüljön: az előterjesztés az arra jogosulttól származik, és tartalmazza, hogy kit, milyen tisztségre és milyen időponttól kezdődően javasol kinevezni. Csatolandók továbbá azok a dokumentumok, amelyek igazolják, hogy a kinevezendő személy eleget tesz-e a kinevezéshez szükséges alaptörvényi vagy jogszabályi feltételeknek.[42] Ez ugyanis nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a köztársasági elnök minden esetben jogszerűségi vizsgálatot folytasson le, amely indokolja ennek a feladat- és hatáskörnek az államfő általi gyakorlását. A köztársasági elnök vizsgálati joga ugyan a szabályszerű előterjesztéshez kötött, mert erről hozhat döntést, de e döntése lehet akár elutasítás is,[43] mert kinevezési joga nem pusztán formális:[44] az alaptörvényi és jogszabályi keretek között, az ott meghatározott feltételek és eljárás szerint önálló formai és - és egyes esetekben - tartalmi-materiális vizsgálati jog illeti meg.
e) A köztársasági elnöknek nemcsak joga, hanem alaptörvényi kötelessége is vizsgálni azt, hogy az előterjesztésben kinevezésre javasolt személy esetében a kinevezési feltételek fennállnak-e. Az adott személyt ugyanis jogszerűen csak akkor nevezheti ki, ha az a kinevezési feltételeknek megfelel.[45] Ezért a köztársasági elnöknek feltétlenül figyelembe kell vennie a jogi szabályozásból következő feltételeknek való megfelelést.[46] E vizsgálat egyértelműen jogi kontrollt jelent. Ez ugyan "nem arra kötelezi az elnököt, hogy minden előterjesztés jogszerűségének ügyében kiterjedt és részletekbe menő vizsgálatot folytasson, hanem hogy a nyilvánvaló vagy egyébként tudomására jutott jogsértések esetén fellépjen."[47] Az azonban jogsértő volna, ha az államfő a kinevezési ügyet úgy tekintené, mint ami nem szorul bizonyításra, és ezért a jogszerűségi szempontoknak való megfelelést egyáltalán nem ellenőrizné. A jogi feltételek meghatározása - az Alaptörvényen túlmenően - adott tisztség törvényi szabályozásából származóan az Országgyűlés döntési hatáskörébe tartozik. Ennek megfelelően az államfő diszpenzációs jogáról is törvény rendelkezhet. A diszpenzációs jog[48] - vagyis törvényi feltételek megléte alóli felmentés - gyakorlása a köztársasági elnök kinevezési hatásköre esetében sem kizárt. "A diszpenzációs jog általában azt jelenti, hogy valamely meghatározott jogszabály általános rendelkezései alól ugyanabban a jogszabályban megjelölt, felhatalmazott szerv felmentést adhat, kivételt tehet."[49] Törvényi rendelkezés hiányában viszont az államfőnek nincs diszpenzációs joga, a jogszabályi feltételek alól nem adhat felmentést, mert ez önkényesnek minősülne. Az államfő olyan jogi feltételeket, amelyeket az Alaptörvény vagy törvény nem tartalmaz, maga azonban nem állapíthat meg,[50] és a jogszerűségi vizsgálatnál nem mérlegelhet más szempontokat sem,[51] vagyis e vizsgálata jogmegóvó jellegű. A kinevezésre irányuló előterjesztés elfogadásával a köztársasági elnök nem azt juttatja kifejezésre, hogy a törvénybe foglalt kinevezési feltételekkel egyetért, sem azt, hogy a kinevezendő személyt ő maga alkalmasnak tartja-e a tisztség betöltésére,[52] hanem pusztán azt, hogy az előterjesztésben szereplő személy a kinevezési feltételeknek megfelel. A jogi kontroll lehetőségét fenntartva tehát az államfő köteles a kinevezésre, ha ennek jogi feltételei az előterjesztésben javasolt személy esetében fennállnak. Amennyiben viszont azt észleli, hogy a jogszabályban előírt feltételek nem teljesültek, meg kell tagadnia a kinevezést.[53] Az Alkotmánybíróság szerint a kinevezés formai okból való elutasítása esetén a döntésnek meg kell jelölnie, milyen jogszabályi előírás nem teljesült, mert ez következik az állami szervek együttműködésének kötelezettségéből.[54] Ha viszont a hiányt pótolják, az új előterjesztésnek minősül,[55] így a köztársasági elnöknek erről az új előterjesztésről - az abban foglaltakról - kell döntenie.
f) A az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök az ellenjegyzéshez kötött kinevezési (megbízási) hatáskörének "teljesítését megtagadja, ha a jogszabályi feltételek hiányoznak, vagy alapos okkal arra következtet, hogy az az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné."[56] E rendelkezésből két következtetés adódik.
fa) Egyfelől az, hogy e bekezdés elvileg csak az ellenjegyzéshez kötött kinevezési (megbízási) hatáskörökre vonatkozik, az ellenjegyzéshez nem kötött esetekre nem.[57] Ez azonban nem teljesen helytálló. A köztársasági elnöknek azokban a kinevezési (megbízási) esetekben is vizsgálnia kell a jogszabályi feltételeket, amelyek nem szorulnak kontraszignálásra.[58] A vizsgálati joga ugyanis nem pusztán a kinevezési hatásköréből következik, hanem visszavezethető az államfő jogállására is. A köztársasági elnök általi kinevezés szoros összefüggésben áll képviseleti és integrációs funkciójával, ezért ennek kiemelkedő szimbolikus jelentősége is van. A kinevezésben az állam egysége, illetve a kinevezési határozat kötelező jellege jut kifejezésre: a kinevezéssel összefüggő viták az államszervezeten belül lezárultak, és a köztársasági elnök nem látott jogi okot a kinevezés megtagadására. Ehhez természetesen az szükséges, hogy az államfő az általa gyakorolt minden kinevezésnél vizsgálhassa a jogi feltételek meglétét. A jogi feltételek hiányában történő kinevezés érvénytelen volna, illetve a feltételek vizsgálatának kizárása valójában feleslegessé tenné a köztársasági elnöknek ezt a jogkörét. A jogi feltételek ellenőrzésének elmaradása ahhoz vezethetne, hogy fontos állami tisztségek önkényesen is betöltésre kerülhetnének, továbbá az államfő nem tudna eleget tenni őrködési funkciójának, vagyis az Alaptörvényben meghatározott egyik legfontosabb alkotmányos rendeltetésének. E funkció fontos feltétele
- 81/82 -
az a hatáskör, hogy a köztársasági elnök a kinevezés jogszerűségét a kinevezési okmány aláírása előtt vizsgálhassa. A kinevezési jog gyakorlásánál az államfő arra kötelezett, hogy az alkotmány- vagy jogellenes kinevezést megtagadja, mert az Alaptörvény szövege - összhangban a köztársasági elnök jogot óvó funkciójával - ilyen esetben nem ad mérlegelési lehetőséget az államfőnek: a hatályos jogba ütköző, a fennálló szabályozást sértő kinevezést nem teljesítheti. A jogszerűségi vizsgálat elmulasztása alkotmánysértést jelent, mert a kinevezéseknél gyakorolt jogi kontrollja - az ellenjegyzéshez kötött kinevezések kivételével - nincs más szerv döntésének alárendelve. Mivel a kinevezés egyedi határozattal történik, erre nem terjed ki az Alkotmánybíróság hatásköre sem, és így az Alkotmánybíróság előtt ezzel összefüggő eljárás nem kezdeményezhető.[59] Ha a köztársasági elnök a kinevezést a jogszabályok szándékos megsértésével teljesíti, ezért felelősségre vonható, akkor is, ha a kinevezés ellenjegyzéshez kötött.
fb) Az alaptörvényi rendelkezésből adódó másik következtetés, hogy a kinevezés-megtagadás lehetősége az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara miatt csak az ellenjegyzéshez kötött kinevezéseknél áll fenn, a kontraszignálás nélküli kinevezéseknél ezzel az államfő nem élhet.[60] Ha tehát a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a kinevezés az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné, akkor a kinevezés teljesítését meg kell tagadnia.[61] E rendelkezésből következően az államfőt - a jogi szempontú vizsgálaton kívül - tartalmi-materiális vizsgálati jog is megilleti, ami az ellenjegyzéshez kötött kinevezéseknél bizonyos politikai mérlegelési lehetőséget is biztosít a számára. Annak megítélése ugyanis, hogy a kinevezés az államszervezet demokratikus működésének "súlyos zavarát" eredményezi-e, nincs jogilag pontosan rögzített szempontrendszere. A "súlyos zavar" megállapításánál azonban a köztársasági elnök nem járhat el tetszőlegesen. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "a köztársasági elnök tartalmi okból elutasító döntése végső biztosítékul szolgál; rendkívüli eszköz, amelynek alkalmazására csak az államszervezet súlyos működési zavarának elhárítása adhat okot. Tehát a kinevezés megtagadásához is rendkívül súlyos kifogásnak kell fennállnia a kinevezendő személlyel szemben, vagy az aggályos kinevezések sorozatának kell olyan mértéket öltenie, hogy a demokratikus államszervezet védelmében a köztársasági elnöknek meg kell szakítani a folyamatot."[62] Ebből az következik, hogy az államfőnek vizsgálnia kell: az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara a kinevezés teljesítésével összefüggésben miért és milyen mértékben következik be, illetve miben nyilvánul meg. A megtagadás csak ennek ismeretében tekinthető megalapozottnak. Önmagában tehát az, hogy a köztársasági elnöknek a kinevezendő személlyel szemben politikai, morális vagy szakmai kétségei vannak, nem eredményezheti a kinevezés megtagadását. Az Alkotmánybíróság szerint azonban a köztársasági elnök nem köteles "minden kinevezési javaslat esetén kideríteni, fennáll-e annak veszélye, hogy a kinevezendő személye súlyosan megzavarná az államszervezet demokratikus működését. Csak ha a tényekből következően alapos oka van ilyen feltételezésre, köteles az elnök ennek utánajárni, s megbizonyosodni, hogy gyanúja megalapozott-e. Ha olyan személy kinevezésére szóló javaslat kerül a köztársasági elnök elé, akinek kinevezése súlyosan megzavarná az államszervezet demokratikus működését, ez önmagában is a demokratikus államszervezet működésének fogyatékossága."[63] A köztársasági elnök következésképpen - ha a kinevezéshez megkívánt törvényi előfeltételek fennállnak - az Alkotmánybíróság szerint "akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Utóbbi szempontból a köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül. A kinevezési jogkör alkotmányos gyakorlásának feltételeit nem lehet kiterjesztően értelmezni. Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát a köztársasági elnök a kinevezési jog gyakorlásával összefüggésben akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a személyre tett javaslat teljesítése miatt a kinevezéssel érintett szerv alapfeladatainak ellátására - beleértve a szerv működésével kapcsolatos alapvető jogok intézményes védelmét is - képtelenné válnék."[64] Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a "kinevezés megtagadásával a köztársasági elnök az államszervezetnek a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet. A kinevezés megtagadása nem használható fel olyan elvont - a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló - veszélyek kiküszöbölésére, amelyek az államszervezet demokratikus működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a jogi garanciák hiányából adódnak."[65] Az Alkotmánybíróság által adott értelmezés alapján megállapítható, hogy bár az Alaptörvény lehetőséget ad a köztársasági elnöknek az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményező kinevezési javaslat megtagadására, de erre ténylegesen csak rendkívül szűk körben kerülhet sor:[66] akkor, ha a személyre tett javaslat teljesítése az érintett szerv alapfunkcióinak ellehetetlenülését eredményezi.[67] Ennek indokát a testület abban jelölte meg, hogy a kinevezés megtagadása az ellenjegyzést fogalmilag kizárja,[68] így az ellenjegyzés szükségszerű elmaradása következtében a megtagadás a köztársasági elnök önálló politikai döntési jogkörévé válik,[69] amellyel a köztársasági elnök érdemben, fe-
- 82/83 -
lülbírálhatatlanul beavatkozik az államszervezet működésébe, és a politikai felelősséget viselők akaratának teljesülését meghiúsítja, anélkül, hogy maga ezért politikai felelősséget viselne.[70] Ez pedig a parlamentáris kormányzati rendszerrel nem egyeztethető össze,[71] mert semmilyen jogkörkiterjesztés nem mehet túl azon a határon, amelyet a parlamentáris rendszert megvalósító alkotmány a köztársasági elnök felelősség nélküli önálló politikai döntéseinek enged.[72] Az ellenjegyzéshez kötött kinevezéseknél szükséges az ellenjegyző jóváhagyó hozzájárulása, mert amíg ez nem teljesül, a kinevezés nem érvényes. Az ellenjegyzéshez kötött kinevezések lényege, hogy ezeknél a végrehajtó hatalom befolyása fokozottan érvényesül, mert nemcsak az előterjesztéshez kötöttségen, hanem a köztársasági elnök döntésének jóváhagyásán keresztül is érvényesül.[73] A súlyos veszély fennállásának megállapítása a köztársasági elnök értékelésétől függ, akinek "alapos okkal" kell a tényekből erre következtetnie, vagyis a kinevezés eldöntésénél a feltételezett veszélyt és a sérelem várható súlyát kell értékelnie, azaz a kinevezésnél a személyben rejlő hipotetikus veszélyt kell megítélnie.[74] "A kinevezési jog megtagadásával akkor élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt személyéből kell erednie."[75] "Ha a köztársasági elnök a kinevezést tartalmi okból utasítja vissza, a döntésnek tartalmaznia kell azoknak a tényeknek a megnevezését, amelyekből az elnök alapos okkal arra következtetett, hogy a javaslat teljesítése súlyosan zavarná az államszervezet demokratikus működését. Az előterjesztő szervnek saját működése szempontjából szüksége van ilyen tájékoztatásra: tudnia kell a következő előterjesztésekhez, milyen hibát követett el előzőleg, s szükség lehet a köztársasági elnök indokolására az előterjesztő felelőssége megállapításához."[76] A megfelelő tájékoztatás az államfő felelősségének megállapítása miatt is szükséges, ezért elutasítás esetén az elnöki határozatnak olyan részletességgel kell tartalmaznia a döntése alapjául szolgáló tényeket és az érvelés gondolatmenetét, hogy a képviselők - az esetleges alkotmányjogi felelősségre vonás kezdeményezéséről - megalapozottan dönthessenek.[77] Az állami szervek együttműködési kötelezettségéből levezethető azonban akár az is, hogy a köztársasági elnök kinevezést megtagadó döntésének meghozatala előtt az előterjesztővel bizalmasan közölje a kétségeit, lehetőséget adva az előterjesztés visszavonására. Ennek indoka, hogy az államfő maga ne kezdeményezzen felesleges politikai vitákat. E megfontolásokat - a nyilvános vita és a nyílt politikai konfliktus elkerülése érdekében -az előterjesztőnek is tanácsos figyelembe vennie.
g) Az Alaptörvény nem tartalmaz előírást arra, hogy a köztársasági elnöknek mennyi idő alatt kell a kinevezési előterjesztésről döntést hoznia.[78] Az Alkotmánybíróság - a korábbi Alkotmány alapján - arra a következtetésre jutott, hogy a köztársasági elnök kinevezési (megbízási, megerősítési) hatáskörében hozott döntését ésszerű határidőn belül "köteles meghozni, amely annak megállapításához szükséges, hogy a kinevezés alkotmányos feltételei fennállnak-e. E határidő túllépése alkotmányellenes."[79] A köztársasági elnök ugyanis hatásköre gyakorlására olyan határidőn belül köteles, amely "egyrészt biztosítja az államszervezet folyamatos működését (tehát tekintettel van a döntési láncban résztvevők, illetve az egész államszervezet szempontjaira), másrészt szükséges és ésszerűen elegendő ahhoz, hogy az elnök megalapozottan döntsön (s ennyiben a köztársasági elnök szempontjaihoz is igazodik).[80] Ezért az államfőnek "[e]gyrészt a kinevezésről indokolatlan késedelem nélkül döntenie kell, különben az államszervezet érintett hatalmi ágainak demokratikus működését akadályozná; másrészt kellő időre van szüksége ahhoz, hogy eleget tehessen a kinevezési jogkörrel kapcsolatos garanciális feladatának."[81] "Az alkotmányos határidő meghatározásánál a kinevezési döntés hivatali lebonyolításához szükséges időt, valamint azt az időt kell figyelembe venni, amely a javaslat jogszabályi feltételei megtartásának, illetve - rendkívüli esetben - a kinevezés tartalmi okból való megtagadása megalapozottságának vizsgálatához (...) szükséges."[82] Ebből következően csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy adott esetben mi az ésszerű határ-idő.[83] Az Alkotmánybíróság szerint azonban "[a]z indokolatlan késlekedés - ideértve a köztársasági elnök hatáskörén kívüli körülmények vizsgálatára fordított időt is - az ésszerű határidőn belüli döntésre vonatkozó kötelezettség megszegésének minősül."[84] Az államfőnek tehát ésszerű határidőn belül döntést kell hoznia: aktív formában - határozathozatallal - szükséges kinyilvánítania akaratát: vagy elfogadja, vagy elutasítja (megtagadja) az indítványban foglaltak teljesítését. A döntését nem kötheti semmilyen feltételhez, mert erre az Alaptörvény nem ad lehetőséget.[85] A köztársasági elnök "hallgatása" viszont nem jelenti az előterjesztésbe foglaltakba való beleegyezést, mert az előterjesztő nem szabhatja meg a köztársasági elnök döntését abban az értelemben, hogy az államfő hallgatása a kinevezésbe való beleegyezést jelent. Az "ésszerű határidőn" túli hallgatás azonban indokolatlan késlekedésnek minősül, amely lehetőséget ad a köztársasági elnök alkotmányjogi felelősségének megállapítására.
h) A köztársasági elnök kinevezési döntését okiratba kell foglalni, mivel ez az aktus csak írásban történhet. A kinevezési okirat kiállítására nézve nincs sajátos forma előírva, de abból, hogy ez a köztársasági elnök személyi kérdésben hozott akaratnyilatkozata, egyedi határozata, bizonyos következtetések adódnak, még akkor is, ha erre kifejezetten nem vonatkozik jogi előírás. A kinevező egyedi hatá-
- 83/84 -
rozat mellőzhetetlen ismérvének tekinthető, hogy ebből derüljön ki a kinevezendő személy pontos meghatározása, vagyis az, hogy ki válik jogosulttá a tisztség betöltésére. Ez ahhoz is nélkülözhetetlen, hogy adott személy esetében egyértelművé és ellenőrizhetővé váljon: vajon a tisztség viseléséhez szükséges formai, tartalmi és személyi feltételeknek (mint pl. magyar állampolgárság, passzív választójogosultság, esetleges szakmai követelmények, cselekvőképesség stb.) megfelel-e. Az okiratnak tartalmaznia kell továbbá a tisztség megjelölését, amire a kinevezés irányul, a köztársasági elnök hatáskörének alaptörvényi vagy jogszabályi megjelölését, vagyis azt, hogy az államfő e jogát milyen felhatalmazás alapján gyakorolta, valamint a kinevezés időpontját, azaz annak megjelölését, hogy a tisztség betöltése mikortól kezdődik. Ha ez külön nem kerül feltüntetésre, akkor a kinevezés a kinevezési okirat dátumától számítandó. A kinevezési okiratot a köztársasági elnöknek személyesen kell aláírnia, mert e jogát másra nem delegálhatja, és a dokumentumot a hivatalos jelleg igazolása érdekében államfői pecséttel kell ellátni. Az okirat köztársasági elnök általi kiállítása arra is szolgál, hogy jelezze: a kinevezés az államfő általi eljárása befejeződött, az okirattal a kinevezés a köztársasági elnök részéről megtörtént. Ha a kinevezés ellenjegyzéshez kötött, akkor a kinevezés jogi hatás kiváltására csak a kontraszignálást követően válik alkalmassá. Ha a kinevezéshez nincs szükség ellenjegyzésre, akkor a kinevezés a köztársasági elnök általi döntéssel lezárult, és jogi hatása - a tisztség betöltése - megvalósult. A kinevezési okirat feltételezi a kinevezett személyhez való eljuttatását. Ez a kiemelkedő jelentőségű közjogi tisztségeknél legtöbbször az államfő által személyesen, ünnepélyes formában történő átadással valósul meg, amikor a kinevezett az államfő előtt teszi le az esküt is. Az okirat köztársasági elnök általi személyes átadása azonban a kinevezésnek nem feltétele. Mivel az államfői kinevezés olyan köztisztségeknél áll fenn, amelyek a közhatalom gyakorlása szempontjából különleges fontosságúak, ezért e tisztségek betöltésének a nyilvánosság szempontjából is kiemelkedő jelentősége van. A nyilvánossággal kapcsolatos követelmények teljesülése érdekében indokolt, hogy a köztársasági elnök általi kinevezéseket tartalmazó egyedi határozatok a hivatalos lapban is közzétételre kerüljenek. A megjelentetés, illetve ennek elmaradása azonban a kinevezés teljesülését nem érinti. A kinevezés csak az okirat aláírását követően - ellenjegyzés esetén ennek megtörténte után - hozható nyilvánosságra.
i) A kinevezés érvénytelen, ha hiányoznak a kinevezési okirattal szemben megfogalmazott követelmények, vagyis ha nem derül ki egyértelműen, hogy kit, milyen tisztségre, mi alapján nevezett ki a köztársasági elnök, illetve ha a kinevezési okmány nem megfelelően lett kiállítva. A kinevezés - főszabály szerint - nem vonható vissza, kivéve, ha kényszer, fenyegetés, szándékos megtévesztés áll fenn, vagy ha kisebb súlyú hibában szenved, és az javítható. A jogellenesen kinevezett közjogi tisztségviselő hivatali tevékenysége is jogellenesnek minősül.[86] Ha a kinevezés jogszerűen megtörtént, az így létrejött jogviszony már csak a jogviszonyt szabályozó törvények szerint szüntethető meg, amelynek egyik esete lehet a felmentés.
j) Az ellenjegyzéshez kötött kinevezéseknél a kinevezés érvényességi feltétele az ellenjegyzés. Az ellenjegyzésről való döntés az ellenjegyző politikai mérlegelésének körébe tartozik, vagyis érvényesül az ellenjegyző döntési szabadságának elve: az ellenjegyzés funkcióiból adódik, hogy az ellenjegyző a saját - pontosabban a Kormány - politikai értékelése szerint szabadon dönthet az államfői aktus ellenjegyzéséről. Az ellenjegyzésre csak a köztársasági elnök döntését követően kerülhet sor, mert az ellenjegyzés nem előzetes, hanem utólagos hozzájárulás a döntéshez. Az ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusának érvényességi kelléke,[87] következésképpen az ellenjegyzés elmaradása azt eredményezi, hogy a köztársasági elnök aktusa nem válik érvényessé, nem lesz alkalmas a jogi hatás bekövetkezhetőségének elérésére. A köztársasági elnök az ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is önállóan jár el,[88] vagyis döntésének meghozatalában jogilag nem függ attól, hogy aktusa megkapja-e a kontraszignáló jóváhagyását.[89] Ameddig azonban az ellenjegyzésre jogosult a kontraszignálást véglegesen el nem utasítja, addig az időpontig fennáll a lehetősége annak, hogy a köztársasági elnök kibocsátott aktusát az ellenjegyző a jóváhagyásával érvényessé (hatályossá) tegye.[90]
k) Az államfő általi kinevezés a kinevezett személy számára rendszerint sajátos szolgálati jogviszonyt eredményez,[91] de a tisztségre történő kinevezés önmagában még nem minden esetben jelenti a szolgálati jogviszony létrejöttét.[92] Az adott szolgálati viszonyt szabályozó törvény további feltételt is előírhat e jogviszony keletkezéséhez,[93] ehhez azonban minden esetben megkövetelt az államfő általi kinevezés: ennek hiányában a tisztség nem tölthető be. A kinevezési jogból azonban nem vezethető le a szolgálati jogviszony alakításának a lehetősége - mint pl. a beosztás, az áthelyezés, előléptetés vagy nyugdíjazás stb. - mert erre a köztársasági elnök - mint kinevező - nem jogosult. A kinevezéssel a köztársasági elnök nem válik a kinevezettek szolgálati felettesévé, tevékenységük irányítása és ellenőrzése nem az államfő feladata, hanem a szolgálati jogviszonyukból következően, a betöltött tisztségüknek megfelelően alakul, vagyis a szolgálati jogviszonyra vonatkozó törvényi szabályozás állapítja meg ennek feltételeit és lehetőségeit.
- 84/85 -
a) A tisztség betöltésének megszűnése többféle okból - pl. a tisztségviselő halála, lemondása, a megbízatási idő lejárta stb. - bekövetkezhet, és ennek egyik oka lehet a felmentés is, mivel ez a tisztség betöltését szintén megszünteti. A felmentést rendszerint a kinevezésre jogosult gyakorolja, mivel a kinevezőnek lehetőséget kell kapnia arra, hogy a tisztség betöltéséről hozott döntése mellett legalább egy esetben ennek megszüntetéséről is határozhasson. A köztársasági elnök által gyakorolt kinevezéseknél továbbá olyan tisztségek felsorolásáról van szó, amelyeknél a felmentésnek - mint egyik megbízatás-megszűnési oknak - garanciális jelentősége van: a felmentésnél is érvényesülnie kell az államfő jogóvó funkciójának, vagyis megfelelő vizsgálati joga nélkül a tisztség betöltőjét ne lehessen elmozdítani, így a köztársasági elnök általi felmentés a megbízatás stabilitásának egyik biztosítékává válhat.
b) Az Alaptörvény csak a kinevezésről tesz említést,[94] a tisztség betöltése megszűnésének egyik okaként megjelölhető felmentésről általában nem szól. Kizárólag egyetlen helyen - a miniszter megbízatásának megszűnésénél - említi a felmentést, és kifejezetten rögzíti, hogy a miniszter megbízatása felmentésével megszűnik.[95] Ebben az esetben sem határozza meg azonban, hogy a miniszter felmentésére ki jogosult, és erre ki tehet javaslatot.[96] Mivel az Alaptörvény a felmentés feltételeit és eljárási kérdéseit lényegében nem szabályozza, ezért erre a törvényi előírások az irányadóak.[97] Ebből következően a felmentésnek elvileg lehetnek olyan esetei, amikor ennek mindenképpen eleget kell tenni,[98] és lehetnek olyan esetek is, amikor a felmentést a döntéshozó mérlegelheti. A felmentésnek ugyanis lehet negatív, szankciós oka,[99] de ez nem feltétlenül szükséges. Az egyes szolgálati jogviszonyt szabályozó törvények általában a felmentési okokat konkretizálják.[100] Elképzelhető, hogy adott tisztség betöltésének megszűnési esete mindig felmentés, még akkor is, ha erre többféle okból kerülhet sor.[101]
c) A köztársasági elnök szempontjából azonban a felmentés gyakorlása - ahogy a kinevezésé is - előterjesztéshez kötött, ennek hiányában a felmentéssel nem élhet. Ez következik egyfelől abból, hogy a köztársasági elnök nem kormányzó államfő, nem folytathat önálló személyzeti politikát, másfelől abból, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kinevezésre vonatkozóan kifejtettek értelemszerűen érvényesek a felmentésre is.[102] Így a köztársasági elnök általi felmentés személyi alkalmazási területe az általa gyakorolt kinevezéssel egyezik meg: általában csak azokat a személyeket mentheti fel, akiknek a kinevezésére is jogosult.[103] A felmentésre vonatkozó előterjesztésre a kinevezésnél írottak az irányadók: ennek írásban kell megtörténnie, és az államfő számára egyértelműnek kell lennie, hogy az előterjesztés az arra jogosulttól származik, továbbá tartalmazza, hogy kit, milyen tisztség alól, mi alapján[104] és milyen időponttól kezdődően javasolnak felmenteni. A tisztség betöltésének felmentéssel történő megszüntetésekor a megbízatás a felmentésben megjelölt időpontban, ennek hiányában a felmentési határozat meghozatalának időpontjában szűnik meg.
d) A felmentésnél az államfőt szintén vizsgálati jog illeti meg, de ez csak a formai-jogszerűségi esetre korlátozódik: "az elnök a felmentési javaslat esetén is köteles megtagadni a felmentést, ha az ahhoz jogszabályban előírt feltételek nem teljesültek."[105] A tartalmi okból - az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara miatt - történő felmentés megtagadása az Alkotmánybíróság szerint értelmezhetetlen, "mert az elnök a kinevezésnél a fenti szempontból kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja."[106] Bár a testület a kinevezési kritériumok alkalmazását a felmenteni javasolt személyre - főszabályként - értelmezhetetlennek tartotta, mégis - szűk körben - látott lehetőséget bizonyos tartalmi szempontú vizsgálatra. Interpretációja szerint ugyanis ha "a felmentett személy hatáskörét vagy feladatát - a köztársasági elnök kinevezési aktusának közbeiktatása nélkül - olyan személy gyakorolná az adott funkció megüresedésére irányadó előírások folytán, akire nézve fennállnak a kinevezés megtagadásának feltételei, akkor az elnöki jogkör gyakorolható, anélkül, hogy túllépne a kinevezésre irányadó hatáskör terjedelmén."[107] A gyakorlatban azonban ilyen szituáció valójában kizártnak mondható.[108]
e) A köztársasági elnök felmentési döntését szintén okiratba kell foglalni, mivel ez az aktus is csak írásban történhet. Az államfői döntés meghozatalára, ennek okiratba foglalására, érvényességére, a felmentés hivatalos lapban történő közzétételére a kinevezésnél írottak az irányadók.[109] A felmentés az adott tisztség betöltésének befejezését, a szolgálati jogviszony végét eredményezi.
f) Mivel az Alaptörvény csak a kinevezés intézményét szabályozza, a felmentését nem, ezért a felmentés ellenjegyzése az alkotmány alapján elvileg azokban az esetekben sem volna szükséges, amelyeknél a kinevezéshez a kontraszignálás megkövetelt.[110] Ha azonban az államfő általi felmentési eseteket törvény szabályozza, akkor törvény által a köztársasági elnök hatáskörébe utalt felmentésnél az ellenjegyzés főszabályként megkövetelt.[111] Törvény azonban rendelkezhet úgy is, hogy a törvény által a köztársasági elnök hatáskörébe utalt döntéshez ellenjegyzés nem szükséges. Ilyen esetekben a felmentés nem igényel ellenjegyzést. Megjegyzendő továbbá, hogy azokban az esetekben, ahol az Alaptörvény a tisztség betöltésénél nem követeli meg az ellenjegyzést, a felmentésnél ezt törvény sem írhatja elő, mert e megoldás alaptörvénysértő volna, mivel
- 85/86 -
a köztársasági elnök alkotmányos feladat- és hatáskörét korlátozná.
a) Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök kinevezi a hivatásos bírákat és a Költségvetési Tanács elnökét.[112] E kinevezési feladat- és hatáskörei nincsenek ellenjegyzéshez kötve.[113]
aa) A hivatásos bírák kinevezésére az Alaptörvény további rendelkezést is tartalmaz. Eszerint "[a] hivatásos bírákat - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - a köztársasági elnök nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki a harmincadik életévét betöltötte."[114] E rendelkezés alapján egyértelmű, hogy egyfelől a hivatásos bírák kinevezési feltételeit és eljárását sarkalatos törvényben kell meghatározni, így ezt az Országgyűlés jogosult konkretizálni, másfelől csak olyan személy nevezhető ki bíróvá, aki az előírt életkori szabálynak megfelel, vagyis ettől eltérő rendelkezést törvényben a parlament sem állapíthat meg. A törvényi szabályozás szerint a kinevezés előterjesztésére az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke jogosult.[115] A kinevezésre vonatkozó javaslatnak és a kinevezési okiratnak tartalmaznia kell a bírói szolgálati viszony kezdetét, valamint határozott idejű kinevezés esetén a bírói szolgálati viszony időtartamát, határozatlan idejű kinevezés esetén az erre való utalást.[116] A köztársasági elnököt a törvényi szabályozás alapján széleskörű felmentési jog is megilleti, de e jogával csak a törvényben meghatározott esetekben, és kizárólag előterjesztés alapján élhet.[117] Ahogy a hivatásos bírák kinevezése, úgy felmentésük sincs ellenjegyzéshez kötve.
ab) A Költségvetési Tanács elnökére az Alaptörvény szintén tartalmaz továbbá rendelkezést: eszerint e Tanács elnökét "a köztársasági elnök nevezi ki hat évre."[118] Ezen túlmenően az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a Költségvetési Tanács működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.[119] Ebből következően a törvényhozásnak itt is széles mozgástér áll rendelkezésre ahhoz, hogy konkretizálja - a kinevezés időtartamának meghatározását kivéve - a Költségvetési Tanács elnökének kinevezési feltételeit és eljárását. A Költségvetési Tanács elnökének kinevezése a törvényi szabályozás szerint nincs előterjesztéshez kötve, vagyis a köztársasági elnök maga jogosult nemcsak az e tisztséget betöltő személy kinevezésére, hanem felkérésére is.[120] Ebből az is következik, hogy más szervnek nincs olyan javaslattételi joga, amelyet az államfő e tisztség betöltésénél köteles volna figyelembe venni. Mivel e kinevezési hatásköre nincs ellenjegyzéshez sem kötve, ezért e döntése önálló politikai döntésnek minősül. Az Alaptörvény ebben az esetben ugyanis olyan döntésre jogosítja fel a köztársasági elnököt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt, mert e döntésnek az érvényessége nem függ az ellenjegyzéstől, sem más szervek előzetes döntésétől, és utólagos felülvizsgálatát sem teszi lehetővé.[121] Ez az önálló politikai döntés azonban nem az államszervezet demokratikus működése súlyos zavarának elhárítása miatti beavatkozást jelenti, hanem része az államélet szokásos menetének. A köztársasági elnök ezzel az intézkedésével viszont nem az államgépezetet lendíti át a holtponton, hanem ennek normális működése biztosításához járul hozzá. E hatásköre gyakorlásával az államfő őrködési funkciójának tesz eleget, mert közreműködik az államszervezet alkotmányos és törvényes tevékenységének garantálásában. A köztársasági elnöknek ez az önálló politikai döntése azonban nem jelenti azt, hogy az államfő a Költségvetési Tanács elnökének kinevezése során önkényesen járhatna el. A törvényi szabályozásból következően figyelembe kell vennie, hogy a Tanács elnökének csak büntetlen előéletű, magyar állampolgárságú, kiemelkedő szakmai ismeretekkel, illetve tapasztalattal rendelkező közgazdász nevezhető ki,[122] aki nem tagja az Országgyűlésnek, a Kormánynak, illetve nem állami vezető, bíró, ügyész, kormánytisztviselő vagy köztisztviselő, továbbá aki nem áll szolgálati jogviszonyban.[123] Annak érdekében, hogy a köztársasági elnök az e tisztségre felkért személy esetében is gyakorolhassa jogmegóvó kontrollfunkcióját, vagyis vizsgálhassa a jogi feltételek meglétét, a törvény előírja, hogy a kinevezni tervezett személy a kinevezését megelőzően igazolni köteles a kinevezési feltételeknek való megfelelést.[124] A köztársasági elnök a kinevezési feltételek betartásáért alkotmányjogi felelősséggel tartozik, de az Országgyűlés előtt politikai felelősségre nem vonható. A kinevezési okmányt az államfő a kinevezettnek személyesen adja át.[125] A Tanács elnökének esetében a köztársasági elnöknek nincs felmentési joga, ehelyett a megbízatás - a megbízatása lejárta, a lemondás és a halál mellett - méltatlanság vagy alkalmatlanság miatt szűnhet meg, amelyekről az államfő dönt. A méltatlanság akkor állapítható meg, ha a Tanács elnöke már nem felel meg a kinevezési feltételeknek.[126] Az alkalmatlanság pedig akkor, ha a Tanács elnöke a feladatait legalább hatvan napon keresztül folyamatosan nem képes ellátni.[127] Ha a köztársasági elnök a Költségvetési Tanács elnökének méltatlanságról vagy az alkalmatlanságról döntött, e tisztség betöltése érdekében köteles új személyt felkérni és kinevezni.[128]
b) Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök megerősíti tisztségében a Magyar Tu-
- 86/87 -
dományos Akadémia elnökét és a Magyar Művészeti Akadémia elnökét.[129] Az Alaptörvény a Magyar Tudományos Akadémiát és a Magyar Művészeti Akadémiát alkotmányos intézményként nevesítette,[130] de szervezeti formájukra nem állapított meg rendelkezést, így e kérdések meghatározását teljes egészében a törvényhozásnak engedte át.[131] A törvényi szabályozás szerint[132] e két akadémia önkormányzás elvén alapuló köztestület, amelyek közfeladatokat lát el.[133] A köztestületi jellegükből adódóan legfőbb döntéshozó szervük a közgyűlés,[134] amely jogosult megválasztani az adott akadémia elnökét,[135] akiknek kiemelt szerepük van ezeknek a közfeladatokat ellátó intézményeknek az irányításában.[136] Az akadémiai elnökök megbízatása tehát a közgyűlés általi választással keletkezik, vagyis e szervek döntenek arról, hogy ki töltse be az elnöki tisztséget.[137] Ezért a köztársasági elnöknek e tisztségeknél nincs - és az önkormányzás elvén működő köztestületi jellegre tekintettel nem is lehet - kinevezési joga, mert e megoldás éppen az önkormányzás elvét kérdőjelezné meg. A megerősítéssel - mint deklaratív aktussal - a köztársasági elnök tehát nem e tisztségek betöltését keletkezteti, hanem a közgyűlés általi megválasztás tényét teszi hitelessé, és a tisztség betöltésének érvényességét igazolja. A megerősítés ténye ugyanis e tisztségek betöltésének érvényességi kelléke, de ennek elmaradásához sem az Alaptörvény, sem a törvényi szabályozás nem fűz konkrét jogkövetkezményeket.[138] A tisztség érvényes betöltéséhez azonban a megerősítés feltétlenül szükséges, mert ennek hiányában a tisztség betöltése nem tekinthető teljesnek.[139] A megerősítés indoka e két akadémia közfeladatainak jelentőségére, az általuk gyakorolt funkciók kiemelkedő és meghatározó szerepére vezethető vissza. A megerősítésnél a köztársasági elnök - a kinevezéshez hasonlóan - jogi szempontú vizsgálatot folytathat le. Ha ugyanis ezt nem tehetné meg, a megerősítés pusztán olyan szimbolikus aktus volna, amelynek nem kellene az államfői hatáskörök között szerepelnie. Ez kifejeződhetne pusztán az akadémiai elnökök államfő általi ünnepélyes fogadásában is, aminek azonban nincs jogi relevanciája. Hatásköri szabályként azonban a megerősítés mintegy igazolása annak, hogy a tisztség keletkezése szabályszerűen történt. A megerősítés megtagadása csak a tisztség betöltésének jogszerűtlensége miatt következhet be, mert más, tartalmi kérdést a köztársasági elnök nem vizsgálhat, tartalmi okból a tisztség megerősítését nem utasíthatja vissza. A tartalmi szempontú visszautasítás olyan beavatkozást jelentene az önkormányzás elvén működő köztestületek tevékenységébe, amelyet ezeknek az intézményeknek az államszervezetben elfoglalt helye nem indokol, mivel az akadémiai elnökök feladat- és hatáskörgyakorlása nem vezethet az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához. Mivel a megerősítésnek - deklaratív aktusként - jogi relevanciája van, ezért a kinevezéshez hasonló határozati formát és megerősítő okirat kiállítását követeli meg, továbbá vonatkozik rá a nyilvánosság követelménye is, beleértve a hivatalos lapban történő közzétételt. A közzététel elmaradása azonban a megerősítésnek nem érvényességi feltétele. A köztársasági elnök megerősítő döntése nincs ellenjegyzéshez kötve, ezért tehát senki sem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt.[140] Mivel e feladat- és hatáskör nem kinevezést, hanem csak megerősítést jelent, a köztársasági elnöknek e tisztségviselők esetében felmentési joga sincs.
c) Az Alaptörvény rögzíti, hogy a köztársasági elnök kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, az önálló szabályozó szerv vezetőjét és az egyetemi tanárokat.[141] E kinevezési aktusok ellenjegyzéshez kötöttek.
ca) Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök jogosult a miniszterek kinevezésére: "[a] minisztert a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszter a kinevezésében megjelölt időpontban, ennek hiányában a kinevezésével hivatalba lép."[142] A köztársasági elnök e kinevezési joga a Kormány megalakulásához[143] és személyi összetételének kialakításához kapcsolódik, ennyiben az államfőnek a kormányzással összefüggő feladat- és hatásköréről van szó. A miniszterek kinevezésének jelentősége a Kormány létrejöttének szempontjából kiemelkedő, mivel a Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg.[144] A miniszterek kinevezésénél kizárólag a miniszterelnöknek van kezdeményezési joga, csak ő tehet előterjesztést a köztársasági elnöknek.[145] Bár a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, de ez nem jelenti azt, hogy az államfő meghatározhatná a Kormány személyi összetételét. Ennek során döntő jelentősége a miniszterelnök javaslattételi jogának van, mert javaslata nélkül eredményes miniszteri kinevezés nem jöhet létre. A miniszterelnök javaslattételi jogát az alapozza meg, hogy ő határozza meg a Kormány általános politikáját, továbbá viseli ezért a felelősséget a parlamenttel szemben, így a miniszterelnököt kell megilletnie a Kormány személyi összetételéről való politikai döntésnek: ő tudja ugyanis a leginkább megítélni, hogy ki az, aki az általa meghatározott kormánypolitikát a saját területén képes megvalósítani.[146] A miniszterek tehát a miniszterelnökhöz kötöttek annyiban, amennyiben ő javasolja a kinevezésüket, így megbízatásuk valójában a miniszterelnöktől függ. Formailag azonban az államfő nevezi ki a minisztereket, és ennek során jogosult, illetve egyben köteles bizonyos követelményeket és feltételeket vizsgálni. Elsőként azt, hogy a kinevezendő miniszterre vonatkozó javaslat a miniszterelnöktől származik-e, mert más szerv ilyen javaslattételi joggal nem rendelkezik.[147] A nem jogosulttól származó javaslatot a köztársasági elnöknek ebben az esetben is el kell utasítania. Mivel törvény írja elő, hogy miniszterré
- 87/88 -
minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választható személy nevezhető ki,[148] az ennek való megfelelést az államfőnek szintén vizsgálnia kell. Az is törvényi követelmény, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerint hatáskörrel rendelkező bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgassa, és a személyi javaslatot véleményezze.[149] A jelölt miniszterré történő kinevezésének támogatásáról az országgyűlési bizottság nyílt szavazással határoz, és a kialakított véleményt az országgyűlési bizottság elnöke a házelnöknek küldi meg, aki azt a miniszterelnökhöz és a köztársasági elnökhöz eljuttatja.[150] A bizottsági vélemény ugyan a kinevezőt nem köti,[151] de a meghallgatás ténye - amely az eljuttatott véleményből ismerhető meg - kinevezési feltétel: ennek hiányában a javasolt személy miniszterré nem nevezhető ki, azaz e körben nincs az államfőnek mérlegelési lehetősége. Ha viszont jogszabályba ütközés nem áll fenn, akkor a kinevezést a köztársasági elnöknek teljesítenie kell, mert nem illeti meg szakmai-politikai ellenőrzési jog, vagyis politikai, célszerűségi, alkalmassági vagy más tartalmi megfontolásokat nem végezhet,[152] mert ezek megítélése nem egyeztethető össze hatalmi helyzetével, a Kormány összetételét meghatározó politikaalakító szerepet nem játszhat. Ez alól csak egyetlen kivétel van: ha a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a miniszter kinevezése az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné, meg kell tagadnia a javaslatnak megfelelő döntést. A miniszterek kinevezésre és ennek megtagadására tehát az általános szabályok az irányadóak.[153] A törvényi szabályozás szerint a miniszterelnök bármikor javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére is,[154] amelyet az államfő csak formai-jogszerűségi szempontból vizsgálhat. A miniszter felmentése - mivel erről törvény rendelkezik, és a törvény az ellenjegyzés szükségességét nem zárja ki - ellenjegyzéshez kötött.[155]
cb) A Magyar Nemzeti Bank (MNB) elnökének és alelnökeinek kinevezésére az Alaptörvény további rendelkezést is tartalmaz. Eszerint "[a] Magyar Nemzeti Bank elnökét és alelnökeit a köztársasági elnök hat évre nevezi ki."[156] Mivel az Alaptörvény előírja, hogy az MNB "szervezetének és működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg",[157] ezért e tisztségviselők kinevezésére ez a sarkalatos törvény állapít meg sajátos feltételeket és eljárást. Az MNB elnökét - aki az MNB élén áll, és egyben a Monetáris Tanács, valamint az igazgatóság elnöke is[158] - a köztársasági elnök a miniszterelnök javaslatára nevezi ki hat évre, és egy személy legfeljebb két alkalommal lehet az MNB elnöke.[159] Elnökké az a magyar állampolgár nevezhető ki, aki monetáris, pénzügyi vagy a hitelintézeti tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti és gyakorlati szakmai ismeretekkel rendelkezik.[160] Az MNB alelnökeit[161] - akik a Monetáris Tanácsnak és az igazgatótanácsnak is a tagjai - szintén a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök, vagyis az alelnökök esetében is a kormányfőt illeti meg az előterjesztési jog. Az alelnökök kinevezésének feltételei megegyeznek az MNB elnökéjével. A köztársasági elnököt e tisztségviselők esetében - a már ismertetettek szerint - mind formai, mind tartalmi vizsgálati jog is megilleti. A miniszterelnök arra is jogosult, hogy az MNB elnökének és alelnökeinek felmentését kezdeményezze a köztársasági elnöknél,[162] aki e kérdésről dönt. A törvény azonban azt is megállapítja, hogy az államfő az MNB elnökét és alelnökeit kizárólag meghatározott okok alapján mentheti fel: ha már nem felelnek meg a feladataik ellátásához szükséges feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követtek el.[163] E szempontok megítélésénél tehát az államfőnek elvileg önálló mérlegelési joga van, amelyet azonban behatárol az a rendelkezés, hogy a miniszterelnök felmentési javaslatát az MNB elnöke és alelnökei részére meg kell küldeni, akik a munka törvénykönyvének szabályai szerint közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulhatnak.[164] A felmentésre irányuló javaslat a bírósághoz fordulási határidő lejártát vagy - a bírósághoz fordulás esetén - a bíróságnak a felmentési feltételek fennállását megállapító döntésének jogerőre emelkedését követően terjeszthető a köztársasági elnök elé, vagyis az államfő már ennek ismeretében hozza meg a felmentésre vonatkozó döntését. A köztársasági elnök kinevezési joga az Alaptörvény szerint, felmentési joga pedig a törvény alapján miniszterelnöki ellenjegyzéshez kötött,[165] azaz a törvény a felmentésnél is megköveteli a kontraszignálást.
cc) Az Alaptörvény szerint önálló szabályozó szerveket "az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására" hozhat létre,[166] vagyis a parlament maga döntheti el, hogy e szervek felállítását mely feladatok intézésére tartja szükségesnek.[167] Az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy "[a]z önálló szabályozó szerv vezetőjét a miniszterelnök vagy - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági elnök nevezi ki sarkalatos törvényben meghatározott időtartamra."[168] E rendelkezések alapján megállapítható, hogy az Országgyűlésnek sarkalatos törvényt kell alkotnia az önálló szabályozó szervekről, és ebben a sarkalatos törvényben kell meghatároznia, hogy az önálló szabályozó szervek vezetője a miniszterelnök vagy - a miniszterelnök előterjesztésére - a köztársasági elnök általi kinevezéssel töltheti-e be tisztségét. Ebből következően pedig az államfőnek csak akkor van az önálló szabályozó szerv vezetője esetében ténylegesen kinevezési joga, ha ezt az Országgyűlés sarkalatos törvényben kifejezetten előírja. Elvileg akár az is elő-
- 88/89 -
fordulhat, hogy a törvényhozás minden önálló szabályozó szerv vezetőjének kinevezésére a miniszterelnököt hatalmazza fel, így az államfőnek ezt a kinevezési jogát valójában kiüresíti.[169] Ha viszont sarkalatos törvény a köztársasági elnöknek kinevezési jogot biztosít, akkor az előterjesztést csak a miniszterelnök gyakorolhatja, és a kinevezés ellenjegyzésének joga is őt illeti meg. Az államfő az általa gyakorolt kinevezésnél formai és tartalmi vizsgálatot folytathat, és döntése ennek alapján lehet pozitív (elfogadó) vagy negatív (elutasító). A kinevezés feltételeiről és eljárásáról - beleértve az esetleges felmentés és a felmentés ellenjegyzésének kérdését is - az önálló szabályozó szervet létrehozó törvénynek kell rendelkeznie.[170]
cd) Az egyetemi tanárok kinevezésére - a köztársasági elnök általi tisztségbetöltésen túlmenően - az Alaptörvény más rendelkezést nem tartalmaz, így e kinevezési jog gyakorlásának konkretizálását a törvényhozás szabadon állapíthatja meg. Az alaptörvényi szabályozásból csak annyi korlát következik, hogy az egyetemi tanári tisztség betöltésére kizárólag a köztársasági elnök jogosult. Törvénynek kell megállapítania, hogy melyek a kinevezés feltételei, ki jogosult az előterjesztésre, továbbá a tisztség betöltése megszüntethető-e és milyen módon felmentéssel. A törvényi szabályozás szerint[171] az "egyetemi tanár" megjelölés a felsőoktatási intézményben létesíthető oktatói munkakörök egyikének minősül.[172] Az egyetemi tanári munkakörben történő alkalmazásnak[173] - a foglalkoztatásra irányuló (általában közalkalmazotti)[174] jogviszony létesítésének - az a feltétele, hogy adott személyt e munkaköri cím adományozásával a köztársasági elnök egyetemi tanárrá nevezze ki, vagyis az államfői kinevezés valójában - a törvény szerint - egyetemi tanári munkaköri cím adományozását jelenti,[175] de önmagában nem eredményezi a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítését.[176] A köztársasági elnök általi kinevezés tehát az egyetemi tanári munkakör betöltéséhez szükséges előfeltétel. Az egyetemi tanári tisztség ennek folytán egyszerre jelenti e munkakör címét és e munkakör betöltését, de a köztársasági elnök csak a munkaköri cím adományozásáról dönt, a munkakör betöltéséről - a foglalkoztatási jogviszony létesítéséről - nem. A törvény az egyetemi tanári munkakörben történő alkalmazás feltételeit határozza meg, amelyek azonban egyúttal az egyetemi tanári cím adományozása feltételeinek is tekintendők.[177] E szabályozásból az egyetemi tanári kinevezés sajátos eljárása következik: ha az egyetemi tanári munkakörre a pályázó még nem rendelkezik ezzel a munkaköri címmel, a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítését megelőzően a rektor kezdeményezheti az e cím adományozására irányuló eljárást.[178] A rektor - az egyetemi tanári munkaköri cím adományozása céljából megfogalmazott - javaslatát megküldi a felsőoktatási intézmény fenntartójának[179] annak érdekében, hogy az az oktatásért felelős miniszter útján továbbítsa a köztársasági elnöknek.[180] A rektor az egyetemi tanári munkaköri cím adományozásával kapcsolatos javaslatának elkészítése előtt beszerzi a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) szakértői véleményét, és az ebben foglaltak mérlegelésével készíti el javaslatát, amelyet a MAB szakértői véleményével együtt küld meg a felsőoktatási intézmény fenntartójának. Ha a rektor javaslata és a MAB szakértői véleménye összhangban áll, a miniszter kezdeményezi az egyetemi tanári kinevezést a köztársasági elnöknél.[181] Az előterjesztés joga - következésképpen az ellenjegyzésé is - a minisztert illeti meg. A köztársasági elnök ennél a kinevezésnél szintén vizsgálati jogot gyakorol, amely az Alaptörvény szerint formai-jogszerűségi és tartalmi szempontokra terjed ki.[182] A törvény rendelkezik az egyetemi tanár felmentéséről is. E tisztség sajátosságából adódik, hogy ebben az esetben szintén elválik egymástól a foglalkoztatási jogviszonyról és a cím adományozásáról szóló döntés. A munkáltató akkor szünteti meg az egyetemi tanári munkakörben történő foglalkoztatást, ha a köztársasági elnök az egyetemi tanárt - a munkaköri címhez fűződő jogát megvonva - felmentette,[183] vagyis az államfő a munkaköri címről hoz döntést. Az egyetemi tanár munkaköri címének megvonására irányuló eljárást a rektor kezdeményezi: javaslatát megküldi a felsőoktatási intézmény fenntartójának, abból a célból, hogy az a miniszter útján továbbítsa a köztársasági elnöknek.[184] A felmentésnél az államfő formai-jogszerűségi vizsgálatra jogosult. A felmentés ellenjegyzését a törvény kifejezetten nem írja elő, de mivel törvény által a köztársasági elnök hatáskörébe utalt döntésről van szó, ez az Alaptörvényből következik.
d) A köztársasági elnök megbízza a nagyköveteket és a követeket.[185] A nagykövetek és követek esetében az Alaptörvény nem a kinevezés, hanem a megbízás kifejezést alkalmazza, amely e tisztségviselők esetében nem a szolgálati jogviszony létrejöttét, hanem a konkrét feladatra való felhatalmazást eredményezi. A megbízás tehát azt jelenti, hogy a nemzetközi jogi képviseletre felhívott szerv - az Alaptörvény szerint tehát a köztársasági elnök - a megbízási okiratban megnevezett személyt feljogosítja Magyarországnak a fogadó államnál (nemzetközi szervezetnél) való nemzetközi jogi képviseletére, vagyis arra, hogy a magyar államot megtestesítse és a diplomáciai feladatkörének megfelelő tevékenységet ellássa, azaz a magyar állam nevében meghatározott esetekben fellépjen. Az államfő általi megbízás csak Magyarország diplomáciai képviseletei nagyköveti és követi rangú vezetőire vonatkozik,[186] más külképviseleti funkciót ellátó személyekre nem.[187] A megbízás alatt annak a formaszerű nyilatkozatot tartalmazó megbízólevélnek (lettres de créance) -mint okiratnak - a kiállítása értendő, amelyet a
- 89/90 -
fogadó állam által megadott beleegyezés (agrément) után ír alá és ad ki a köztársasági elnök,[188] vagyis a megbízás egyedi határozattal történik.[189] A megbízást tehát a megbízólevél dokumentálja, amelyet a fogadó állam államfőjéhez - vagy a külügyi teendőket ellátó szervéhez - címeznek, valamint bemutatkozó látogatáson adnak át.[190] A megbízás pontosan meghatározott államban (nemzetközi szervezetnél) való képviseletre szól. A megbízás nem pusztán a nagykövetek, követek kinevezését jelenti, mert a megbízás ebben az esetben tartalmilag tér el a kinevezéstől. Az Alaptörvény a nagykövetek, követek kinevezését külön nem nevesíti, mert e tisztséget betöltők kormánytisztviselőknek minősülnek, így rájuk a kormányzati szolgálati jogviszony az irányadó.[191] A nagyköveti, követi tisztség betöltésének előfeltétele tehát a kormányzati szolgálati jogviszony létrejötte, amely kinevezéssel és annak elfogadásával keletkezik,[192] de erről nem a köztársasági elnök dönt. A nagykövetek és a követek megbízása tehát nem a szolgálati jogviszony létrejöttét, hanem a konkrét feladatra való felhatalmazást eredményezi.[193] A nagykövet vagy követ megbízása vissza is vonható, akár úgy, hogy nem kap új megbízást,[194] akár úgy, hogy a meglévő megbízást részben vagy egészben visszavonják, és új feladattal bízzák meg,[195] de a megbízás akár úgy is változhat, hogy a nagykövet vagy követ a meglévő megbízás mellé új megbízást is kap.[196] A megbízás változása önmagában a nagykövetek vagy követek kormányzati szolgálati jogviszonyát nem érinti, de ha a kormányzati szolgálati jogviszonyuk megszűnik, akkor már megbízást sem kaphatnak. A megbízás feltétele tehát egyfelől a kormánytisztviselővé történő kinevezés, másfelől a fogadó állam beleegyezése. Míg a kinevezés belső jogi aktus, addig a megbízásnál meg kell győződni arról, hogy a fogadó állam megadta-e az agrément-t annak a személynek, akit a fogadó államban levő képviselete vezetőjeként akkreditálni szándékoznak.[197] Ha ez a beleegyezés hiányzik, a megbízásra nem kerülhet sor.[198] Mivel a nagykövetek és követek megbízása szorosan összefügg az állam külpolitikájával, és a köztársasági elnök önálló, a Kormánytól eltérő külpolitikát nem valósíthat meg, ezért a megbízás az államfő számára előterjesztéshez kötött hatáskört jelent.[199] Az előterjesztésre a Kormány nevében a külpolitikáért felelős miniszter jogosult,[200] neki kell meggyőződnie arról, hogy a fogadó állam beleegyezése a megbízáshoz rendelkezésre áll-e, illetve a megbízás megfelel-e a jogszabályi feltételeknek. A megbízásnál a köztársasági elnöknek önálló mérlegelési joga van, és - a már ismertetettek szerint - mind formai, mind tartalmi vizsgálati jog is megilleti. Más szempontok alapján azonban a megbízást nem tagadhatja meg, mert ez feladat- és hatáskörének túllépését jelentené. Az Alaptörvény azt is előírja, hogy az államfő e döntése ellenjegyzéshez kötött,[201] vagyis a megbízáshoz a külpolitikáért felelős kormánytag jóváhagyása szükséges, amely a megbízási okirat aláírásával teljesül.
e) Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök megbízza az egyetemek rektorait.[202] A rektori tisztségről az alkotmány más helyen nem tesz említést, ezért e tisztség jellegének meghatározására a törvényhozás jogosult. A törvényi szabályozás a rektort a felsőoktatási intézmény vezető testületének számító szenátus[203] elnökeként határozza meg,[204] aki a felsőoktatási intézmény első számú felelős vezetője és képviselője.[205] E kimagasló vezetői pozícióra tekintettel a törvény úgy rendelkezik, hogy a rektori megbízás határozott időre - három évre - adható, és egy alkalommal meghosszabbítható.[206] A rektori megbízásra nyilvános pályázatot kell kiírni, ami a fenntartó kötelessége.[207] A rektori megbízásra benyújtott valamennyi, a pályázati feltételeknek[208] megfelelt pályázatot a szenátus véleményezi, és valamennyi tagja többségének szavazatával dönt a rektorjelölt személyéről,[209] vagyis megválasztja a rektorjelöltet.[210] A szenátus döntését határozatba kell foglalni, és meg kell küldeni a felsőoktatási intézmény fenntartójának,[211] abból a célból, hogy az a miniszter útján továbbítsa a köztársasági elnöknek.[212] A rektori megbízás előterjesztésére kizárólag a miniszter jogosult. A köztársasági elnök feladat- és hatáskörébe csak az egyetemek rektorainak megbízása tartozik.[213] Ebben az esetben az államfő általi megbízás - a kinevezéshez hasonlóan - konstitutív aktus, mert az egyetemek rektorai az államfő általi megbízással nyerik el e tisztségüket. Az Alaptörvény azonban nem a kinevezés, hanem a megbízás kifejezést használja, aminek az az indoka, hogy e tisztség betöltésénél egyfelől előfeltétel a szenátus általi megválasztás - amely a rektorjelöltről dönt - és a miniszter csak e személyt jogosult előterjeszteni, másfelől az államfő általi megbízás, amely azonban nem e tisztség betöltésének puszta megerősítését, hanem tényleges betöltését eredményezi. E megbízás nélkül az adott személy rektorjelölt marad, a rektori tisztséghez kapcsolódó feladat- és hatásköröket nem gyakorolhatja.[214] A rektori megbízás teljesítésénél az köztársasági elnököt az Alaptörvény alapján jogszerűségi és tartalmi vizsgálati jog is megilleti,[215] és a megbízás ellenjegyzéshez kötött. A törvényi szabályozás a rektor felmentéséről szintén rendelkezik. Mivel a rektor vezetői tevékenységét a szenátus értékeli, ezért a szenátus tagjai kétharmadának igenlő szavazatával kezdeményezheti a rektor "visszahívását".[216] E kezdeményezést a felsőoktatási intézmény fenntartójának kell megküldeni abból a célból, hogy az a miniszter útján továbbítsa a köztársasági elnöknek, aki az egyetemi rektorok esetében a felmentésre jogosult.[217] Az előterjesztés jogát itt is a miniszter gyakorolja. Az államfőt ebben az esetben már csak formai-jogszerűségi vizsgálat illeti meg, és e döntése - mivel törvénnyel megállapított államfői döntésről van szó - ellenjegyzéshez kötött.
- 90/91 -
f) A köztársasági elnök "kinevezi és előlépteti a tábornokokat."[218] Mivel az Alaptörvény a tábornok kifejezést nem konkretizálja, ezért a törvényhozás szabadon dönthet arról, hogy meghatározza azokat a szervezeteket, amelyekben a megszabott rangok rendszerében létezik tábornoki rendfokozat, vagyis ez nem korlátozódik a Magyar Honvédségre.[219] A Honvédség mellett ilyen szervezetnek általában a fegyveres szervek minősülnek, amelynek hivatásos állományú tagjai sajátos szolgálati viszonyban látják el feladataikat.[220] A tábornoki kategória e szerveknél az állománycsoporton belül önálló rendfokozati csoportot jelent, amely a viselt rendfokozat szerint dandártábornok, vezérőrnagy, altábornagy, vezérezredes rendfokozat lehet. A tábornok kategóriát a törvényhozás rendfokozattal rendszeresített beosztásként határozhatja meg, amelyet az állománytáblázat tartalmaz.[221] Az alaptörvényi szabályozásból az is következik, hogy e rendfokozatba történő kinevezés feltételeit és eljárását a törvényhozás állapíthatja meg: dönthet az előterjesztés módjáról, e tisztség betöltésének feltételeiről, valamint e tisztségből való felmentésnek (a tábornoki rendfokozattól való esetleges - szankciós jellegű - megfosztásnak) a szabályairól, mivel ennek lehetőségéről az Alaptörvény nem rendelkezik.[222] Minden olyan esetben azonban, ahol a tábornoki tisztség megtalálható, az erre történő kinevezésre kizárólag a köztársasági elnök - jogszerűségi és tartalmi vizsgálati jogát gyakorolva - jogosult, más szervnek ilyen rendfokozatra nincs kinevezési joga, az ezzel ellentétes törvényi szabályozás alkotmánysértő volna. Az államfő e hatásköre minden esetben miniszteri előterjesztéshez és ellenjegyzéshez kötött, csakúgy, mint a tábornokok előléptetése. Az előléptetés a tábornoki rendfokozati csoporton belül az egyes tábornoki rendfokozatra - dandártábornok, vezérőrnagy, altábornagy, vezérezredes - történő konkrét kinevezést jelenti.
Mivel az Alaptörvény lehetőséget ad arra, hogy a köztársasági elnök döntsön mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal,[223] ezért a törvényhozás az államfő kinevezési, megerősítési, megbízási feladat- és hatáskörét szabadon bővítheti, de olyan hatáskört nem állapíthat meg a számára, amellyel más szerv Alaptörvényben biztosított hatáskörét csorbítja.[224] Azt is figyelembe kell venni, hogy adott tisztség köztársasági elnök általi betöltése (megerősítése) olyan esetekben látszik szükségesnek, amelyek az államélet szempontjából kiemelkedő jelentőségűek: az államfő ugyanis a magyar államot - ennek egységét - jeleníti meg, az állam nevében hozza meg a döntéseit, így különleges rangot ad és elismerést jelent az adott tisztséget betöltő kinevezett (megerősített) személy számára. Erre tekintettel indokolt ezt az államfői hatáskört szűk esetkörre korlátozni. A törvényi szabályozással megállapított feladat- és hatáskört el is vonhatja, át is alakíthatja, és dönthet arról, hogy a köztársasági elnök döntése ellenjegyzéshez kötött-e, vagy sem.
A hatályos törvényi szabályozás szerint a köztársasági elnök nevezi ki a Kúria elnökének javaslatára a Kúria elnökhelyetteseit,[225] az OBH elnökének javaslatára pedig - pályázat útján, határozatlan időre - az OBH elnökhelyetteseit.[226] Szintén az államfő nevezi ki - a legfőbb ügyész javaslatára, határozatlan időre, a határozatlan időre kinevezett ügyészek közül - a legfőbb ügyész helyetteseit.[227] A köztársasági elnök jogosult továbbá - a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára - kinevezni az államtitkárt,[228] valamint - szintén a miniszterelnök javaslatára - a közigazgatási államtitkárt,[229] a honvédelemért felelős miniszter előterjesztésére pedig a Honvéd Vezérkar főnökét.[230] A köztársasági elnök nevezi ki - a miniszterelnök javaslatára - a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökét,[231] a Nemzeti Választási Iroda elnökét,[232] az Egyenlő Bánásmód Hatóság elnökét,[233] a Gazdasági Versenyhivatal elnökét és két elnökhelyettesét.[234] Ezekben az esetekben a törvény azt is szabályozza, hogy melyek a kinevezés feltételei, továbbá lehetséges-e a felmentés, mint a tisztség betöltésének megszűnése, illetve ennek milyen feltételei vannak.
Az alaptörvényi rendelkezés azt is lehetővé teszi, hogy törvény a köztársasági elnöknek jóváhagyásra vonatkozó döntési jogot is megállapíthasson.[235] Ilyen esetben az is lehetséges, hogy a köztársasági elnök döntésének részletes eljárási szabályait a törvény rendelkezése következtében - felhatalmazás alapján - más jogszabály határozhatja meg.[236]
Összefoglalásként megállapítható, hogy a köztársasági elnök kinevezési joga elsősorban az Alaptörvényen alapul, mert nevesíti azokat a legfontosabb tisztségeket, amelyeknél az államfőnek kinevezési (megerősítési, megbízási) hatásköre van. E feladat- és hatáskörök tartalmára, feltételeire és eljárására azonban az alkotmány alig tartalmaz rendelkezéseket, így ezek konkretizálása részben a törvényhozás szabályozásának, részben az Alkotmánybíróság értelmezésének nyit teret. Az Alaptörvény nem rendelkezik a kinevezéshez kapcsolódó felmentésről, ennek szabályozását - beleértve a lehetőségét is - teljes egészében a törvényhozásnak engedte át. A törvényhozás arra is jogosult, hogy az államfőnek ezt a feladat- és hatáskörét szabadon bővíthesse, és az így megállapított hatásköröket megváltoztassa, megszüntesse, valamint a köztársasági elnök e körben hozott döntései ellenjegyzésének hiányáról rendelkezhessen. A törvényhozás e meglehetősen tág döntési szabadsága az államfő kinevezési (megbízási, megerősítési) jogkörét formálissá teheti, ami éppen az államfőtől nyerhető legitimáltságot és különleges rangot adó jelentőséget csökkentheti. ■
- 91/92 -
JEGYZETEK
[1] Vö. Tilk Péter: Gondolatok a köztársasági elnök feladat- és hatásköreiről. In: Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára. (Szerk. Chronowski Nóra - Petrétei József) PTE ÁJK, Pécs 2010. 365. o. A személyügyi jogkörbe sorolhatók továbbá a köztársasági elnöknek meghatározott személyekre vonatkozó javaslattételi jogai is. Ld. az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés j) pontját.
[2] Vö. az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés k) és l) pontjával, továbbá a (4) bekezdés b)-e) pontjaival.
[3] Vö. az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdésével.
[4] Alaptörvény 9. cikk (6) bek.
[5] Alaptörvény 16. cikk (7) bek.; 23. cikk (2) bek.; 26. cikk (2) bek.; 41. cikk (3) bek.; 44. cikk (4) bek.
[6] Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök "dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal". Alaptörvény 9. cikk (4) bek. j) pont
[7] Alaptörvény 9. cikk (5) bek. 2. mondat
[8] Ez az Alaptörvénynek arra a rendelkezésére is visszavezethető, hogy "[a] A Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni." [Alaptörvény Vegyes és záró rendelkezések 4.] Így e törvények konkretizálják a köztársasági elnök kinevezési feladat- és hatáskörét.
[9] Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése következtében az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire - így a köztársasági elnökre is - kötelezőek.
[10] Ld. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot, a 8/1992. (I. 30.) AB határozatot, és a 36/1992. (VI. 10.) AB határozatot. E határozatokra azért volt szükség, mert a köztársasági elnök kinevezési jogköre, illetve ennek gyakorlása rendkívül érzékeny és vitatott kérdés volt az 1990-es évek elején. Vö. Ács Nándor: Az államfő jogállásának alkotmányos szabályozása. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest 1995. 94. o. A köztársasági elnök kinevezéseknél gyakorolható mérlegelési jogköre, különösen a kinevezés-megtagadási joga "mindenekelőtt az évekig elhúzódó »médiaháború« aktuálpolitikai összefüggésében merült fel..." Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 757. o.
[11] Magyarországon "[a] hivatalbetöltés során a király kinevezte és elbocsátotta a fontosabb országos tisztségviselőket, köztük a kormány elnökét és tagjait, a Kúria elnökét, a nagyköveteket stb., általában a VI. és ennél magasabb fizetési osztályban lévőket, továbbá a vidéki közigazgatási hivatalok főnökeit, a bírákat, a királyi tanintézetek magasabb rangú tanárait, a katonatiszteket." Pomogyi László: Magyar alkotmány- és jogtörténeti kéziszótár. Mérték Kiadó, Budapest 2008. 566. o. "A magyar királyt az 1848. évi reformok után és a kormányzót a két világháború között, mint a végrehajtó hatalom fejét illette meg legfőbb kormányzati jogkörének szervező jogai között a törvényben megállapított kinevezési jog." Ádám Antal: A Népköztársaság Elnöki Tanácsa. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1959. 240. o.
[12] Kilényi Géza, Schmidt Péter és Vörös Imre alkotmánybírák a 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz fűzött különvéleményükben a köztársasági elnök esetében hasonló álláspontra jutottak. "A köztársasági elnök kinevezési jogkörét illetően logikai úton két szélsőséges álláspontot lehet levezetni: az egyik merő formalitásnak tekinti az elnök kinevezési jogkörét, s azt vallja, hogy az elnöknek nem csupán joga, de egyszersmind alkotmányos kötelessége is az eléje terjesztett kinevezési javaslatot bármiféle érdemi vizsgálat nélkül aláírni, a másik épp ellenkezőleg korlátlannak tekinti az elnök visszautasítási jogát és az a lényege, hogy a köztársasági elnök bármely kinevezési javaslat aláírását akármely indokkal, sőt indokolás nélkül is megtagadhatja." ABH 1991. 189, 207
[13] Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 228. o.
[14] Amíg Magyarországon a köztársasági elnök a végrehajtó hatalom része volt, addig széleskörű kinevezési jog illette meg. Az 1946. évi I. törvény 13. § (1) és (2) bekezdése szerint ugyanis a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolta, és ő nevezte ki és mentette fel "a Nemzetgyűlés politikai bizottságának meghallgatása után a parlamenti többségi elv tiszteletben tartásával a miniszterelnököt, a miniszterelnök előterjesztése alapján pedig a minisztereket." Ezen túlmenően a 14. § (1) bekezdése alapján a köztársasági elnök nevezte ki "az illetékes felelős miniszternek a miniszterelnök útján tett előterjesztésére az V. és az ennél magasabb fizetési osztályba tartozó állami tisztviselőket, valamint fizetési osztályra való tekintet nélkül az összes ítélőbírákat." A köztársasági elnök töltötte be "az illetékes felelős miniszternek a miniszterelnök útján tett előterjesztésére azokat az egyéb tisztségeket, amelyeknek betöltését a törvényes rendelkezések az államfő hatáskörébe utalják."
[15] Pl. az észt alkotmány az államfői egyes kinevezési jogainál megjelöli, hogy ki az előterjesztésre jogosult [78. cikk 2., 10., 12-14. pont].
[16] Így pl. a szlovák alkotmány - hasonlóan a magyarhoz - számos kinevezési hatáskört sorol fel [Ld. a 102 cikk (1) bekezdés c), g), h), r), s) pontjait].
[17] A lett alkotmány szerint a köztársasági elnök megbízza Lettország külföldi követeit [41. cikk], háború esetén fővezért nevez ki [42. cikk], egyébként azonban az alkotmány az államfő kinevezési jogát nem szabályozza. A minisztereket pl. a miniszterelnök nevezi ki [55. cikk].
[18] Pl. lengyel alkotmány 144. cikk, olasz alkotmány 89. cikk (1) bekezdés, portugál alkotmány 140. cikk (1) bekezdés.
[19] Pl. cseh alkotmány 62. cikk a), e), f), j) és k) pontok, szlovén alkotmány 107. cikk (1) bek. c) és d) pontok.
[20] Ez utóbbi azokban az államokban áll fenn, amelyekben az államfő kinevezési joga a (szövetségi) köztisztviselőkre, illetve a katonatisztekre is kiterjed. Vö. az osztrák alkotmány 66. cikk (1) bekezdésével és a német alkotmány 60. cikk (3) bekezdésével.
[21] Pl. a német alkotmány 60. cikk (1) bek., az olasz alkotmány 87. cikk (7) bek.
[22] A kinevezéssel a kinevezettnek nemcsak joga, hanem kötelessége is a rábízott feladatot ellátni.
[23] A kinevezés és a választás közötti tartalmi különbség talán abban ragadható meg leginkább, hogy a választás adott személynek általában több jelölt közüli, az erre jogosultak általi meghatározása, amelynek lényege a választók egyéni akaratából a megválasztáshoz szükséges többségi akarat létrehozása, vagyis a választási folyamatban interperszonális akaratképzésnek kell megvalósulnia. A kinevezésnél - a választással ellentétben - általában erre a személyek közötti akaratképzésre nincs szükség, mert rendszerint egyetlen személy jár el, aki a kinevezendőről dönt, vagyis saját, egyéni akarata szerint határoz. Vö. H. Westerath: Wahlrecht. In: Evangelisches StaatsLexikon. (Szerk. H. Kunst - R. Herzog - W. Schneemelcher) Kreuz Verlag, Stuttgart - Berlin 1975. 2855. o.
[24] Ilyennek tekinthető pl. a nagykövetek, követek megbízása. Ld. az V. 1. d) pontot.
[25] Az elképzelhető, hogy valamely szolgálati viszony esetében még szükség van külön szerződés megkötésére, amely a szolgálati viszony lényeges kérdéseit rendezi, de a kinevezés, ha a szolgálati jogviszony létrejöttéhez ez szükséges, konstitutív aktus.
[26] A tisztség megszűnése a megbízatás megszűnésének objektív oka.
[27] Ez legtöbbször más szerv általi választási, kinevezési, megbízási mód következtében jöhet létre.
- 92/93 -
[28] A deklaratív aktus megtagadásának jogkövetkezménye a tisztség betöltésének érvénytelensége.
[29] Vö. a 13/2013. (VI. 17.) AB határozattal. ABH 2013. 440, 463
[30] Vö. a 16/1998. (V. 8.) AB határozattal. ABH 1998. 140, 146
[31] Az osztrák és a német államfő számára az alkotmány biztosítja ezt a lehetőséget, de ezekben az államokban a szövetségi elnökök meglehetősen széles kinevezési hatáskörökkel rendelkeznek. Az osztrák alkotmány szerint a szövetségi elnök nevezi ki a szövetségi alkalmazottakat, beleértve a tiszteket és az egyéb szövetségi tisztségviselőket is [65. cikk (2) bek. a) pont], ezért "[a] szövetségi elnök a szövetségi tisztségviselők bizonyos kategóriáinak őt megillető kinevezési jogát átruházhatja a szövetségi kormány illetékes tagjaira, és felhatalmazhatja őket arra, hogy ezen jogosultságukat a szövetségi alkalmazottak meghatározott további kategóriáira nézve a nekik alárendelt szerveknek tovább ruházzák" [66. cikk (1) bek.]. A német alkotmány rögzíti, hogy "[a] szövetségi elnök nevezi ki és menti fel a szövetségi bírákat, a szövetségi tisztviselőket, tiszteket és altiszteket, ha a törvény másként nem rendelkezik" [60. cikk (1) bek.], de "[e] hatáskört más hatóságokra átruházhatja" [60. cikk (3) bek.].
[32] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. j) pont
[33] Nem kizárt azonban, hogy törvény ilyen esetben a tisztség betöltésének más módját, más általi kinevezés lehetőségét is megállapítsa, de ha erre nem került sor, akkor az államfői kinevezés más által nem helyettesíthető.
[34] "A köztársasági elnök kinevezési jogköre kötött jogkör; a kinevezést nem a köztársasági elnök kezdeményezi, hanem törvényben meghatározott más szerv." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203. E megoldástól eltér a Költségvetési Tanács elnökének kinevezése, amelynél a törvényi szabályozás alapján nincs előterjesztés. Ld. erről az V. 1. ab) pontot.
[35] A köztársasági elnök nemcsak azért nem kezdeményezhet kinevezést, mert a betöltendő tisztségek feltételei és módjai jogilag szabályozottak, hanem azért sem, mert figyelembe kell vennie a parlamenti kormányzati rendszer sajátosságait is: saját előterjesztésére maga nem dönthet adott tisztség betöltéséről, mert nincs önálló személyzeti politikája, már nem rendelkezik az alkotmányos monarchia államfőjének személyi felségjogával. A jogi szabályozás azonban ez alól kivételt állapíthat meg.
[36] A köztársasági elnök rendelkezik jelölési (javaslattételi) joggal, de csak azokban az esetekben, amikor e javaslatairól más szerv határoz. Saját döntése esetén ilyen jog - a parlamentáris kormányzati rendszer jellegéből adódóan - számára rendszerint nem állapítható meg.
[37] E megoldást a Költségvetési Tanács elnökének kinevezése "áttöri", mert itt az államfő nincs kötve előterjesztéshez, így a maga kezdeményezésére dönt a kinevezésről. Ld. az V. 1. ab) pontot.
[38] Ld. erről Kilényi Géza, Schmidt Péter és Vörös Imre alkotmánybíróknak a 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz fűzött különvéleményét. ABH 1991. 189, 207
[39] Megosztott hatáskörről legfeljebb együttes döntés esetén lehetne beszélni, a kinevezésnél azonban az egyes döntések elkülönülnek egymástól, és csak az eljárás folyamatában kapcsolódnak össze.
[40] Ezért nem pontos az Alkotmánybíróságnak az a megállapítása, hogy "[a] kinevezés teljesítése a javasolt személy kiválasztásának elfogadását és megerősítését jelenti." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203. A kinevezés nem jóváhagyás és megerősítés, hanem felhatalmazás a tisztség gyakorlására, amelyet a köztársasági elnök önálló hatásköre alapján hozott döntésével gyakorol.
[41] Az Alkotmánybíróság szerint "[a]z elnök kinevezési jogköre tehát mindig beleágyazódik más - a döntésért felelős - szervek döntéshozatalába." 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 55
[42] Ha a kinevezés nincs előterjesztéshez kötve, akkor e dokumentumokat más módon kell biztosítani. Ld. az V. 1. ab) pontot.
[43] A "javaslattól azonban nem térhet el akként, hogy nem javasolt személynek adja a megbízást." Tilk: i.m. 366. o.
[44] Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 203
[45] Ez a feltétel akkor is fennáll, ha a kinevezést nem előzi meg előterjesztés.
[46] "Ha a kinevezési eljárás során valamely szerv - így például az Országgyűlés bizottsága - törvény rendelkezése alapján a jelöltet meghallgatja, vagy véleményt nyilvánít, a meghallgatás és az állásfoglalás eljárási érvényességi kellék, amelynek teljesítését a köztársasági elnöknek a kinevezés jogi előfeltételei között vizsgálnia kell. Az eljárásban közreműködő szerv állásfoglalását a köztársasági elnök akkor köteles figyelembe venni, ha törvény kifejezetten így rendelkezik. A figyelembevétel az állásfoglalás tartalmának bevonását jelenti a döntés előtti mérlegelésbe, magát a döntést azonban nem köti." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 204
[47] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 55
[48] A diszpenzációs jog Magyarországon az uralkodót is megillette, mert a király a kormányzati (uralmi) felségjoga alapján e jogot is gyakorolhatta, amelynek körében "felmentést adhatott törvényi (alaki) feltételek teljesítése alól (pl. a közhivatalnoki állásnál a képesítési kikötés teljesítése alól, valamely jog gyakorlásánál - pl. házasságkötésnél - a korhatári megszorítás alól)." Pomogyi: i.m. 567. o.
[49] Ádám: i.m. 282-283. o. Kinevezési jogkörében a köztársasági elnök diszpenzációs jogot a bírói kinevezésnél gyakorolhat: az Országos Bírósági Hivatal elnökének javaslatára felmentést adhat a szabadalmi ügyekben eljáró bíró esetében az egyetemi jogi végzettség, a jogi szakvizsga és a legalább egyéves jogi munkakörben való szakmai tevékenység követelménye alól, feltéve, hogy a kinevezendő személy egyetemi végzettséggel rendelkezik. Vö. a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 5. § (3) bekezdésével.
[50] Vö. a 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207, 208
[51] Az Alkotmánybíróság szerint "[a] kinevezés célszerűsége, esedékessége, a betölteni kívánt tisztség kérdése stb. kívül esik a döntés jogkörén." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203
[52] Ez alól kivételt jelent az az eset, ha a kinevezés nincs előterjesztéshez kötve. Ld. az V. 1. ab) pontot.
[53] Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 191. Ilyen feltételként értékelte az Alkotmánybíróság pl. az előírt magyar állampolgárságot, a szakmai kvalifikációt, életkort, továbbá az eljárási követelményeket, köztük a javasolt személy országgyűlési bizottság előtti meghallgatásának megtörténtét stb. Vö. ABH 1991. 189, 203-204
[54] Vö. a 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207, 218
[55] 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 216
[56] Alaptörvény 9. cikk (6) bek. Jakab András szerint e rendelkezés "az Alkotmánybíróság gyakorlatát kodifikálja, érdemi újdonság nélkül." Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 249. o. E rendelkezés előzménye ugyanis a 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 190
[57] Az Alaptörvénynek e 9. cikk (6) bekezdése ugyanis visszautal a 9. cikk (4) bekezdés b)-e) pontjaiban megfogalmazott kinevezési (megbízási) esetekre, amelyek viszont a 9. cikk (5) bekezdése szerint ellenjegyzéshez kötöttek, ellentétben a 9. cikk (3) bekezdés k) és l) pontjaiban szereplő kinevezési (megerősítési) esetekkel.
[58] E körbe a hivatásos bírák és a Költségvetési Tanács elnökének a kinevezése tartozik. Vö. az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés k) pontjával.
- 93/94 -
[59] Bíróság legfeljebb az adott szolgálati viszonnyal összefüggő jogvita esetén vizsgálhatja ezt a kérdést, ha az ügy egyáltalán elé kerül.
[60] Ez a hivatásos bírák esetében érthető, mert a bírói tisztség gyakorlása - a bírósági szervezet és a jogorvoslati rendszer felépítése következtében - önmagában nehezen vezethet az államszervezet működésének súlyos zavarához. A Költségvetési Tanács elnökének esetében pedig a kinevezés nincs előterjesztéshez kötve, tehát a kinevezés megtagadása tartalmi okból értelmezhetetlen: nyilvánvaló, hogy az államfő előzetesen nem kér fel olyan személyt, akinek a kinevezését aztán az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara miatt megtagadja. A megerősítési esetekre vonatkozóan Ld. az V. 1. b) pontot.
[61] A köztársasági elnök őrködési funkciójából az következik, hogy ilyenkor nincs helye mérlegelésnek, hanem - az államszervezet demokratikus működése érdekében - meg kell tagadnia a kinevezést. Vö. Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged 2008. 112. o.
[62] 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 204
[63] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 55-56
[64] 36/199 2. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207
[65] Uo. Ezek orvoslására a köztársasági elnöknek az Alaptörvényben biztosított más eszközök állnak rendelkezésére. Vö. 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207-208
[66] "Az Alkotmánybíróság a határozataiban meglehetősen szűkre szabta a kinevezés megtagadásának elvi lehetőségét, ritkán képzelhető el olyan helyzet, hogy személyben rejlő ok miatt az egész államszervezet működése kerül veszélybe." Csink: i.m. 112. o.
[67] "Nem arról van tehát szó, hogy a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni valamely politikai követelménynek, hanem hogy alapvető funkcióit nem tudja ellátni." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 215
[68] Az ellenjegyzés ugyanis csak a teljesített kinevezésre vonatkozhat. 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203
[69] "Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen önálló politikai döntése a köztársasági elnöknek az is, ha kinevezési vagy jóváhagyási jogkörének gyakorlása során tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy jóváhagyást. Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan; senki sem visel érte politikai felelősséget: vagyis megfelel az önálló politikai döntés ismérveinek." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203. Nyilvánvaló, hogy az ilyen jellegű döntés határai és feltételei sem lehetnek tágabbak, mint az alkotmányban nevesített - felelősség nélküli - önálló politikai döntéseké. 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203
[70] 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203
[71] Sólyom László megállapítása szerint e határozatok meghozatalakor "[a]z ügy tétje valójában maga a parlamentáris alkotmányos rendszer volt." Sólyom: i.m. 760. o.
[72] Vö. a 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207, 215
[73] Az ellenjegyzéshez nem kötött esetekben ilyen lehetőség következésképpen nem áll fenn.
[74] Vö. a 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207, 214-215
[75] 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 216. "Ha elvont veszélyről van szó, amely az adott személyi javaslattól függetlenül, más kinevezendők esetén is fennállna, akkor vagy a kinevezésre, vagy a szerv működésére vonatkozó jogi szabályozásban van a hiba. Jogállamban az államszervezet demokratikus működésének éppúgy, mint az alapjogok biztosításának jogi garanciái vannak, amelyek személyre tekintet nélkül működőképesek. Jogállamban az alkotmányosságnak nem személyi biztosítékai vannak. Ha egy kinevezés kapcsán kiderül, hogy a jogi szabályozás hiányos, a garanciák nem elegendők, akkor nem a személy ellen kell fellépni, hanem a jogi szabályozást kell működőképessé tenni." Uo.
[76] 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 218
[77] "Ahhoz, hogy a felelősségre vonási eljárásról az Országgyűlés dönthessen, a tényállás lényegét ismernie kell." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 219
[78] Az Alaptörvény - a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan - a köztársasági elnök egyes jogköreinek gyakorlására kifejezetten határidőt szab [pl. 3. cikk (1) bek., 3. cikk (3) bek., 6. cikk (3) bek.]. Más hatáskörökre vonatkozó rendelkezések nem tartalmaznak szabályt a joggyakorlás határidejéről. "Ebből azonban nem következik sem az, hogy a köztársasági elnök jogkörének gyakorlása csak abban az esetben van határidőhöz kötve, ha a határidőt az illető jogkör szabályozása kifejezetten tartalmazza, sem az, hogy az elnök minden jogköréhez határidő tartozna. A köztársasági elnök alkotmányos jogállása alapján, és az egyes jogkörök sajátosságai szerint értelmezéssel eldönthető, hogy mely jogkörök alkotmányos gyakorlása követel meg határidőt." 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 51-52. Az alkotmányban kifejezetten szereplő, többnyire konkrét határidőkkel szemben a többi jogkörre vonatkozó határidőt nem lehet napok vagy hónapok szerint meghatározni. Ezekre nézve csupán általános és rugalmas szabály vezethető le az alkotmányból. Uo.
[79] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51
[80] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 54-55. Az Alkotmánybíróság szerint az alkotmányban kifejezetten meg nem határozott határidő napok szerint értelmezés útján nem állapítható meg. Uo.
[81] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 55
[82] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 56. "Nem vonható az »ésszerű határidő« fogalmába az olyan idő, amelynek során nem folyik vizsgálat, vagy olyan tárgyban folyik, amely nem tartozik sem a kinevezés jogi feltételeihez, sem a személyre tett javaslat tartalmához. Az előterjesztőre, illetve az elnök aktusáért felelősséget viselő ellenjegyzőre tartozik annak eldöntése, hogy a kinevezés mikor esedékes. Az elnök a már megindult kinevezési folyamatba kapcsolódik bele. A kinevezés célszerűsége, esedékessége, a betölteni kívánt tisztséghez tartozó jogosítványok vizsgálata kívül esik a köztársasági elnök kinevezési jogkörén." Uo.
[83] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 56
[84] 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 56
[85] "A személlyel kapcsolatban ugyanis vagy fennállnak a visszautasítás feltételei, vagy nem. Ha fennállnak, jogi felelőssége mellett dönt az elnök arról, hogy elutasítja-e a javaslatot, vagy sem. A személlyel kapcsolatos feltétel csakis "veszélyességének" megváltozása lehetne; minden egyéb - a kinevezés körülményeire vonatkozó - feltétel eleve kívül esik az elnöki hatáskörön. Különösen nem használható fel a kinevezés megtagadása a kinevezésre vonatkozó jogszabályok rejtett korrekciójára, sem rejtett alkotmányossági felülvizsgálatára. Ezekben az esetekben az elnök túllépné hatáskörét." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 217
[86] Bár kérdéses, hogy ez mennyiben orvosolható.
[87] Az Alkotmánybíróság már 1991-ben - határozata rendelkező részében - megállapította, hogy "[a]z ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusának érvényességi kelléke." 48/1991. (IX. 26) AB határozat. ABH 1991. 189, 191
[88] A köztársasági elnök nem államigazgatási, hanem önálló alkotmányos szerv, amely más alkotmányos szervekkel mellérendeltségi viszonyban áll. Ezért az ellenjegyzés - mint jóváhagyás - nem tekinthető felülbíráló engedélyezésnek, hanem csak beleegyező tudomásulvételnek, mert ez felel meg az ellenjegyzés funkciójának is.
[89] Ezért nem fogadható el az a nézet, hogy az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök esetében együttes döntéshozatalról van szó, mert mindkét szerv - az államfő és az ellenjegyző is - önállóan
- 94/95 -
dönt, de az államfői döntés az ellenjegyzés hiányában nem válik érvényessé (hatályossá).
[90] E probléma részleteiről Ld. Petrétei József: Az ellenjegyzés intézményéről. Jura 2011. 1. szám 99-116. o.
[91] Pl. az Alaptörvény 16. cikk (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "[a] minisztert a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki." A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) 6. § (1) bekezdése szerint a miniszter politikai vezető. E törvény 7. § (1) bekezdése pedig azt mondja ki, hogy "[a] politikai vezető e tevékenységét állami vezetői szolgálati jogviszony keretében látja el." A Bjt. 3. § (1) bekezdése szerint "[a] bíró szolgálati viszonya kinevezéssel jön létre." A (2) bekezdés - az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésével összhangban, amely a hivatásos bírák kinevezéséről rendelkezik - szintén megállapítja, hogy "[a] bírót a köztársasági elnök nevezi ki."
[92] Ld. erről az V. 1. cd) pontot.
[93] Így pl. a Ksztv. 6. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási államtitkár szakmai vezető. E törvény 7. § (3) bekezdése alapján "[a] szakmai vezető kormányzati szolgálati jogviszonyban áll." A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) 38. § (1) bekezdése alapján "[a] kormányzati szolgálati jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre," vagyis a kinevezés mellett a kormányzati szolgálati jogviszony keletkezéséhez a kinevezés elfogadása is szükséges.
[94] A korábbi Alkotmány egyes kinevezéseknél rendelkezett a felmentésről is. Ld. a 30/A. § (1) bek. i) pontját.
[95] Vö. az Alaptörvény 20. cikk (2) bek. c) pontjával.
[96] Az Alaptörvény alapján arra, hogy a miniszter felmentésére a miniszterelnök tehet javaslatot, csak - a contrario - az ügyvezető miniszterelnök hatáskörgyakorlása szabályozásának korlátjából lehet következtetni: az ügyvezető miniszterelnök miniszter felmentésére vagy új miniszter kinevezésére nem tehet javaslatot. Vö. az Alaptörvény 22. cikk (2) bekezdésével. Az Alaptörvény egyetlen szituáció kapcsán tartalmaz előírást arra nézve is, hogy a kinevezéssel betöltendő tisztség meddig állhat fenn: "[a] Kúria elnöke és az Országos Bírósági Hivatal elnöke kivételével a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn." Alaptörvény (2) bek. 3. mondat.
[97] "Alapvetően abból lehet kiindulni, hogy a megbízáskeletkeztetés mellett kifejezett alkotmányi előírás hiányában is kialakíthatja (államfőhöz telepítheti) törvény a megbízatás megszűnését is." Tilk: i.m. 366. o.
[98] A Ksztv. 43. § (2) bekezdése a miniszter összeférhetetlensége és kinevezési feltételeinek hiánya miatt kötelező jelleggel írja elő a miniszterelnök számára a miniszter felmentésének kezdeményezését. A törvény úgy fogalmaz, hogy köztársasági elnök e "kezdeményezés esetén a minisztert e megbízatása alól felmenti." Vö. a Ksztv. 43. § (3) bekezdésével. Ebből elvileg az következik, hogy a köztársasági elnöknek a minisztert fel kell mentenie, mégpedig úgy, hogy vizsgálati jogával sem élhet, ami nem igazán érthető.
[99] Ilyennek tekinthető pl. a tisztség ellátására való alkalmatlanság vagy a nem megfelelő színvonalon végzett tevékenység miatti felmentés.
[100] Ld. pl. a miniszterek felmentésénél a Ksztv. 43. § (1) bekezdését, amely szerint "[a] miniszterelnök bármikor javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére." Az 55. § (1) bekezdése szerint pedig "[a] miniszterelnök a miniszter véleménye kikérését követően bármikor javaslatot tehet a köztársasági elnöknek az államtitkár felmentésére."
[101] A Bjt. 89. §-a szerint a bíró szolgálati viszonya három esetben szűnik meg: a bíró halálával, továbbá akkor, ha a bíró a határozatlan időre történő bírói kinevezését nem kérte, vagy a vizsgálat eredményeként a kinevezésre nem alkalmas, valamint a köztársasági elnök általi felmentéssel, amely azonban számos ok miatt történhet. Ld. erről a Bjt. 90. §-át.
[102] Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 204
[103] Ez alól a Költségvetési Tanács elnöke jelent kivételt, mert megbízatásának megszűnési okai között a felmentés nem szerepel, de a köztársasági elnöknek - a törvényi keretek között - van más lehetősége a megbízatás megszüntetésére. Ld. az V. 1. ab) pontot.
[104] Ez egyfelől annak a jogszabályhelynek a megjelölését jelenti, amely alapján a tisztség betöltője felmenthető, továbbá csatolni szükséges azokat a dokumentumokat, amelyek a felmentést indokolják.
[105] 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 217
[106] "Ezt a személyi ismérvet a felmentésre akkor lehetne alkalmazni, ha lehetséges lenne, hogy az adott tisztség ellátására kizárólag annak jelenlegi betöltője alkalmas, míg mindenki más kinevezését ugyancsak a fenti okból meg kellene tagadni. Azaz a felmentés azért zavarja súlyosan az államszervezet demokratikus működését, mert a felmentésre javasolton kívül senki nincs, aki azt ilyen veszély nélkül betölthetné." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 217-218
[107] "Ilyen túllépés akkor lenne, ha a köztársasági elnök az adott funkció be nem töltött mivoltában látna súlyos veszélyt, s ezért tagadná meg a felmentést. Ahogy az elnök egy eleve üres tisztség betöltését is csak kezdeményezheti, de előterjesztés nélkül nincs tényleges döntési lehetősége, és ahogy ugyanezek a lehetőségei vannak a felmentés kezdeményezésére, úgy a felmentés is kötött jogkör marad, jellegét a köztársasági elnök eseti döntésével, ti. a felmentés megtagadásával nem változtathatja meg." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. ABH 1992. 207, 218
[108] Vö. Csink: i.m. 112-113. o.
[109] Ld. a III. g)-i) pontokat.
[110] Mivel az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdése a köztársasági elnöknek a (4) bekezdésben meghatározott "minden intézkedéséhez és döntéséhez" írja elő a Kormány tagja ellenjegyzésének szükségességét, és a (4) bekezdésben a felmentés intézménye nem szerepel, ezért az Alaptörvény szerint a felmentés nincs ellenjegyzéshez kötve. Ez értelemszerűen alkalmazandó a megbízást megszüntető visszahívásra is.
[111] Ez következik az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés j) pontjához kapcsolódó (5) bekezdésben rögzített főszabályból. Az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdése ugyanis expressis verbis kimondja, hogy a köztársasági elnöknek a (4) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és döntéséhez a Kormány tagjának ellenjegyzése szükséges, hacsak a törvény nem rendelkezik úgy, hogy nincs szükség ellenjegyzésre.
[112] Alaptörvény 9. cikk (3) bek. k) pont.
[113] E tisztségek esetében a végrehajtó hatalom politikai mérlegelése - amely az ellenjegyzést indokolttá teheti - nem játszik szerepet.
[114] Alaptörvény 26. cikk (2) bek.
[115] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 76. § (5) bekezdés b) pontja szerint az OBH elnöke "javaslatot tesz a köztársasági elnöknek a bírák kinevezésére és felmentésére."
[116] Bjt. 3. § (5) bek. A kinevezési feltételeket Ld. a Bjt. 4. és 5. §-aiban.
[117] A törvényi feltételek fennállása esetén a bíró felmentésére vonatkozó javaslatot az OBH elnöke terjeszti a köztársasági elnök elé. Az előterjesztésben meg kell jelölni a felmentés jogcímét és a megszűnés időpontját. Vö. a Bjt. 96. és 97. §-aival. A bíró szolgálati viszonyának megszűnését a felmentés állapítja meg. Bjt. 98. §
[118] Alaptörvény 44. cikk (4) bek. 2. mondat
[119] Alaptörvény 44. cikk (5) bek. Ez a sarkalatos törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Gst.).
[120] A Költségvetési Tanácsot Magyarországon először a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről
- 95/96 -
szóló 2008. évi LXXV. törvény hozta létre a fegyelmezett, átlátható és hosszútávon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében. Ez a Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét támogató háromtagú testület volt, amelyet az Országgyűlés kilencéves időtartamra választott. A Tanács egy-egy tagjává választható személyt a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke és a Magyar Nemzeti Bank elnöke jelölte, és az Országgyűlés költségvetési ügyben feladatkörrel rendelkező bizottsága meghallgatta. A Tanács tagjai közül a köztársasági elnök által jelölt tag vezette a Költségvetési Tanácsot. Ekkor a köztársasági elnöknek tehát még csak javaslattételi joga volt, de kinevezési joga nem. E törvényt a 2010. évi CLIII. törvény 57. § (2) bekezdése úgy módosította, hogy a Költségvetési Tanács tagja a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az Állami Számvevőszék elnöke, valamint "egy, a köztársasági elnök által hat évre kinevezett, kiemelkedő tudású közgazdász." Az Alaptörvény e szabályozási megoldást vette alapul, és úgy rendelkezik, hogy "[a] Költségvetési Tanács tagja a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre." Alaptörvény 44. cikk (4) bek.
[121] Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 202
[122] Gst. 18. § (1) bek.
[123] Gst. 19. §
[124] A kinevezni tervezett személynek - a kinevezését megelőzően - hatósági bizonyítvánnyal kell igazolnia a köztársasági elnök részére azt a tényt, hogy büntetlen előéletű, valamint nem áll a tevékenység folytatását kizáró foglalkozástól eltiltás hatálya alatt, továbbá a magyar állampolgárságát igazoló irat, a felsőfokú közgazdász végzettségét igazoló oklevél és a szakmai életútját bemutató önéletrajz benyújtásával tanúsítania kell a kinevezési feltételek teljesítését. Vö. a Gst. 18. § (2) bekezdésével.
[125] A Tanács elnöke a kinevezését követően a köztársasági elnök előtt az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló törvény szerinti szöveggel esküt tesz. Gst. 18. § (3) bek.
[126] A köztársasági elnök a megbízatásra méltatlanná válás megállapítására alkalmas körülmény tudomására jutását követően, a mulasztás jogkövetkezményeinek ismertetésével haladéktalanul felhívja a Tanács elnökét, hogy a kinevezési feltételeknek való megfelelést. Az igazolás elmulasztása vagy a kinevezési feltételeknek való megfelelés hiánya esetén a megbízatásra méltatlanná válás tényét a köztársasági elnök megállapítja. Vö. a Gst. 21. § (3) bekezdésével.
[127] Vö. a Gst. 21. § (4) bekezdésével.
[128] A Gst. 21. § (5) bekezdése szerint köztársasági elnök a korábbi elnök megbízatásának megszűnését követő hatvan napon belül nevezi ki a Tanács új elnökét.
[129] Alaptörvény 9. cikk (3) bek. l) pont
[130] Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése szerint "Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát."
[131] Vö. Cseporán Zsolt - Kocsis Miklós: Jogalkotás a kulturális igazgatás területén - esettanulmány a Magyar Művészeti Akadémia szabályozási rendszeréről. Kodifikáció 2014. 1. szám 16-24. o., valamint Cseporán Zsolt - Kocsis Miklós: A kulturális igazgatás aktualitásai Magyarországon. Új Magyar Közigazgatás 2014. 3. szám 21-28. o.
[132] Ld. az 1994. évi XL. törvényt a Magyar Tudományos Akadémiáról (MTAtv.), és a 2011. évi CIX. törvényt a Magyar Művészeti Akadémiáról (MMAtv.).
[133] MTAtv. 1. § (1) bek. és MMAtv. 1. § (1) bek.
[134] MTAtv. 9. § (2) bek. és MMAtv. 13. § (1) bek.
[135] MTAtv. 13. § (1) bek. és MMAtv. 22. § (1) bek.
[136] Vö. az MTAtv. 14. § (1)-(3) bekezdéseivel és MMAtv. 22. § (2)-(3) bekezdéseivel.
[137] Az akadémiákat szabályozó törvények az elnökök megválasztásának csak legfontosabb kérdéseit rögzítik, és a részletek meghatározását a köztestületek autonóm szabályozási körébe utalják.
[138] Míg a megerősítés megtagadása egyértelművé teszi a tisztség betöltésének jogszerűtlenségét és érvénytelenségét, addig ennek elmaradása - vagyis a megerősítésről való döntés hiánya - mulasztásként értékelendő.
[139] A törvényi szabályozásból sem derül ki, hogy a megerősítést a megválasztáshoz képest mennyi idő alatt kell teljesíteni, illetve elmaradása mennyi ideig pótolható. Az sem világos, hogy a megválasztás és a megerősítés közötti időszakban az elnökök gyakorolhatják-e feladat- és hatáskörüket. A törvényi szabályozásnak e kérdéseket mindenképpen rendeznie kellene.
[140] Az akadémiák önkormányzás elvén történő működése, illetve az államszervezetben betöltött szerepe következtében nincs indoka a végrehajtó hatalom általi - politikai mérlegelést jelentő - ellenjegyzésnek. A köztársasági elnök jogszerűségi vizsgálata elegendő feltételt jelent a tisztség törvényes betöltésének ellenőrzésére.
[141] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. c) pont
[142] Alaptörvény 16. cikk (7) bek.
[143] A Kormány megalakulása folyamatként fogható fel, amely a miniszterelnöki tisztség betöltésével (a parlament általi megválasztással) kezdődik, és a miniszterek kinevezésével zárul.
[144] Alaptörvény 16. cikk (8) bek.
[145] Alaptörvény 16. cikk (7) bek. A miniszterek személyére tehát az Országgyűlés által már megválasztott miniszterelnök tesz javaslatot.
[146] Ezért lehetősége van arra, hogy minisztere felmentését bármikor, indokolás nélkül kezdeményezze.
[147] Ügyvezető miniszterelnök [Alaptörvény 22. cikk (2) bek.] új miniszter kinevezésére - és miniszter felmentésére - javaslatot nem tehet. Ha a miniszterelnök megbízatása halálával, összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges feltételek hiánya miatt vagy azért szűnt meg, mert az Országgyűlés bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezte ki, az új miniszterelnök megválasztásáig a miniszterelnök hatáskörét a miniszterelnök-helyettes vagy - több miniszterelnök-helyettes esetén - az első helyen kijelölt miniszterelnök-helyettes gyakorolja, de szintén nem tehet javaslatot új miniszter kinevezésére és miniszter felmentésére [Alaptörvény 22. cikk (3) bek.]. Felvethető a kérdés, hogy a teljes jogkörű miniszterelnököt miniszter kinevezésére vonatkozó javaslata megtételében helyettesítheti-e a miniszterelnök-helyettes. Az Alaptörvényben nem találni olyan rendelkezést, amelyik részletezné vagy pontosítaná, hogy a miniszterelnök helyettesítésére milyen jogkörben kerülhet sor, de az Alaptörvényből - az idézett rendelkezések alapján - az következik, hogy a helyettes nem kaphat teljes miniszterelnöki jogkört, így a miniszterelnököt miniszter kinevezésére vonatkozó javaslattételben nem helyettesítheti, de az ellenjegyzésben már igen.
[148] Ksztv. 40. § (1) bek. Az államfőnek itt nincs diszpenzációs joga.
[149] Ksztv. 40. § (2) bek.
[150] Vö. az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 44. § (2)-(3) bekezdéseivel.
[151] A kinevezésnek nem jogi feltétele a támogató bizottsági vélemény, ilyet az Alaptörvény vagy jogszabály nem határoz meg. Ha viszont a bizottság - amelynek összetétele a parlamenti erőviszonyokat tükrözi, vagyis a miniszterelnököt megválasztó többség itt is adott - a jelöltet nem támogatja, a miniszterelnök dönthet úgy, hogy e jelölését visszavonja, és új jelöltre tesz javaslatot. Természetesen az új jelölt esetében is fennáll a meghallgatási és véleményezési kötelezettség.
[152] Ez megfelelően érvényes a miniszter felmentésére is.
- 96/97 -
[153] Ld. e fejezet III. pontját.
[154] Ksztv. 43. § (1) bek.
[155] A Ksztv. nem határoz arról, hogy a köztársasági elnök döntése ne igényelne ellenjegyzést. Megjegyzendő azonban, hogy a miniszter felmentésére az előterjesztés csak a miniszterelnöktől származhat, és ha ennek az államfő eleget tesz, akkor az ellenjegyzés valójában nem indokolt.
[156] Alaptörvény 41. cikk (3) bek.
[157] Alaptörvény 41. cikk (6) bek. E sarkalatos törvény a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. CXXXIX. törvény (MNBtv.)
[158] Vö. az MNBtv. 10. § (1) bekezdésével, a 9. § (4) bekezdésével és a 12. § (2) bekezdés a) pontjával.
[159] MNBtv. 10. § (2) bek.
[160] E feltételek a Monetáris Tanács tagjaira vonatkozik [MNBtv. 9. § (5) bek.], de az MNB elnökére is alkalmazni kell [MNBtv. 10. § (3) bek.].
[161] Az MNBtv. 11. § (1) bekezdése szerint az MNB legalább kettő, legfeljebb három alelnökkel rendelkezik.
[162] A miniszterelnök az MNB alelnökeinek felmentésére az MNB elnökének előterjesztésére tesz javaslatot. MNBtv. 11. § (2) bek.
[163] Az MNBtv. 9. § (10) bekezdése az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez fűzött, a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapokmányáról szóló (4.) Jegyzőkönyv 14.2. cikkére utal, vagyis a felmentés feltételeit ez a dokumentum határozza meg.
[164] MNBtv. 10. § (5) bek. és 11. § (2) bek. A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.) szabályai szerinti bírósághoz fordulás joga nem érinti az Európai Unió Bíróságához fordulásnak az Alapokmány 14.2. cikkében meghatározott jogát.
[165] MNBtv. 10. § (7) bek. és 11. § (3) bek. A kinevezési jog ellenjegyzéshez kötésének törvényi előírása felesleges, mert ezt már az Alaptörvény is tartalmazza. Más kérdés, hogy az alaptörvényi rendelkezésnek van-e kellő indokoltsága, különös tekintettel az MNB függetlenségére [MNBtv. 1. § (2) bek.]. Mivel a köztársasági elnök kinevezési és felmentési joga miniszterelnöki előterjesztéshez kötött, az ellenjegyzési jog nem tűnik kellően megalapozottnak, lévén az MNB nem a végrehajtó hatalom része, nem felelős az Országgyűlésnek. Bár az MNB elnöke az Országgyűlésnek írásbeli és szóbeli beszámolási kötelezettséggel tartozik [MNBtv. 2. §], tisztségéből azonban csak meghatározott esetekben - a feladatok ellátásához szükséges feltételek hiánya, illetve súlyos kötelességszegés esetén - menthető fel. Ha az államfő az előterjesztésnek megfelelő döntést hoz, az ellenjegyzés felesleges, ha pedig nem, akkor a kontraszignálás nem lehetséges.
[166] Alaptörvény 23. cikk (1) bek.
[167] Az Alaptörvényből - a sarkalatos törvényi formán kívül -csak e szervek tárgyi korlátozása következik, vagyis olyan szerveknek kell lenniük, amelyek végrehajtó hatalmi tevékenységet folytatnak, és ezen belül is csak egyes feladat- és hatásköröket láthatnak el, mert a végrehajtó hatalom általános szerve a Kormány. Vö. az Alaptörvény 15. cikk (1) bek. A hatályos szabályozás szerint önálló szabályozó szerv a Nemzeti Média-és Hírközlési Hatóság, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal. Ksztv. 1. § (6) bek. E szervek köre azonban - a tárgyi korlátozást figyelembe véve - sarkalatos törvénnyel bővíthető.
[168] Alaptörvény 23. cikk (2) bek.
[169] Az alaptörvényi rendelkezés értelmezéséből arra a következtetésre is lehet jutni, hogy a köztársasági elnök számára legalább egy önálló szabályozó szerv vezetőjének kinevezési jogát biztosítani kell, mert ha ez hiányzik, az - az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés c) pontjára tekintettel - alaptörvény-ellenességet okoz. A hatályos szabályozás alapján az állapítható meg, hogy a két önálló szabályozó szerv közül az egyik vezető esetében a miniszterelnök, a másik esetben a köztársasági elnök jogosult a kinevezésre. A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról szóló 2013. évi XXII. törvény 6. § (1) bekezdése szerint a Hivatal elnökét a miniszterelnök hét évre nevezi ki. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény 111/A. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH) elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki kilenc évre.
[170] Az NMHH elnökének kinevezési feltételeiről Ld. a 2010. évi CLXXXV. törvény 111/A. § (2)-(6) bekezdéseit, a felmentésre pedig a 113. § (2) és (2a) bekezdéseit. A felmentésnél a törvény külön nem írja elő a miniszterelnöki ellenjegyzést, de mivel ebben az esetben is törvény által meghatározott államfői hatáskörről van szó, és a törvény nem tesz kivételt, az ellenjegyzés szükséges.
[171] Ld. a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvényt (Nft.).
[172] Nft. 27. § (1) bek.
[173] Az alkalmazás együtt jár a munkakör megnevezésével azonos munkaköri cím adományozásával, valamint e munkaköri cím használatának jogával. Nft. 27. § (2) bek.
[174] Vö. az Nft. 25. §-ával.
[175] Vö. az Nft. 27. § (3) bekezdésével.
[176] Az egyetemi tanári munkaköri cím használati jogának biztosítása, megvonása - külön erre irányuló munkáltatói intézkedés hiányában - nem eredményezi a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítését, megszűnését, mert az egyetemi tanár foglalkoztatására irányuló jogviszonyt a felsőoktatási intézményben munkáltatói jogkört gyakorló rektor jogosult létesíteni, illetve megszüntetni. Vö. az Nft. 27. § (3) bekezdésével.
[177] "Az egyetemi tanári munkakörben történő alkalmazás feltétele, hogy az érintett rendelkezzék doktori fokozattal, amennyiben magyar állampolgár, habilitációval vagy azzal egyenértékű nemzetközi felsőoktatási oktatói gyakorlattal, továbbá az adott tudomány vagy művészeti terület olyan nemzetközileg elismert képviselője legyen, aki kiemelkedő tudományos kutatói, illetve művészi munkásságot fejt ki. Az oktatásban, kutatásban, kutatásszervezésben szerzett tapasztalatai alapján alkalmas a hallgatók, a doktori képzésben részt vevők, a tanársegédek tanulmányi, tudományos, illetve művészi munkájának vezetésére, idegen nyelven publikál, szemináriumot, előadást tart. Az egyetemi tanár jogosult a professzori cím használatára." Nft. 28. § (5) bek.
[178] Nft. 29. § (3) bek. Az egy évnél hosszabb időre szóló egyetemi tanári munkaköröket a rektor által kiírt nyilvános pályázati eljárás alapján kell betölteni, és a benyújtott pályázatokat a szenátus bírálja el illetve rangsorolja. A rektor a rangsorolt pályázatok közül választva létesíthet közalkalmazotti jogviszonyt. Vö. az Nft. 29. § (1) bekezdésével.
[179] Mivel az állam nevében a fenntartói jogokat - ha törvény másként nem rendelkezik - az oktatásért felelős miniszter gyakorolja [Nft. 4. § (4) bek.], ezért az állami felsőoktatási intézményeknél a fenntartó az oktatásért felelős miniszter.
[180] Vö. az Nft. 29. § (3) bekezdésével.
[181] Ha a rektor javaslata nincs összhangban a MAB szakértői véleményében foglaltakkal, a miniszter beszerzi a MAB újabb szakértői véleményét. Ha a rektor javaslata és a MAB szakértői véleménye nincs összhangban, a miniszter mérlegelheti, hogy kezdeményezi-e az egyetemi tanári kinevezést. Vö. az Nft. 69. §-ával.
[182] Az Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdése szerint a köztársasági elnöknek az egyetemi tanárok kinevezése teljesítését is meg kell tagadnia, ha a jogszabályi feltételek hiányoznak, vagy alapos okkal arra következtet, hogy az az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné. A tartalmi vizsgálat kapcsán felvethető, hogy e kinevezés aligha eredményezheti az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát. Vö. Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1044. o.
- 97/98 -
[183] Az egyetemi tanár a cím használatára addig jogosult, ameddig a köztársasági elnök a tanári cím használatának jogát nem vonja meg. Vö. az Nft. 27. § (4) bekezdésével.
[184] Vö. az Nft. 31. § (6) bekezdésével. Az egyetemi tanári munkakörökben az oktató a hetvenedik életévének betöltéséig foglalkoztatható. Az egyetemi tanár esetén a foglalkoztatásra irányuló jogviszony megszüntetésére a rektor jogosult. Vö. az Nft. 31. § (4) bekezdésével. A rektor köteles kezdeményezni az egyetemi tanár munkaköri címének megvonására irányuló eljárást, ha azt az érintett kéri, ha az egyetemi tanárral szemben jogerősen elbocsátás fegyelmi büntetést szabtak ki, ha a foglalkozás gyakorlásától a bíróság jogerősen eltiltotta vagy az érintettet szándékos bűncselekmény miatt jogerősen végrehajtandó szabadságvesztésre ítélték. A rektor e kezdeményezésével egyidejűleg intézkedni köteles az egyetemi tanári munkakörben történő foglalkoztatás megszüntetéséről is. Vö. az Nft. 31. § (7) bekezdésével. Ha az egyetemi tanár munkaköri cím viselésére jogosult nem áll felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási jogviszonyban, a felmentés - a munkaköri cím használati jog megvonásának - kezdeményezésére a miniszter jogosult. Vö. az Nft. 31. § (8) bekezdésével.
[185] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. b) pont.
[186] E "rendelkezés következményeként a követ és a nagykövet - mint nemzetközi jogi intézmény - alkotmányos intézménnyé is vált, így az e funkciót ellátó tisztség elnevezéséhez a törvényhozó kötve van." Tilk: i.m. 360. o.
[187] Korábban a köztársasági elnök döntött a főkonzuli kinevezésekről, megbízásokról és felmentésekről [Ld. pl. a 135/2001. (IX. 24.) KE határozatot és a 63/2006. (IV. 24.) KE határozatot], de ez ma már a külpolitikáért felelős miniszter hatásköre. Vö. a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bekezdés ce) pontjával.
[188] A megbízást megelőzően a nagykövetek, követek nem foglalhatják el hivatalukat, nem gyakorolhatják feladatkörüket. Vö. Tilk: i.m. 361. o.
[189] A követi, nagyköveti megbízás befejezését a visszahívó levél dokumentálja, amely szintén egyedi határozat, és a címzettje a fogadó állam államfője.
[190] "A megbízó- és visszahívó levél szövegezési formulája előre nem meghatározott. Hangjának szívélyessége függ a két állam kölcsönös viszonyától. Tartalmát pedig a megbízást, illetőleg a visszahívást indokolttá tevő körülmények határozzák meg." Ádám: i.m. 230-231. o.
[191] Ld. a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényt (Kttv.). A nagykövet Magyarország diplomáciai képviseletén - mint állomáshelyen - rendkívüli és meghatalmazott nagykövetként a külképviseletek vezetését látja el tartós külszolgálatban, a Kttv. szerinti osztályvezetői munkakörben. Vö. a tartós külszolgálatról és az ideiglenes külföldi kiküldetésről szóló 172/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet 3. § 1. pontjával, a 3. § 2. a) pontjával, a 4. § (1) bekezdés a) pontjával, valamint a 7. §-ával.
[192] A Kttv. 38. § (1) bek.
[193] A gyakorlatban a megbízás és a "kinevezés" keveredik, mert előfordult, hogy adott személyt nagykövetté úgy is "kinevezett" a köztársasági elnök, hogy még nem adott konkrét megbízást a számára. [Ld. pl. a 47/2013. (I. 29.) KE határozatot, amely csak nagyköveti "kinevezést" tartalmaz, megbízást azonban nem.] Az is előfordult, hogy az államfő "kinevezést" és megbízást adott egyetlen aktussal. [Ld. pl. a 45/2013. (I. 29.) KE határozatot, amely "kinevezést" és egyúttal megbízást is tartalmaz.]
[194] Ld. pl. a 19/2011. (II. 3.) KE határozatot.
[195] Ld. pl. a 297/2010. (XII. 7.) KE határozatot, a 39/2011. (II. 23.) KE határozatot és a 417/2013. (X. 9.) KE határozatot.
[196] Ld. pl. a 419/2013. (X. 9.) KE határozatot. A bécsi szerződés 5. cikk (1) bekezdése ugyanis lehetővé teszi, hogy a képviselet vezetője több államban is elláthassa a feladatát. Eszerint "[a] küldő állam, miután az érdekelt fogadó államokat erről kellőképpen értesítette, a képviselet vezetőjét, vagy a diplomáciai személyzet bármely tagját több államhoz is akkreditálhatja, illetőleg kinevezheti, kivéve ha ezt valamelyik fogadó állam kifejezetten ellenzi."
[197] Bécsi szerződés 4. cikk (1) bek.
[198] Elvileg nem kizárt, hogy a beleegyezés hiányában is sor kerüljön a megbízásra, de nyilvánvaló, hogy az így megbízott nagykövetet vagy követet a fogadó állam nem akceptálja, ezért feladatát nem lesz képes a fogadó államban ellátni.
[199] Vö. Kovács: i.m. 1038. o.
[200] Vö. a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 89. § (2) bekezdés ce) pontjával.
[201] Alaptörvény 9. cikk (5) bek.
[202] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. d) pont
[203] Az Nft. 12. § (2) bekezdése szerint "[a] szenátust illetik meg a felsőoktatási intézmény Alaptörvényben rögzített jogosultságai."
[204] Nft. 12. § (1) bek.
[205] A rektor "eljár és dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket jogszabály, a szervezeti és működési szabályzat, a kollektív szerződés nem utal más személy vagy testület hatáskörébe." Nft. 13. § (1) bek.
[206] A rektori megbízás a hatvanötödik életév betöltéséig szólhat. Nft. 37. § (6) bek.
[207] Vö. az Nft. 37. § (3) és (4) bekezdésével. A rektori pályázati felhívás tartalmára a szenátus tesz javaslatot. Nft. 12. § (3) bek. d) pont
[208] "Rektori megbízást az kaphat, aki felsőoktatási intézményben szerzett vezetési, szervezési ismeretekkel, gyakorlattal és legalább egy "C" típusú középfokú államilag elismert, - középfokú (B2 szintű) általános nyelvi, komplex - vagy azzal egyenértékű nyelvvizsgával rendelkezik, továbbá a felsőoktatási intézménnyel teljes munkaidőre szóló munkaviszonyban vagy közalkalmazotti jogviszonyban áll, illetve akivel ilyen jogviszonyt létesítenek. A rektori megbízáshoz egyetem esetén egyetemi tanári, főiskola esetén egyetemi tanári, főiskolai tanári, egyetemi docensi, tudományos tanácsadói vagy kutatóprofesszori munkakörben történő alkalmazás szükséges." Nft. 13. § (5) bek. További feltétel, hogy adott felsőoktatási intézményben ugyanazon személy - a vezetői megbízási ciklusoktól függetlenül - összesen legfeljebb két alkalommal kaphat rektori megbízást az esetleges jogelőd intézményekre is tekintettel. Vö. az Nft. 37. § (4) bekezdésével.
[209] Vö. az Nft. 37. § (4) bekezdésével.
[210] Nft. 12. § (3) bek. d) pont. Az Nft. 104. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tekintetében a rektor pályázatát az intézmény Fenntartói Testülete írja ki és a szenátus véleményezését követően dönt a rektorjelölt személyéről.
[211] Az Nft. 73. § (3) bekezdés e) pontja szerint a fenntartó kezdeményezi a rektor megbízását és felmentését, továbbá gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Mivel az állam nevében a fenntartói jogokat - ha törvény másként nem rendelkezik - az oktatásért felelős miniszter gyakorolja [Nft. 4. § (4) bek.], ezért az állami felsőoktatási intézményeknél a fenntartó az oktatásért felelős miniszter.
[212] Az Nft. 64. § (2) bekezdés c) pont. E rendelkezés szerint a miniszter a főiskolai rektor megbízására és felmentésére vonatkozó javaslatot a miniszterelnöknek küldi meg, mert a főiskolai rektorok megbízására a miniszterelnök jogosult.
[213] Azt, hogy melyik felsőoktatási intézmény minősül egyetemnek, az Nft. 1. melléklete sorolja fel.
[214] A rektori tisztség átmeneti betöltetlensége esetén a rektor helyettesítésére jogosult rektorhelyettes a felsőoktatási intézmény, illetve a szenátus vezetőjeként jár el. Vö. az Nft. 75. § (2a) bekezdésével.
[215] A tartalmi vizsgálat kapcsán itt is felvethető, hogy e megbízás aligha eredményezheti az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát. Vö. Kovács: i.m. 1044. o.
- 98/99 -
[216] Vö. az Nft. 12. § (3) bek. d) pontjával és a 13. § (6) bekezdésével. Megjegyzendő, hogy a törvény a szenátus általi kezdeményezésnél visszahívásról, más esetben pedig felmentésről rendelkezik. Ld. pl. az Nft. 37. § (8) bekezdését.
[217] A főiskolai rektorok felmentésére - ahogy a megbízásukra is - a miniszterelnök jogosult. Vö. az Nft. 37. § (8) bekezdésével.
[218] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. e) pont
[219] A Magyar Honvédség esetében Ld. erről a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvényt. A Magyar Honvédségnél a tábornokok kinevezése és előléptetése a köztársasági elnök főparancsnoki funkciójából adódó közvetlen irányítási hatáskörét jelentik.
[220] Ld. a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt (Hszt.). E törvény hatálya a rendőrség, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a büntetés-végrehajtási szervezet, az Országgyűlési Őrség, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára terjed ki, vagyis a Honvédségen kívül e szerveknél létesíthető tábornoki rendfokozat. Megjegyzendő, hogy a NAV hivatásos állományú tagjaira és az Országgyűlési Őrség hivatásos állományú tagjaira eltérő rendelkezéseket az ezeket a szervezeteket szabályozó törvények megállapíthatnak.
[221] Az állománytáblázat a fegyveres szerv szervezeti egységénél rendszeresített szervezeti elemeket, a rendszeresített szolgálati beosztásokat vagy nem hivatásos munkakörök megnevezését, illetmény-besorolását, az abban elérhető legmagasabb rendfokozatot, valamint az azok ellátásához szükséges képesítési, képzettségi és egyéb követelményeket meghatározó okmány. Hszt. 2. § m) pont
[222] A Hszt. szerint a tábornok szolgálati viszonyának létesítéséről, megszüntetéséről, hivatásos állományba visszavételéről, tábornoki rendfokozatba történő kinevezéséről, előléptetéséről, valamint a tábornokra vonatkozó rendfokozatot vagy szolgálati viszonyt érintő fegyelmi fenyítés kiszabásáról a miniszter javaslatára a köztársasági elnök dönt. Tábornok rendfokozatban való visszavetésére, szolgálati viszonyának megszüntetésére és lefokozására a miniszter tesz javaslatot a köztársasági elnöknek. Vö. a Hszt. 36. § (4) bekezdésével és a 127. § (5) bekezdésével. Miniszter alatt azt a minisztert kell érteni, aki az adott fegyveres szerv irányítójának minősül.
[223] Alaptörvény 9. cikk (4) bek. j) pont
[224] Pl. törvény nem állapíthat meg olyan kinevezési jogot az államfő számára, amely tisztség betöltéséhez az Alaptörvény az Országgyűlés általi választást követeli meg.
[225] Bszi. 128. § (1) bek.
[226] Bszi. 79. § (1) bek.
[227] Ld. a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény 14. § (1) bekezdését.
[228] Ksztv. 52. § (2) bek.
[229] Kttv. 215. § (2) bek.
[231] Ld. az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 40. § (1) bekezdését.
[232] Ld. a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 55. § (1) bekezdését.
[233] Ld. az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 35. § (1) bekezdését.
[234] Ld. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 35. § (2) bekezdését. A Versenyhivatal elnökhelyetteseire az elnök tesz javaslatot a miniszterelnöknek, aki azt - egyetértése esetén - előterjeszti a köztársasági elnöknek.
[235] Az Nft. 52. § (8) bekezdése szerint "[a] felsőoktatási intézmény rektora - a köztársasági elnök előzetes hozzájárulásával - "Promotio sub auspiciis praesidentis Rei Publicae" kitüntetéssel avatja doktorrá azt, akinek a középiskolában és a felsőoktatási intézményben, valamint a doktori képzésben folytatott tanulmányai során a teljesítményét mindig a legmagasabbra értékelték, feltéve továbbá, hogy a doktori fokozatszerzési eljárás során is kiemelkedő teljesítményt nyújtott. A kitüntetéses doktorrá avatás részletes feltételeit a Kormány állapítja meg." Ld. erről a 387/2012. (XII. 19.) Korm. rendeletet.
[236] Ld. a 387/2012. (XII. 19.) Korm. rendelet 18-19. §-ait.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár.
Visszaugrás
