Drinóczi Tímea[1]: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról* (JURA, 2013/2., 17-36. o.)

Az alkotmányos párbeszéd lényege az lenne, hogy az egyes alkotmányos szereplők közötti interakció elvezessen az alkotmány egyes rendelkezéseinek megfelelő értelmezéséhez és olyan tartalommal való megtöltéséhez, ami a legjobban illeszkedik a demokratikus alkotmányfejlődés és társadalmi elvárások aktuális folyamába, illetve amiben a lehető legtöbb résztvevő egyetért.[1] Ez legalább két folyamat meglétét igényli: magát a párbeszédet, az eljárást, illetve a "tartalom" meghatározását. Utóbbi több formában is megvalósulhat, amiben azok a szereplők vesznek részt, amelyek hatásköre kiterjed az alkotmány alkotására/megváltoztatására, és normaalkotói értelmezésére, illetve annak erga omnes - alkotmányossági szempontú - interpretációjára. Az írásban az elmúlt közel két év alkotmányos párbeszédét vizsgálom abból a szempontból, hogy az interakciók hatására hogyan alakult ki, változott adott alkotmányi rendelkezés (vélt vagy valós) jelentéstartama. Néhányuk tekintetében - a folyamatos változtatások miatt - még nem lehet alappal megítélni azt az alkotmányi tartalmat,[2] ami a párbeszéd eredményeként kialakult, mások tekintetében fejlődést lehet tapasztalni, amelynek irányát viszont ezen írás keretei között is - a részletek ismertetése nélkül - jelezni lehet. Az alkotmányos párbeszéd egyik célja az, hogy a létező folyamatok alkotmányossági szempontú és speciális összefüggésrendszerbe helyezett vizsgálata alapján a vizsgált állam demokratikus elkötelezettségét értékelni lehessen (jellemzően a szabályozási szinten). E célt e tanulmány szűk, csak néhány szabályozási aspektusra és eljárásra irányuló keretei között nem lehet elérni, de tendenciákat lehet vázolni.

Ennek érdekében vizsgálom az Átmenti rendelkezések (Ár.) - alkotmányozó hatalom és az alkotmánybíróság által meghatározott - jogforrási helyét és jellegét,[3] a részbeni megsemmisítéseként is létrejött Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítását (továbbiakban: negyedik módosítás), illetve mindazokat a következtetéseket és következményeket, amelyek következtek (volna) az Ár-t érintő alkotmánybírósági határozatokból. Lényegében azt az alkotmányjogi hátteret törekszem feltárni, ami - az Alkotmánybíróság, az alkotmánymódosító hatalom, az alapvető jogok biztosa, a Velencei Bizottság, más szakértők és a kormány között[4] - kialakulóban van és/vagy megvalósult az Alaptörvény és az Átmenti rendelkezések 2012 január 1-jei hatálybalépése óta. Véleményem szerint ugyanis ettől az időponttól kezdve Magyarországnak formális értelemben[5] két alkotmánya volt,[6] ez azonban az alkotmánybírósági döntésben eltérő értékelést kapott, amelyet nem követett más a negyedik módosítással, mint az "eredeti állapot"[7] - némileg javított, módosított formájú -helyreállítása. A negyedik módosítás ténye azonban megváltoztatta az Ár. megsemmisített és meg nem semmisített rendelkezéseinek addigi alkotmányjogi helyét: alkotmányi tartalomból, alkotmánymódosítói aktussá váltak. Figyelemmel azonban a negyedik módosítással kapcsolatos alkotmánybírósági határozatra, e változás nem releváns: az eredetileg alkotmányi tartalmúnak szánt szabályok végső soron - némi módosítással - azokká váltak 2013 április elsejével. E módosítások és a vonatkozó alacsonyabb szintű jogszabályi változások azonban jelentősek: némelyek esetében a politikai döntéshozó megfogadja és döntéseibe beépíti a korábbi kritikák által megfogalmazottakat.[8] Erre természetesen nem minden esetben kerül sor, sőt, néhány új szabály éppen a korábbi alkotmánybírósági döntés felülbírálata.[9] Utóbbiak tekintetében tovább folyik a párbeszéd, amely kimenete hozzájárulhat ahhoz, hogy megfelelő időtávlatból majd értékelni lehessen az Alaptörvény által teremtett új alkotmányosságot, és a benne működő (azt létrehozó) politikai döntéshozó elkötelezettségének a jellegét, továbbá azt, hogy ez az új alkotmányosság a korábbi alkotmányos rendszerrel kontinuitást vagy éppen diszkontinuitást jelent-e. Arra is választ kaphatunk majd, hogy az alkotmányozó hatalom milyen tényleges és gyakorlati kötöttségekkel rendelkezik a 21. század globalizálódó és többrétegű alkotmányos valóságában, illetve, hogy jelenleg milyen eszközök[10] állnak rendelkezésre ahhoz, hogy e kötöttségeknek érvényt szerezzünk.

1. Az Átmenti rendelkezések jogforrásbeli helye és alkotmányjogban betöltött státusa

1.1 Ár. és az Alaptv. 2012 január 1-jén hatályba lépett szövege és következményei

1.1.1 Az Átmenti rendelkezéseket (Ár.) 2011. november 11-én nyújtották be, a Magyar Közlöny-

- 17/18 -

ben 2011 december 31-én hirdették ki, és 2012. január elsejével lépett hatályba. Az alkotmányozó hatalom szándéka szerint az Ár. az Alaptörvény része, amit annak eredeti Záró rendelkezései is igazolnak: 1. Magyarország Alaptörvénye 2012 január 1-jén lép hatályba. 2. Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el. 3. Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el. 4. A Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni.

Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése arra a tényre utalnak, hogy az Ár. elfogadásakor az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként jár el, ami kétharmados többséget igényel.

Az Ár. gyakorlatilag három részből állt: i) politikai manifesztum (amelynek a címe: A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről); ii) valódi átmeneti rendelkezések az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódóan (pl. arra vonatkozóan, hogy mikor kell az Alaptörvényt először alkalmazni, az Alkotmány melyik rendelkezését kell alkalmazni még egy meghatározott ideig); iii) lényegében érdemi rendelkezések. Utóbbi kettő az "Átmeneti rendelkezéseket az Alaptörvény hatályba lépéséhez kapcsolódóan" cím alatt szerepelt.

Az érdemi rendelkezésekre az Ár. eredeti szövegében az alábbiak a példák;[11] ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy mindegyik ilyen "lényegi" rendelkezésnek eredetileg is megvolt a "megfelelő helye" az Alaptörvényben, mivel ezek az alaptörvényi szövegek alkotmányozó hatalom által meghatározott kiegészítései, pontosításai.

a) Az Ár. lehetővé tette az Országgyűlésnek, hogy az MNB-t és a PSZÁF-ot összevonja, amely eredményeként az MNB elnöke az új szerve elnökhelyettese lett volna, ami a függetlenséget veszélyeztethette volna. Az Alaptörvény az MNB-t Magyarország központi bankjaként határozza meg, szabályozza e szerv és az elnöke fő feladatait, az elnök jogállását; a PSZÁF-ra vonatkozóan viszont nem tartalmaz rendelkezéseket.[12] Az Ár-t tehát együtt kellett (volna) értelmezni az Alaptörvény 41. és 42. cikkeivel, de aztán ez a rendelkezés végül hatályon kívül került az első alaptörvény-módosítással.[13]

b) Az Ár. továbbá meghatározta, hogy személyükben mely kinevezések szűnnek meg: adatvédelmi biztosé, és melyek nem: a "többi biztosé", valamint a Költségvetési Tanács elnökéé. Nincsen azonban semmilyen kritériuma e szelektálásnak, azaz annak, hogy ki marad, és kinek kell távoznia.[14] Az Alaptörvény maga azonban, amikor a megbízatás megszűnését szabályozza e tisztségek tekintetében, nem utal az Ár-ra; ugyanakkor az Ár. ezekkel kiegészítette az Alaptörvényben meghatározott megszűnési okokat.

c) Az Ár. vonatkozó szabály alkalmazhatóvá teszi az Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdését:[15] ezt azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. Ez egy kivétel szabály az általános szabály alól, ami szerint az Alkotmánybírság hatáskör korlátozása megszűnik, amikor az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. Ezzel az Ár. az Alaptörvényi hatáskör-korlátozást kiterjesztette.

d) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése megvalósulásáig az Ár. lehetővé tette az OBH elnökének, hogy bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelöljön ki; hasonlóképpen, az ügyészség vezetője és irányítója az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adhat utasítást. E szabályozás válasz volt arra az alkotmánybírósági döntésre,[16] amely a Be. ugyanezen szabályát[17] 2011 december 19-én alkotmányellenesnek nyilvánította. Az Alkotmánybírság szerint ugyanis az ügyészi prerogativa ellentétes volt a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal (és az Strasbourgi bíróság és az Alkotmánybírság esetjogával), és nem elégítette ki a pártatlanság és a tisztességes eljárás követelményeit, valamint az Alkotmányból eredő egyéb kapcsolódó jogokat és elveket. Az OBH elnöke joga esetében pedig az akkor már ismert vonatkozó Velencei Bizottság véleményének a figyelmen kívül hagyásáról volt szó.[18] Az Alaptörvény ugyanakkor elismeri a tisztességes eljáráshoz való jogot, ideértve a XXVIII. cikkben meghatározott ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jogot is, de - a negyedik módosításig - nem tartalmazott rendelkezést sem az OBH-ra, sem annak elnökére nézve. Az Ár. tehát már maga is egy reakcióként az alkotmánybírósági határozatra, kiegészítette, és így relatívvá tette az tisztességes eljáráshoz való jog bizonyos részjogosítványait.

e) Az Ár. egy rendelkezése felhatalmazta az Országgyűlést, hogy állapítsa meg az elismert egyházakat, és határozza meg a további elismerés kritériumait, mint pl. meghatározott idejű működés, meghatározott taglétszám, a történelmi hagyományok és a társadalmi támogatottság. Ez pedig lényegében a lelkiismereti és vallásszabadságról, illetve az állam és az egyház szétválasztásáról szóló VII. cikk kiegészítése.

f) Az Ár. másik előírása átháríthatóvá teszi azt a fizetési kötelezettséget, amiből az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság

- 18/19 -

vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani. E szabály tulajdonképpen nem más, mint az Alaptörvény XXX. cikkében szereplő közös szükségletek fedezéséhez való arányos hozzájárulási kötelezettség kiegészítése.[19]

1.1.2 Az alkotmányozó hatalom az Alaptörvényt és az Ár-t mint az alkotmányozó hatalom aktusait együtt, 2012 január elsejével léptette hatályba, illetve megalkotta a 2011. évi CCI. törvényt az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról,[20] és e törvény utal az Ár-ra, mint a választójog gyakorlása korlátozásának forrására. Az Alaptörvény szövegének (Záró rendelkezések) elolvasása után tehát már ekkor nyilvánvalónak lehetett tekinteni[21] az alkotmányozó hatalom abbéli akaratát, hogy az Ár-t az Alaptörvény részének tekinti, azaz Magyarországon a negyedik módosítás hatályba lépéséig két norma alkotta az alkotmányt:[22] az Alaptörvény és az Ár. Ez utóbbi léte azonban - a hatálybalépést követően - komoly alkotmányjogi vitákat váltott ki, amely az Alkotmánybíróság és az alkotmánymódosító hatalom (ami lényegében, a politikai helyzetet tekintve, megfelel az alkotmányozó hatalomnak[23]) közötti heves párbeszédet eredményezett. Az Ár. alkotmányi karakterét tagadták, nem ismerték fel, vagy nem ismerték el.[24] Ennek lehet az oka az Ár. nem demokratikus, megszorító és diszkriminatív tartalma, illetve "romboló hatása".[25] Máskülönben, ha tehát az alkotmány részeként tekintenek rá, az Ár. ellenzőinek szembe kellett volna nézniük azzal a ténnyel, hogy a korábban létezett alkotmányosság, alapjogvédelmi szint az Alaptörvény és az Ár. hatályba lépésével - és nem a negyedik módosítással - szűnt meg. A fel nem ismerés annak a következménye lehetett, hogy az Alaptörvény elfogadásának módja okán érzett sokk után elképzelhetetlen volt, hogy a demokratikus alkotmányosság erodálását az Ár. alkotmányi szintre emelésével még fokozni is lehet. Más magyarázat is lehet azonban: az Ár. alkotmányi státusának el nem ismerése szándékos volt, mivel csak ez a megközelítés vezethetett el az alkotmányos felülvizsgálathoz, amit az alapvető jogot biztosa kezdeményezett. Az utólagos normakontroll indítványozásának tényleges lehetősége ugyanis csak akkor áll fenn, ha az Ár-t az Alaptörvényhez képest alacsonyabb hierarchiai fokra helyezzük. Egyszerűbben fogalmazva, az alkotmányos erózió sokkal nagyobb volt már 2012 január elsején, mint azt (talán) sokan gondolták volna az új alkotmány ellenzői és kritizálói közül. Ugyanakkor vélhetően nem nagy esélye volt annak, hogy a jogrendszert - egészen addig, amíg az a politikai többség kormányoz, amely azt elfogadta - meg lehet tisztítani az Ár-tól (pontosabban az abban foglalt tartalomtól), még az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntésével sem.

1.2 Az első módosítás: az Ár. jogforrási helyének egyértelművé tétele (2012 június 18.)

Az Alaptörvény végén található, az Ár. jogi státusára vonatkozó nem megfelelő megfogalmazásából fakadóan,[26] illetve az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezései miatt az az álláspont alakult ki, hogy az Ár. alkotmányosságát az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellene. Az alapvető jogok biztosa[27] osztotta ezt az álláspontot, és 2013 március 13-án kérte az Ár. alkotmányosságának utólagos vizsgálatát. Az ombudsman azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg, vajon az Ár. rendelkezései összhangban vannak-e az Alaptörvény jogállamiságra és jogbiztonságra vonatkozó rendelkezéseivel. Véleménye szerint az Ár. komoly értelmezési problémát okozhat, és veszélyeztetheti a jogrendszer egységét és működését, sőt az bizonytalan jogi státusa ellentétes lehet a jogállamiság elvével, mivel az Ár. önmagát nyilvánítja az Alaptörvény részének, és nem az Alaptörvény rögzíti ezt a kapcsolatot.[28] Kifejezésre juttatta, hogy e kijelentés oka az alkotmányossági felülvizsgálat elkerülésének szándéka volt. Mint ismeretes, a korábban (2011-ben) megerősített alkotmánybírósági esetjog alapján ugyanis az alkotmányi normákat nem lehet felülvizsgálni.[29] Erre való reakcióként a kormány 2012 április 17-én benyújtotta az Alaptörvény első módosítását, amit a parlament 2012 június 4-én el is fogadott.[30] Az új 5. pont a következőket tartalmazta: 5. A 3. pont szerint elfogadott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011 december 31.) az Alaptörvény részét képezi.

Az alkotmánymódosító hatalom e módosítással - legalábbis azt hitte, hogy - világossá és biztossá tette: az Ár-t az alkotmány részeként kell kezelni, ami miatt az alkotmányossági vizsgálatot nem lehet lefolytatni. A jogi szövegkörnyezet változása után az Alkotmánybíróság megkérdezte az alapvető jogok biztosát, hogy fenntartja-e az indítványát, amit az megtett, és azzal érvelt, hogy az Ár-nak azon rendelkezését, amelyben azt állítja magáról, hogy az Alaptörvény része,[31] nem

- 19/20 -

lehet önmagában értelmezni; az interpretációt az egész Alaptörvényre tekintettel kell elvégezni. Az Ár. rendelkezései nem írhatják felül az alaptörvényi rendelkezéseket, és nem tehetnek kivételt az alkalmazása alól. Ha az Ár. képes lenne az Alaptörvénytől eltérő kivételek megfogalmazására, akkor maga a mérce szenvedne sérelmet. Az ilyen helyzet pedig megkérdőjelezné az Alaptörvény alkotmányi státusát. Az Alkotmánybíróság pedig az indítvány alapján 2012 december 28-án megsemmisítette az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezéseit az elfogadásra visszamenőleges hatállyal.[32]

1.3 Az Alkotmánybíróság Ár-ra vonatkozó határozata: az Ár. támadott rendelkezéseinek megsemmisítése (párbeszéd, első rész)

1.3.1 Az Alkotmánybíróságnak az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezéseit megsemmisítő, 2012 december 28-án meghozott döntése [45/2012. (XII. 29.) AB határozat, a továbbiakban Ár-ABH[33]] kicsit helyreállította[34] az alkotmányos demokráciákban "absztrakt értelemben létező" alkotmányosságot. Az Alkotmánybíróság arra hivatkozott, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontja[35] felhatalmazást adott az alkotmányozó hatalomnak a jogalkotásra; és a felhatalmazás kereteit az alkotmányozó hatalom túllépte, amikor nem átmeneti jellegű rendelkezéseket illesztett az Ár-ba. Emiatt a támadott rendelkezések érvénytelenek és így alkotmányellenesek.[36] Az Alkotmánybíróság tehát nem ismerte el az Ár. alkotmányi jellegét, és olyan speciális jogi normaként kezelte, amely "csúszdaként" szolgál, mivel egyszerű alkotmánymódosítással új szabályok emelhetők be az Ár. szövegébe azzal a céllal, hogy aztán azokat az Alkotmánybíróság ne tudja alkotmányos vizsgálat tárgyává tenni.

1.3.2 Az Alkotmánybíróság három csoport [B) cikkből eredőek, alkotmányos legalitás, a felhatalmazás egyértelmű meghatározása] alkotmányos követelményt is megfogalmazott, amelyek olyan speciális örökkévalósági klauzulákként működhettek volna (ha nincsen a negyedik módosítás és az azt érintő alkotmánybírósági határozat), amelyek nemcsak az alkotmánymódosító, hanem az alkotmányozó hatalmat is kötik.

Az Alaptörvény B) cikkéből következő alkotmányos követelményekként állapította meg az alkotmányozó hatalom számára a tartalmi ("Az alkotmányozó hatalom ugyanakkor kizárólag az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyakat emelhet be az Alaptörvénybe." "Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben.") és szerkezeti ("Az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe.") koherencia szükségességét.[37]

Az alkotmányos legalitás is az alkotmányozót kötő örökkévalósági klauzulaként szerepel, az AB szerint ugyanis: "[a]dott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja."[38]

A "felhatalmazás egyértelmű meghatározásával" kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta: "[a]lkotmányos követelmény, hogy az alkotmányozó hatalom által az Alaptörvényben meghatározott jogalkotási felhatalmazás egyértelmű legyen (egyértelműen határozza meg a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit). [...] Az alkotmányozó nem teremthet alaptörvényi szintű jogbizonytalanságot azzal, hogy nem határozza meg pontosan az Alaptörvényben a jogalkotásra szóló felhatalmazást (a felhatalmazó szabály tartalmát). Nem teremthet alaptörvényi szintű jogbizonytalanságot azzal sem, hogy a felhatalmazás alapján olyan jogszabályt alkot, amely nem helyezhető el a hatályos jogforrási rendszerben, illetve amely sérti a jogforrási hierarchiát."

1.4 Az Ár-ABH értékelése

1.4.1 Az Alkotmánybíróság nem tudta eldönteni, hogy az Ár. jogszabály vagy speciális jogforrás. Az Alaptörvény tulajdonnévként nem nevesíti az Ár-t, köznévként utal rá (ld. az Alaptörvény 3. pontját), és nem sorolja fel a jogszabályok között sem [T) cikk (2) bek.[39]]. Az is egyértelmű, hogy az Ár. nem az Alaptörvény módosítása. Így, mivel az Alkotmánybíróság nem ismerte el az Ár. alkotmányi karakterét, nem tudta azt definiálni az Alaptörvénynek a jogforrásokra vonatkozó szókészletével, és emiatt volt kénytelen az mondani, hogy az Ár. speciális jogi norma. Ebből következnek az Ár-ABH további érdekes és könnyen vitatható megállapításai.

1.4.2 Még akkor is, ha e döntés eredménye (az Ár. érdemi rendelkeléseinek megsemmisítése, és az alkotmánymódosító hatalmat kötő alkotmányos követelmények megállapítása és annak során használt érvelés egy része) üdvözlendő, az Alkotmánybíróság érvelése mind alkotmányjogi, mind alkotmányelméleti nézőpontból megkérdőjelezhető. Az Alkotmánybíróság - a következő indokok alapján - egyszerűen azzal vádolható, hogy túllépte a hatáskörét, és speciális alkotmányozó hatalomként lépett fel.[40] Védhető állításnak tűnnek tehát a következők:

- az Alkotmánybíróság egyszerűen ignorálta az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek

- 20/21 -

az 5. pontját (ez határozta meg, hogy az Ár. az Alaptörvény része), és ezzel egyidejűleg nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az alkotmánymódosító hatalom az Alaptörvény részeként tekintett az Ár-ra, amikor annak módosítására az alkotmánymódosításra előírt eljárást alkalmazta;[41]

- a döntését arra a "felhatalmazó" rendelkezésre (Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3. pontja) alapozta, ami nem volt hatályban akkor, amikor az Ár-t elfogadták (az Alaptörvény és az Ár. 2012 január 1-jén lépett hatályba); illetve azt állította, hogy az alkotmányozó hatalom saját magát hatalmazta fel (az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3. pontjával) arra, hogy elfogadja az Ár-t; nem vette figyelembe az alkotmányozó hatalom természetét,[42] valamint

- ezzel összefüggésben meghatározta az alkotmányozó hatalom (!) megnyilvánulásának a módjait.

1.4.3 Ha elfogadjuk, hogy utólag mondták csak ki az 5. ponttal, hogy az Ár. része az Alaptörvénynek, ez sem változtat azon, hogy az alkotmányozó hatalom mind tényszerűen és jogilag is úgy tekintett az Ár-ra mint az Alaptörvény részére:

- az Ár. 31. cikkének (2) bekezdése[43] annak meghatározása volt, hogy az Ár-t alkotmányozó hatalomként fogadták el (ezt az Alkotmánybíróság is elismeri a döntésében, csak éppen ignorálja), tehát irreleváns az az érv, hogy (csak) az Ár. nyilvánítja önmagát- (és ekként) elfogadhatatlan módon - az Alaptörvény részévé;

- az Ár. alkotmánymódosításokat helyez hatályon kívül;

- az első Alaptörvény módosítás 2. cikke az Ár. 30. cikkét helyezi hatályon kívül az Alaptörvény S) cikke alapján.

Irreleváns tehát, hogy az 5. pont mikor került bele az Alaptörvénybe, mivel már a 3. pont alapján is fennállt az a helyzet, hogy az Ár. alkotmányi szinten helyezkedik el,[44] illetve azt 2011-ben fogadták, és az Alaptörvénnyel együtt lépett hatályba 2012 január 1-jén, valamint fontos, hogy a 3. pont - nem lévén hatályban 2011-ben - nem értelmezhető és így alkalmazható felhatalmazásként. Nem fogadható tehát el az az állítás, hogy az alkotmányozó nem mondta ki, hogy az Ár. miért és mitől része az Alaptörvénynek (ehhez ld. az Ár. 31. § (2) bekezdését).

Az Ár-ABH-ben az Alkotmánybíróság kijelenti: feladatának tartja "az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét."[45] Az alkotmányozónak azonban, mint látható volt, több "akarata" is volt a formális alkotmányjogi kialakítása tekintetében (Alaptörvény és az Ár.), amit viszont az Alkotmánybíróság nem vett figyelembe, azaz válogatott az alkotmányozó akaratkijelentései között.

Bármennyire is tetszetős azonban az a felfogás, ami az alkotmányos jogállam követelményeit állandóként fogja fel, azt pusztán elméleti okfejtésként lehet elfogadni, de az alkotmánybírósági jogalkalmazás során nem feltétlenül, különösen abban az esetben, ha az alkotmányos környezet olyan mélyreható változásokat szenved, mint 2012 január elsejétől Magyarországon. Azaz, lehet (sőt biztos), hogy az lenne a tetszetős, ha a jogállami értékek állandóak lennének, ha az alkotmányos jogállamban (Magyar Köztársaság) egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkennének az Alaptörvény hatálya alatt sem, de figyelembe véve az alaptörvényi szöveget és az Ár. jellegét, nem ez a helyzet. Az Alkotmánybíróság e döntésben egyáltalán nem maradt szövegkötött, de nem pusztán arról van szó, hogy a szöveget morális elvek alapján értelmezte (ez önmagában egyáltalán nem lenne problematikus), hanem arról, hogy bizonyos rendelkezéseket egyáltalán nem vett figyelembe (ami viszont nem biztos, hogy elfogadható).

1.4.4 A "felhatalmazástól" eltéréssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság álláspontja az volt, hogy a felhatalmazás időpontjában kell szerepelnie annak meghatározásának, hogy az Ár. az Alaptörvény "része". Egyrészt azonban ez benne volt az Alaptörvénybe ["kapcsolódó" szó a 3. pontban és az Ár. 31. cikk (2) bek.], másrészt, ha el is fogadjuk, hogy nem volt benne, a 3. pont akkor sem tekinthető kötelező és alkalmazandó felhatalmazó szabálynak, mivel:

- az Ár. megalkotásának időpontjában még nem volt hatályban, azaz jogi hatás kiváltására képtelen volt;[46]

- az alkotmányozó magának adott benne feladatot (amit nevezhetünk felhatalmazásnak, de nem azzal a tartalommal, amivel a jogforrási hierarchiában alacsonyabb szinten álló jogforrás kibocsátására felhatalmazott szervet hatalmaznak fel jogalkotásra), amit megtehet, mert ez a hatalom eredeti, olyan feladatot és olyan tartalommal állapíthat meg magának, amilyennel akar;[47]

- ha el is fogadjuk, hogy a 3. pontban az alkotmányozó önkorlátozást végzett, az az alkotmányozó hatalmat sem alkotmánytani (önálló hatalom), sem jogalkotástani szempontból (mivel akkor az Alaptörvény még nem volt hatályban) nem köti;

- ha el is fogadjuk, hogy a 3. pontban foglalt feladat-meghatározás kötelező volt az alkot-

- 21/22 -

mányozó hatalomra nézve, akkor sem tekinthetünk el attól, hogy az Ár-t az alkotmányozó hatalom fogadta el (ezt az Alkotmánybíróság is elismeri), ami miatt - az elnevezésétől függetlenül, de a jogforrási helye miatt - az Alkotmánybíróság - a régebbi precedensétől való indokolt eltérés nélkül - nem vizsgálhatott volna.

Az Alkotmánybíróság azonban mégis vizsgálta az Ár-t, mivel az szerinte speciális jogi norma. Ennek eredményeként kreált egy olyan érdekes jogi képződményt, amely úgy jön létre, hogy az alkotmányozó hatalom jogalkotási felhatalmazást ad magának jogszabály alkotására, ami kötelezi őt akkor is, ha az előíró jogi norma még nincsen hatályban, azaz nem alkalmazható/alkalmazandó, végrehajtható/végrehajtandó. Az Alkotmánybíróság szerint az Ár. ilyen jellegű jogforrás. Ezzel az Alkotmánybíróság

- új jogforrást alkotott és módosította a T) cikk (2) bekezdését, és "beírta oda", hogy Ár.;

- kijelentette, hogy az alkotmányozó hatalom létrehozhat "nem alkotmányt" is, azaz jogszabályt, sőt törvényt - mindezt azért úgy tette, hogy a III.3.4. pont alatt leírta: az Ár. nem helyezhető el a jogszabályok között;

- ezzel nemcsak alkotmányozott, és ezzel túllépte a hatáskörét, hanem új alkotmánytani kategóriát is kreált, amelyben az alkotmányozó hatalomnak elismerte a hatáskörét arra, hogy jogot alkosson/törvényt hozzon, elvonjon hatáskört a törvényhozó hatalomtól.

Összegezve és kissé talán sarkítva: az Alkotmánybíróság e döntésével átalakította a hatalommegosztás rendszerét. Ebben az új struktúrában az alkotmánymódosító hatalom törvényt hozhat, de hatáskört nem vonhat el az Alkotmánybíróságtól, "cserébe" viszont az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az alkotmányozó hatalmat, sőt elő is írhatja neki, hogy hogyan cselekedjen (ld. a megfogalmazott alkotmányos követelményeket).

1.4.5 A "tartalmi és szerkezeti koherencia", az "alkotmányos legalitás", illetve a "felhatalmazás egyértelmű meghatározása" mint "örökkévalósági kiolvasása" üdvözlendő, amennyiben az alkotmánymódosításokra ténylegesen fogják tudni használni. Ennek lehetőségét azonban a negyedik módosítás - legalábbis jogpozitivista értelmezésben - elvette. Egy aktivista alkotmányértelmezés azonban további lehetőséget teremthetett volna (, de ez a negyedik módosításra vonatkozó határozatban nem sikerült).

Ugyanakkor ezekből egyértelműen következik az is, hogy az Alkotmánybíróság

- tartalmilag túllépett a 61/2011. (VII.12.) AB határozatban megfogalmazottakon, ami tartalmilag helyeslendő, de a konkrét ügyben jogi érvekkel nem támasztható alá;

- implicit örökkévalóságit olvasott ki az Alaptörvényből, ami tiszteletben tartására kötelezi az alkotmányozót;[48]

- újra elismeri, hogy az alkotmányozó hatalom hozta létre az Ár-t.

1.4.6 Az Alkotmánybíróság fentiekből is egyértelmű, meglehetősen aktivista hozzáállása talán felvetik azt a kérdést, hogy ez a határozat, illetve ennek alkotmányjogi megítélése miben különbözik a 61/2011. (VII. 12.) AB határozattól. Az Ár-ABH által keletkeztetett helyzet, illetve alaptörvény-értelmezés eltér attól, amit a visszamenőleges adóztatás lehetőségét megteremtő alkotmánymódosítás vetett fel. Emiatt mondható, hogy az Ár-ABH-ban az Alkotmánybíróság speciális alkotmányozó hatalomként lépett fel. Ugyanis azt az alkotmányellenes helyzetet, amit az alkotmányellenes alkotmánymódosítás eredményezett 2010-ben, az Alkotmánybíróság az Alkotmány aktívabb értelmezésében feloldhatta volna. Ennek oka, hogy a korábbi alkotmányos berendezkedésben az alkotmánymódosítások (és maga az Alkotmány is) a jogszabályok közé tartoztak, és az Alkotmánybíróságnak volt hatásköre a jogszabályok alkotmányellenességének a vizsgálatára. Akkor tehát rendelkezésre állt egy formalista megközelítés (az alkotmánymódosítás is a törvények kategóriájába tartozik), amit azonban az Alkotmánybíróság nem használt, mint ahogyan az implicit örökkévalósági klauzulák fellelését sem alkalmazta (annak ellenére, hogy azokat azért felsorolta). Az Alkotmánybíróság akkor tehát vizsgálhatta volna az alkotmánymódosító hatalmat, és ezt anélkül tehette volna meg, hogy bármilyen módon bármit is előír az alkotmányozó hatalom számára, vagy feje tetejére állítja a hatalommegosztás rendszerét. 2011-ben ugyanis a két konstituált hatalom (alkotmánymódosító és az Alkotmánybíróság) "mérkőzhetett volna meg" az alkotmányozó hatalom által konstituált keretek között és azok aktívabb értelmezésével. Az Alkotmánybíróság 2012-ben azonban egy másik alkotmányozó hatalom általi kereten terjeszkedett túl akkor is, ha ezt kifejezetten nem ismeri el (ld. az Ár. speciális és nem alkotmányi norma). Valójában azonban az Ár-ABH-ban az alkotmányos követelmények meghatározásakor az Alkotmánybíróság e "túlterjeszkedést" maga ismeri el akkor, amikor ilyen követelményeket támaszt az alkotmányozó hatalommal szemben is. Ezzel pedig tartalmi szempontból nemcsak felülbírálta[49] a 61/2011. (VII. 12.)

AB határozatban írtakat, de a hatalommegosztás rendszerében magát nem konstituált hatalomként fogja fel, amikor alkotmányos követelményeket támasztott az alkotmányozó hatalommal szemben. Ez

- 22/23 -

pedig éppen az a tevékenység, amit az AB a 61/2011. (VII. 12.) AB határozatban nagyon el szeretett volna kerülni.

1.5 Az Ár-ABH következménye

Az Alkotmánybíróság azonban, mint ahogyan az kiderült a negyedik módosítás kapcsán, feleslegesen semmisítette meg az Ár. rendelkezéseit, mivel azok - egyébként az Ár-ABH által megfogalmazottaknak megfelelően - egy egyszerű módosítással megjelentek az Alaptörvény szövegében 2013 április 1-i hatállyal. Ezzel az inkorporációra vonatkozó alkotmányos követelmény meg is valósult. Az is feleslegesnek bizonyult, hogy az AB megfogalmazta az alkotmányos követelményeket, amelyekre mint precedensre hivatkozhatott volna a jövőbeli alkotmányellenes alkotmánymódosítások esetében, mivel a lehetséges alkalmazását a negyedik módosítás megakadályozta. A negyedik módosítás ugyanis kifejezetten lehetővé tette az Alkotmánybíróságnak azt, hogy az alkotmánymódosításokat formai szempontból vizsgálja, amiből az is fakad, hogy azokat érdemben nem vizsgálhatja. Ebből az is következik, hogy az Alkotmánybíróság nem jogosult tartalmi vizsgálatra akkor sem, ha az esetleg tényleg következne az új felfogásából, amit az Ár-ra vonatkozó döntésében fogalmazott meg. A helyzet azonban nem biztos, hogy ilyen egyszerű (volt/lehetett volna):

- adott egyrészt ugyanis az alkotmánymódosítások formai felülvizsgálatának a lehetősége;[50]

- másrészt az Alkotmánybíróság eddigi aktivista hozzáállásából következhet az is, hogy - hivatkozva az Ár-ABH-ban írt alkotmányos követelményekre - az alaptörvény-módosítást tartalmi szempontból is megvizsgálja (ha nem is a negyedik módosítással összefüggésben, akkor esetleg később), függetlenül attól, hogy a negyedik módosítás milyen érdemi megszorításokat tett az Alkotmánybíróság vizsgálódásaival összefüggésben,[51] mivel a felülvizsgálat jogi alapjaként a negyedik módosítás (ami a vizsgálat tárgya volt) hatálybalépése előtti állapotot vehette volna figyelembe;[52]

- harmadrészt a negyedik módosítás esetében már nem az alkotmányozó, hanem az alkotmánymódosító hatalom tevékenységét kell az Alkotmánybíróságnak megítélnie függetlenül attól, hogy a szabályozás negyedik módosítás által az Alaptörvénybe emelt tartalma az Ár-ban formailag alkotmányi szinten volt.

A politikai döntéshozónak az Ár-ABH-ra adott reakciója az Alaptörvény negyedik módosításának a benyújtása volt, ami azonnali nemzetközi figyelmet

és kritikát kapott az alkotmányjogász szakma képviselőitől, NGO-któl és az európai intézményektől.[53] E vélemények ellenére a negyedik módosítást 2013 március 11-én elfogadták, és 2013. április 1-jént hatályba lépett. Alább egy rendszerezett áttekintést nyújtok a negyedik módosításról annak tartalmi elemei alapján.

2. Az Alaptörvény negyedik módosítása (párbeszéd, második rész)

A negyedik módosítás rendelkezései a következő csoportba sorolhatók:

- az AB döntéseinek felülvizsgálata (2.2. pont),

- az Ár. megsemmisített a meg nem semmisített rendelkezéseinek az átemelése (2.3. pont),

- új rendelkezések (2.4. pont).

Mások ettől eltérő csoportosítást alkalmaznak: alapvetően vagy a problémák egymás utáni áttekintését végzik el,[54] vagy egyenként igazolják a rendelkezéseket. Ez utóbbi a technikai megjegyzésekre és a háttérdokumentumra, illetve a Kormány véleményére vonatkozik, amit a Velencei Bizottságnak a negyedik módosítással kapcsolatos véleménytervezetére adott.[55] Sem a technikai megjegyzések (10 oldal), sem az ezen alapuló, de azt jelentős mértékben kiegészítő háttérdokumentum (42 oldal) nem a negyedik módosítás javaslatához fűzött indokolás (amely tíz oldal), hanem a negyedik módosításnak a "magyar hatóságok"[56] által megszövegezett magyarázata. [Nem egészen idetartozó megjegyzés, de talán szerencsésebb lett volna, ha a negyedik alkotmánymódosítást benyújtók már a tervezethez elkészítenek (elkészíttetnek) egy, mind tartalmában, mind terjedelmében és stílusában, a háttérdokumentumhoz hasonló indokolást. Ezzel természetesen nem vették volna elejét a kritikáknak, de legalább az indokok és a motiváltság, az átgondoltság foka világosabb lett volna.]

2.1 A negyedik módosításra vonatkozó javaslatot 2013 február 8-án nyújtották be a két frakció (Fidesz, KDNP) tagjai. A javaslat indokolása megmagyarázza az alkotmány rövid időn belüli negyedik módosításának a szükségességét. Azzal érvel, hogy az alkotmányozó hatalom eredeti szándéka volt az Ár. alkotmányi statussal való felruházása, és az is, hogy az alkotmány szövegét szabad elhatározása eredményeként két részre ossza. Utal arra, hogy mindezt az alkotmánymódosításra vonatkozó alaptörvényi szabályok betartásával tette. Elismeri az Alkotmánybíróság Ár-döntésben alkalmazott érvelését, de kifejezésre juttatja az alkotmányozó Országgyűlés szándékát, hogy az Ár. teljes egészét e javaslattal az

- 23/24 -

Alaptörvénybe inkorporálja. Az Ár. megsemmisített rendelkezéseit a vonatkozó alaptörvényi szakaszokhoz, a meg nem semmisített szabályokat pedig az Alaptörvény végére illesztik a záró és átmeneti rendelkezések közé.

Az Ár-ABH-ból folyó, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálatának potenciális lehetőségét is észlelte a politikai döntéshozó, ami elkerülése végett a javaslat formai szempontokból lehetővé teszi az ilyen módosítások Alkotmánybíróság általi vizsgálatát. Ez - az alkotmánymódosító hatalom szerint - nyilvánvalóan és expressis verbis kizárja az érdemi kontrollt.

Az alkotmánymódosító hatalom javaslata világosan követi az alkotmányozó hatalom eredeti szándékát: az a tartalom (a kisebb módosításokkal) jelenjen meg alkotmányi szinten, ami a két elkülönült szöveg (az Alaptörvény és az Ár.) tartalmaz. A negyedik módosítás e tekintetben tehát helyreállította az eredeti elképzelést, amely ugyan alkotmányelméleti szempontból (az Ár. tartalma miatt) kétségeket vet fel, de már akkor jelen volt, amikor az Alaptörvény és az Ár. hatályba lépett (2012 január 1.). Akkoriban azonban a kritikákat megfogalmazók abban reményked(het)tek, hogy az Ár-t (a nem egyértelmű megfogalmazás miatt) az Alkotmánybíróság megsemmisíti, és amikor ez megtörtént, megütközni látszanak a kétharmados többség reakcióján. Ez azonban a politikai döntéshozó magától értetődő válasza az Alkotmánybíróság döntésére. E reakció következik annak a hatalomnak a logikájából, amely

- permanens alkotmánymódosításokat hajtott végre (2010-2011[57]);

- ii) már akkor felülbírálta az Alkotmánybíróságot, amikor az Ár-t 2011 év végén elfogadták, és

- iii) olyan rendelkezéseket írt bele az Ár-ba, amelyeket az Alkotmánybíróság csak napokkal azelőtt nyilvánított alkotmányellenessé;[58]

- v) rövid idő alatt, mindenféle érdemi konzultáció nélkül fogadott el egy alkotmányt.[59]

Ez a reakció illeszkedik Magyarország új alkotmányos felfogásába, amelyet a puszta többségi elv győzelmének lehetne nevezni a jogállam és a materiális demokratikus értékek iránti elkötelezettség felett. A kérdés a továbbiakban az, hogy hogy az Alaptörvény elvesztette-e azt az alkotmányi lényegét, hogy képes legyen korlátozni a politikai hatalmat, mivel az nyilvánvalóan semmilyen korlátozást nem akar, és nem szándékozik elismerni,[60] de mindezt formális érvek és eljárások mögé bújva teszi.[61] Ha igen, a további kérdés így hangzik: van-e olyan egyéb mechanizmus, ami alkalmas arra, hogy számon kérje, és valósággá tegye az egyes figyelembe megfelelően nem vett jogállami és demokratikus értékeket.

2.2 A negyedik módosítás javaslata - az indokolás szerint - megkísérli módosítani az Alaptörvényt néhány közelmúltban hozott alkotmánybírósági döntés miatt. "A 43/2012. (XII. 20.) AB határozatban kifejtetteket tudomásul véve alaptörvényi szinten jeleníti meg a törvény a család fogalmának alapját. A választási médiakampány alaptörvényi szabályozása során a törvény a közvélemény megfelelő tájékoztatását és a pártok esélyegyenlőségének biztosítását szem előtt tartva vonja le a megfelelő következtetéseket az 1/2013. (I. 7.) AB határozatból. A 38/2012. (XI. 14.) AB határozat megállapításait figyelembe véve a törvény megteremti a megfelelő védelmet közterületeink nem rendeltetésszerű használatával szemben. Töretlen alkotmánybírósági gyakorlatot emel alaptörvényi szintre a törvény, amikor rögzíti, hogy az Alaptörvényt, illetve annak módosítását az Alkotmánybíróság a megalkotásukra, illetve kihirdetésükre vonatkozó alaptörvényi eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. A korábbi alkotmánybírósági gyakorlat és a közösségek méltóságának fokozottabb védelmére vonatkozó társadalmi igény indokolja továbbá az Alaptörvény ez utóbbi elvárásoknak megfelelő módosítását, amely hatékonyabb fellépést biztosít a gyűlöletbeszéddel szemben."[62]

A valóságban azonban az Alkotmánybíróság döntéseinek e "tudomásul vételei" és "szem előtt tartásai" azok felülbírálatát jelentik. Ez tapasztalható főként a család,[63] a politikai kampány,[64] a hajléktalanságra,[65] illetve az egyházakra vonatkozó szabály alaptörvényi megfogalmazásával kapcsolatban. Itt említendőek még a korábbi alkotmánybírósági határozatok felülbírálatának a gyanúját felvető egyéb, a negyedik módosítás által bevezetett rendelkezések (közösségek méltósága[66]). Mindezek értelmezésével összefüggésben már most - érdemi alkotmánybírósági alkotmányértelmezés nélkül is - egymástól eltérő jelentések születnek, amelyek megítélése főként abban tér el, hogy ütközi-e az adott szabályozás nemzetközi, uniós kötelezettségekbe vagy sem.[67]

2.3 A negyedik módosítással az Ár. politikai manifesztum része kissé megváltoztatott tartalommal szintén bekerült az Alaptörvénybe (Alapvetések részbe). Következésképpen a kommunista diktatúra törvényben meghatározott vezetői részére az állam által jogszabály alapján biztosított nyugdíj vagy más juttatás törvényben meghatározott mértékben csökkenthető; az ebből származó bevételt törvényben meghatározottak szerint a kommunista diktatúra által okozott sérelmek enyhítésére és az áldozatok emlékének ápolására kell fordítani. Vagyis, az, hogy ki minősül ilyen vezetőnek, a jogalkotó határozza majd meg. Ezen túl, a kommunista diktatúra

- 24/25 -

hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat - a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével - tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók. Az elévülési idő a szocialista állam által nem üldözött meghatározott bűncselekmények esetén újrakezdődik. E jogi konstrukciók megítélése is eltérő: i) ellentétesek az európai standardokkal (pl. jogbiztonsággal és a tulajdonhoz való joggal);[68] ii) ez az ellentét csak meghatározott feltételek között állapítható meg.[69] Ami a személyes adatokat illeti, a politikai cél akár igazolt is lehet, de az eszköz, amellyel azt elérni törekszik - az alkotmányos demokráciában - nyilvánvalóan nem a legjobb; a tűrési kötelezettség elfogadhatósága pedig egyértelműen kétséges.[70]

Ezek az új szabályok az Alaptörvény Alapvetések részében nyilvánvalóan alkalmasak arra, hogy olyan helyzetet teremtsenek, amelyben az egyének nem egyenlőek, még akkor sem, ha az Alaptörvényben egyébként van egyenlőségi klauzula.

Az Ár. fentebb, a 1.1.1. b)-f) pontban felsorolt lényegi rendelkezései szintén az Alaptörvény részévé váltak egy kivételtől eltekintve: az ügyész prerogatívája kikerült a rendszerből. E tekintetben tehát az Alkotmánybíróság által meghatározottak alapján kell értelmezni a tisztességes eljáráshoz való jogot, a fegyverek egyenlőségét és a törvényes bíróhoz való jogot. Az OBH elnökének az ügyáthelyezési jogosítványa szintén változáson ment át, és más lett, mint ami az Ár-ban[71] szerepelt, mivel nem tartalmaz feltételt ("mindaddig, amíg"), ami a szabályt állandó jellegűvé teszi.[72] Mindazonáltal az is megkövetelt, hogy az áthelyezhető ügyek és az áthelyezés módja sarkalatos törvényben meghatározott legyen, ami a Velencei Bizottság általi követelménynek részben akár meg is felelhet.[73] Az egyes törvényeknek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CXXXI. törvény viszont 2013 augusztus 1-jétől hatályon kívül helyezi a Bszi-nek az V. fejezetét (Az eljáró bíróság kijelölése az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében), az Alaptörvény ötödik módosítása (T/12015) pedig a vonatkozó alaptörvényi szabályt. Az Ár. tartalmazott rendelkezéseket a bírók nyugdíjkorhatárára is, amelyet azonban a negyedik módosítás nem ültetett át az Alaptörvénybe. A vonatkozó szabályt az Alkotmánybíróság megsemmisítette,[74] mert azt találta, hogy a nyugdíjkorhatár támadott szabályozása ellentétes a bírói függetlenség elvével és annak alapvető tartalmi elemeivel.[75]

2.4 Az Alaptörvénynek a módosítással keletkezett új szabályai között vannak olyanok is, amelyek nem tartoznak sem a felülbírált határozatok megállapításai, sem az Ár. néhai rendelkezések közé. Ezek a felsőoktatással, az AB hatásköreivel, részben az alkotmánymódosítások formai vizsgálatával, a korábbi AB gyakorlat sorsával, az OBH-val és az elnök jogállásával, a parlamenti őrséggel és az Országgyűlés elnökének a rendfenntartó jogosítványaival, illetve a parlament működésére vonatkozó szabályozás szintjével kapcsolatosak.

Ezek közül a legtöbb kritika a felsőoktatásra vonatkozó szabályokat és az AB határozatok hatályon kívül helyezését éri. Ami az utóbbit illet, azon túl, hogy a múlt eltörlésére vonatkozó szándék önmagában is nonszensz, az Alkotmánybíróság határozatokat a jelenlegi jogalkotástani terminológia szerint nem lehet hatályon kívül helyezni, mivel azok sosem léptek hatályba.

A felsőoktatásra vonatkozóan két új szabály van: i) a felsőoktatási intézmények szabályozási keretére vonatkozó módosítás; ii) az állami támogatás visszatérítésének szabálya. Lényegében egyik rendelkezés sem tekinthető alkotmánybírósági döntés felülbírálatának, mivel az a hallgatói szerződésre vonatkozó szabályozást csak formai szempontból vizsgálta, és 2012 júliusában azt mondta ki, hogy e szabályozási tárgykört nem lehet kormányrendeleti szinten szabályozni.[76] A formális alkotmányellenesség miatt az Alkotmánybíróság - gyakorlatának megfelelően - nem vizsgálta az ügyet érdemben. A jogalkotó azonban - figyelembe véve e döntést - a hallgató szerződésre vonatkozó joganyagot beemelte a nemzeti felsőoktatásról szóló törvénybe. Az alapvető jogok biztosa 2012 őszén e szabályokat megtámadta az Alkotmánybíróság előtt, amiről az még nem hozott döntést. Mindazonáltal a negyedik módosítás e szabályt is beemelte az Alaptörvénybe. Az első lényegében a korábbi AB gyakorlat alkotmányi szintre emelése, és annak alkotmányi elismerése, ami a felsőoktatási igazgatásban az elmúlt években gyakorlattá vált. Az új szabály elismeri az autonómia négy elemét (a korábbi AB gyakorlatra alapozva), ami a kutatásra, az oktatásra, a szervezetre és a pénzügyi igazgatásra vonatkozik.[77] Mindezek tekintetében is eltérő értelmezések léteznek már most is.[78]

2.5 A negyedik módosítás angol fordításához csatolt technikai megjegyzések, illetve a háttérdokumentum jó példa arra, hogy a politikai döntéshozó hogyan törekszik a megmagyarázni és igazolni a szándékait és a választott módszereit. Ezt gyakran szükségtelen túlmagyarázással (pl. a bírák nyugdíjazásával kapcsolatban igen részletes leírását adja a vonatkozó törvényjavaslatnak akkor is, ha a negyedik módosítás az ügyet nem érinti[79]), vagy fontos körülmények említésének elhallgatásával teszi.[80] A "család" fogalma esetében a "technikai megjegy-

- 25/26 -

zés" elmulasztja említeni, hogy az új alaptörvényi rendelkezés az alkotmánybírósági határozatnak a felülbírálata.[81] A kommunista rendszerben részt vevőkre vonatkozó szabályok [U) cikk] ismertetésekor nem említi, hogy azok a 11/1992. (III.5) AB határozatban megfogalmazottakkal ellentétesek. E mulasztás annak fényében érdekes, hogy a "technikai megjegyzés" minden egyéb esetben igyekszik megemlíteni azt, hogy az adott új alaptörvényi rendelkezés nem egy alkotmánybírósági döntés felülbírálata.[82]

Más esetekben a "technikai megjegyzés" és - kevesebb esetben ugyan, de - a háttérdokumentum nem őszinte. Mindehhez hozzá kell tenni azonban, hogy a technikai megjegyzéshez képest a háttérdokumentum alaposabb és sokkal megalapozottabb, szakmaibb megközelítésű. (Még ennél is alaposabbnak tekinthető a Megjegyzések, amit a Kormány a Velencei Bizottságnak a negyedik módosítással kapcsolatos véleménytervezetére készített.[83])

- A hajléktalanságra vonatkozó szabály esetében a technikai megjegyzés azt állítja, hogy a tervezet arra kötelezi az államot és az önkormányzatokat, hogy minden hajléktalan számára biztosítsa a lakhatást;[84] a háttérdokumentum ezzel szemben azt hangsúlyozza, hogy a negyedik módosítás az alkotmánybírósági döntés végrehajtása: nem blanketta felhatalmazás, hanem garanciákkal övezett rendelkezés.[85]

- A technikai megjegyzés úgy állítja be, mintha a Velencei Bizottságnak a bíróságok igazgatásának garanciáira vonatkozó javaslata megjelenne az alaptörvényi szabályok között,[86] ez azonban nem teljesen valós állítás.[87] A háttérdokumentum azonban már utal a legújabb jogszabályi változásokra (2013. évi CXXXI. tv.[88]), amelyek egyre inkább kielégíteni látszanak a Velencei Bizottság vonatkozó véleményében írtakat.[89]

- Az Alaptörvény új 27. cikkének szövege a bírósági ügyek áthelyezéséről nincsen összhangban a "technikai megjegyzés" által adott indokolással, amely azt állítja, hogy az áthelyezéseknek megszűnik az indokuk (nem lesznek legitimek), mihelyst a szabályozás eléri a célját (kiegyensúlyozott ügyteher).[90] E megfogalmazás azonban az Ár. szövege és nem a negyedik módosítás szövege volt.[91]

- A technikai megjegyzés és a háttérdokumentum is azt állítja, hogy az Ár-ra vonatkozó alkotmánybírósági határozat nem a korábbi gyakorlat felülbírálat volt.[92] Hivatkozik a 61/2011. AB határozatra is, amelyben az Alkotmánybíróság kifejezetten megerősítette, hogy nincsen hatásköre az alkotmánymódosítások tartalmi vizsgálatára.[93] A fentiek alapján azonban látható, hogy egyrészt a testület tényleg ezt mondta 2011-ben, 2012-ben azonban már meghatározta azt a keretet, amelyen belül kell maradnia nemcsak az alkotmánymódosító, hanem az alkotmányozó hatalomnak is. Ez utóbbit tagadják e dokumentumok, a negyedik módosítás mindazonáltal e precedens alkalmazását - jogpozitivista szempontból nézve - lehetetlenné teszi. - A technikai megjegyzés félrevezető információt ad a 37. cikk új (5) bekezdéséről, és azt kiterjesztőként mutatja be.[94] Az igazság azonban az, hogy a módosítás azt az újdonságot hozta csak, hogy nem az elfogadott, hanem a hatályba lépett jogszabályok esetében is alkalmazni kell a hatáskör korlátozást, tehát a módosítás azt a kört terjesztette ki, amit az Alkotmánybíróság nem vizsgálhat. Így ez semmiképpen nem tekinthető a jogok kiterjesztésének.[95] A háttérdokumentum ehhez képest a garanciák szerepét hangsúlyozza és azt, hogy a szabályra a pénzügyi stabilitás, illetve a luxemburgi bíróság döntései kikényszerítése érdekében van szükség.[96]

3. A párbeszéd nyugvópontja (?)

3.1 A negyedik módosítás és az Alkotmánybíróság

Az Alaptörvény negyedik módosításának az elfogadása arra késztette az alapvető jogok biztosát, hogy - élve az új, alaptörvény-módosítások felülvizsgálatának lehetőségével - indítványozza az Alkotmánybíróságnál az utólagos normakontrollt.[97] A biztos szerint a módosítás támadott "rendelkezései [.] nem felelnek meg az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdésben rögzített, az Alaptörvény módosításának "megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményeknek", illetve a módosítás következtében - figyelemmel annak "felülalkotmányozási" jellegére - belső ellentmondás keletkezik az Alaptörvényben.

3.1.1 Az Alkotmánybíróság rövidre zárta a vitát azzal, hogy a negyedik módosítás egyes rendelkezéseinek vizsgálatára vonatkozó 12/2013. (V. 24.) AB határozatában az alapvető jogok biztosa indítványát részben el-, részben pedig visszautasította. Az indítványban állított közjogi érvénytelenséget a negyedik módosítással elfogadott hatásköre alapján vizsgálta, amellyel összefüggésben megállapította, hogy az a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat (ide nem értve viszont az Ár-ABH-t, amit a határozat nem is említ)

- 26/27 -

eredménye. Mivel a testület szerint az Alaptörvényben előírt eljárási követelmények nem sérültek, az indítványt a vonatkozó részben elutasította.

A feloldhatatlan belső ellentmondással kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatára hivatkozott, és olyan megállapításokat tett, amelyek e döntéséből ugyan következnek, de teljesen ellentétesek az Ár-ABH-ban megfogalmazottakkal. Az Alkotmánybíróság tehát - figyelmen kívül hagyva azt, amit az Ár-ABH-ban "tett" - megint azon az állásponton van, hogy "az Alkotmánybíróság nem alkothatja, és nem is változtathatja meg az alkotmányt", illetve a "hatalommegosztás rendszerében az Alkotmánybíróság hatalma is korlátozott hatalom".[98] Ennek fényében a testület a feloldhatatlan belső ellentmondás megítélésénél figyelembe vette a hatásköri lehetőségeit és korlátait, és arra jutott, hogy az indítvány eljárási kérdésbe csomagolta a valójában érdemi szempontú vizsgálatra irányuló kívánságát. Emiatt az indítványt e részében visszautasította, érdemben tehát nem foglalt állást.

3.1.2 Mindazonáltal az Alkotmánybíróság tett egy igen figyelemreméltó megjegyzést, ami nem feltétlenül érthető abban az összefüggésben, amiben a negyedik módosítást vizsgálta, vagyis: nem észlelte annak lehetőségét, hogy a vizsgálandó szabályt (negyedik módosítás) annak az elfogadásakor hatályban lévő alaptörvényi szöveg és alkotmánybírósági gyakorlat alapján értékelje,[99] illetve nem is utalt az Ár-ABH-ban [45/2012. (XII. 29.) AB határozat] kifejtett lehetőségekre, vagy ezek együttes, aktivista módon történő alkalmazásának lehetőségére.

E megjegyzés a következő: "Az adott alkotmányossági kérdés elbírálása során - az irányadó szabályok szerint eljárva - tekintetbe veszi továbbá Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket. Mindezen szabályok ugyanis - különös tekintettel az Alaptörvénybe is beépített értékeikre - olyan egységes rendszert (értékrendet) képeznek, melyek sem az alkotmányozás, sem a jogalkotás, sem pedig az Alkotmánybíróság általi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor nem hagyhatók figyelmen kívül."[100] Ha viszont az alkotmányozás (és az Alkotmánybíróság értelmezésében ide kell érteni az alkotmánymódosítást is) során sem hagyhatók figyelmen kívül bizonyos értékek, akkor az Alkotmánybíróság az adott alkotmányossági kérdés elbírálásakor mégis figyelembe veszi azt? Vagy mégsem, mert csak formai bírálatra van hatásköre? Ebben az esetben viszont kérdés, hogy miért érezte szükségességét a testület ennek megjegyzésére, ha tényleges jelentőséggel nem bír majd. Lehet, hogy pusztán "jelzési feladatának" tett megint eleget, vagy mégis nyitva hagyta annak lehetőségét, hogy tartalmi szempontból vizsgálódjon a jövőben akár alaptörvény-módosítások esetében is? Utóbbit természetesen gyengíti maga a többségi határozat, szóval még e "megjegyzéssel" együtt is úgy tűnik, hogy az Ár-ABH-ban megnyilvánuló aktivista hozzáállás csak egy "alkotmányjogi és/vagy alkotmánypolitikai kitérő" volt, és nem minősül majd semmi esetre sem az alkotmányértelmezői gyakorlat precedensének.

3.2 A Velencei Bizottság és a negyedik módosítás

A negyedik módosítást - más szempontok alapján - értékelte a Velencei Bizottság is, amely a Véleményében figyelemmel volt a korábbi, Magyarországot érintő állásfoglalásaira, a technikai megjegyzésekben és a háttéranyagban foglalt megállapításokra, a Delpérée, Devolvé és Smith féle szakértői véleményre, illetve a Kormánynak a Vélemény tervezetére irányuló megjegyzéseire, és ezekre érdemben és szakmai szempontból reagál.[101] A végső változatban továbbá átvezették a Kormánynak azon megjegyzéseit (Megjegyzések),[102] amelyek jogos kifogást emeltek a Véleménytervezet egyes megfogalmazásaival és megállapításaival kapcsolatban.

3.2.1 A Velencei Bizottság a negyedik módosítás rendelkezéseit önmagukban és az Alkotmánybíróság releváns gyakorlatának a fényében elemezte, illetve e rendelkezések együttes hatását vizsgálta atekintetben, hogy azok milyen hatással vannak a jogállamiságra és a hatalommegosztás érvényesülésére (checks and balances). A kiindulópont tehát a negyedik módosítás volt, a vonatkozó alacsonyabb jogszabályok értékelése nélkül. A negyedik módosítás által bevezetett felhatalmazó rendelkezések tekintetében a felvállalt megközelítés pedig kockázat-orientált. A Kormány ugyanis a Megjegyzésekben előszeretettel hivatkozott arra, hogy a felhatalmazó rendelkezések csak lehetőséget adnak a jogalkotásra, tehát emiatt a kritizált szabályok önmagukban nem lehetnek ellentétesek az európai standardokkal, illetve többször felrótta a Bizottságnak, hogy az implementáló jogszabályokat nem vizsgálta, ami miatt pedig az értékelése hibás.

3.2.2 Az egyházakkal, a politikai kampánnyal, a hajléktalansággal kapcsolatban a Vélemény megerősítette azoknak az álláspontját, akik több rendelkezésben az alkotmánybírósági gyakorlat felülbírálatát látták. A véleményszabadsággal és a felsőoktatási autonómiával összefüggésben a Vélemény megállapította, hogy azok alkotmánybírósági döntésekre adott reakciók, a hallgatók pénzügyi

- 27/28 -

támogatása szabályozását pedig nem értékelte felülbírálatnak. Mindazonáltal a Bizottság megfogalmazta, hogy szisztematikus gyakorlatnak tűnik alkotmánymódosítással reagálni alkotmánybírósági döntésekre, ami sérti fékek és ellensúlyok rendszerét, illetve aláássa az alkotmánybíróság szerepét.[103] A Megjegyzésekben a Kormány érdekes álláspontot fogalmazott meg: szerinte különbséget kell tenni a felülbírálat (overruling) és a szabályozási tárgykör átgondolása (revisiting) között. A Kormány tagadja a felülbírálatot, és azzal érvel, hogy a negyedik alkotmánymódosítás egyik elfogadott rendelkezése sem a megsemmisített szöveg szó szerinti átvétele, illetve néhány esetben utal arra, hogy felhatalmazásról van csak szó.[104]

3.2.3 A Bizottság összességében az Alaptörvény alapelveivel és az európai standardokkal ellentétesnek ítélte az U) cikket, az egyházak elismerésének speciális kritériumait, a megfelelő jogorvoslat hiányát,[105] a politikai kampány korlátozását, a közösség méltóságára vonatkozó rendelkezéseket, főként, mert azt akként is értelmezte, hogy a nemzeti hatóságokra és intézményekre is kiterjedő értelmezést is nyerhetnek.[106] Véleménye szerint a negyedik módosítás - a hatásköri korlátozás,[107] a korábbi esetjog hatályon kívül helyezése[108] és a speciális adók miatt[109] - megfosztja az Alkotmánybíróságot az alkotmányos szerepétől, azaz az alkotmányvédelmi funkciójától. A negyedik módosítás eredményeként továbbá olyan rendelkezések kerültek be az Alaptörvényben, amelyek nem alkotmányi szintűek, és emiatt ezek kikerülnek az alkotmányos védelem alól. Ilyen a politikai kampány, a felsőoktatási autonómia és a hallgatók állami támogatása, illetve a hajléktalanság szabályozása. A Megjegyzések szerint e szabályok csak felhatalmazást adnak, tehát a szabályozási tárgykör maga egyáltalán nem kerülheti el az alkotmánybírósági kontrollt.

3.2.4 A Kormány és a Velencei Bizottság közti kommunikációból is az derül ki, hogy mintha kétfajta alkotmány-felfogás, alkotmányos demokrácia-felfogás "vitázna" egymással, és nem nagyon tud közös nevezőre jutni.[110] A Kormány szerint az alkotmánybírósági döntésekre reagálva (de nem azok ellenére) az alkotmánymódosító hatalom - mint szuverén hatalom - módosíthatja az Alaptörvényt; a Velencei Bizottság elismeri, hogy az alkotmánymódosító hatalom fontos ellensúlya a törvényhozó hatalmat bíráló alkotmánybírói hatalomnak. Ugyanakkor hozzáteszi, hogy ez az ellensúly csak akkor igazolható, ha alapos előkészítő munkán, széles társadalmi vitán és nagy politikai konszenzuson alapszik, illetve szerinte kétségekre ad okot, ha az alkotmánybírósági döntéseket felülíró alkotmánymódosítások szisztematikusak, rendszerszintűek és politikai ügyeket visznek át az alkotmánypolitika területére. Hangsúlyozza azt is, hogy a szuverén parlamentet korlátozza a nemzetközi jog. Utal arra is, hogy az alkotmánybíráskodásnak a fékek és ellensúlyok rendszerében megnő a szerepe, ha a kormányzó koalíció olyan többséggel rendelkezik, amely képessé teszi arra, hogy a saját politikai nézetének kedvező egyéneket nevezzen ki/ válasszon meg gyakorlatilag asz összes állami intézmény élére. Ehhez képest pedig úgy tűnik, hogy a magyar politikai döntéshozó - véleménye szerint - megdönthetetlen, korlátozhatatlan és egyetlen hivatkozási alapja a választáson szerzett kétharmados többsége. Úgy tűnik, hogy a kormány nem érti/ nem akarja érteni, hogy az alkotmány a mérce, ami a számtalan "felhatalmazó" rendelkezés relatívvá tesz, azaz az alkotmány hatalmat korlátozó funkciója megvalósulása veszélybe kerül. Ezt felismerve a Velencei Bizottság által alkalmazott alaptörvényi szintű vizsgálat és a kockázat-orientált megközelítés helyeslendő.

3.3 Az ötödik módosítás (T/12015)

A Kormány az Alaptörvény ötödik módosításának első változatát 2013 június 14-én, annak új verzióját pedig 2013 augusztus 30-án nyújtotta be az Országgyűléshez. Az Indokolás szerint e módosítás - nem megváltoztatva az alkotmányozó hatalom eredeti szándékát - olyan szabályokat tartalmaz, amelyek az Alkotmánybíróság, az Európai Bizottság és a Velencei Bizottság által megfogalmazottakra is figyelemmel van. Ilyen az ügyáthelyezési jogosítvány, a speciális adó megszüntetése, a vallási közösségekre, a politikai kampányra és az Alkotmánybíróságra vonatkozó harminc napos határidőre vonatkozó rendelkezések módosítása, illetve a bíróságok igazgatásával összefüggő garanciális rendelkezések felvétele. Nem ezekre adott válasz az MNB hatáskörének kibővítése a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletével, de e szándék már megjelent korábban is.[111] Az ötödik módosítás várható hatálybalépése 2013 október 1-je, aminek egyik következménye lesz az Alaptörvény második egységes szerkezetbe foglalása.

4. Összegzés

4.1 A negyedik és az ötödik módosítás ügye jól példázza a különféle szereplők (alkotmányozó, alkotmánymódosító hatalom, alkotmánybíróság, ombudsman, nemzetközi fórumok: Velencei Bizottság, EJEB, illetve EuB,) közötti párbeszédet, és az ebben megnyilvánuló alkotmányos kultúrák és

- 28/29 -

megfontolások egymásra hatását, illetve az ennek eredményként megvalósuló, az alkotmányosság absztrakt mércéjével mért "vadhajtások" visszametszését (vagy az arra tett ígéreteket). Az Ár. által több esetben alkotmánybírósági döntések reakciójaként a jogrendszerbe bevezetett és esetenként alacsonyabb szintű jogszabályok által részletezett szabályok, illetve újabb jogalkotási kezdeményezések esetenként alkotmányellenesnek és/vagy európai standardokkal (EJEE, uniós jog) ellentétesnek minősültek. A politikai döntéshozó azonnali reakciója differenciált volt.

- Deklarált alkotmányellenesség esetében a szabályokat az Ár-ba, majd később a negyedik módosítással az Alaptörvénybe emelte. Ez alól két kivétel volt: a választási regisztrációra vonatkozó szabály és az ügyészi prerogatíva, amelyek végül nem képezték tárgyát a negyedik módosításnak.

- Amikor "európai szabályokba" ütközés került bírósági szerv által megállapításra (bírák nyugdíjkorhatára), azt átgondoltabb és részletesebb, az átmenet szükségességét figyelembe vevő jogalkotás követte. Eseti "jogorvoslatot" jelentett - ugyanakkor a szabályozás elfogadhatatlanságát erősítette a - 98% -os különadóra vonatkozó két EJEB döntés.

- Ugyancsak európai (nemzetközi) standardokkal való ütközés olyan következményekkel is járt, hogy a kormány ígéretet tett a vonatkozó szabályok jogrendszerből való eltávolítására és/vagy a jogalkotási folyamatot már meg is kezdte: az OBH elnöke ügyáthelyezési jogkörének és az egyházakkal kapcsolatos szabályozásnak több lépcsős átalakítása, standardokhoz való közelítése, majd előbbi Bszi-ből, illetve az Alaptörvényből való kivétele; az EP választás esetén a választási kampány szabályozása átgondolása; a speciális adó eltörlése; az AB 30 napos eljárási határidejének 90 napra való növelése.

Úgy tűnik tehát, hogy a nemzetközi beágyazottság, a nemzetközi és uniós kötelezettségek, illetve az európai alkotmányos hagyományokat képviselő, tiszteletben tartó és érvényesíteni kívánó (hazai és nemzetközi) szervek képesek arra, hogy bizonyos fokon - talán kicsit alacsony szinten, de legalább valamilyen - demokratikus keretek között tartsák a magyar politikai döntéshozót (vagy legalábbis esetről esetre jogorvoslatot nyújtsanak). E különösen fontosnak tűnik akkor, amikor a kétharmados többség alkotmányos demokrácia iránti elkötelezettsége erősen megkérdőjelezhető és alkotmányfelfogása - amelyben politikai eszközként használja az alkotmányt és ekként összemossa az alkotmánypolitikát a hétköznapi politikával - elfogadhatatlan. Mindazonáltal az is tagadhatatlan, hogy bizonyos esetekben az egyébként jogos kritika értő fülekre talált, azaz néha még az alkotmányozó/alkotmánymódosító többség is elfogadta a tényleges (nemzetközi, uniós jogi vagy nemzetközi soft law jellegű) kötöttségeket.[112] Ugyanakkor az is igaz, hogy más esetekben a politikai döntéshozó ragaszkodik az eredeti elképzeléseihez (ld. az alkotmánybírósági felülvizsgálat alóli kivonás v. keretszabály), ami az alkotmányosság rovására megy.

4.2 Az Alaptörvénnyel és az új alkotmányos berendezkedéssel kapcsolatos kontinuitás-diszkontinuitás problémához a politikai döntéshozó fentiekben írt alkalmazkodási készsége újabb adalékot nyújt. Olybá tűnik, mintha az Alaptörvény - különösen az értékrendbeli beállítottsága, az alkotmány eszközként kezelése, az alkotmánybíróság szerepének csökkentése, a korábbi esetjog hatályon kívül helyezése - a diszkontinuitás talaján állna. Ugyanakkor az alkotmányozó a korábbi Alkotmányra alapozta az Alaptörvény elfogadásának eljárását, az Alaptörvény szövegében több korábbi alkotmánybírósági döntés lényege került megfogalmazásra, a kormány a nemzetközi szintérnek írt különböző véleményeiben, magyarázó jegyzeteiben, megjegyzéseiben előszeretettel hivatkozik a korábbi alkotmánybírósági esetjogra, az Alaptörvény és az annak alapján elfogadott jogszabályok a korábbival azonos európai mércék alapján kerülnek elbírálásra, néhány vonatkozó kritikát a jogalkotó figyelembe vett. Mindezek a korábbi (európai) alkotmányossággal való kontinuitásra engednek utalni.

4.3 Az 1. sz. táblázatban is látható reakciók is eltérő értelmezést kaphatnak: lehetnek, akik keveslik, és olyanok is lehetnek, akik sokallják azokat. Az Alaptörvény hatálybalépését követő másfél év után és az egész közjogi rendszer átformálása folyamatában azonban a jelzett elmozdulásokat, változtatásokat értékelni kell, és bízni abban, hogy azokat több olyan is követi, amelyet a politikai döntéshozó akár saját elhatározásából vagy nemzetközi (bírósági) felhívásra (bár ezek valószínűtlenek), akár uniós kötelezettség miatt hoz meg. Azt hiszem, hogy a magyar alkotmányosság állapotát (alkotmánybíráskodás szerepe, fékek és ellensúlyok ereje, jogállamiság betartása stb.) mindezek - és az írásban nem érintett egyéb szabályozási megoldások, kinevezési gyakorlatok, összeférhetetlenségi szabályok stb. - figyelembe vételével lehet majd leírni. Ez az értékelés - és ezt ez a tanulmány is érzékeltetni képes - azonban nem lehet egyértelműen fekete vagy fehér - még akkor sem, ha eredendően pesszimistán állunk hozzá e párbeszédek eredményéhez.

- 29/30 -

1. táblázat

■

- 30/31 -

JEGYZETEK

* A tanulmány a Bolyai kutatási ösztöndíj támogatásával készült. Kézirat lezárva: 2013 szeptember 1.

[1] "[A]z alkotmányos párbeszéd fogalma alatt olyan rugalmas rendszer értendő, amelyben az interakció vagy az egymásra hatás egymással egyenrangú alkotmányos szervek és más alkotmányos és alkotmányban nem nevesített szereplők között - nem egyirányú folyamatként [...] - zajlik a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom feltárása érdekében az alábbi alkotmányos eljárásokban: a jogalkotásban, az alkotmánybíróság vagy a legfelső bíróság által végrehajtott alkotmányos felülvizsgálatban és más, ezekhez kapcsolódó eljárásokban." Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. Jura 2012. 2. sz.

[2] Ennek meghatározása, körüljárása külön tanulmányok tárgya lehet.

[3] Ez értelemszerűen érinti az első alkotmánymódosítást is. A második és a harmadik alkotmánymódosítás vizsgálata és értékelése nem tartozik a tanulmány tárgyába. Ugyanakkor talán egy összegzés nem haszontalan. A második módosítást (Magyarország Alaptörvényének második módosítása (2012 november 9.), Magyar Közlöny 2012. évi 149. sz. 25018) képviselők nyújtották be 2012 szeptember 18-án, és fogadták el 2012 október 29-én. Az Ár. új 23. cikk (3)-(5) bekezdései megkövetelték az választói feliratkozást, regisztrációt a választójog gyakorlásának előfeltételeként. Az előzetes regisztráció ötlete először az új Ve. előkészítésekor és benyújtásakor merült fel. Figyelembe véve a regisztrációval szembeni ellenkezést és kritikai véleményeket, biztosabbnak tűnt a politikai döntéshozó számára a vonatkozó szabályokat beemeli az Ár-ba. Az új Ve. néhány rendelkezését azonban az államfő előzetes normakontrollra küldte, amelyeket - ideértve az előzetes regisztrációt is - az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek talált, és 2013. január 7-én megsemmisített (1/2013 (I. 7.) AB határozat; a határozat ismertetését és kritikáját ld. Bodnár Eszter: Az Alkotmánybíróság határozata a választási eljárásról szóló törvényről. JEMA 2013. 1. sz. 3-18. o.). Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság 2012 december 2-án megsemmisítette a második módosítással az Ár-ba illesztett rendelkezéseket is. A probléma feldolgozását ld. Unger Anna: Általános választójog és előzetes regisztráció. Fundamentum 2012. 4. sz. 29-42. o. Az Alaptörvény harmadik módosítását (Magyarország Alaptörvényének harmadik módosítása (2012 december 21.), Magyar Közlöny 2012. évi 177. sz. 29770) a kormány nyújtotta be 2012 december 7-én, és 17-én már el is fogadták. E módosítás új olyan szabályozási tárgykört teremtett, amelyet sarkalatos törvényben kell szabályozni, és a P) cikkel függ össze. Az eredeti P) cikk szerint a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A módosítás e rendelkezést egészítette ki ezzel: a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a mezőgazdasági üzemre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. A módosítás oka az az "újonnan felismert" igény lehetett, hogy meg kell védeni a nemzet közös örökségét [P) cikk (1) bek.], amelyet a sarkalatos törvények szabályozási tárgyának a kiterjesztésével lehet elérni. A módosító javaslat indokolása.

[4] Ezek közül az utóbbiak majd a tartalom kialakításához nyújthatnak segítséget.

[5] Ennek elismerését ld. Antal Attila: Alkotmányozási korszakok és technikák. Közjogi Szemle 2013. 2. sz. 8. o.

[6] Ezekhez igazította a rendszert a 2011. évi CCI. törvény.

[7] Tehát a 2012 január elsején hatályba lépett alkotmány - Alaptörvény és Ár. - szabályai.

[8] Ld. az ügyészi prerogatívát, az OBH elnökének az ügyek áthelyezésére vonatkozó hatáskörével kapcsolatos folyamatos és fokozatos módosításokat, vagy éppen a bírák nyugdíjkorhatárára vonatkozó előírásoknak a luxemburgi döntés [Európai Bizottság kontra Magyarország C-286/12. sz. ügy, A Bíróság (első tanács) 2012. november 6-i ítélete,] hatására történő megváltoztatását.

[9] A "felülalkotmányozás" (alapvető jogok biztosának a negyedik módosítás felülvizsgálatát kérő indítványa 2.3. pont) szerintem helytelen kifejezés, mivel arra utal, hogy az Alkotmánybíróság a határozataiban "alkotmányoz". "Felülalkotmányozni" ugyanis vélhetően csak alkotmányozói aktust lehet.

[10] Ld. az EU Bíróságának bírák nyugdíjkorhatárára vonatkozó döntését, illetve az Emberi Jogok Európai Bíróságnak a 98%-os különadóval kapcsolatos ítéleteit. N.K.M v. Hungary (application nr. 66529/11) 14 May 2013, Gáll v. Hungary (application nr. 49570/11) 25 June 2013. Ezek ismertetését ld. Drinóczi Tímea: A 98%-os különadó megítélései (az Alkotmánybíróság és az EJEB). Jogtudományi Közlöny 2013. (megjelenés alatt).

[11] AZ Ár-ra vonatkozó AB határozat az átmeneti jelleget ehhez képest másként értékelte, de ez nem változtat az Ár jogforrási hierarchiában szerintem elfoglalt helyén.

[12] Alaptörvény 41-42 cikkei. Az Alaptörvény azt tartalmazza, hogy a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szervre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.

[13] Magyarország Alaptörvényének első módosítása (2012 június 18.) 2. cikk, Magyar Közlöny 2012. évi 73. sz. 11856]. Tartalmában azonosként ld. az ötödik módosítást [T/12015 (2013.aug.30.), ami az új változata a visszavont T/11545 (2013 június 14.) tervezetnek, de ami e szabályozási tárgy tekintetében nem változott].

[14] Megjegyzendő, hogy az LB elnökért 2011-ben mozdították el az Alkotmány és a Bszi. egy módosításának a eredményeként, ami szerint vezetői megbízatást olyan bíró tölthet be, akinek van legalább öt éves bírói tapasztalata. Ld. a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény) 114. § (1) bekezdését.

[15] [37.] cikk (4) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.

[16] 1149/C/2011 ABH, értékelve és az alkotmányos párbeszéd szempontjából elemezve ld. Drinóczi Tímea: Influence of human rights standards? Hungarian style on dialogic interaction. In Jerzy Jaskiernia (ed): Wplyw standardów miedzynarodowych na rozwóy demokracjy i ochrone praw czlowieka. Tom 3. Wydawnictwo Sejmowe , Warsawa 2013. 430-440. o., a határozat angol nyelvű ismertetését ld. Mészáros Bence: The decision of the Hungarian Constitutional Court on the rules of criminal procedure in high priority cases. Vienna Journal on International Constitutional Law 2013 (megjelenés alatt).

[17] Egy eltérés volt: ez nem vonatkozott minden ügyre, csak a kiemelten fontosakra.

[18] Ld. Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), elérhető: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf

- 31/32 -

[19] Ezen túl az Ár. még definiálja pl. az alkotmányjogi panaszt (22. cikk).

[20] Például e törvény 355. cikk (3) bekezdése a gondnokoltak nyilvántartásáról szóló 2010. évi XVIII. törvény 19. §-át a következő (1) bekezdéssel egészíti ki: (1) Az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény hatálybalépésekor gondnokság alá helyezés hatálya alatt álló személy esetén e törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított 2. § (2) bekezdés g) pontja szerinti adatként a nyilvántartásba hivatalból be kell jegyezni, hogy a gondnokság alá helyezés hatálya alatt álló személy a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései alapján a választójogból ki van zárva.

[21] Szerintem a konkrét esetben az alkotmányértelmezés során az alkotmányozó akarata könnyedén megállapítható, mivel az egész alkotmányozási és alkotmánymódosítási folyamat, nem is beszélve a jogrendszer átalakításáról, illetve az azt övező (alkotmány)jogi és (alkotmány)politikai vitáról a szemünk előtt (bár érdemi bevonásunk nélkül) zajlott. Az alkotmányozó akarat negligálásával kapcsolatban etekintetben tehát nem biztos, hogy nyomós érv az, hogy "Magyarországon továbbá az alkotmányértelmezés során az alkotmányozó eredeti szándéka sem élvez feltétlen elsőbbséget a rendszertani értelmezésből származó jelentéssel szemben". Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. JEMA 2013. 2. sz. 18. o.

[22] A negyedik módosítás hatályon kívül helyezte az eredeti Ár. - az Alkotmánybíróságnak az Ár. nagy részét érintő, hatályon kívül helyező döntése után (2012) - még megmaradt részeit is. Az Ár. megsemmisített és érintetlenül hagyott részei az alaptörvényi szövegbe kerültek beillesztésre.

[23] Ez a tényleges helyzetre, és nem a két hatalom alkotmányelméleti jellegére vonatkozó állítás.

[24] Az Ár. jogforrási rendszerben elfoglalt helyéről Csink Lóránt és Fröhlich Johanna készített összegzést még az Ár-t érintő AB döntés előtt. Szerzők érveket sorakoztattak fel a mellett és az ellen, hogy az Ár. az Alaptörvény módosítása lenne, illetve keresték a választ arra a kérdésre, hogy mi lehet az Ár. jogforrási hierarchiában betöltött helye. Annak ellenére, hogy alaposan elemezték az Alaptörvény releváns rendelkezéseit és számításba vették a lehetséges megoldásokat, nem jutottak végső konklúzióra az Ár. jellegét tekintve (ami nem is volt egyébként céljuk), ugyanakkor azt a lehetséges változatot nem vették számításba, miszerint az Ár. alkotmányi szinten helyezkedik el, annak nem része, az Alaptörvénnyel együtt kell alkalmazni és értelmezni, mint azt kiegészítő, pontosító szabályt. Ld. Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonya. Pázmány Law Working Papers, Nr. 2012/02, http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2012/2012-2.pdf, később: Csink Lóránt-Fröhlich Johanna: Egy alkotmány margójára. Alkotmányelméleti és értelmezési kérdések az Alaptörvényről. Gondolat Kiadó, Budapest 2012. 140-155. o., különösen: 147-148. o. Ld. még Lápossy Attila - Szajbély Katalin: Az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseinek alkotmányosságáról. Közjogi Szemle 2012. 2. sz. Szerzők az Ár. alkotmányossági vizsgálatát kifejezetten kívánatosnak tartották, mivel az Ár-t nem ismerték el alkotmányi szintű jogforrásnak. Burkoltan ez jelenik meg: Vörös Imre: Az alkotmányban korlátozott alapvető jogról és az ilyen alkotmányról. Glossza az Alaptörvény negyedik módosításához. http://www.fundamentum.hu/sites/default/files/vorosi_korkerdes.pdf 2. o. Az egységes értelmezés mellett érvel Gáva Krisztián: Magyarország Alaptörvénye és annak átmeneti rendelkezései. Magyar Közigazgatás 2012. 1. sz. 133., 135. o.

[25] Szente: i.m. 21. o.

[26] "[1.] Magyarország Alaptörvénye 2012 január 1-jén lép hatályba. 2. Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el. 3. Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el. 4. A Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni."

[27] Az új rendszerben az utólagos normakontroll nem actio popularis többé. Ld. az Alaptörvény 24. cikk (2) bek. e) pontját. Az Ár. alkotmányellenességének indítványozását egy magánszemély kérte az ombudsmantól. Ügy: AJB-2302/2012.

[28] E vélemény egyáltalán nem támogatható akkor, ha valaki alaposan elolvassa az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontját, amire a 26. vj. utal.

[29] A 61/2011 (VII. 12.) AB határozatban az AB elutasította az új 70/I. § (2) bekezdését és a saját hatáskörét korlátozó alkotmányi szabályt beiktató alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálatát. Az alkotmányossági vizsgálat szükségességét ld. a határozat alapjául szolgáló indítványokban (pl. Ádám Antal, illetve Hanák András indítványát, utóbbit ld. Fundamentum 2011. 1. sz. 81-90. o.), valamint Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Zeller Judit: Túl az Alkotmányon ... Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1-12. o. Az ellenvéleményeket ld. Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: ... az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle 2011. 1. sz., Kocsis Miklós: Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Új Magyar Közigazgatás 2011. 2. sz. A határozat ismertetésért és kritikáját ld. Kocsis Miklós: Az Alkotmánybíróság határozata az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ügyében. Jogesetek Magyarázata 2011. 3. sz. Kritikát ld. még Halmai Gábor: A halálos ítélet. Élet és irodalom LV. évf. 31. sz. 2011. aug. 05., Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 12.) AB határozatával kapcsolatban. Jura 2012. 1. sz. 37-46. o.

[30] Magyarország Alaptörvényének első módosítása (2012 június 18.), Magyar Közlöny 2012. 73. sz. 11856. Az első módosítás más szabályokat is tartalmazott: nem csak a köztársasági elnök jogállását és díjazását kell sarkalatos törvényben szabályozni, hanem volt államfőjét is. E rendelkezés a lemondott államfő, Schmitt Pál javadalmazását biztosítja. Ld. Gábor Attila Tóth (ed): Constitution for a disunited nation. On Hungary's 2011 Fundamental Law. CEU Press, Budapest 2012. 449. o. Az Ár. 30. cikkét (ez tartalmazta az MNB és a PSZÁF összevonásának alkotmányos lehetőségét.) hatályon kívül helyezték, (ld. a 1.1.a) pontot) az EU jognak való megfelelés érdekében (ld. a kötelezettségszegési eljárást: IP/12/24), aminek eredményeképpen többé nem lehetséges az MNB és a PSZÁF tervezett összevonása, azaz az MNB függetlenségének lehetséges sérelmének veszélye megszűnt. Ld. ehhez még a 13. vj-ben írtakat.

[31] Ár. 31. cikk (2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik.

[32] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat. Ld. még az 5.4. pontot.

[33] A határozat ismertetését, kritikáját és értékelését ld. Szente: i.m. 11-21. Szente Zoltán értékelésével nagymértékben egyetértek, kritikai megjegyzéseimet ld. a 41. és a 44. végjegyzetekben.

[34] Egyezőleg ld. Szente: i.m. 21. o.

[35] 3. Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el. (2. Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el.)

[36] Ld. többek között azokat, amelyekre azt 1.1. pont utal (politikai manifesztum rész, 1.1.c)-f) pontok alatt felsoroltak), és az előzetes regisztrációra vonatkozó szabályokat (ld. a 3. pontot).

- 32/33 -

[37] "A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak kell biztosítania."

[38] "Az alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. [...] Az alkotmányok tartalmi és eljárási mércéi és követelményei demokratikus jogállamban állandóak. A tartalmi és eljárási alkotmányos követelmények nem lehetnek alacsonyabbak az Alaptörvény időszakában, mint az Alkotmány(törvény) időszakában voltak. Az alkotmányos jogállam követelményei továbbra is és folyamatosan érvényesülő követelmények a jelenben és programok a jövőre nézve. Az alkotmányos jogállam konstans értékek, elvek és garanciák rendszere. Az alkotmányos jogállamban egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkenhetnek, és azok érvényesülésének a megkövetelése sem veszíthet szigorából. Az alkotmányos jogállam egyik konstans követelménye az, hogy a jogszabályok az Alaptörvényben szabályozott eljárási rendben szülessenek meg. [...] Az eljárási szabályoknak való megfelelőség szempontjából kiemelten fontos vizsgálni azt, hogy a jogszabály tartalmilag és időbeliségében megfelel-e annak a felhatalmazásnak, amelynek alapján megszületett. Az átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozó, az Alaptörvénybe foglalt felhatalmazás nem terjed ki a nyilvánvalóan nem átmeneti tárgykörök szabályozására. A felhatalmazás túllépésével megalkotott, nem átmeneti rendelkezések utólag sem minősülnek és minősíthetők az Alaptörvény részévé, még az Alaptörvény módosításának egyébként az előírt többség szempontjából megfelelő módosításában (az Am1.-ben) sem. Az Alaptörvény elfogadása, az Alaptörvény módosítása, kiegészítése, a sarkalatos törvények meghozatala (az alkotmányozó hatalom előírása szerint) szigorú kötöttségekhez, előírásokhoz, a felhatalmazás tartalmához, tárgyához és a felhatalmazás terjedelméhez kötött szabályok alapján történhet csak. Ezeknek a szabályoknak a betartása a közjogi érvényesség alapvető feltétele az alkotmányozó által adott, törvényalkotásra vonatkozó felhatalmazás, és a törvényalkotó által adott rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazás során is." IV. 7. pont

[39] A T) cikk (2) bekezdése szerint jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.

[40] E helyzet és a 61/2011. AB határozat közti különbséget ld. az 1.4.6. pontban.

[41] Ld. az 1.4.3. pontot: az Ár-t az Alaptörvény S) cikkének megfelelően módosították, és kifejezetten utaltak arra, hogy az alkotmánymódosító hatalom nyilvánul meg. Szerintem az S) cikk az alaptörvény-módosításokhoz nem követelte meg az Alaptörvénybe való inkorporációt, ez nem következik az S) cikk szövegéből: az az Alaptörvény módosításáról (is) szól, és mivel az - alkotmányozó hatalom szerint - az Ár. az Alaptörvényhez kapcsolódik (Alaptv. 3. pont), később annak a része (Alaptv. 5. pont), a módosítására az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályokat [S) cikk] kell alkalmazni. Ezzel ellentétesen ld. Szente: i.m. 19. o.

[42] Ld. a 2. pontot.

[43] 31. cikk (2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik.

[44] Vitatható tehát Szente azon megállapítása, miszerint ha az 5. pontot juttatjuk érvényre, azzal negligáljuk a 3. pontot. A 3. pont ugyanis nem az "Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti" (Szente: i.m. 19. o.) rendelkezésekre vonatkozik, hanem "Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket" fordulatot alkalmazza. (Az "Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti" fordulat a negyedik módosítás eredménye.) Az Ár-t (bár a kézirata lezárásakor még nem fogadták el) Jakab András is "hatálybaléptetés részleteit" tartalmazónak vélelmezte. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HvgOrac, Budapest 2011. 302. o.

[45] "Ezért is tartja kiemelten fontosnak az Alkotmánybíróság az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét."

[46] Ez a különvéleményben is olvasható.

[47] Az elméleti és gyakorlati kötöttségektől most eltekintek, mert a vizsgált összefüggésben nincsen relevanciájuk.

[48] Az örökkévalósági klauzulákról szóló szakirodalmi vitához ld. Chronowski - Drinóczi - Zeller: i.m., Fröhlich Johanna: Az örökkévalósági klauzulák dilemmája. In Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. II. kötet. PPKE JÁK - PTE ÁJK, Budapest-Pécs 2013. 31-44. o.

[49] A korábbi döntésektől indokolt esetben, racionális érveléssel - különleges igazolással, megfelelő mérlegeléssel - el lehet térni, és így a régebbi alkotmányos tételek megújíthatók. Vö. Jon D. Noland: Stare Decisis and the Overruling of Constitutional Decisions in the Warren Years. Valparaiso University Law Review Vol. 4, Nr. 1 Fall 1969. http://scholar.valpo.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1790&context=vulr&sei-redir=1#search=%22precedent%20constitutional%20overruling%22 129-130. o., Christopher P. Banks: Revearsals of precedent and judicial policy-making: How judicial conceptions of stare decisis in the U.S. Supreme Court influence social change. Akron Law Review Vol. 32:2. 1999. https://www.uakron.edu/law/lawreview/v32/docs/goodbanks322.pdf 2., 3. o., George Costello: The Supreme Court's overruling of constitutional precedent: an overview. Congressional Reserach Service, The Library of Congress, November 29, 2005, http://www.policyarchive.org/handle/10207/bitstreams/2646.pdf 2. o. A felülbírálatnak két esete van: a nyílt felülbírálat esetén a bíróság kifejezésre juttatja, hogy a precedensben megfogalmazott szabályt a döntés meghozatalától vagy a jövőben nem alkalmazza; hallgatólagos felülbírálat esetében a korábbi szabályt direkt konfrontáció nélkül rontja le. D. Tóth Balázs: A precedensalapú döntéshozatal alapkérdései a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. Fundamentum 2009. 4. sz. 93. o. Ld. még Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Osiris Kiadó, Budapest 2009. 109. o., Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2009. 136-137. o.

[50] Ennek az indítványozásával az alapvető jogok biztosa élt is. Ld. http://www.ajbh.hu/kozlemenyek/-/content/10180/2/az-alapveto-jogok-biztosanak-alkotmanybirosagi-inditvanya-a-negyedik-alaptorveny-modositas-kapcsan . Ld. még a 3.1. pontban.

[51] Pl. tartalmilag szorosan összefüggő rendelkezéseket vizsgálhat csak. Vö. az Alaptörvény új 24. cikk (4) bekezdésével.

[52] Ez megjelenik a 12/2013. (V. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleményekben is. Ld. Bragyova András" Stumpf István és a hozzá csatlakozó Lévay Miklós alkotmánybírák különvéleményét.

[53] Angolul ld. pl. Kim Lane Scheppele (Princeton University): 'Guest Post: Constitutional Revenge', http://krugman.blogs.nytimes.com/2013/03/01/guest-post-constitutional-revenge/ és a magyar civil társadalom véleményét: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Appendix_1_Main_con-cerns_regarding_the_4th_Amendment_to_the_Fundamental_Law_of_Hungary.pdf,

- 33/34 -

'Statement from the President of the European Commission and the Secretary General of the Council of Europe on the vote by the Hungarian Parliament of the Fourth amendment to the Hungarian Fundamental Law', http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-201_en.htm?locale=en#PR_metaPressRelease_bottom . A Mr Barosso-nak írt levél megtalálható: http://hungarianspectrum.wordpress.com/, ahol a negyedik módosítás elfogadásának napján tartott parlamenti plenáris ülésről is olvasható egy rövid összefoglaló. A negyedik módosítás elfogadását követően a külügyminiszter bejelentette, hogy a Velencei Bizottság állásfoglalását kérik a módosítással kapcsolatban (ld. http://hungarianspectrum.wordpress.com/). Az Eötvös Károly Intézet, a Magyar Helsinki Bizottság és a TASZ felhívta többek között az Európa Tanács főtitkárát, az Európai Bizottság alelnökét, hogy emeljék fel a szavukat a negyedik módosítással szemben, mert az fenyegeti a jogállamot. Azt kérték a főtitkártól, hogy kezdeményezze a Velencei Bizottságnál a negyedik módosítás véleményezését. A levelek elérhetőek:

http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Hungarian_NGO_letter_to_Secretary_General_Jagland_26022013.pdf, http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Hungarian_NGO_letter_to_Vice-President_Reding_26022013.pdf. A negyedik módosításról írt elemzést és áttekintést az Eötvös Károly Intézet, a Magyar Helsinki Bizottság és a TASZ készítette. Ld. Main concerns regarding the 4[th] Amendment to the Fundamental Law of Hungary, elérhető itt: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Appendix_1_Main_concerns_regarding_the_4thAmendment_to_the_Fundamental_Law_of_Hungary.pdf . A negyedik módosításra vonatkozó véleménye a Velencei Bizottságnak elérhető itt: http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29012-e [CDL-AD(2013)012 Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013]. Ezt megelőzte Halmai Gábor és Kim Lane Scheppele által szerkesztett Amicus Brief for the Venice Commission on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, 2013 április (szerzők: Bánkuti Miklós, Dombos Tamás, Halmai Gábor, Hanák András, Körtvélyesi Zsolt, Majtényi Balázs, Pap András László, Polgári Eszter, Salát Orsolya, Kim Lane Scheppele, Sólyom Péter), elérhető: http://halmaigabor.hu/dok/437_Amicus_Brief_on_the_Fourth_Amendment4.pdf . A Kormány készített egy rövidebb magyarázatot 2013 márciusába: Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary and Technical note [CD-Ref(2013)014, a továbbiakban technikai megjegyzések], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29014-e, illetve áprilisban elkészítette ennek a bővített változatát: Background document on Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)019, a továbbiakban háttérdokumentum], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29019-e . A Velencei Bizottság véleményére a kormány válasza elérhető itt: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29034-e, Comments of the Government of Hungary on the Draft Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)034; 2013 június 14, a továbbiakban Megjegyzések]. A negyedik módosításról készült egy másik szakvélemény is, amelyet Martonyi János külügyminiszter kérésére készített Francis Delpérée, Pierre Delvolvé, Eivind Smith, elérhető itt: http://www.kormany.hu/download/c/e0/e0000/AVIS%204eme%20AMENDEMENT%20HU.PDF .

[54] Ld. Main concerns, Scheppele: i.m., Opinion on the Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary, adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session (Venice, 14-15 June 2013), [CDL-AD(2013012)] http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29012-e .

[55] Technikai megjegyzések, háttérdokumentum, Megjegyzések.

[56] "[...] provided by the Hungarian authorities", http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?opinion=720-&year=all .

[57] Mindezeket "alkotmányrontó alkotmányozásnak" tekinti Antal Attila. Antal: i.m. 6-7. o. Ld. még Drinóczi Tímea: Hol a tervezés, a koordináció és a szakmaiság? Alkotmánymódosítások - 2010. április - július. Közjogi Szemle 2010. 3. sz. 66-72. o.; Ehhez a tárgykörhöz kapcsolódó tanulmányában fogalmazta meg Ádám Antal a következő határozott álláspontját. "Korszakunk modern és demokratikus közhatalmi rendszereiben az alkotmányozó hatalom és a törvényhozó hatalom maradéktalanul nem eshet egybe. Ha a törvényhozó hatalom gyakorolja az alkotmányozás jogát, akkor maga állapítja meg a saját szerepét és hatáskörét meghatározó normákat. Azt, hogy milyen legyen az alkotmányozó hatalom, hogyan alakuljon az alkotmányozás folyamata, nem kell kitalálni, mert számos fejlett országban már hosszabb ideje alkalmazzák ezeket." Jura 2011. 1. sz. 193. o.

[58] Ld. az ügyészi prerogatívát, vö. a 7. vj-tel, illetve ld. az 1.1.1 d) pontot.

[59] Ld. Alkotmányozás. Fundamentum. Fórum rovat 2011. 1. sz. 50-53. o. (Somody Bernadette, Drinóczi Tímea Győrfi Tamás), Drinóczi Tímea: Az alkotmány és az Alaptörvény legitimitásáról. In: Fülöp Péter - Bencsik András (szerk.): Jogász Doktoranduszok I. Pécsi Találkozója. Tanulmánykötet. Pécs 2011. http://www.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Hirek/20111017/tanulmanykotet.pdf, http://kozjogpecs.hu/images/ujcikk/tanulmanyktet.pdf 83-99. o., Antal: i.m. 7-8. o.

[60] Ld. még Szente: i.m. 20. o.

[61] Jó példa a negyedik módosítás javaslatának az indokolásának a szövege, a miniszterelnök úr Barosso elnök úrnak adott válasza (ld. http://galamus.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=196127:alkotmanymodositas-orban-levele-barrosonak&catid=76:hazai-vonatkozasu-hirek&Itemid=113), és a véget nem érő hivatkozás a magyar népre és arra a felhatalmazásra, amit a 2010. évi választásokon kaptak.

[62] Számos kísérlet történt már a gyűlöletbeszéd szabályozására, de a vonatkozó rendelkezéseket az AB alkotmányellenesnek találta. Az új alaptörvényi szöveg: (5) A véleménynyilvánítás szabadságának a gyakorlása nem irányulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a megsértésére. Az ilyen közösséghez tartozó személyek - törvényben meghatározottak szerint - jogosultak a közösséget sértő véleménynyilvánítás ellen, emberi méltóságuk megsértése miatt igényeiket bíróság előtt érvényesíteni.

[63] 43/2012. (XII. 20) AB határozat. Elemzését és kritikáját ld. Bojnár Katinka: Az Alkotmánybíróság határozata a család fogalmáról. JEMA 2013. 1. sz. 19-27. o.

[64] 1/2013. (I. 7.) AB határozat.

[65] 38/2012. (XI. 14.) AB határozat.

[66] Alaptv. IX. cikk (5) bek. Ld. erről Smuk Péter: Ostrom vagy felújítás alatt? A véleményszabadság új határai. Közjogi Szemle 2013. 2. sz. 28. o.

[67] A negyedik módosítással kialakult helyzet, azaz az egyes érintett alapvető jogok (lehetséges) tartalmának részletes elemzése nem tartozik e tanulmány tárgykörébe. Itt csak utalok a következőkre: Az L) cikk az eddigi alkotmányjogi család-definícióhoz képest túl szűk és diszkriminatív, mivel különbséget enged tenni a különböző együttélési típusok között (Main concerns 8. o.), és így nyilvánvalóan ütközik az esetjogokba (pl. Strasbourgi esetjogba és az AB gyakorlatába). A gyakorlatra példákat ld. Vincent Berger: Az emberi jogok európai bíróságának joggyakorlata. HVG-ORAC Budapest 1999. 376. o., Luke Clements-Nuala Mole-Alan Simmons: European Human Rights Taking a Case under the Convention. Sweet & Maxwell. 1999. 179. o., Van Dijk, P. és van Hoof, G. J. H.:

- 34/35 -

Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Kluwer Law International, Hága 1998. 504. o., 57/1991. (XI. 8.) AB határozat, 1097/B/1993. AB határozat, ABH 1996. Ld. még Francis Delpérée - Pierre Delvolvé - Eivind Smith: Szakvélemény a magyar alkotmány negyedik módosításáról. 14. o. Szakértők felvetnek egy másik értelmezést is [Az "alapja" '(...) inkább jelent egy szociológiai meghatározást '(...)], de az szerintem a szövegből nem következik. Ld. még Amicus Brief 10-13. o. Az L) cikk (1) bekezdésének (amely kizárja az azonos neműek házasságát) Egyezménnyel való összeegyeztethetetlenségének lehetőségéről (figyelemmel az EJEB esetjogának európai konszenzus irányába történő majdani lehetséges fejlesztésére), Jeremy McBride: Fák az erdőben. Fundamentum 2012. 4. sz. 9. o. A politikai kampányról ld. Amicus Brief 26-30. o., Main Concerns 8-9. o., Smuk: i.m. 33. o. (lényegében mindhárom: a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat felülbírálata), Delpérée - Delvolvé - Smith (megengedőbb álláspont, érdekes értelmezési lehetőségek) 32-37. o. A hajléktalanságról ld. Amicus Brief 50-55. o., Main concerns 9-10. o. (mindkettő: korábbi alkotmánybírósági gyakorlat felülbírálata, nemzetközi konvenciók sérelme); Delpérée - Delvolvé - Smith (összhang az európai normákkal vagy azokkal való összeegyeztethetőség) 48-53. o. Az egyházakat ld. Amicus Brief 18-25. o. (a szabályozás vitatható az állam és az egyház szétválasztása, illetve a bírósághoz való fordulás hiánya miatt), Delpérée - Delvolvé - Smith: i.m. 28-32. o. (a szabályozás összeegyeztethető az európai standardokkal).

[68] Pl. Amicus Brief 14-17. o.

[69] Delpérée - Delvolvé - Smith: 20-28. o.

[70] Még Delpérée, Delvolvé és Smith is erre jut: a tűrési kötelezettség az európai normák és standardok között támadható; a személyes adatokkal kapcsolatban pedig megfelelő értelmezést kíván. 61-62. o.

[71] Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.

[72] Alaptv. 27. cikk (4) bek.

[73] Point 91 of the Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf. A javasoltak egy részét valamilyen módon magáévá tette a jogalkotó a Bszi-t és a Bjt-t módosító 2012. évi CXI. törvény elfogadásával. Vö. a törvény 2-3. §-ával (OBT mint ellensúly, elvek meghatározása, jogorvoslati lehetőség). E törvénnyel bezárólag a bíróságok központi igazgatásának változásaival, annak kritikájával kapcsolatban ld. Fürész Klára: A bíróságok központi igazgatásának változatai a rendszerváltást követően. In: Cserny Ákos (szerk.): Ünnepi tanulmányok Rácz Attila 75. születésnapja tiszteletére. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest 2013. 183-199. o.

[74] 33/2012 (VII. 17.) AB határozat.

[75] Ráadásul a Bíróság (első tanácsa) 2012 november 6-i ítéletében (C-286/12 ügy) megállapította, hogy Magyarország a bírák - továbbá az ügyészek és a közjegyzők - szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti szabályozás elfogadásával - amely életkoron alapuló, az elérni kívánt célokkal arányban nem álló eltérő bánásmódot eredményez - nem teljesítette a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló, 2000 november 27-i 2000/78/ EK tanácsi irányelv 2. cikkéből és 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. A fentebb említetteken túl vannak még egyéb Ár-ból átvett szabályok, amelyek azonban a téma szempontjából nem relevánsak; az alkotmányi szabályozásuk szükségessége azonban megkérdőjelezhető. Ugyancsak megemlítendő a regisztráció, ami bár benne volt az Ár-ban, a negyedik módosításban nem szerepel.

[76] Ld. a 32/2012. (VII. 4.) AB határozatot.

[77] Ld. részletesebben: Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia közjogi keretei Magyarországon (Budapest, Topbalaton) 2011. 128-131. o. A legfontosabb a 62/2009. (VII. 16.) AB határozat.

[78] Main concern 11-12. o., Amicus Brief 38-49. o. (autonómia megszüntetése, mivel az állami pénzügyi kontroll érintheti a kutatási és oktatási autonómiát, a foglalkozás szabad megválasztása és a mozgásszabadság korlátozása alkotmányi alapjának megteremtése), Delpérée - Delvolvé - Smith: i.m. 42-48 o. (nem ellentétes az európai standardokkal).

[79] Ld. "technikai megjegyzés" 16-17. o., háttérdokumentum 29-31. o.

[80] A "technikai megjegyzés" tekintetében ezt észleli az Amicus brief is.

[81] Ld. "technikai megjegyzés" 22. o., háttérdokumentum 3-5. o.

[82] Ld. "technikai megjegyzés" 19. o. (gyűlöletbeszéd), 20. o. (felsőoktatás).

[83] A Megjegyzések tartalma szakmai alapon nyilván vitatható, ami önmagában nem lenne baj, de a technikai megjegyzésekhez hasonlóan ez is félrevezető információt tartalmaz az Alaptörvény 37. cikk (5) bekezdéséről (12. o.).

[84] 'Proposal obliges the State and the local governments to ensure accommodation for all homeless people'. Ld. "technikai megjegyzés" 23. o.

[85] Háttérdokumentum 22-24. o.

[86] Ld. "technikai megjegyzés"16. o.

[87] Pl. az igaz, hogy az akkori hatályos szabályok szerint az ügyek áthelyezésére vonatkozóan az OBT iránymutatásai szerint kell eljárni az OBH elnökének, de ezek a garanciális elemek még csak mindig szabályoz belső szabályozásokban jelennek meg. A "technikai megjegyzés" által említett egyéb garanciális elemek nem igazán az ügyáthelyezésre vonatkoznak (16. o.).

[88] Ld. fentebb, a 2.3. pontban írtakat.

[89] Háttérdokumentum 28-29. o.

[90] The transfer of cases are 'not legitimate [.] as soon as the aim (balanced distribution of caseload) has been achieved'.

[91] Ld. "technikai megjegyzés" 16. o., negyedik módosítás 14. cikk.

[92] 'Neither did the decision of 45/2012 on the Transitional Provisions overrule this former practice'. Technical note 16. o., illetve Background document 6. o.

[93] The Court 'explicitly reinforced that it [had] had no power to review in merits the amendments to the Constitution'.

[94] 'This provision can be seen as a clarifying one which expands the rights of the Court concerning the transition from the temporary state debt'. "Technical note" 16-17. o.

[95] Ld. "Technical note" 15. o. Az új 37. cikk (5) bekezdés: "(5) A (4) bekezdést azon törvényi rendelkezések esetében, amelyek abban az időszakban léptek hatályba, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, ezen időszak tekintetében akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg." Az Ár. 27. cikke így szólt: Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg.

[96] Háttérdokumentum 32. o.

[97] http://www.ajbh.hu/kozlemenyek/-/content/10180/2/az-alapveto-jogok-biztosanak-alkotmanybirosagi-inditvanya-a-negyedik-alaptorveny-modositas-kapcsan

- 35/36 -

[98] ABH 37. pont

[99] Vö. az említett különvéleményekkel (52. vj.).

[100] ABH 48. pont

[101] Kifejezésre jutatta összefoglalóan és az egyes konkrét esetekben is, hogy az összehasonlító alkotmányjog nem szűkíthető le arra, hogy a másik állam alkotmánya egyes szabályai létezését a saját alkotmánya demokratikus igazolására használja (31. o.). A magyar Kormány ilyen téves megközelítésére mutatott rá az U) cikkel és a kommunista múlt osztrák és német kezelésével kapcsolatban (7. o.). Hasonlóan, politikai kampánnyal kapcsolatban az EJEB esetjogát érintően is kiegészítette a Háttéranyagban írtakat (11. o.).

[102] Ilyen volt az L) cikk fordítása, illetve néhány rendelkezés hatályon kívül helyezésének/módosításának az előrevetítése (ügyáthelyezés, speciális adó, politikai kampány EP választáskori szabályozásának tervezete, az AB 30 napos eljárási határidejének 90 napra való növelése).

[103] Vélemény 18-20. o.

[104] Vö. Megjegyzések 9., 10. o. Ld. még a 3.2.3. pontot.

[105] Etekintetben változtatás tapasztalható, ld. a vallási közösségek jogállásával és működésével kapcsolatos törvényeknek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról 2013. évi CXXXIII. törvényt.

[106] Ez az értelmezési lehetőség vitatható, ezt teszi a Megjegyzésekben a Kormány is.

[107] Ennek problematikus voltáról ld. pl. Sólyom László Előszavát Jakab András Alaptörvényről írt könyvében. Jakab: i.m. 13., 14. o.

[108] Ez is vitatható, mivel a joghatást a módosítás nem érinti, az Alkotmánybíróság pedig az alkotmányértelmezési tevékenysége során viszonylag szabad abban, hogy felhasználja-e a korábbi megállapításait vagy sem. Erről a testület világosan és elfogadhatóan kifejtette az álláspontját a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban. A módosítás maga emiatt értelmetlen, jogilag értelmezhetetlen, normativitása csekély, és mint ilyen az alkotmány normativitásának a csökkenését is jelentheti. Jakab András megfogalmazásában: e megoldás a transzparencia ellen is hat. Ld. Jakab: i.m. 303. o.

[109] Ennek a megszüntetésére a Kormány ígéretet tett. Megjegyzések 13. o. Ez ugyanakkor újabb alaptörvény-módosítással jár.

[110] Vö. Vélemény 18., 20., 32. o.

[111] A módosítás olyan nyelvtani egyeztetési ("kötheti" a helyes "köthetik" helyett), illetve hivatkozási [g) pontra utal az f) pont helyett] hibát is orvosol, amit a módosítás első változatának benyújtásáig (2013 júniusáig) valószínűleg nem vettek észre.

[112] Ld. az 1. sz. táblázatot, ami a szerintem a téma szempontjából jelentős szabályozási tárgyköröket tartalmazza.