Az Alkotmánybíróság 2011. július 12-én hirdette ki az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági felülvizsgálhatóságáról szóló 61/2011. (VII. 12.) AB határozatát. Figyelemmel arra, hogy a testület olyan ügyben hozott határozatot, amelyhez hasonlókat (alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálata) az eddigiekben - viszonylag röviden - következetesen el-, illetve visszautasított, most a határozatot a Magyar Közlönyben "annak elvi jelentőségére, valamint a közérdeklődésre tekintettel" közzétette, az Alkotmánybíróságtól olyan megalapozott döntés lett volna elvárható, amely az alkotmányértelmezés jogállami keretein belül maradva, világos elméleti háttérrel és koherens érvrendszerrel rendelkezik, azaz a lehetséges kimenetekre vonatkozóan a lehető legtöbb érvet összegyűjti és mérlegeli. Függetlenül attól, hogy milyen végeredményt láttam volna helyesnek,[1] megállapítható az, hogy a testület a döntésében (1. pont) nem igazán foglalkozott az alkotmánytani megfontolások komolyabb vizsgálatával (2. pont), valójában részletekbe menően át sem gondolta a precedensektől való eltérés lehetőségét, az ellene és a mellette felhozható érveket (3. pont), többek között azért, mert következetlenül alkalmazta az összehasonlító módszert (4. pont). Mindhárom megállapítás különösen annak fényében furcsa, hogy a határozatnak - ebben a formájában - valóban két lehetséges végkövetkeztetése van: az egyik, amit az Alkotmánybíróság ki is mondott, a másik pedig az, hogy megállapítható lett volna az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatára vonatkozó hatásköre. Véleményem szerint önmagában az, hogy az indokolás és a döntés között nem mindig érzékelhető a logikai kapcsolat felettébb zavaró, különösen, ha azzal az Alkotmánybíróság határozatában találkozunk. A tanulmányban tehát - a jelzett megjegyzések mentén - azt vizsgálom, hogy az indokolásban melyek azok a következetlenségek, elmaradt vagy ténylegesen meg nem válaszolt problémafelvetések, amelyek a döntést és az indokolást kevésbé meggyőzővé teszik.[2]
Az előzményeket röviden összefoglalva: az Alkotmánybírósághoz számos olyan indítvány érkezett, amely az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény alkotmányellenességének vizsgálatát kérte. Ez volt az az alkotmánymódosítás, amely immár a második szövegváltozatban fogalmazta meg a kötelezettség-megállapítás visszamenőleges lehetőségét, illetve - a közpénzügyi tárgyú törvényeket e körből kivéve - korlátozta az Alkotmánybíróság alkotmányossági felülvizsgálatra vonatkozó hatáskörét. Az indítványozók azt állították, hogy az Alkotmánybíróságnak van hatásköre az alkotmánymódosító törvények vizsgálatára, illetve adott esetben azok megsemmisítésére is. Mint ismeretes, az Alkotmánybíróság ezekkel az érvekkel nem értett egyet, mindazonáltal jelezte az alkotmányozó hatalomnak, hogy "az Alkotmány egyes rendelkezései között olyan ellentmondások feszülnek, amelyek az alkotmányozó hatalom beavatkozását teszik szükségessé". A döntéshez három párhuzamos indokolás (Holló András, Kovács Péter, utóbbihoz csatlakozott Bihari Mihály, Stumpf István, akihez Paczolay Péter csatlakozott) és három különvélemény (Bragyova András, Kiss László, Lévai Miklós) is született. Kovács Péter párhuzamos indokolásának érdekessége, hogy abból egy potenciális különvéleményt is lehetett volna írni; a határozat gyengeségeire rámutató Stumpf István indokolása pedig a többségi döntés -számos ponton teljesen jogos - kritikájaként is felfogható. A határozat indokolásának "különlegessége" tehát az, hogy a következetlensége miatt ellenkező előjelű határozat alapja is lehetet volna.[3]
A hatalommegosztási problémákkal foglalkozó V.4. pontban az Alkotmánybíróság nem is nevesíti az alkotmánymódosító hatalmat, az alkotmánymódosítást az alkotmányozó hatalom megnyilvánulásaként fogja fel.
2.1 Az alkotmánytani szakirodalom szerint az alkotmányozó (eredeti) és az alkotmánymódosító (derivatív) hatalom nem azonos hatalmak, és nem ugyanazok az eljárási szabályok, kötöttségek vonatkoznak rájuk. Ezt az elméleti megközelítés elfogadható, de természetesen ezzel szemben ellenérveket is fel lehet sorakoztatni, illetve meg lehet maradni annál - az Alkotmánybíróság által elfogadni látszó - koncepciónál, hogy a parlament esetében két ha-
- 37/38 -
talom különböztethető meg:[4] alkotmányozó és törvényhozó.[5] Ebből következően akár fenn is tartható az az álláspont, hogy az Alkotmánybíróság derivatív hatalomként nem bírálhatja felül az alkotmányozó hatalmat, amikor az "originer" alkotmánymódosítóként jár el. Amit azonban szerintem a konkrét ügyben az Alkotmánybíróságnak nem szabadott volna megtennie, az a kérdés teljes figyelmen kívül hagyása annak ellenére, hogy az egyik indítványozó ezt kifejezetten kifejezésre is juttatta.[6]
2.2 Hatalommegosztással összefüggő - és a fentiből következő - probléma az is, hogy az alkotmány ad-e kifejezetten hatáskört az Alkotmánybíróságnak az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatára. Ha nem, ez nem akadálya annak, hogy e hatáskör az alkotmánybírósági/legfelsőbb bírósági gyakorlatban megjelenjen. Ennek egyik oka, hogy ez az a szerv, amely az alkotmányt értelmezi, másik ok lehet, hogy a hatásköri előírás implicit módon legalább két formában is megjelenhet: a "jogszabály" felülvizsgálati hatáskörben az alkotmánymódosító törvény "jogszabályként" jelenhet meg, az örökkévalósági klauzulák hatásköri/eljárási szabályokként[7] értelmezhetőek. A kifejezett örökkévalósági klauzulák esetében egyértelmű a helyzet. A gondot mindig az implicit vagy bírói örökkévalósági klauzulák léte, azoknak az alkotmányból értelmezéssel való kiolvasásának létjogosultsága jelenti. Mivel az Alkotmány ilyen explicit klauzulát nem tartalmaz, a testület a határozatban - egyébként védhető és logikus okból - elkezdte ezeket a klauzulákat, referenciapontokat keresgélni. Amiben az Alkotmánybíróság talán nem volt alapos, az az, hogy i) nem gondolta át, hogy az örökkévalósági klauzuláknak mi a funkciójuk, mikor alkalmazták az implicit klauzulák kiolvasztásának gyakorlatát (következetlen összehasonlító módszer), ii) nem vont le megfelelő következtetést a saját maga által felsorolt lehetséges klauzulákból.[8]
2.3 Bárhogyan is dönt a testület a 2.1. és a 2.2. pontokban írtakról, a hatalommegosztással kapcsolatban két egymásnak feszülő érv közötti választást kellett volna feltétlenül megindokolnia: miért érezte nagyobb problémának a testület a saját hatáskörének "túlterjeszkedését" annál, hogy az alkotmánymódosító hatalom az alkotmányos demokráciában inkonzisztens szabályokat illeszt az alkotmányba, vagyis a saját - derivatív - hatalmán terjeszkedik túl.
Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy "az alkotmánymódosítások alkotmányos felülvizsgálatával kapcsolatos eddigi töretlen gyakorlatának megváltoztatása szükséges és lehetséges-e" (V.2. pont), majd megállapította, hogy az eddigi gyakorlatát "a korábban kifejtett érvekre tekintettel nem változtatja, nem változtathatja meg" (V.6. pont).
3.1 "Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság lényegi összetevőjének tekinti saját döntései összhangjának védelmét, annak az elvnek a következetes érvényesítését, hogy az Alkotmánybíróság a saját korábbi döntéseit nem hagyhatja figyelmen kívül."[9] A korábbi döntésektől azonban indokolt esetben, racionális érveléssel[10] - különleges igazolással, megfelelő mérlegeléssel[11] - el lehet térni, és így a régebbi alkotmányos tételek megújíthatók.[12] Ez a gyakorlat egyre finomabb különbségtételekhez, pontosabb értelmezési kritériumokhoz vezet, és lépésről-lépésre tartalommal tölti ki az alkotmány elvont rendelkezéseit, illetve egyre jobban leszűkíti a bírói alkotmányértelmezés mozgásterét.[13] Ha viszont a precedensekre vonatkozó elvárható döntési és igazolási eljárás nem valósul meg, akkor nincsen biztosíték arra, hogy a bírák nem pusztán a saját személyes preferenciáit látják bele az alkotmányba.[14] A döntési és igazolási eljárásban a precedensnek kevesebb vagy nagyobb súlyt lehet adni, amely ezáltal segíti a(z alkotmány)bírót annak eldöntésében, hogy eltérjen-e a precedenstől vagy sem.[15] Az alkotmánybíróságnak folyamatosan tudatában kell lennie a precedensre vonatkozó döntése következményeinek is. Ide tartozna annak mérlegelése, hogy a felülbírálat vagy annak elmaradása milyen praktikus és más következményekkel jár.[16] Nyilvánvaló az is, hogy a bíró saját filozófiai felfogása befolyásolhatja e fentebb leírt mérlegelés eredményét.[17] A többségi határozatból mintha az lenne kiolvasható, hogy e megfontolásokban az Alkotmánybíróság nem mélyedt el; ellenkező esetben talán alaposabban átgondolta volna a precedenstől való eltérés lehetőségét.
3.2 Felvethető, hogy a precedenshez való ragaszkodás esetében is elvárható-e a felülbírálat[18] vagy a megkülönböztetés alkalmazása hiányának igazolása. Ez különösen akkor érdekes, ha az indítványok utalnak arra, hogy a normatív előfeltétel, illetve a jogszabályi környezet lényeges szempontból eltér a korábbi döntésben vizsgálttól, illetve ha az indokolásban maga az Alkotmánybíróság tesz olyan megjegyzéseket, amelyek inkább a precedenstől való eltérést indokolnák. A többség is érzékelte tehát a körülmények megváltozását,[19] ám nem adta védhető indokát annak, hogy miért nem vizsgálja felül a korábbi precedensét. Az Alkotmánybíróság tehát nem vette figyelembe, hogy a saját gyakorlatában is vannak példák[20] a korábbi precedensdöntéstől való eltérésre. Ilyen indok volt a részleges felülbírálat mellett a technológiai fejlődésre,[21] illetve az időmúlásra és a tulajdoni rendszer átalakulására való hivatkozás;[22] teljes felülbírálatot indokolhatott volna
- 38/39 -
a normatív előfeltevést felülvizsgálata (kisebbségi vélemény),[23] illetve a tudományos felfogás változása (teljes ülés).[24] A megkülönböztetés módszerét is alkalmazták arra utalással, hogy az elbírálandó norma (annak jogszabályi környezete) lényeges szempontból eltér egy korábbi döntésben vizsgálttól, illetve hogy két csoport alkotmányos helyzetében lényeges különbségek vannak.[25] A felülbírálat igazolásának (illetve a precedensdöntés fenntartásának) olyan tényezőket is figyelembe kellene vennie, mint az intézményi-társadalmi várakozás (jogbiztonsági megfontolás), a precedensszabály politikai közösség általi elfogadottsága, illetve az, hogy a felülbíráló döntés hogyan hat az alapjogokra.
3.3 A konkrét esetben is vizsgálható lett volna a precedenstől - az alkotmánymódosító törvény alkotmányossági felülvizsgálatának elutasításáról - való eltérés lehetősége. Ehhez azonban a testületnek végig kellett volna gondolnia, hogy szükség van-e a teljes felülbírálatra,[26] vagy megkülönböztetésre, illetve milyen érvek szólnak a precedens felülbírálata, illetve annak fenntartása mellett, valamint, hogy milyen következményekkel járna egyik vagy másik választás. Vizsgálni lehetett volna tehát a következőket:[27]
- Van-e valami változás a normatív előfeltevésben: i) az alkotmányozó, alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalmak megkülönböztetésének hiánya vs. elválasztása, ii) hatáskör megállapítása vs. megállapításának hiánya, iii) majd annak tényleges tisztázása, hogy vannak-e olyan referenciapontok, amelyekre hivatkozva megsemmisíthető az alkotmánymódosítás.
- Az elbírálandó norma (annak jogszabályi környezete) lényeges szempontból eltér-e egy korábbi döntésben vizsgálttól, illetve - a konkrét ügy miatt - az esetleges felülbíráló döntés vagy annak elmaradása hogyan hat az alapjogokra és a jogbiztonságra. Nem szabad megfeledkezni arról, hogy a konkrét ügyben a visszamenőleges hatályú kötelezettség-megállapításról és az Alkotmánybíróság hatáskörének alapjogvédő funkciót is érintő csorbításáról van szó.
- Értékelni kellett volna a védelmi szint csökkenésének veszélyét is, mint a precedenstől való eltérés indokát. Egyes vélemények szerint az egyszer elért védelmi szint nem csökkenthető; mások pedig úgy vélekednek, hogy a jogállami fejlődés nem lineáris. Mindkét érvet el lehet fogadni, és tisztában kell lenni azzal, hogy "alkalmazásuk" - a konkrét esetben - más és más eredménnyel jár. Az Alkotmánybíróság azonban a határozat V.3. pontjában kifejtette: "Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető, alapelemeinek köre nem szűkíthető, csak - egészen kivételes esetben - más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság mércéjének figyelembe vételével és úgy, hogy az érintett alapjogok lényeges tartalma ne sérüljön. Az ennek nem megfelelő alkotmányvédelmi szint csökkentése ellentmond az alkotmányos jogállam követelményének." A (helyes) következtetés levonásával azonban a testület adós maradt. Mindezekre a kérdésekre adott válaszokat pedig mérlegelni lehetett volna az Alkotmánybíróság feladatának és annak megfelelően, hogy az alkotmány milyen politikai-filozófiai bázison nyugszik. Ilyen "tépelődés" azonban nem derül ki a határozatból. Az Alkotmánybíróságnak tehát a megfelelő helyen értően, kritikusan[28] és lehetőleg teljeskörűen[29] kellett volna alkalmazni az összehasonlító módszert,[30] ugyanis az alkotmányos demokráciákban az alkotmányszöveg mögötti politikai morál alapja - pl. az egyén egyenlő méltóságú személyként kezelése, a szabadság, a demokrácia, a jogállamiság ideája -azonos.[31]
3.4 Arra a kérdésre, hogy a jövőben, az Alaptörvény esetében is precedensnek tekinthető-e a döntés, nem lehet egyértelmű választ adni, mert a 61/2011. (VII. 12.) AB határozat olyan, amilyen, azaz akár alapja is lehet egy későbbi precedenstől való eltérésnek. Az Alaptörvény azonban e téma tekintetében az Alkotmánytól eltérő rendelkezéseket tartalmaz. Az igaz, hogy - az Alkotmányhoz hasonlóan - nem tartalmaz alkotmánybírósági hatásköri előírást az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálatára, nem található benne örökkévalósági klauzula, illetve a 24. cikk alapján az Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabályok felülvizsgálatára terjed ki. Az Alaptörvény alapján azonban az Alaptörvény-módosítás nem jogszabályi formában történik; és maga az Alaptörvény sem jogszabály: az R) cikk (1) bekezdése szerint "Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja"; a (2) bekezdés pedig az Alaptörvényt és a jogszabályokat külön említi.[32] Az Alaptörvényről és annak módosításáról szóló S) cikk[33] pedig nem használja a "törvény" szót, illetve az Országgyűlés hatáskörénél az Alaptörvény elfogadása és módosítása, valamint a törvények meghozatala eltérő pontokban (1. cikk (2) bek. a) és b) pontok) szerepel. Ebből és jogforrástani szempontból[34] egyrészt az következik, hogy az alaptörvény-módosítás az Alaptörvény "szintjén" helyezkedik el, azaz nem minősül jogszabálynak. Másrészt ebből az összefüggésrendszerből az is egyértelmű, hogy az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elkülönül a
- 39/40 -
törvényhozó hatalomtól. Ez ugyan a hatalmak tekintetében eltérő következtetés levonására vezethetné az Alkotmánybíróságot, de ez nem változtatna azon a tényen, hogy az alaptörvény-módosítás "érinthetetlen", figyelemmel arra, hogy az nem jogszabály. Természetesen a törvényhozó hatalom az Alaptörvény 24. cikkének (2) bekezdésének g) cikkén keresztül sarkalatos törvényben megállapíthat az Alaptörvény-módosításokra vonatkozó alkotmánybírósági hatáskört, de ez - az alkotmányozó hatalom jelenlegi jellegét és törekvéseit figyelembe véve - most felettébb valószínűtlennek tűnik.
A hatáskör meg nem állapítása mellett a többségi határozat a következő érvekkel dolgozott:
- nincsen az Alkotmányban kifejezett hatáskör a felülvizsgálatra;
- nincsen az Alkotmányban olyan mérce, amely alapján a testület a felülvizsgálatot elvégezhetné.
Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy meghatározhatók-e referenciapontok, és ezekre példát is hozott: a) láthatatlan alkotmány, b) az alkotmányos jogállam lényege, c) a nemzetközi "elvek", d) az alkotmány lényeges magja. Ezeket azonban nem elemezte (a)-b) és d) pontok), vagy azt megtette, de nem vont le belőle következtetést (c) pont).[35] Mindezeket megerősítendő, hivatkozott az összehasonlító vizsgálata eredményére, és megállapította, hogy "az alkotmánybíróságok általában tartózkodnak attól, hogy önmaguk állapítsák meg saját maguk számára az alkotmány-felülvizsgálatra vonatkozó hatáskört, és az alkotmánybíróságok maguk határozzák meg azt a mércét, amelyet az alkotmánymódosítások felülvizsgálata és az új alkotmány elfogadása során alkalmaznak." Nem biztos azonban, hogy az Alkotmánybíróság értően vizsgálta meg az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatára, illetve a bírói örökkévalósági klauzulákra vonatkozó joggyakorlatokat,[36] illetve megfelelően elemezte és értékelte az azokból leszűrhető alapvető elméleti ismereteket.
4.1 Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata céljai és indokai ugyanis az alábbiak lehetnek.
- A cél: az alkotmány belső egységének a megőrzése, amit a német alkotmánybíróság esetében lehetett tapasztalni, azaz, ha inkoherencia keletkezik, akkor alkalmazandó a felülvizsgálat; az alkotmány identitásának a megőrzése pedig az indiai legfelsőbb bíróság által kialakított koncepció.[37]
- Az indok: történelmi anomáliákra adott reakció, illetve a politikai hatalom erőteljesebb ellenőrzése a hatalommal való visszaélés ellen. Példa lehet a német klauzula és az alkotmánybíróság kezdeti döntései,[38] az indiai legfelsőbb bíróság döntései az 1975-1977 közötti rendkívüli helyzettel kapcsolatban, amikor a legalapvetőbb jogokat (élet, személyi szabadság) is felfüggesztették (bővebben ld. a 4.2. pontban). Ezek alapján az örökkévalósági klauzulák alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a politikai hatalom túl messzire merészkedik, és ez szükségessé teszi, hogy a bíróság politikai szerepet vállaljon.
4.2 Azt a gyakorlatot, amelyben az alkotmányértelmezés elszakad az alkotmány szövegének szoros olvasatától, és hatáskört állapít meg magának az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálatára (jellemzően bírói örökkévalósági klauzulákkal), rendszerint - pozitivista szemszögből - ellenvetésekkel illetik. A továbbiakban az érvek és ellenérvek kerülnek felsorolásra, némelyikük bírósági esetjoggal magyarázva. Talán nem lett volna haszontalan, ha ezeket az érveket, ellenérveket és megközelítéseket - hasznos háttér-információként - az Alkotmánybíróság figyelembe vette volna.
4.2.1 Az alkotmánymódosítások is törvények, azaz azok alkotmányellenessége a "rendes" felülvizsgálatban is felülvizsgálható. E megoldás melletti érv lehet, hogy az alkotmánymódosítások formai értelemben törvények, ilyen elnevezéssel fogadják el, hirdetik ki azokat, és az alkotmányokban is így nevesítődnek. A pozitivisták egyik ellenvetése ezzel szemben, hogy bár formailag azonosak az alkotmánymódosító törvények és a rendes törvények, jogi érvényességüket tekintve ez az azonosság nem áll fenn, mivel az alkotmánymódosítás magasabb hierarchiai fokon áll. E megközelítés gyenge pontja az, hogy bár mindig arra hivatkozik, hogy mindenre kifejezett alkotmányi rendelkezésnek kell lenni, ezt a fajta jogforrási vagy hatalmi hierarchiát az alkotmányok általában nem tartalmazzák.
A második ellenvetés, hogy ha az alkotmányozó kifejezetten az alkotmánybíróságra akarta volna ruházni - a jogszabályok mellett - az alkotmánymódosító törvények felülvizsgálatát, akkor arról kifejezetten rendelkezett volna. Az a tény tehát, hogy nem így rendelkezett, azt jelenti, hogy nem akarta, hogy az alkotmánybíróságnak legyen ilyen hatásköre.[40] Ez az érvelés elfogadhatónak tűnik, ugyanakkor általánosítás is, mivel nem veszi figyelembe az egyes alkotmányok esetleges konkrét hatáskört megállapító, illetve az alkotmánymódosításra vonatkozó eljárási, valamint a jogforrási rendszerre vonatkozó szabályait, emiatt pedig figyelmen kívül hagyja a nyelvtani
- 40/41 -
és rendszertani értelmezés lehetőségeit, ami viszont nem illeszkedik a pozitivista felfogásba. A nyelvtani értelmezés pedig lehet kiterjesztő és megszorító is.
4.2.2 A "módosítás" szó értelmezése. A módosítás szó javítást és fejlesztést jelent, nem jelenti az újjáalkotást és a visszafejlesztést (Walter F. Murphy). Az alkotmány módosításának a hatalma nem jelenti az alkotmány lerombolását vagy megsemmisítését (William L. Marbury), nem jelentheti az alkotmányos rendszer megváltoztatását vagy az alkotmány alapvető struktúrája, lényegi jellemző, belső egysége, identitása, szelleme megváltoztatását (Pl. indiai legfelsőbb bíróság, Murphy). Ezekkel szemben felhozható, hogy ha az alkotmány nem tilalmazza a teljes revíziót, akkor az alkotmánymódosítás az egész szöveget is érintheti. Néhány alkotmány rendelkezik is a totális revízióról: osztrák, spanyol (168. §), svájci (139. §). Másrészt, az alkotmány lényegi jellemzői, belső egysége, identitása, szelleme nem határozható meg objektíven, és az alkotmányok sem tartalmazzák vagy definiálják e kifejezéseket, ezeknek tehát nincsen pozitív jogi érvényük.
4.2.3 Az osztrák alkotmány megkülönböztet alkotmánymódosítást - amit a parlamentnek kell elfogadnia - és a totális alkotmányrevíziót (Gesamtänderung), aminek az érvényességéhez referendum is szükséges. A Länder Citizenship (1952) ügyben az alkotmánybíróság kimondta, hogy nincsen hatásköre az alkotmánymódosítások tartalmának felülvizsgálatára, mivel az ilyen vizsgálat standardjáról az alkotmány nem rendelkezik, vizsgálja viszont az eljárási szabályoknak való megfelelést. Ennek érdekében értelmezte a totális alkotmányrevízió fogalmát, és azt olyan módosításként definiálta, mint ami a szövetségi alkotmány legfőbb elveit (leitender Grundsatz) - azaz a demokrácia, jogállamiság és a föderalizmus elveit - érinti. Gözler szerint ezek az elvek nem örökkévalósági klauzulák, mivel lehet őket módosítani, de annak érvényességéhez referendum kell. Az örökkévalósági klauzula azonban nemcsak azt jelent(het)i, hogy nem lehet megváltoztatni, hanem referenciaként használható alkotmányellenes alkotmánymódosítások megsemmisítésére is. Az osztrák esetben tehát lényegében tartalmi színezetet is nyer az eljárás szempontjából való vizsgálat, mivel az alkotmánybíróság minden esetben tartalmi szempontból vizsgálja, hogy a konkrét alkotmánymódosító jogszabály ütközik-e az általa a totális revízió fogalmából kiértelmezett elvekbe. Az osztrák alkotmánybíróság éppen ezt tette az 1988. június 22-i döntésében, amikor megsemmisítette a taxi engedélyekre vonatkozó alkotmánymódosítást, mivel azt totális alkotmányrevízióként értelmezte, és emiatt referendummal kellett volna elfogadni. Ugyancsak referendummal kellett volna elfogadni azt az alkotmánymódosítást, ami a tartományoknak meghatározott ügyekben (pl. közbeszerzés) alkotott jogszabályait kivette az alkotmány hatálya alól. Az alkotmánybíróság szerint ebben az esetben a jogrendszernek e meghatározott része tekintetében az alkotmány meg lett volna fosztva a normatív erejétől, ami pedig sérti az alkotmány alapvető elvét képező jogállamiság elvét. Az osztrák alkotmánybíróság tehát először tartalmi elemzést végez annak érdekében, hogy eldöntse egy alkotmánymódosításról, hogy az totális revíziót jelent-e, majd vizsgálja: az alkotmányban kifejezetten előírt eljárási szabályoknak megfelelt-e az alkalmazott eljárás. Ha nem felel meg, akkor ugyan eljárási hiátus miatt semmisít meg, de tartalmi szempontok alapján. Az osztrák gyakorlat ellen éppen ez az egyik ellenvetés: mivel az osztrák alkotmány nem határozza meg a totális revízió fogalmát, objektíven nem lehet meghatározni azokat az elveket, amelyek érintése már ilyen revíziónak minősülne. Ez az ellenvetés nem veszi figyelembe, hogy az alkotmánynak nem feladata minden benne szereplő fogalom definiálása; ilyen hiányában az alkotmánybíráskodást végző szerv alkotmányértelmezési tevékenysége és a precedensekhez való kötődése kap jelentőséget. Utóbbi pedig alkalmas lehet arra, hogy koherens alkotmányértelmezést építsen fel, és így az önkényes értelmezést kiszűrje. Az alapvető kérdés itt az, hogy a szövegkötött értelmezésnek milyen korlátai vannak, ez pedig átvezet annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy az alkotmánybíróság milyen alkotmányértelmezési "hitvallást" tesz magáévá, ami viszont összefügg az alkotmánybírósági önértelmezéssel, politikai filozófiai hitvallásával.
4.2.4 A török alkotmánybíróság az alkotmány 1971. évi módosítása[41] után (1971 és 1980[42] között) - az osztrákhoz hasonlóan - az alkotmány szövege alapján formai szempontból vizsgálhatta az alkotmánymódosító törvényeket. Az alkotmánybíróság szerint a köztársasági államforma megváltoztathatatlansága eljárási és nem tartalmi korlát. Ugyanakkor a megsemmisítések mögött tartalmi vizsgálat is húzódott: az a tény, hogy a katonai bíróságok bíráinak többsége háború esetében lehet nem bíró, sérti a bíróságok függetlenségének elvét (7.§), ami pedig köztársasági államforma integráns részét képező jogállam elvének (2. §) tartalmi eleme. Ezt viszont az 1961. évi alkotmány 9. §-a szerint nem lehet módosítani.[43] Hasonló érveléssel (jogbiztonságba ütközés, ami a köztársasági államforma integráns része) nyilvánították alkotmányellenessé azt a módosítást is, amely szerint az ingatlan kisajátításáért fizetendő kártalanítás nem haladhatja meg a tulajdonos által korábban bevallott értéket.[44] A török alkotmánybíróság a formai vizsgálatot kiterjesztően értelmezte, és nemcsak az alkot-
- 41/42 -
mánymódosítások eljárási kellékeit vizsgálta, hanem azt is, hogy a módosítás nem ütközik-e a köztársasági államforma - szintén kiterjesztően értelmezett - módosításának tilalmába. A köztársasági államforma az alkotmánybíróság szerint ugyanis magában foglalja annak összetevőit is, például a jogállamot, a demokráciát, a szociális államiságot, a szekularizmust.[45] A török gyakorlat kritikája szerint az alkotmánybíróság megközelítése, miszerint a köztársasági államforma megváltoztathatatlansága eljárási és nem tartalmi korlát, helytelen, mivel az alkotmányellenesség eldöntése szükségszerűen tartalmi vizsgálatot is követel. A köztársasági államforma megváltoztathatatlanságával összefüggésben pedig nem igazolható a kiterjesztő értelmezés, mivel az alkotmány 9. §-a csak erre utal. Ha az alkotmányozók az összetevőket is védeni akarták volna, akkor azt is beleírják az alkotmányba, és nem csak a köztársasági államformát nevesítik.
4.2.5 Az indiai legfelsőbb bíróság a "basic structure of the Constitution" teszttel implicit klauzulát alapított, és arra hivatkozással több alkotmánymódosítást is megsemmisített.[46] A Golaknath v. State of Punjab (1967) ügyben kimondták, hogy az alkotmánymódosítás törvény, és alapjogot azzal nem lehet korlátozni vagy megszüntetni. Ugyanakkor az alkotmánymódosítást a hatályában fenntartották. A döntés ellenzői szerint helytelen beleértelmezni a hierarchiát az alkotmányba, ha az arról nem rendelkezik kifejezetten. Helytelen továbbá az alkotmánymódosítást törvényként felfogni, mivel az alkotmánymódosításról és a törvényekről az alkotmány eltérő szakaszokban rendelkezik, ráadásul ilyen esetben egybeesne az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom. A Kesavananda Bharati v. State of Kerala (1973) ügyben a bíróság belátta, hogy az alkotmánymódosítás törvényként való felfogása hibás volt, és elutasította az alapjogok érinthetetlenségét (ld. Golaknath ügy). Ugyanakkor a bíróság ebben az ügyben dolgozta ki a basic strukture doktrínát. A 24.[47], 25.[48], és a 29.[49] alkotmánymódosítást vizsgálva a bíróság kimondta, hogy az alkotmánymódosítás hatalma nem foglalja magában az alkotmány alapvető szerkezetének olyan módosítását, amely annak identitását is megváltoztatja. A basic structure doktrinát a bíróság az Indira Nehru Gandhi v. Raj Narain ügyben (1975) erősítette meg, amikor megsemmisítette a 39. módosítást.[50] A 42. módosítást - amely az alkotmánymódosítások bírói felülvizsgálatát zárta volna ki expressis verbis - a Minerva Mills Ltd. v. Union of India ügyben (1980) semmisítették meg arra hivatkozva, hogy az alkotmánymódosítás korlátozott volta az indiai alkotmány alapvető jellemzője, így az nem szüntethető meg. Az e gyakorlattal szemben felvetett kritikai észrevételek[51] között szerepel, hogy a basic structure doktrinának nincsen szövegszerű alapja, azt nem lehet definiálni, sőt, a Kesavananda ügyben a bírák sem tudtak megegyezni abban, hogy mit jelent.[52] Emiatt az alkotmánymódosításról való döntés önkényessé válhat, ami veszélyes lehet a demokráciára (mivel a nép helyett a bírák döntenek az alkotmánymódosításról). A kritika ugyanakkor nem veszi figyelembe, hogy az ilyen bírói hozzáállás csak akkor lehetséges, amikor az elhamarkodott, ésszerűtlen jogalkotói és végrehajtó hatalmi döntésekkel szemben kell fellépni a stabilitás megőrzését szem előtt tartva. Az alkotmány stabilitása ugyanis megszilárdítja az államot is. A kritika továbbá azt sem veszi észre, hogy az alkotmány keletkezésének történelmi körülményei, a preambuluma, az alkotmány egésze, illetve a témában releváns rendelkezései figyelembe vételével nem nehéz megállapítani a basic structure alapvető összetevőit (demokrácia, föderalizmus, szekularizmus, hatalommegosztás).[53]
4.3 Figyelembe véve az alkotmánybíróságok általános feladatait (pl. alkotmányértelmezés), arról, hogy az alkotmányszövegben - kifejezett megfogalmazásuk hiányában - fellelhetőek-e az implicit örökkévalósági klauzulák, az alkotmánybíróságok döntenek.[54] Az Alkotmánybíróság ezt az általános feladatát mintha nem vette volna figyelembe, ld. az önmagának szánt "monológját": "Amennyiben arra a következtetésre jutna az Alkotmánybíróság, hogy felülvizsgálhatja az Alkotmányt, a következő kérdés az lenne, hogy ki fogalmazza, fogalmazhatja meg az Alkotmány mércéjét, ki határozhatja meg, hogy az eddig számításba vett mércék közül melyek fogadhatók el és alkalmazhatóak? Eldöntendő, hogy kizárólag maga az alkotmányozó hatalom (az örökérvényű klauzulák alkalmazásával) vagy az Alkotmánybíróság (is) jogosult erre? Utóbbi esetben a legfontosabb megválaszolandó kérdés egyrészt az, hogy van-e és kitől származhat az Alkotmánybíróság Alkotmányt felülvizsgáló hatásköre, másrészt az, hogy mi alapján fogalmazhat meg örökérvényű elveket, értékeket, garanciákat az Alkotmánybíróság?" A testület azonban nem ad választ arra a kérdésre, hogy értelmezéssel miért nem lehet fellelni ezeket az örökkévalósági klauzulákat. Ez meglepő annak fényében, hogy korábban olyan alkotmányos elvet értelmezett ki az Alkotmányból, mint a hatalommegosztás és a jogbiztonság.[55]
4.3.1 Az örökkévalósági klauzulák kiolvasztására legalább háromféle olyan módszer használható, amelyekkel szemben természetesen megfogalmazhatóak érvek és ellenérvek is.[56] Ilyen a i) technikai értelmezés, ii) az alkotmányon kívüli (szuprakonstitucionális) normákra (természetjog, nemzetközi jogi és szupranacionális normák), illetve iii) a transznacionális normákra[57] való hivatkozás. A többségi határozat is eljutott a ii) ponthoz, amikor - a határozat V.2.2. pontjában - felsorolta a lehetséges referenciapontokat.
- 42/43 -
Technikai értelmezési módszerrel vizsgálható, hogy a módosítás szó mit jelent, illetve az alkotmányt rendszertani és logikai értelmezés alá lehet vetni. Ennek megfelelően a módosítás az, amikor az egész ugyanaz marad, de nem minősül módosításnak, ha alkotmánymódosításként és nem alkotmányozóként alapvetően újat hoz létre. A pozitivista ellenvetések ezekkel a technikákkal szemben jogosak lehetnek, de ez nem változtat azon a tényen, hogy az alkotmánybíróságok/legfelsőbb bíróságok - a döntésük során az alkotmányukban találva kapaszkodót - élnek ezzel a módszerrel, és nemcsak az örökkévalósági klauzulák értelmezése esetében.[58]
Az alkotmányon kívüli (szuprakonstitucionális) normákra való hivatkozásról azt tartják, hogy az alkotmány konkrét struktúrájától "elszakadó" értelmezés". Ez azonban leszűkített megközelítés, mivel csak a természetjogra vonatkoztatható, amelynek az alkotmányokban valóban nincsen szövegszerű alapja (kivéve az ír alkotmány preambulumát, de ott megszorító értelmezést alkalmaznak). Ezekkel szemben azonban a szupranacionális normákra való hivatkozást eltérően kell kezelni. Ennek oka az, hogy a referenciaként az olyan szuprakonstitucionális normák használhatóak, amelyek az alkotmányi normákhoz természetükből fakadóan hasonlítanak. Az alkotmányon kívüli referenciákat a természetjogban, illetve a külső jogrendszerekben - a nemzetközi és az szupranacionális jogokban - lehet keresni (ld. Alkotmány 2/A. §, 7. §, Alaptörvény E) és Q) cikkek). Utóbbi létjogosultságát - figyelembe véve a nemzetközi jog alkotmányosodását és az alkotmányjog nemzetköziesedését, illetve az EU jogrendjét - nem lehet ignorálni, azaz az univerzális értékeket nem lehet figyelmen kívül hagyni. Az alkotmányi normák sajátosságai - amelyeknek tehát meg kell lenniük a referenciaként használt szuprakonstitucionális normákban is - a következők lehetnek: rendezett és jogilag megfogalmazott normák; létezik az alkotmánybírósághoz való hozzáférés, azaz eljárás indítható valamely norma megszegése miatt; a döntés kikényszeríthető. Ilyen meghatározott jellemzői a természetjognak nincsenek, de az utolsó feltétel kivételével hasonlónak tekinthetők a külső jogrendszerek normái. Ezek esetében a kikényszeríthetőség problematikus, mivel a nemzeti (alkotmány)bíró és a luxemburgi vagy strasbourgi bíró nézőpontja más,[59] és nem feltétlenül biztosított az, hogy a szupranacionális norma - illetve azt a nemzeti jogrendszerbe beengedő alkotmányi norma - megfelelő referenciát jelent az alkotmányellenes alkotmánymódosítások megsemmisítésére, vagy legalább alkalmazhatatlanságának kimondására.[60] A szuprakonstitucionális elmélet képviselői tehát amellett érvelnek, hogy vannak olyan alkotmány feletti elvek, amelyek megsértése miatt a módosítás érvénytelen, és mint ilyen megsemmisítendő. Problémát jelent ugyanakkor, hogy az e mellett érvelők sem tudnak megegyezni abban, melyek ezek az elvek: i) emberi méltóság, a diszkrimináció tilalma, a szolidaritás, pluralizmus elvei; ii) írott alkotmány, a nemzet a szuverenitás hordozója és az alkotmányozás végső letéteményese, hatalmi ágak elválasztása, az alapjogok az alkotmányozói akarathoz képest magasabb rendűek; iii) természetjog. További kritika, hogy a természetjogra alapozva nem lehet igazolni az alkotmányos felülvizsgálatot; ezeket az elveket lehetetlen objektíven meghatározni. Ha a szuprakonstitucionális elvekre hivatkozással vizsgálnának felül alkotmánymódosításokat, az alkotmánybíróság hatalommal való visszaélést követne el.
A transznacionális normákra való hivatkozás kicsit hasonlít a természetjogra való hivatkozásra azzal azonban, hogy azok jellemzően szövegszerűen megtalálhatóak az alkotmányos demokrácia alkotmányaiban, és mint ilyenek közös nevezőként alkalmazhatók. E normákat azonban össze lehet kötni a külső jogrendszerek normáival, és így megkapjuk a jogállam értéktartalmú alapelemeit,[61] illetve megtapasztalhatjuk a többszintű és párhuzamos alkotmányosság megvalósulását.[62]
4.3.2 Az Alkotmánybíróság ezekkel a mércékkel valószínűleg azért nem foglalkozott bővebben, nem bontotta ki a tartalmukat, nem értékelte őket, és nem vetette össze az alkotmánymódosítással, mert etekintetben is - mint ahogyan a határozatban általában - formális megközelítést alkalmazott, és mintha elfeledkezett volna arról a feladatáról, hogy alkotmányjogi problémát alkotmányértelmezéssel oldjon fel. Elismeri tehát, hogy lehetnek implicit klauzulák, és azt is, hogy az alkotmánybíróságok "egészen kivételes esetekben látnak lehetőséget az alkotmány felülvizsgálatára", de konkrét esetben ezek érdemi vizsgálatát elveti arra hivatkozva, hogy nincsen kifejezetten, az alkotmányozó hatalom által megfogalmazott mérce. Ugyanakkor elutasítja annak a gondolatát is, hogy ilyen mércét kiértelmezzen az Alkotmányból, bár utal arra, hogy alkotmányos követelményeket meg szokott fogalmazni. Szerintem a testület logikailag itt ütközik bele abba a problémába, hogy nem vonja le az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom közti különbségből fakadó lehetséges következtetéseket.
5.1 Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tana, a bírói örökkévalósági klauzulák kidolgozása, alkalmazása, céljai és korlátai meghatározása, a refe-
- 43/44 -
renciapontok megtalálása a nemzetközi tudományos érdeklődés középpontjába került, amely eredményeként megállapítható, hogy nincsen egyetértés: adott államban - általános szabályként - alkalmazható-e a bírói örökkévalósági klauzula. Az elmélet abban azonban egyetért, hogy örökkévalósági klauzulának léteznie kell, és abban is, hogy ennek elméleti háttere még alaposabb kidolgozásra vár. Úgy tűnhet, hogy az alkotmánymódosítások felülvizsgálatáról és a bírói örökkévalósági klauzulák létéről való döntés első megközelítésben jogfelfogás kérdése: pozitivizmus és az alkotmány mögöttes elveire való hivatkozás. Kiderülhet azonban, hogy a pozitivista szemszögből - azaz alkotmányi szövegkötötten - is lehet igazolhatóan érvelni amellett, hogy az alkotmánymódosítások felülbírálhatóak akkor is, ha arra nincsen kifejezett hatáskör. Alaposabb vizsgálódás után tehát felvethető, hogy a bírói örökkévalósági klauzulák elismerésére vonatkozó döntés alapja a két szövegalapú, normatív felfogás közti választás. Adott konkrét ügyben tehát, az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági felülvizsgálatának kérdésében -erre utaló kifejezett alkotmányi rendelkezés hiányában - az alkotmánybíróság dönthet a felülvizsgálat mellett és azt el is vetheti. Bármelyiket is választja, a döntését alaposan meg kell indokolnia. A végeredményt és az ahhoz elvezető döntési folyamatot az alkotmányértelmezéshez és a precedensekhez, a szuprakonstitucionális normákhoz való hozzáállás, illetve a nemzetközi jog és alkotmányjog interdependenciája felismerésének foka, valamint az alkotmánybíróság "önmeghatározása" befolyásolhatja.
5.2 Az ideális precedensalapú döntéshozatal - amire nyilvánvalóan az Alkotmánybíróság is törekszik - érdekében figyelembe kell venni, hogy milyen ügyekre lehet kihatással a döntés, illetve meg is határozható, hogy milyen ügyekre alkalmazandó az alkotmányértelmezéssel megfogalmazott szabály.[63] Az alkotmányos demokráciában nincsenek megváltoztathatatlan döntések; az alkotmányértelmezésnek arra kell vállalkoznia, hogy a legjobb érvek alapján olyan választ ad, amelyet kellő megfontolás után mindenkinek el kell tudnia fogadnia.[64] Konkrét ügyben lehetőség lett volna ilyen döntést hozni, függetlenül attól, hogy mi a döntés végeredménye. Ehelyett a teljes ülés határozata - az érvek fel nem sorakoztatása, a következetlensége, a feltett kérdések meg nem válaszolása, a nem mindenhol tapintható logikai összefüggések okán - szakmailag nem minden tekintetben tekinthető megalapozottnak. ■
JEGYZETEK
[1] E véleményem egyértelműen kiderül a Túl az Alkotmányon ... című tanulmányból (társszerzők: Chronowski Nóra és Zeller Judit; Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1-12. o). Összefoglalva: Az alkotmány lényeges magját, vagyis alapvető értékrendjét orientáló rendelkezéseit sértő alkotmánymódosítás alkotmányellenessége megállapítható, mert az alkotmányi alapelvek ehhez mércét adhatnak.
[2] A döntés más szempontú elemzését ld. Kocsis Miklós: Az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági kontrolljáról. Jura 2012. 1. sz. 157. o-tól.
[3] A határozat ismertetésért és kritikáját ld. Kocsis Miklós: Az Alkotmánybíróság határozata az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ügyében. Jogesetek Magyarázata 2011. 3. sz. Kritikát ld. még Halmai Gábor: A halálos ítélet. Élet és irodalom LV. évf. 31. sz. 2011. aug. 05. Hanák András publikált indítványát ld. Fundamentum 2011. 1. sz. 81-90. o.
[4] Ld. a határozatban is hivatkozott korábbi döntéseket, illetve Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolását.
[5] Ez a megközelítés az izraeli alkotmányjogban valós lehet, mivel - egyes vélemények szerint - az alkotmányozás még nem zárult le (mivel néhány alaptörvény még hiányzik), és nem is fog egészen addig, ameddig kartális alkotmány (vagy legalábbis olyan dokumentumok) nem kerül(nek) elfogadásra, amely(ek)et alkotmánynak neveznek. Izraelben 11 alaptörvénynek nevezett olyan dokumentum létezik, amelyet a törvényhozó Knesszet alkot meg, de amelyek 1995 óta törvények feletti jellegűek. Az izraeli parlament tehát két minőségében létezik: alkotmányozóként és törvényhozóként. Aharon Barak előadása, http://wn.com/Round_Table_Unconstitutional_Constitutional_Amendments_Opening_Session_part_I
[6] Illetve erről szakirodalmi viták folytak: Chronowski -Drinóczi - Zeller: i.m., Kocsis Miklós: Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Új Magyar Közigazgatás 2011. 2. sz., Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: ... az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle. 2011. 1. sz.
[7] Ld. Csink - Fröhlich: i.m. Szerzők szerint ilyenkor nincs hatásköre az alkotmánymódosító hatalomnak. Ez a mi felfogásunkban az alkotmány abszolút érinthetetlen részeként jelenik meg. Ld. Chronowski - Drinóczi - Zeller: i.m. Ez a különbség azonban a lényegen nem változtat: a módosítás azt a konkrét alkotmányi rendelkezést nem érintheti.
[8] Erről ld. bővebben a 4. pontban.
[9] 1475/B/1995. AB határozat, ABH 1996. 745, 746. Hivatkozza D. Tóth Balázs: A precedensalapú döntéshozatal alapkérdései a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. Fundamentum 2009. 4. sz. 90. o. A precedensbíráskodás előnye (Christopher P. Banks: Revearsals of precedent and judicial policy-making: How judicial conceptions of stare decisis in the U.S. Supreme Court influence social change. Akron Law Review Vol. 32:2. 1999. https://www.uakron.edu/law/lawreview/v32/docs/goodbanks322.pdf 3. o.), hogy stabilitást, kiszámíthatóságot és a jog egységét biztosítja, és ezáltal az önkényes (az egyedi esetről egyedi esetre történő) döntéshozatal lehetőségét csökkenti, mivel igazolási kötelezettséget ró a bíróságra. (Ld. Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Osiris Kiadó, Budapest 2009. 257. o.) Az igazolási kötelezettség miatt a bíróságnak számot kell vetnie a korábbi gyakorlatában kialakított szabályokkal, és meg kell indokolnia, ha nem vagy eltérő módon alkalmazza azokat (horizontális hatás). (D. Tóth Balázs: i.m. 90., 93. o.) A precedens kötőerejéről való döntés során számos, sok esetben egymással versengő megfontolások között kell dönteni, és figyelembe kell venni azokat az eltérő jogi és tényleges (de facto) körülményeket, amelyek az egyes esetek kontextusával változnak. Vö. George Costello: The Supreme Court's overruling of constitutional precedent: an overview. Congressional Reserach Service, The Library of Congress, November 29, 2005, http://www.policyarchive.org/handle/10207/bitstreams/2646.pdf 3. o., illetve Banks: i.m. 4. o.
[10] Az ilyen érvelésnek olyannak kell lennie, amely érthető és megalapozott mind a jogászi szakma gyakorlati képviselői, mind a tudomány és a közvélemény számára, és így kiállja a kritikai elemzés próbáját. Vö. Jon D. Noland: Stare Decisis
- 44/45 -
and the Overruling of Constitutional Decisions in the Warren Years. Valparaiso University Law Review Vol. 4, Nr. 1 Fall 1969. http://scholar.valpo.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1790&context=vulr&sei-redir=1#search=%22precedent%20constitutional%20overruling%22 129-130. o.
[11] Ennek az az oka, hogy a precedenshez való ragaszkodásnak kell lennie a főszabálynak, az eltérésnek pedig a kivételnek. Ld. Banks: i.m. 2., 3. o., Costello: i.m. 2. o.
[12] A nyílt felülbírálat esetén a bíróság kifejezésre juttatja, hogy a precedensben megfogalmazott szabályt a döntés meghozatalától vagy a jövőben nem alkalmazza. Hallgatólagos felülbírálat esetében a korábbi szabályt direkt konfrontáció nélkül rontja le. D. Tóth Balázs: A precedensalapú... 93. o. Ld. még Tóth Gábor Attila: i.m. 109. o., Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest - Pécs, 2009. 136-137. o.
[13] Kis János: Alkotmányos demokrácia. Három tanulmány. INDOK Kiadó, Budapest 2000. 149. o.
[14] Noland: i.m. 129-130. o.
[15] Az eltérés okai jellemzően az amerikai szakirodalom alapján pl. a következők lehetnek: a konkrét ügy elbírálásakor olyan új történeti körülmény vagy tudás merül fel, amely kétségeket ébreszt a korábbi szabály érvényességével szemben; olyan új gazdasági és politikai feltételek állnak fenn, amelyek a szabály további, folyamatos alkalmazását lehetetlenné teszik; a tények megváltoztak a precedensszabály meghozatalától eltelt időszakban; a társadalmi bizalom megléte, azaz a precedens miatti ésszerű társadalmi várakozás a döntés fenntartására. A döntésben további szempontok is segíthetnek, ilyen például a precedens elfogadásának többsége és a különvélemények száma, illetve a precedens "kora", ami egyben a megerősítésének és a felülbírálatának is indoka lehet. A precedenshez általában ragaszkodnak a szerződésekkel és a tulajdonhoz való joggal összefüggő esetekben. Az amerikai abortusz ügyben (Casey v. Planned Parenthood of Pennsylvania, 505 U.S. 833, 1992) - bár lehetősége lett volna rá - azért nem vizsgálták felül a Roe ügyben (Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 1973) kimondottakat (abortusz megengedhetősége), mert az egyének a magánkapcsolataikban olyan döntéseket hoztak, amelyekben bízhattak az abortusz elérhetőségében a fogamzásgátlás sikertelensége esetében. Ld. Banks: i.m. 6-8. o., Mortimer N.S. Sellers: The doctrine of precedents in the United States of America. 11. o. http://www2.law.uu.nl/priv/AIDC/PDF%20files/IC1/IC1%20-%20USA.pdf, Noland: i.m. 129-130. o., D. Tóth Balázs: Felülbírálati szerepben..., Costello: i.m. 10. o.
[16] Noland: i.m. 129-130. o.
[17] Vö. Costello: i.m. 11. o.
[18] A témáról ld. bővebben: D. Tóth Balázs: A precedensalapú... 93. oldaltól, részletesebben ld. ott.
[19] Ld. pl. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető, alapelemeinek köre nem szűkíthető, csak - egészen kivételes esetben - más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság mércéjének figyelembe vételével és úgy, hogy az érintett alapjogok lényeges tartalma ne sérüljön. Az ennek nem megfelelő alkotmányvédelmi szint csökkentése ellentmond az alkotmányos jogállam követelményének. Határozat V. 3. pont.
[20] D. Tóth Balázs: A precedensalapú... írása alapján.
[21] Részleges felülbírálat történt az 1/2007. (I. 18.) AB határozatban, amelyben a testület a technológiai fejlődésre hivatkozással vetette el a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban a frekvenciaszűkösséggel és a vonatkozó speciális állami előírásokkal kapcsolatos tézist.
[22] A 42/2006. (X. 5.) AB határozat pedig ilyen okokból részben felülbírálta a tulajdonhoz való jog korlátozására irányadó, a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat által megállapított tesztet.
[23] A döntéshozatalt követően a társadalmi körülményekben beállt lényeges változás figyelembe vétele történt volna meg, ha az AB által feltételezett ideális kommunikációs térre vonatkozó normatív előfeltevést felülvizsgálata a 95/2008. (VII. 3.) többségi támogatást nyert volna.
[24] A tudományos felfogás (orvosi ismeretek, egészségügyi intézményrendszer általános állapota, felkészült, gyakorlott szakember) megváltozása okán az Alkotmánybíróság nem zárta ki, hogy az aktív eutanáziával kapcsolatos álláspontját a jövőben felülvizsgálja.
[25] A magyar gyakorlatban a legtöbbet alkalmazott megkülönböztetési módszer annak kimutatása, hogy az elbírálandó norma (annak jogszabályi környezete) lényeges szempontból eltér egy korábbi döntésben vizsgálttól, illetve korábbi döntéssel elbírált norma változása. Előbbi történt a köztisztviselők jubileumi jutalmával kapcsolatosan is, amikor a bírák jubileumi jutalmára vonatkozó szabályozás felülvizsgálatakor kialakított szabályokat nem vették figyelembe, mivel a két csoport alkotmányos helyzetében lényeges különbségek vannak.
[26] A részleges felülbírálat ebben az összefüggésben nem jöhetne számításban, mert a kérdés: van-e hatásköre az AB-nek vagy nincs.
[27] Különösen amiatt kellett volna a precedenshez való ragaszkodást igazolnia a testületnek, mivel az indítványokat nem visszautasította - hatáskör nyilvánvaló hiányára hivatkozva mint tette ezt korábban (23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994. 376 - aktív választójog szűkítése az ország területén tartózkodókra; 293/B/1994. AB végzés, ABH 1994. 862 - fegyveres testület tagja párttagságának kizárása) - hanem az ügyet elbírálta.
[28] A gyakorlatra vonatkozó érveket és ellenérveket össze lehetett volna gyűjteni, és mérlegelni lehetett volna, hogy azok mennyiben alkalmazhatóak a konkrét ügyben.
[29] Az összehasonlító módszer alkalmazása mindig felveti annak a problémáját, hogy az azt alkalmazó a példákat önkényesen, a saját esetlegesen már megelőlegezett döntésének megfelelően választja ki. Halmai Gábor szerint az Alkotmánybíróság így tett. Vö.: Halmai: i.m. Ez nehezen is vitatható, mivel a teljes ülés tisztában volt azokkal az ügyekkel, hatáskör értelmezésekkel és bírói örökkévalósági klauzulákkal is, amelyek Kiss László különvéleményében jelentek meg.
[30] Ezzel szemben felvethető, hogy az összehasonlító módszer csak kiegészítő jelleggel vehető igénybe. Ha nem így volna, akkor a konkrét normaszövegtől függetlenül bármi megállapítható. E kritika akár jogos is lehet, azonban a konkrét helyzetben e módszer alkalmazása hiányos volt. Mint ahogyan azonban arra D. Tóth Balázs is rámutatott, azért is szelektív az összehasonlító módszer többségi alkalmazása, mert nem különbözteti meg az explicit és implicit örökkévalósági klauzulákat alkalmazó alkotmánybíróságokat, ez utóbbira (az implicit klauzulák kiértelmezésére vonatkozó alkotmány- és politikatörténeti körülményeire) egyáltalán nem tér ki a többségi döntés. A bírói örökkévalósági klauzulák kiolvasztásának indoka azonban csak az ilyen körülmények vizsgálata során érthető meg. Véleményem szerint a logikai menet tehát a következő lehetett volna: a hasonló normatív előírások vagy azoknak a hiányának a feltárása (nincs kifejezett hatáskör, illetve kifejezett örökkévalósági klauzula); annak a ténynek a rögzítése, hogy más államban mégis alkalmazták az implicit örökkévalósági klauzulákat; az indokoltságának alkotmány-és politikatörténeti szempontú vizsgálata; a hazai normatív előírások és történések ilyen értékelése; annak eldöntése, hogy a vizsgált "mintát adó" állam megoldása alkalmazható-e a konkrét helyzetre.
[31] Tóth Gábor Attila: i.m. 281. o.
[32] R) cikk (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.
[33] S) cikk (1) Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. (2) Alaptörvény elfogadásához vagy az
- 45/46 -
Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (3) Az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását az Országgyűlés elnöke aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését. (4) Az Alaptörvény módosításának kihirdetés során történő megjelölése a címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját foglalja magában.
[34] Az alacsonyabb hierarchiai fokon álló norma nem módosíthat magasabb hierarchiai fokon álló normát.
[35] Ld. a határozat V.2. pontját.
[36] Ennek viszonylag teljes körű tárgyalását ld.: Kemal Gözler: Judicial review of constitutional amendments. A comparative study. EKIN Press, Bursa 2008. www.anayasa.gen.tr/jrca.htm, Gary Jeffrey Jacobsohn: An unconstitutional constitution? A comparative perspective. International Journal of Constitutional Law Vol. 4, No. 3 (July 2006), az alkotmányellenes alkotmánymódosításról rendezett nemzetközi konferencia: http://wn.com/Round_Table_Unconstitutional_Constitutional_Amendments__Opening_Session_part_I (a továbbiakban: Round Table).
[37] Jacobsohn: i.m. 477., 478. o.
[38] A német alkotmánybíróság 1970 előtt a Southwest (1951) és az Article 117 (1953) ügyekben megerősítette az implicit klauzulák létét, de csak obiter dicta, és sosem semmisített meg alkotmánymódosítást erre hivatkozva. Ezekben az ügyekben kifejtette, hogy vannak olyan alapvető alkotmányi elvek, amelyek az alkotmány előtt is léteznek, amelyek kötik még az alkotmányozót is, és amelyekbe az alacsonyabb szintű alkotmányi normák nem ütközhetnek. Ilyen szuperpozitív norma az igazságosság és a természetjog. Az alkotmánybíróság e hozzáállását a náci rezsim korábbi pozitivista igazolásával szembeni reakció magyarázhatja. (Gözler: i.m., Jacobsohn: i.m. 477. o.) Később az alkotmánybíróság e gyakorlatát elhagyta.
[39] Ha ez mégis megtörtént, akkor az nem derül ki a többségi döntésből; ez pedig a megalapozottságot kérdőjelezi meg az olvasó számára.
[40] A szlovén alkotmánybíróság a törvény szót megszorítóan értelmezte, és kifejtette, hogy e szó nem foglalja magában az alkotmányi normákat. Az ír legfelsőbb bíróság szerint az alkotmánymódosítások különböznek a hatáskörébe utalt rendes törvényektől. Gözler: i.m.
[41] Az 1971. évi módosításig az alkotmány nem tartalmazott rendelkezést az alkotmánymódosítások vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította a hatáskörét, és formális szempontból két alkotmánymódosítást vizsgált felül. Az 1970. június 16-i döntés értelmében (No.1970/31) az alkotmánymódosítás minden szakaszát külön-külön kell kétharmaddal elfogadni, nem elegendő csak az egész alkotmánymódosító törvényről ilyen többséggel dönteni. Az 1971. április 3-i döntésben (No. 1971/37) az alkotmánybíróság formai szempontból nem talált szabálytalanságot, viszont a módosítást vizsgálta tartalmi szempontból is, és megállapította, hogy a szenátori választás egy év és négy hónappal való elhalasztása nem érinti a köztársasági államformát és az alkotmány más alapvető elveit.
[42] Az 1982. évi alkotmány azonban már kifejezetten felhatalmazza az alkotmánybíróságot az alkotmánymódosítások formai vizsgálatára a következő szabállyal: a formai vizsgálat a szükséges többség vizsgálatára és arra terjed ki, hogy a sürgősségi eljárásra vonatkozó szabályokat betartották-e. Ennek következtében a formai vizsgálat többé nem lehetett kiterjesztő értelmezés tárgya.
[43] 1975. április 15-i döntés, No. 1975/87.
[44] 1976. október 12-i döntés, No. 1976/46.
[45] Gözler: i.m.
[46] Gözler: i.m., Jacobsohn: i.m. 473-476. o.
[47] Lehetővé tette a parlamentnek, hogy alkotmánymódosítással felhígítsa az alapjogokat.
[48] Magántulajdon állam általi elvétele esetében korlátozta a tulajdonhoz való jogot és a kompenzációt.
[49] Kerala földreform alkotmány részévé tétele.
[50] A módosítás meg kívánta semmisíteni az Indira Gandhi választási győzelmét illegitimmé nyilvánító bírósági döntést, illetve lehetetlenné tenni a miniszterelnöki pozíciót betöltő személyre vonatkozó bírósági vizsgálatot.
[51] Gözler: i.m.
[52] http://legalserviceindia.com/articles/thyg.htm
[53] http://legalserviceindia.com/articles/thyg.htm
[54] Aharon Barak és Lech Garliczki előadása az alkotmányellenes alkotmánymódosításról rendezett nemzetközi konferencián: http://wn.com/Round_Table_Unconstitutional_Constitutional_Amendments__Opening_Session_part_I
[55] Példaként említhető továbbá az olyan méltóságból származó alapjogok, mint az önrendelkezés, vérségi származás, névjog stb.
[56] Bővebben ld. Round Table.
[57] Erről ld. bővebben Rosalind Dixon: Transnational Constitutionalism and Unconstitutional Constitutional Amendments. May 2011. http://www.law.uchicago.edu/academics/publiclaw/index.html
[58] Nem minden alkotmányban van ugyanis szó kifejezetten pl. a hatalommegosztás elvéről, a jogállamiságról, az igazságszolgáltatás függetlenségéről, de ezek "benne" vannak az alkotmányokba, "belső láthatatlan alkotmányt" jelenítenek meg, mivel az alkotmány értelmezésével ezek felfedhetők. Barak előadása (Round Table).
[59] Az alkotmányi rendelkezést a nemzetek feletti bíróság nem semmisíti meg, csak kimondja annak egyezménybe ütközését. Figyelembe kell azonban venni, hogy az érvényesíthetőség és a kikényszeríthetőség mást jelenthet nemzetközi és nemzeti szinten. Erről ld. Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2007. 111-113. o.
[60] Garliczki szerint e probléma feloldása a 21. század alkotmányosságának nagy kihívása. Garliczki előadása (Round Table).
[61] Ezek az alapelemek a következők: az alapjogok elismerése és biztosítása, a hatalommegosztás, a törvények meghatározó szerepe, a joghoz kötöttség elve, a jogbiztonság, a jogvédelem. Ld. bővebben Petrétei: i.m. 147. oldaltól. Az értékekről, értékelméletekről, a jogi értékekről ld. Ádám Antal: Bölcselet, vallás, állami egyhjázjog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2007. 65-100. o.
[62] Ehhez ld. Chronowski Nóra: Az Unió értékei és az Alaptörvény. In: Chronowski Nóra (szerk.): Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként. HVG-ORAC, Budapest 2011. 61. o.
[63] D. Tóth Balázs: A precedensalapú... 91. o.
[64] Tóth Gábor Attila: i.m. 254. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző habilitált egyetemi docens.
Visszaugrás
