Antal Attila: Alkotmányozási korszakok és technikák* (KJSZ 2013/2., 1-18. o.)[1]

A következőkben kísérletet teszek a rendszerváltáskori és az azt követő alkotmányozási időszak korszakolására és szakaszolására. Az "alkotmányozás" fogalmát több szinten kezelve, az elmúlt 24 évet öt összetett alkotmányozási korszakra osztom, amely tíz alkotmányozási szakaszt foglal magában. Ezek a szakaszok egyrészt jól elkülöníthetőek, másrészt nagyon is egymásba folynak, illetve egymáson átívelnek. A periodizáció során egyaránt figyelembe veszem az alkotmánytan és a politikatudomány szempontjait. A fő célom annak vizsgálata, hogy (1) az egyes alkotmányozási korszakok, szakaszok milyen sajátos jellemzőkkel bírnak; (2) mit jelent a "sikeresség" és "sikertelenség" egy-egy alkotmányozási szakasz esetében; (3) milyen alkotmányozási technikák és megoldások bontakoztak ki az elmúlt 24 évben; (4) végül hogyan vonhatjuk meg manapság az alkotmányozási korszakok mérlegét, mely területeken volt sikeres és sikertelen a rendszerváltás utáni időszak alkotmányozása.

Kiindulópont - Az alkotmányozás szintjei (korszakok, szakaszok, technikák)

Ha távolról tekintünk az elmúlt 24 év alkotmányfejlődésére, akkor azt láthatjuk, hogy az 1949-es kommunista alkotmányt formálisan csak 2011-ben váltotta fel új alaptörvény, ugyanakkor a köztársaság több mint 20 évig működőképesnek bizonyult kisebb-nagyobb alkotmánykorrekciókkal is. Ha közelebbről szemléljük a dolgokat, már nem ilyen egyértelmű a helyzet: kiderülhet, hogy a sztálinista alkotmányt Magyarország valójában már 1989-1990-ben leváltotta és 2011-ben nem feltétlenül tettünk pontot a közjogi átmenet végére, hiszen mind az Alaptörvény elfogadása előtt, mint azután komoly lépések történetek az 1989-ben lefektetett alkotmányosság lebontására. Mindez jelzi az alkotmányosság és az alkotmányozás megítélése tekintetében meglévő feszültségeket, amelyeket meglehetősen felerősített a 2010-2011-es alkotmányozás. Célszerű tehát, hogy ha az elmúlt 24 évet egyszerre látjuk egy alkotmányozási folyamatként, másrészt egy igencsak töredezett - olykor egymásra építkező, máskor egymásnak ellentmondó - alkotmányozási folyamatok láncolataként: ezért az 1989 és 2013 közötti 24 évet öt alkotmányozási korszakra és ezeken belül tíz alkotmányozási szakaszra osztom.

A korszakok egy-egy nagyobb alkotmányozási ciklust[1] jelentenek, amelyek paradigmatikusan határozzák meg a rendszerváltás utáni hazai alkotmányozást. A korszakokat nem feltétlenül az időbeliség és a folyamatosság köti össze, hanem az a tény, hogy azonos vagy hasonló minőséget jelentenek és így gyakoroltak/gyakorolnak egyirányú hatást a hazai alkotmányosságra. A korszakok tehát a hazai alkotmányosság 24 évének legfontosabb csomópontjai. (I) Kiindulópontunk 1989, amikor a modern magyar demokratikus közjogi rendszer kialakításra került, ez a rendszerváltó és rendszerkialakító alkotmányozás időszaka, amely alapvetően az 1990. évi XL. törvényig, az MDF-SZDSZ-paktum alkotmányba emeléséig tart. (II) A következő korszak a rendszerváltó struktúra "belakása" volt, amely a 2010-es választásokig tartott és két fő pilléren nyugszik: egyrészt az alkotmányozó által elfogadott alkotmánymódosításokon,[2] másrészt az Alkotmánybíróság (AB) töretlen alkotmányfejlesztő tevékenységén.[3] (III) A harmadik korszak meglehetősen sokszínű, hiszen idetartoznak azok a meg nem valósult alkotmányozási törekvések, amelyek sikertelen végkimenetelük ellenére komoly hatást gyakoroltak a hazai alkotmányos fejlődésre és persze a későbbi alkotmányozási szakaszokra. (IV) A következő korszak egy meglehetősen kényes jelenségre utal: a szerző álláspontja szerint a 2010-2011-es alkotmányozáshoz - az alkotmányozó hatalom és az azt alkotó politikai erők szempontjából - szükség volt az 1989-es konstrukció devalválására, amely számos, az eredeti struktúrával meglehetősen inkoherens alkotmánymódosításban nyilvánult meg. (V) Végül elérkezünk napjaink korszakához, amely magában foglalja az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések kialakítását és elfogadását, továbbá - jelen tanulmányban egyfajta vitapontként felvetett - az Alaptörvény hatálybalépése utáni "alaptörvényrontó" alkotmánymódosításokat.

Ahhoz, hogy érzékeltetni tudjuk az elmúlt 24 év alkotmányozási technikáit és alapvető sajátosságait, érdemes az említett öt, paradigmatikus alkotmányozási korszakot további egységekre bontani. Ezzel elérünk a periodizáció második szintjére: az alkotmányozási szakaszokhoz. Alkotmányozási szakaszként fogjuk fel az egyes korszakok összetartozó egységeit, amelyeket az adott időszak alkotmányozási technikája, módszere fog össze: a szakaszok egy-egy eseményhez (pl. új

1/2

alkotmány elfogadása, tervezet kidolgozása) kötődnek vagy adott esetben akár 1990-től napjainkig ívelnek (pl. alkotmánymódosítások, AB határozatok). A rendszerváltás utáni időszak tehát nem csupán öt korszak, hanem tíz alkotmányozási szakasz segítéségével is leírható. Mindazonáltal a két egység (korszak és szakasz) együttes kezelése adja a rendszerváltáskori és az azt követő alkotmányozás teljesebb értelmét:

I. Rendszerváltó és rendszerkialakító alkotmányozás

1. "Parlamenten kívüli" alkotmányozás (1989)

2. Az alkotmányos korrekció 1990-ben

II. Rendszerformáló alkotmányozás (1990-2009)

3. "Folyamatos alkotmányozás" (1990-2010)

4. "Negatív alkotmányozás" (az Alkotmánybíróság és az Alkotmány)

III. Alkotmányozási kísérletek

5. Elvetélt alkotmányozás (1994-1998)

6. Az első Orbán-kormány kísérlete

7. A Petrétei-féle "fiók-alkotmányozás"

IV. "Alkotmányrontó" alkotmányozás

8. Az alkotmányos konstrukció kikezdése (2010-2011)

V. Az új alkotmányos rendszer kiépítése (2010-2013)

9. Az Alaptörvény megalkotása (2010-től)

10. "Alaptörvényrontó" alkotmányozás (2012-2013)

A következőkben sorra vesszük az egyes korszakok és szakaszok sajátos jellemzőit, megvizsgálva azok sikeres vagy sikertelen jellegét.

I. Rendszerváltó és rendszerkialakító alkotmányozás

Hazánkban az alkotmányos rendszerváltás két alapvető törvényhez, az 1989. évi XXXI. (az új köztársasági Alkotmány) és 1990. évi XL. (a kormányzóképességet biztosító MDF-SZDSZ-paktum) törvényhez köthető. Általánosságban elmondhatjuk, hogy a kompromisszumos alkotmányozás eredményenként elfogadott rendszerváltó Alkotmányt már a megszületésétől kezdve folyamatos kritikák érték, s ezek vezettek ahhoz, hogy az "új és végleges" alkotmány gondolta lényegében meghatározta az elmúlt 24 év közjogi irányvonalát. Ugyanakkor el kell hogy fogadjuk Tölgyessy Péter állítását, mely szerint "[a]lkotmányunk pontosan olyan, mint a magyar demokratikus átmenet, nem egy világos politikai fordulat révén előállt tiszta lapra íródott".[4] Mindebben három nagyon fontos tényezőt érdemes kiemelni.

(1) Egyrészt azt a már említett faktort, hogy maga az állampárt is célul tűzte ki a közjogi rendszer reformját, s ebben - mint annyi minden másban - fordulópont volt az 1988. május 10-22-i pártértekezlet, ahol a reformerek győzedelmeskedtek: innentől kezdve helyzetbe kerültek a közjogi változások szorgalmazói. Kulcsár Kálmán lett az igazságügy-miniszter, megindult az új Alkotmány szakmai megalapozása előbb a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodájában, majd az Igazságügyi Minisztériumban.[5] Levonható az a következetés, hogy az MSZMP, noha nem gondolkodott kezdettől demokratikus fordulatban, de a rendszer (így a közjog) reformjában nagyon is, ebből pedig az következik, hogy rendelkezésére állt az a szakmai-tudományos háttért, amire támaszkodva a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások során igen vehemensen egy új Alkotmány mellett kardoskodott.

(2) Ezen ponton térhetünk át a másik fontos tényezőre, ami szintén nem segítette a "tabula rasa" kialakulását: ez abban nyilvánult meg, hogy az ellenzéki erők nem akartak az ancien régime-mel alkotmányozni, majd amikor erre került a sor, végletesen megosztottá váltak. Ezt a kerekasztal-tárgyalások jegyzőkönyvei kapcsán Tordai Csaba a következőképp fogalmazza meg: "Az EKA véleménye némileg ellentmondásos volt: egyrészt vitatta az alkotmánymódosítás legitimitását, több kérdést azzal utasított el kezdetben, hogy azok csak az új alkotmány megalkotásakor merülhetnek fel. Ugyanakkor minden nem jogállami rendelkezés kigyomlálására törekedett, ami a diktatúra alkotmányának teljes revízióját feltételezte."[6] Ez persze ahhoz az ismert következményhez vezetett, hogy az SZDSZ és a Fidesz nem írta alá a NEKA-megállapodást és sikeres népszavazást szervezett a köztársasági elnök parlamenti választások utáni megválasztása érdekében. Nagyjából ez az a szimbolikus töréspont, amelytől kezdve a tárgyalások szereplői gyökeresen másként kezdték megítélni a kialakított, s ideiglenesnek szánt közjogi berendezkedést: az 1989. évi alkotmánymódosítás ideiglenessége vitán felül állt még az azt kialakító megállapodást aláírók körében is, ugyanakkor az ideiglenesség véglegességét könnyebb volt úgy elfogadni, hogy ha valaki legalább részben azonosult a létrejött és egyébként működőképes konstrukcióval.

(3) A harmadik tényező a rendszerváltás és annak során kialakított közjogi megállapodások "paktumjellegében" keresendő. Az MSZMP és az EKA egymás foglyai voltak[7] tulajdonképpen, hiszen mind a két fél kölcsönösen attól tartott, hogy a másik (illetve az adott oldalhoz tartozó párt) nyeri meg a közelgő demokratikus választásokat, első körben ezt kívánták a maguk eszközeivel megakadályozni, másodsorban pedig vereség esetére szerették volna pozíciójukat bebiztosítani. A választások utáni pozícióharc és kockázatminimalizálás miatt lett tehát az 1989-ben kialakított konstrukció olyannyira konszenzusorientált, hogy azt az 1990-es "második paktum" tudta csak működőképessé tenni. Halmai Gábor szerint "... a keletkezés tárgyalásos jellege is magyarázza, hogy az elkészült régi-új alkotmány leginkább a kontinentális Európában honos konszenzuális parlamenti demokrácia modelljét követi. A kettőnél több parlamenti párt jelenlétét és koalíciós kormányzást feltételező kormányzati rendszer egyben tudatos elvetését jelentette mind az MSZMP által preferált, a posztkommunista államok egy részében ma is alkalmazott fél- vagy egészen prezidenciális rendszernek, mind pedig az angol kétpártrendszerű váltógazdálkodás west-

2/3

minsteri tiszta parlamentarizmusának."[8] Az 1989-ben létrehozott rendszer tehát egyrészt a koalíciós partner konszenzusára, másrészt az ellenzék bevonásra épült, továbbá megerősítette a kormányzattal szembeni ellensúlyokat (Alkotmánybíróság, ombudsman).[9] Az 1989-es Alkotmány gyakorlatilag minden államszervezeti és alapjogi kérdést alkotmányerejű (tehát kétharmados) törvényben kívánt rendezni, s ezt korrigálta a "második paktum",[10] az MDF és az SZDSZ közötti megállapodás, ami utóbbival és a konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésével biztosította a kormányozhatóságot.

Ezt a két megegyezést, amelyre végül is az ezt követő több mint 20 év alkotmányossága épült rá, sokan "elitek összekacsintásaként" értelmezték, amely nagyban kikezdte az 1989-1990-es alapok legitimitását, pedig az ideiglenesnek szánt rendszer tulajdonképpen működőképessé vált és lényegében 2010-ig (természetesen az alább tárgyalandó "folyamatos alkotmányozással") a Harmadik Köztársaság közjogi ütőereként funkcionált. Ez a legitimitásdeficit azonban ráégett a rendszerváltó alkotmányozásra és azt a paradox helyzetet eredményezte, hogy bár a közjogi fogaskerekek működtek, a politikai tervek szintjén folyamatosan jelen volt az új Alaptörvény igénye.

A legitimitásdeficit (illetve - álláspontom szerint - annak folyamatos túldimenzionálásának) okai Körösényi András szerint a rendszerváltás "forgatókönyvében" az alkotmányozás ismertetett módjában keresendő. Körösényi több érvrendszert is megfogalmaz a legitimitásdeficit alátámasztására: "[f]ormális érv, hogy a tartami megújítás ellenére még mindig az 1949. évi XX. törvény, azaz a kommunista alkotmány maradt hatályban. A procedurális érvek szerint az alkotmánymódosítás nem legitim módon történt [...] Ennek okai a következők: (a) a NEKA nem rendelkezett demokratikus felhatalmazással; (b) a NEKA résztvevői nem voltak legitim szereplők; (c) a formális alkotmánymódosítást végző parlament illegitim volt; (d) a NEKA nem alkotmányozni ült össze, hanem a rendszerváltás szabályait rögzíteni; és végül a NEKA így létrehozott megállapodását a résztvevők egy része nem is írta alá. A megújult alkotmány legitmitásdeficitje melletti tartalmi érv, hogy egyik résztvevő sem akart ilyen alkotmányt. Azaz, mivel minden résztvevőnek más volt az elképzelése, nem jött létre alkotmányos konszenzus, hanem kényszerű politikai kompromisszum."[11] Jól látható - s ez korántsem vonja kétségbe a legitimitásdeficit létezését -, hogy ebben a kontextusban a "politikai kompromisszum", ami a magyar rendszerváltás egyik legfontosabb sajátossága, negatívan jelenik meg és tulajdonképpen a "paktum" szinonimájaként értelmezhető, ugyanakkor azt a szerző is elismeri, hogy alkotmányos konszenzusra szükség van. Anélkül, hogy részletesen belemennénk a legitimitásdeficit kritikájába, érdemes utalni arra, hogy az alkotmányos konszenzus, mint minden jogalkotás, tulajdonképpen politikai kompromisszum is, s nem feltétlenül elvetendő.

Mindezzel azt akarom mondani, hogy a közjogi és politikai rendszerváltás kompromisszumos jellege nem önmagában vezetett az 1989-es konstrukció devalválódásához, hanem azért, mert ezek az 1989-es kompromisszumok feladásra kerültek és az aktuálpolitikai stratégiák mentén megkérdőjeleződtek - ez a folyamat torkollik majd a 2010-es "ellenalkotmányozásba". Ugyanakkor ez előrevetítette azt, hogy a túlzott kompromisszumokra törekvő és több mint 20 éven át működő (ami önmagában is felfogható egy legitimációs tényezőként) alkotmányos konstrukciót egy olyan új alkotmányozás tudja majd átalakítani, amely felrúgja a korábbi konszenzusokat[12] és önmagát a korábbi rendszerrel szemben határozza meg.[13] Bár kiindulópontjával nem értek egyet, de végkövetkezetését illetően (sajnos) profetikus volt Bruce A. Ackerman állítása: "Magyarország ezzel szemben nem használta ki az alkotmányozás lehetőségét. Az 1989-es Kerekasztal nem alkotott új alkotmányt. Az Alkotmánybíróság, azáltal, hogy alapvető értékeket fogalmazott meg döntéseiben, megpróbálta helyettesíteni az új alkotmány szerepét. De félő, hogy ez megszűnt Sólyom László hivatali megbízatásának lejártával. Éppen azért, mert az alkotmányosság kifejeződése nem egy korszerű, új alkotmányszövegre támaszkodik, hanem a mindenkori Alkotmánybíróság alkotmányértelmező tevékenységére, a magyar alkotmányos vívmányok túlságosan sérülékenyek, bizonytalanok."[14]

II. Rendszerformáló alkotmányozás (1990-2010)

Rendszerformáló alkotmányozás alatt egyrészt azt a 22 alkotmánymódosítást[15] kell érteni, amit az 1990. évi XL. törvény után 1990 és 2009 között fogadott el a mindenkori alkotmányozó hatalom, továbbá az Alkotmánybíróság több mint 20 éves ítélkezési gyakorlatából kirajzolódó alkotmányfejlesztést. Ezt a két pillért nevezhetjük "folyamatos" vagy - Tölgyessy Péter kifejezésével - a "folytonos"[16] alkotmányozás időszakának, amelyet azonban nem csupán a szerves és folyamatos alkotmányfejlődés jellemez, hanem az igen komoly közjogi viták is. Látható továbbá, hogy ez a 20 éves korszak párhuzamosan bontakozik ki az alább tárgyalandó alkotmányozási kísérletekkel. Az Alkotmány módosításai kapcsán Tölgyessy Péter megjegyzi: "Hazánkban az 1990 tavasza utáni alkotmánymódosítások inkább csak rontottak a törvényszöveg és a politika minőségén. Mintha az ország közállapotaitól egy időre elszakadó Alaptörvényt lassanként visszahúzná, és a maga képére formálná körülményeink roppant ereje."[17] Ez a 22 alkotmánymódosítás ugyan nem alakította át a közjogi alapszerkezetet, de mindenképpen magán viseli a rendszerváltás örökségét és annak kompromisszumos jegyeit. A rendszerformáló alkotmányozás korszaka alapvetően négytípusú alkotmánymódosítással jellemezhető: az első ciklus rendszerformáló módosításai; az 1994-1998-as (alkotmányozásra készülő) ciklus

3/4

részleges alkotmányrevíziója; a nemzetközi szervezetekhez való csatlakozáshoz kötődő (ciklusokon átívelő) alkotmánymódosítások; végül a vegyes jellegű, döntően a fegyveres erők tárgykörében született (szintén ciklusokon átívelő) alkotmánymódosítások.

(1) Jelentős változást hozott az első ciklus - az MDF-SZDSZ-paktum becikkelyezése utáni - alkotmánymódosításai közül három, hiszen az első meghatározta a Köztársaság címerét (1990. évi XLIV. törvény), a másik az országgyűlési képviselők jogállását módosította (1990. évi LIV. törvény), végül pedig - megalapozva a korábbi önkormányzati törvényt - egy módosítás megteremtette a helyi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait (1990. évi LXIII. törvény).

(2) Ezek után a legnagyobb változásokat az 1994-1998-as ciklus "mikroalkotmányozása" hozta, amikor az alkotmányozásra készülő MSZP-SZDSZ többség zátonyra futtatta saját alkotmányozását és legfontosabb közjogi elképzeléseit végül is folyamatosan beleírta (hat módosítás keretében) az Alkotmányba. Ezek a következők:

- a választójog szabályainak módosítása, a közvetlen polgármester-választás bevezetése;

- az országgyűlési biztosokra vonatkozó alkotmányi szabályok módosítása;

- az Alkotmánybíróság létszámának csökkentése;

- kiemelkedő volt az az önkorlátozó rendelkezés, amely az új Alkotmány előkészítésére vonatkozó döntést négyötödös parlamenti többséghez kötötte;

- a népszavazás és népi kezdeményezés szabályozásának újraalkotása, a kormány megbízatása megszűnésére vonatkozó szabályok pontosítása, az igazságszolgáltatási reform végrehajtása;

- a választások időpontjának meghatározása, a népszavazás érvényességi és eredményességi szabályának módosítása.

(3) Ezt egészíti ki jelentősebb változást hozó alkotmánymódosításként Magyarországnak a NATO-hoz és az Európai Unióhoz való csatlakozásához és a szervezetekben való tagi státusához kapcsolódó négy alkotmánymódosítás: a 2002. évi LXI. törvény rendelkezett az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggő módosításról (röviden ez az ún. csatlakozási klauzula); a Magyar Honvédségnek az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazására vonatkozó hatásköri szabályok módosítását a 2003. évi CIX. törvény és 2006. évi XIII. törvény vezette át az Alkotmányba, végül pedig a Lisszaboni Szerződés ratifikációjához szükséges alkotmánymódosítást a 2007. évi CLXVII. törvény vezette be.

(4) A többi kilenc - az öt parlamenti cikluson átívelő - alkotmánymódosítás, bár szintén jelentős kérdésekkel foglalkoztak, de korántsem befolyásolták ennyire a közjogi alapstruktúrát. Ezek a következő (döntően a fegyveres erőkhöz kötődő) témakörökkel foglalkoztak: hatálybaléptető rendelkezés (1991); a váratlan fegyveres támadásra vonatkozó szabályok megalkotása és a fegyveres erők jogállásának újraszabályozása (1993), majd többszöri módosítása (2000, 2001); a honvédségi reform végrehajtása (2004); a kormány szervezetalakítási szabadságának érvényesítéséhez szükséges módosítások (2006); a rendőrség és a határőrség összevonásának végrehajtása, ezzel párhuzamosan az alkotmánymódosítások deregulációja (2007); a Magyar Honvédség békefenntartó és humanitárius tevékenységére vonatkozó hatásköri szabályok módosítása (2009); az országgyűlési képviselők javadalmazására vonatkozó szabály módosítása (2009).

A szóban forgó alkotmánymódosítások megítélése tehát nem egyértelmű sem a tudományos közvélemény, sem pedig a politika számára. Ugyanakkor kétségtelen, és mindenképp e 22 alkotmánymódosítás érdemeként említhetjük meg, hogy - hibáik, inkoherenciáik ellenére - ezek nem kezdték ki az alkotmányos alapstruktúrát és nem sértették meg a jogállami értékeket. Az is nagyon fontos, hogy a korszak másik pillére, a kibontakozó alkotmánybírósági gyakorlat pedig fejlődni tudott ebben a húsz évben. Az alkotmánybírósági ítélkezési gyakorlat azonban - még a testület elkötelezett híveiben is - komoly vitákat gerjesztett: az alapvető vita abban volt és van, hogy a testület mennyire csökkentheti a törvényhozó, alkotmányozó mozgásterét; kidolgozathat-e egy olyan Alkotmány feletti struktúrát ("láthatatlan Alkotmány"), amely a kodifikált jogtól függetlenül állandó hivatkozási ponttá válik; s mindez felveti annak kockázatát, hogy a szereptévesztésben lévő, erősen aktivista testület kisajátítja az alkotmányozás funkcióját a tényleges alkotmányozótól. E helyütt nincs mód még csak alapjaiban sem ismertetni az 1989-es Alkotmány talaján kibontakozó alkotmánybírósági gyakorlatot,[18] ugyanakkor a szerző osztja Szoboszlai György álláspontját: "Nem lehet eléggé hangsúlyozni az AB alkotmány- és jogfejlesztő szerepének jelentőségét. Az AB ítélkezési gyakorlata folyamatosan alakította és ma is alakítja az alkotmányos jogállam Alaptörvényi rendszerét, az egész állami és közjogi önkormányzati jogalkotást. Az AB hatalmasra duzzadt esetjogi és normatív jogértelmezési bíráskodásának ismerete, számbavétele nélkül ma már értelmezhetetlen a magyar jogállam működése."[19] Túltekintve az aktivista vs. textualista alkotmánybíróság vitáján, az AB "negatív", olykor pedig bizony "pozitív" jogalkotóként építette a demokratikus átmenet alkotmányát, alkotmányértelmezéseivel és ítélkezési gyakorlatával létrehozva azt a joganyagot, amely egy formailag új Alkotmány elfogadása esetén is irányadó kell, hogy legyen. Paradox módon a testület ezen, alkotmányosságot és a jogállami struktúrákat kiépítő technikája okozza majd a "vesztét" a 2010-ben meginduló alkotmányozási eljárásban. 1990 után sem volt ritka a mindenkori kormányzat és az Alkotmánybíróság közötti közjogi és politikai csatározás, de 2010-re felbomlott az a politikai konszenzus (éppen a politikai kétharmad egy pártszövetség általi megszerzése miatt), amely az AB-t és döntései "sérthetetlenségét", tiszteletét övezte.[20] Egy

4/5

másik nézőpontból akként is magyarázhatjuk mindezt, hogy az említett, AB körüli feszültségek miatt a politikai közösségben egyre inkább megérett az AB valamilyen korlátozása, amely - amint látni fogjuk - 2010 és 2013 között "özönvízszerűen" szabadult el.

III. Alkotmányozási kísérletek

Alkotmányozási kísérleteknek azokat az 1994 és 2006 közötti alkotmányozási megmozdulásokat nevezem, amelyek bár megmaradtak a tervezőasztalok és az el nem fogadott politikai és közjogi megállapodások szintjén, mégis fontos alkotmányozási tendenciákat jelentnek, hiszen hozzájárulnak ahhoz, hogy megértsük napjaink alkotmányozását.

Az 1994-es választásokra készülődő pártok mindegyike egy új alkotmányért állt ki programjában. A pártok legtöbbje (SZDSZ, MSZP, Fidesz, MDF) tartalmilag jogállaminak és elfogadhatónak minősítette a rendszerváltó konstrukciót és a "szakmailag ellentmondásos és legitimitási fogyatékosságban szenvedő alkotmányt kívánta felcserélni az alapelveiben a jelenlegivel megegyező újjal".[21] A SZDSZ szerint az új Országgyűlésnek "új, alapelveiben a jelenlegivel megegyező, de egységes szerkezetű és kellőképpen kidolgozott alkotmányt kell elfogadnia"; az MSZP szerint a jogállamiság alapvető keretei kialakultak az 1989. évi és azt követő alkotmányozás során; a Fidesz szerint az alkotmány az alkotmányreform következtében jelentősen átalakult és az AB széles körű alkotmányértelmező tevékenységet végzett, így "az alkotmány többé-kevésbé megfelel a jogállami követelményeknek"; utóbbit az MDF (legalábbis a programok szintjén) elfogadta.[22] A legradikálisabb koncepciót a Kisgazdapárt fejtette ki, amely prezidenciális rendszert és korporatív második kamarát követelt, s az AB háttérbe szorítása mellett szállt síkra és a Szent Korona-tant vissza kívánta helyezni jogaiba. A KDNP ugyancsak korlátozni kívánta az AB (elvonva törvénymegsemmisítő jogkörét) és a köztársasági elnök hatáskörét.

Az MSZP és az SZDSZ az 1994-es választások után a kormányprogramban a politikai átalakulás lezárására, a társadalmi konszenzusra törekedve, továbbá a szilárd alkotmányosság megteremtése érdekében új alkotmány megalkotása mellett kötelezte el magát.[23] Fontos megemlíteni, hogy a koalíció kezdettől fogva érdekelt volt az alkotmányozás szakmai megalapozásában, ezért alakult az Igazságügyi Minisztériumban Alkotmány-előkészítő Titkárság, és ezért kérték fel az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetét a szakmai-tudományos munkák koordinálására. A munkálatok tulajdonképpeni központjában az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő Bizottsága állt,[24] amelynek belső döntési mechanizmusa[25] előrevetítette azt, hogy az alkotmányozást a blokkoló kisebbség zátonyra futtathatja. Sőt - ahogyan arra már utaltam - az 1994-1998-as ciklusra, önkorlátozó szabályként, az Alkotmányba is bekerült (1995. évi XLIV. törvény) az, hogy az új Alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához a képviselők négyötödének szavazatára volt szükség. A bizottsági munka a többszöri nekifutás ellenére - a kormánypártokon belüli nézetkülönbségek miatt - végtére nem eredményezett új Alkotmányt. Az 1994-es alkotmányozási kísérlet az alkotmányozói akarat felpuhulásán túl azért futott zátonyra, mert túlságosan követte a rendszerváltó hagyományokat a konszenzusra orientáltság tekintetében. Ezzel persze nem azt állítom, hogy a konszenzuskeresés kiküszöbölendő az alkotmányozásból, ugyanakkor a sikeres alkotmányozáshoz mindenképp szükség lehet egy erős alkotmányozói akaratra: ezt egyébként maga az MSZP-SZDSZ koalíció is bebizonyította, hiszen így tudta keresztülvinni a "pótalkotmányozást", vagyis a közjogi elképzeléseik új Alaptörvény nélküli átvitelét az Alkotmányba (az 1997. évi LIX. és XCVIII. törvényekkel).

Az első Orbán-kormány időszakában is - bár a kormány programjában kifejezetten nem szerepelt - előkerült az alkotmányozás gondolata:[26] 1999-ben Dávid Ibolya igazságügyi miniszter vette fel, hogy az ezredfordulóra létre lehetne hozni egy olyan 2000. évi I. törvényt, amely számozásában és szerkezetében megfelel egy új Alkotmánynak. Az Igazságügyi Minisztériumban meg is kezdődtek a munkálatok: az 1989-es Alkotmány ideiglenességet sugalló preambulumánál részletesebb, a magyar történelmi hagyományokra (így a Szent Koronára érzékeny) előbeszédet tervezetek, az alapvető jogokról szóló rész az Alkotmány elejére került, az általános rendelkezéseket követően a törvényszöveget átszámozták. 1999 szeptemberében az MSZP és az SZDSZ mindezt elutasította és a megszakadt alkotmányozást kívánták folytatni, s ezzel az alkotmányozás egy időre lekerült a politikai napirendről.[27]

A következő nagyobb nekirugaszkodás az első Gyurcsány-kormány időszakában történt, amikor is a frissen (2004 októberében) kinevezett igazságügyi miniszter, Petrétei József miniszteri programjában fejtette ki, hogy el kívánja készíteni az új Alkotmány szakmai szövegtervezetét a 2004-2006 közötti időszakban. Ahogy Somogyvári István megfogalmazza, a miniszter nem elfogadott Alkotmányt szeretett volna (erre semmilyen reális politikai esély nem volt), hanem "[a] a munka elvégzésének célja az, hogy 2005 végére álljon készen egy olyan, tudományos-szakmai szempontból megalapozott, új Alkotmány-tervezet, amely kiindulópontja lehet majd a további munkának, amikor a pártok megítélése szerint a politikai helyzet éretté válik az alkotmányozásra. A tapasztalok ugyanis azt mutatják, hogy amikorra az időigényes szakmai megalapozó munka befejeződik, addigra az Alkotmány iránti politikai akarat valóra váltásához szükséges »kegyelmi pillanat« elmúlhat".[28] Az előkészítő munka erősen támaszkodott az 1994-1998-as alkotmányozásra. A miniszterelnök Közjogi és Jogharmonizációs Tanácsadó Testülete 2005. január 24-én megtárgyalta

5/6

az elképzeléseket és úgy döntött, hogy történjen meg a minisztériumban a tervezet kidolgozása, de - s itt követték el az óriási hibát - a 2006-os választás közelsége miatt, a nyilvánosság kizárásával. 2005 szeptemberére készült el a szakértőkkel egyeztetetett első tervezet. Ezt is megtárgyalta a tanácsadó szerv, megfelelőnek ítélte, de a nyilvánosságra hozatalt politikai döntéshez kötötte. Az igazságügyi miniszter úgy döntött, hogy az elkészült normaszöveget nem célszerű a választási kampány időszakában bedobni a "politikai piacra", nehogy kampánytéma legyen belőle. A tervek szerint a miniszter a választások után indokolással ellátva bocsátotta volna nyilvánosságra a rendszerváltást lezáró Alaptörvény-tervezetét. Azonban korántsem így történt, hiszen amíg az MSZP választási programja tartalmazta az alkotmányozás ígéretét, addig ez a kormányprogramban alkotmánymódosítássá finomodott, sőt a kormány titkosan kezelte a Petrétei-féle "fiókalkotmányt". 2006 júniusában a miniszter arról tájékozatta a közvéleményt, hogy az anyag a kormány döntéséig nem nyilvános. A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) adatigénylés keretében kérte el a tervezetet, amit nem adtak ki, s ezért közérdekű adatok iránti pert indított. A pert meg is nyerte első fokon a TASZ, de a másodfokú bíróság megváltoztatta a döntést, elfogadva az adat "döntés-előkészítő" jellegét. Somogyvári István a következőképp sommázta az ítéletet: "A másodfokú bíróság tehát jogszerű döntést hozott, de nem »igazságosat«."[29] A "fiókalkotmány" kudarca pontosan megmutatta, hogy mennyire kétélű fegyver a nyilvánosság kizárása az alkotmányozásból, és azt nem célszerű egy szakmai-politikai kör hitbizományának tekinteni.

IV. "Alkotmányrontó" alkotmányozás

A közélet 2006 őszétől bekövetkező erős terheltsége okán a következő új - nyilván 2006 és 2010 között is folyamatos volt az alkotmánybírósági jogfejlesztés, sőt az Alkotmány ötször módosításra került - alkotmányozási korszak csak a 2010-es választásokkal kezdődött el. Bár a választási kampányban kifejezetten nem került elő az alkotmányozás gondolta, de sejteni lehetett, hogy a "nagy különbség, nagy változás" igényével fellépő Fidesz-KDNP ha teheti, akkor hozzá fog nyúlni a közjogi alapszerkezethez. Így is történt, 2010-ben megindult az alkotmányozás, s ezzel párhuzamosan az 1989-es alkotmányos konstrukció szétzilálása is. Álláspontom szerint[30] a Fidesz-KDNP hatalomra kerülésével külön kell választani két, egyébként párhuzamosan kibontakozó alkotmányozási korszakot: az egyik új Alaptörvény megalkotására irányult, a másik pedig a rendszerváltó Alkotmány tönkretételére, ezt nevezem "alkotmányrontó" alkotmányozásnak. Mindez azt jelenti, hogy 2010 májusa (tehát közvetlenül a parlamenti választás után) és 2011 decembere (tehát az Alaptörvény elfogadása után és roppant közel annak 2012. január 1-jei hatálybalépéséhez) az alkotmányozó 12 alkotmánymódosítást[31] fogadott el. Ez a 12 alkotmánymódosítás nem csupán belenyúlt a rendszerváltó Alkotmány mélystruktúráiba, hanem számos új rendelkezés elsősorban aktuálpolitikai célzattal született. A legaggályosabb alkotmánymódosítások a következők:[32]

- a parlamenti arányok leképzése az alkotmánybírákat jelölő bizottságban;[33]

- a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységének korlátozása;[34]

- az AB jogköreinek korlátozása költségvetési kérdésekben;

- az a szabály, mely szerint az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátás törvényben meghatározottak szerint csökkenthető és szociális ellátássá alakítható, munkavégzésre való képesség esetén megszüntethető;

- az AB tagok számának 15 főre növelése;

- az önkormányzati vagyon államosításának alkotmányos szabálya;

- az Országgyűlés az Alaptörvény 26. cikk (3) bekezdésében meghatározottak szerint 2011. december 31-ig megválasztja a Kúria elnökét.[35]

A legtöbb vitát és igen éles szakmai kritikát minden bizonnyal az Alkotmánybíróság elleni támadássorozat váltotta ki. A kiindulópont (ami megelőzte az alkotmányozó reakcióját) a 184/2010. (X. 28.) AB határozat volt, amely megsemmisítette az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvénynek a 98%-os különadóra vonatkozó rendelkezéseit. A testület arra hivatkozott, hogy a törvény az Alkotmány 70/I. § új (2) bekezdésébe[36] ütközik, vagyis éppen abba a szabályba, amit maga az alkotmányozó rakott bele az Alaptörvény a különadó kivetésének megalapozására. Ahogyan Chronowski Nóra és szerzőtársai megjegyzik:[37] az Alkotmánybíróság önmagában nem azt találta alkotmányellenesnek, hogy különadóval sújtanak jó erkölcsbe ütköző módon szerzett jövedelmeket, hanem azt, hogy a szabályozás azokat is érinti, akik nyilvánvalóan nem jó erkölcsbe ütközően, hanem olyan jogszabály alapján jutottak végkielégítéshez, amelynek tartalmára (így a jövedelem mértékére) nem volt ráhatásuk. Még 2010. október 26-án, vagyis az AB-határozat kihirdetésének napján az előterjesztő a korábbival megegyező tartalommal nyújtotta be a törvényt a parlament elé (amit később módosítottak), s azt kísérte egy, a 70/I. § (2) bekezdését átfogalmazó, illetve az Alkotmánybíróság hatáskörét jelentősen és teljesen megalapozatlanul szűkítő alkotmánymódosítás.[38] Chronowski Nóra és szerzőtársai szerint: "Ezeknek az alkotmánymódosításoknak a célja (feltehetően) az volt, hogy kiiktassa az olyan jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatát, amelyek alkotmányellenessé nyilvánítása a kormány aktuális (gazdaság)politikai célkitűzéseinek megvalósítását megakadályozná."[39] Végül is finomodott az alkotmányozó álláspontja, de az AB (s ez a korlát

6/7

fennmaradt az Alaptörvényben is) a közpénzügyi tárgyú törvényeket csak az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó, az Alkotmány 69. §-a szerinti jogokra tekintettel vizsgálhatja felül, illetve semmisítheti meg. Mindebből egyenesen következik, hogy "[a]z elfogadott alkotmánymódosítások nem állnak összhangban sem az európai alkotmányfejlődés elveivel, sem az 1989-90 óta kiépült magyar alkotmányosság hagyományaival, sem a demokratikus politikai kultúrával. Sértik a jogállamiság, a jogbiztonság, a hatalommegosztás és a jogszuverenitás alkotmányos elveit. Ezt hangsúlyozta, illetve ehhez hasonló megállapítást tett az utóbbi időben számos elismert alkotmányjogász. Az AB-hatáskört érintő módosítás következtében a törvényhozó hatalom a közpénzügyi jogalkotás tekintetében korlátlanná, s számos alapjog »védtelenné« válik".[40]

Ezzel (és az ezzel párhuzamos alkotmányozással, illetve az Alaptörvény módosítási gyakorlatával) nyilvánvalóvá vált, hogy a Fidesz-KDNP le kíván térni az 1989-es Alkotmány által kijelölt (az 1990 és 2010 közötti alkotmánymódosítások által megtartott) útról, s nem osztja a rendszerváltó alkotmányosság tartalmát. Az már csak hab a tortán, hogy a jogalkotás formai szempontjaira sem ügyelt. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges módosításáról szóló 2011. évi LXI. törvénynek az Alkotmányt nem módosító (tehát törvényi szintű része) a következőt mondta ki: "5. § Az Országgyűlés az Alkotmánybíróság tizenöt fős teljes létszámának biztosításához szükséges tagokat 2011. július 31-ig választja meg, valamint e határidőig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ. Az így megválasztott tagok és elnök megbízatására az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdését, az elnök személyére vonatkozó javaslattételre az Alkotmány 32/A. § (5) bekezdését alkalmazni kell. Az Alkotmánybíróság így megválasztott elnöke 2011. szeptember 1-jén lép hivatalba, a hivatalban levő elnök megbízatása ezen időpontig meghosszabbodik." Vagyis egy törvényi - tehát nem alkotmányos - szintű jogszabály úgy alkalmazta az Alaptörvény rendelkezését (az AB elnökének a parlament általi megválasztására), hogy a hivatkozott rendelkezés - ahogyan maga az egész Alaptörvény - nem volt még hatályban. Mindezt azért, hogy a kormánypártok saját elképzeléseik mentén válasszák meg a megnövelt taglétszámú AB bíráit és persze elnökét.

Álláspontom az, hogy a 2010 és 2012 közötti alkotmánymódosítások előkészítették az utat a kibontakozó alkotmányozáshoz, méghozzá azzal, hogy valóban előállítottak egy "alkotmányozási kényszert", hiszen lerombolták az 1989-es Alkotmányunk elvi-etikai magját.

V. Az új alkotmányos rendszer kiépítése (2010-2013)

1. Az alkotmányozás folyamata (2010-2011)

A rendszerváltó Alkotmány széttöredezett a fenti 12 alkotmánymódosítás súlya alatt. Ezzel párhuzamosan bontakozott ki az alkotmányozás inkoherens folyamata,[41] amely legalább négy irányból állt. Utólag könnyű megállapítani: ezek az irányok végig egy pont felé konvergáltak, ez pedig a "centralizált alkotmányozás", hiszen az alkotmányozás végső fázisában "hirtelen" mindenki kész tényekkel találta magát szemben.

(1) Az alkotmányozás első iránya informális volt: 2010 júniusában Orbán Viktor felkérésére létrejött egy meglehetősen heterogén tanácsadó testület. Ennek tagjai: Boross Péter, Pálinkás József, Pozsgay Imre, Schöpflin György, Stumpf István és Szájer József. Ez az irány közvetlenül nem befolyásolta a tényleges alkotmányozást, ugyanakkor egyes tagok (főként Boross Péter és Pozsgay Imre) nyilvános álláspontja sok tekintetben egyfajta hangütést jelentett az alkotmányozás indulásakor.

(2) 2010. június 28-án az Országgyűlés 45 tagból álló Alkotmány-előkészítő eseti bizottságot hozott létre a 47/2010. (VI. 29.) OGY határozatával, amelynek összetétele megfelelt a parlamenti plénumnak (a Fidesznek 23, a KDNP-nek 7, az MSZP-nek 7, a Jobbiknak 6 és az LMP-nek 2 képviselője volt a bizottságban). Ez tulajdonképpen az alkotmányozás formális, parlamenten belüli iránya, ahol még együtt vesznek részt az alkotmányozásban a kormánypártok és az ellenzék. A bizottság feladatát a következőképp határozta meg a parlament: "A Bizottság feladata annak áttekintése és értékelése, hogy a hatályos Alkotmány megfelelően tartalmazza-e alkotmányfejlődésünk történelmi értékeit, megfelelően biztosítja-e az emberi és állampolgári jogok legszélesebb körű érvényesülését, illetve annak vizsgálata, hogy az államszervezet alapvető intézményeinek működését meghatározó alkotmányi és törvényi szabályozás eleget tesz-e az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó állami kötelességnek és a XXI. századi polgári demokráciával szemben támasztott elvárásoknak. A Bizottság feladata továbbá, hogy az új Alkotmány alapvető elveire vonatkozó országgyűlési határozati javaslatot 2010. december 31-ig az Országgyűlés elé terjessze." Ez tulajdonképpen egyfajta keretet, illetve menetrendet is jelentett a testületnek. A bizottság az alkotmányozás témakörei szerint 7 munkacsoportot alakított ki. Ez az alkotmányozás leginkább transzparens iránya, hiszen a bizottság honlapján[42] az alkotmányozás nyomon követhető volt. A testület megkereste a közjogi tisztségviselőket, a nemzeti és etnikai kisebbségek országos szövetségeit, a helyi önkormányzatok érdek-képviseleti szerveit, az MTA Jogtudományi Intézetét, az egyetemek alkotmányjogi tanszékeit szakmai véleménykérés céljából. A munkacsoportok végül is 6 részkoncepciót készítettek, amelyben még benne volt az

7/8

ellenzéki pártok véleménye is, de 2010 őszére az ellenzék számára nyilvánvalóvá vált, hogy a kormánypártok nem veszik figyelembe javaslataikat (továbbá jelentős töréspont volt az AB fentebb tárgyalt jogkörkorlátozása is), így az alkotmányozás bojkottja mellett döntöttek: az MSZP és az LMP 2010. október végéig, a Jobbik november közepéig vett rész a bizottsági üléseken. 2010. december 2-ára készült el az egyes részkoncepciókból az egységes koncepciójavaslat Magyarország Alkotmányának szabályozási elvei címmel. Ennek módosított változata az Országgyűlés elé került 2010. december 20-án H/2057-es számú határozati javaslatként.[43] A Szabályozási elveket a parlament 2011. március 7-én fogadta el és március 9-én került kihirdetésre a Magyar Közlönyben. Így született meg az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről szóló 9/2011. (III. 9.) OGY határozat,[44] amely alapvető fordulatot hozott az alkotmányozás irányában, hiszen egyrészt deklarálta, hogy a bizottság elvégezte a feladatát, továbbá így fogalmazott: "Az Országgyűlés felkéri a képviselőcsoportok tagjait, valamint a független képviselőket, hogy az új Alkotmányról szóló törvényjavaslataikat az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság e határozat mellékletébe foglalt javaslatának figyelembevételével, vagy attól függetlenül 2011. március 15-ig nyújtsák be az Országgyűléshez. Az Országgyűlés az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság javaslatát a képviselők alkotmányozó munkája támogatásának tekinti."[45] Ezzel az alkotmányozás gyökeresen új irányt vett - megjegyzésre érdemes, hogy a frakcióknak elvileg 6 napjuk volt arra, hogy saját javaslattal álljanak elő.

(3) Mielőtt rátérünk az alkotmányozás utolsó irányára, érdemes utalni egy köztes intermezzóra: ez a nemzeti konzultáció. A miniszterelnök 2011. február 3-án kérte fel Szájer Józsefet a nemzeti konzultációban való részvételre, a konzultációs testület vezetésére (tagok még: Csák János, Járai Zsigmond, Pálinkás József, Szili Katalin). A konzultáció során 12, meglehetősen irányított kérdés,[46] plusz egyéb véleménynyilvánítás közlésével fejezhette ki a választópolgár a véleményét. Ezek alapján a kormány módosító javaslatokat nyújtott be az Alaptörvény-javaslathoz.[47]

(4) Végül a bizottsági irányt felváltó, "frakció-alkotmányozás" következett. 2011. március 15-ig két törvényjavaslat érkezett: az egyiket T/2627 Magyarország Alaptörvénye[48] elnevezéssel a Fidesz-KDNP képviselői jegyezték, míg a másikat T/2628 Magyar Köztársaság Alkotmánya[49] címmel Szili Katalin nyújtotta be - utóbbi megvitatására nem került sor. A parlament 10 napos vitát[50] követően 2011. április 18-án fogadja el az új Alaptörvényt 262 igen, 44 nem és 1 tartózkodó szavazattal. Az Alaptörvényt egy hét múlva, április 25-én, húsvéthétfőn írta alá Schmitt Pál köztársasági elnök és még aznap kihirdetésre került a Magyar Közlönyben.[51] Az Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba.

Az új rendszert kiépítő alkotmányozás tehát meglehetősen hektikusan ment végbe és nagyon sok visszásság jellemzi. Többek között a jogász szakma szinte teljes ignorálása (kivéve természetesen az eseti bizottságot, azonban végül e bizottság is parkolópályára került az alkotmányozás során). Az alkotmányozás - ahogyan arra utaltam - tele van megszakítottsággal és szituatív elemekkel, s nagyon gyorsan zajlott, amely erősen rányomta a szövegre a bélyegét. Utóbbit az is bizonyítja, hogy a beterjesztett 177 (ebből 54 kapcsolódó, 20 pedig zárószavazás előtti) módosító javaslat nagy része helyesírási és technikai problémákat próbált meg kiszűrni a szövegből. Politikai-taktikai szempontokon túl semmi sem indokolta, hogy az átlátható és a szakmai közösség számára is elérhető bizottsági munkáról egy huszárvágással áttérjenek a frakciók általi alkotmányozásra.

2. Az Átmeneti rendelkezések (2011)

Az Alaptörvény elfogadásával azonban még korántsem ért véget az alkotmányozás. Az alkotmányozó olyan technikai megoldást próbált alkalmazni, amire még nem volt példa a rendszerváltás utáni Magyarországon: az Alaptörvényhez kapcsolódó Átmeneti rendelkezések[52] (Ár.) megalkotásával lényegében két alkotmányos dokumentuma lett (volna) az országnak.[53] A Fidesz-KDNP 2011. november 20-án nyújtotta be az átmeneti rendelkezésekre vonatkozó törvényjavaslatot a parlamentnek.[54] A javaslatot az Országgyűlés 2011. december 30-án fogadta el, a köztársasági elnök még aznap aláírta és december 31-én került kihirdetésre, január 1-jével pedig hatályba is lépett. Eredetileg maga az Átmeneti rendelkezések mondta ki azt, hogy az Alaptörvény részét (!) képezi [Záró rendelkezések, 31. cikk (2) bek.]. Az Átmeneti rendelkezések a legrosszabb hazai jogalkotási hagyományokat emelte alkotmányos szintre, hiszen egy közjogi "salátatörvényként" funkcionált, amelyben természetesen voltak valóban átmeneti rendelkezések, de a legtöbb elsősorban (a) nem volt átmeneti, (b) az alkotmányozó aktuálpolitikai célkitűzéseit volt hivatva alkotmányos erővel felruházni. Mintegy 16 cikk vetett fel valamilyen alkotmányossági aggályt (és persze formai, kodifikációs problémákat is) vagy bajosan volt valódi átmeneti rendelkezésnek tekinthető. Tehát az Átmeneti rendelkezések közel fele, a joganyag mennyiségét tekintve pedig jóval több mint a fele küzdött valamilyen súlyos problémával. Ilyen például az MSZMP bűneinek a párt jogutódjára való terhelése törvényhozási eszközökkel, a bírák és ügyészek kényszernyugdíjazása, a közjogi intézmények vezetőinek minden szakmai alap nélküli szelekciója. A közjogászok között - a vitatott kérdéseken túl - a legnagyobb érdeklődést az váltotta ki, hogy a törvény végül is az Alaptörvény részévé vált-e. Csink Lóránt és Fröhlich Johanna három forgatókönyvet vázoltak: az Ár. része az Alaptörvénynek; az Ár. ugyan nem része az Alaptörvénynek, de azzal azonos jogforrási szinten van; az Ár. nem része az Alaptörvénynek és alacsonyabb szinten áll a jogforrási hierarchiában. A szerzők a következőre jutnak: "A tartalmi egységességre vonatkozó képesség azonban hiányzik az Átmenetiből

8/9

[...] Az Átmeneti azonban részben a szerkezeti felépítése, részben tartalmi sajátosságai miatt, nem képes - a rendelkezések helyét kijelölő külön alkotmányozói akarat hiánya miatt - az Alaptörvény szövegének szerves részévé válni [...] Önmagából az Alaptörvény záró rendelkezéseiből tehát nem olvasható ki egyértelműen, hogy az Átmeneti az Alaptörvény integráns részét képezné."[55]

Mindezek okán logikus következmény volt, hogy az alapvető jogok biztosa 2012. március 13-án az Alkotmánybírósághoz fordult[56] és kérte,[57] elsősorban az Átmeneti rendelkezések egészének, másodlagosan pedig az aggályos és az ombudsman szerint alkotmányellenes rendelkezések[58] megsemmisítését. Később a biztos indítványkiegészítésében[59] visszavonta az Átmeneti rendelkezések egészének közjogi érvénytelenség miatti megsemmisítésére tett indítványát. Az Alkotmánybíróság 2012 végén 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával[60] megsemmisítette az Átmeneti rendelkezések alkotmányellenes cikkeit és ezzel komoly közjogi-politikai lavinát indított el (csakúgy, mint a 98%-os különadó kapcsán). Az ügy előadó bírája Bihari Mihály volt, és az AB a következőket szögezte le: "Az Ár. egésze nem vált az Alaptörvény részévé, mert az Országgyűlésnek nem volt felhatalmazása arra, hogy a Záró rendelkezések 3. pontja alapján elfogadott külön rendelkezések keretében nem átmeneti rendelkezéseket is megalkosson (ezek semmis rendelkezések), míg az átmeneti rendelkezések egyrészt eleve nem épültek be az Alaptörvénybe, másrészt jelentős részben már teljesedésbe mentek, illetve már nem hatályosak." A testület - az eddigi közjogi kritikákat formalizálva - pontosan feltárta az Átmeneti rendelkezések valódi célját (vagyis azt, hogy a Fidesz-KDNP úgy gondolkodik, hogy pusztán attól alkotmányos lesz egy szabály, hogy azt az Alaptörvénybe vagy az ahhoz csatolt törvénybe helyezi el) és a mögötte meghúzódó közjogi kockázatokat: "Az Ár. a jelenlegi formájában egyfajta »nyitott kapu« vagy »csúszda törvény«, illetve az »Alkotmánybíróság hatáskörét elvonó törvény«. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotó szándéka szerint az Ár.-on keresztül Alaptörvényi szintű védelmet élveznének olyan újabb és újabb rendelkezések is, amelyek ténylegesen nem részei az »egy és egységes« Alaptörvénynek (ennek következtében kizárt lenne az Alkotmánybíróság általi tartalmi felülvizsgálatuk)."

Az AB azonban itt nem állt meg, hanem egyértelműen utalt az Átmeneti rendelkezések "közjogi Pandora szelence-jellegére" és megkísérelte azt bezárni: "Az Ár. folyamatos módosítása alkotmányos jogbizonytalanságot eredményez. Az Alaptörvény tartalma folyamatosan olyan tárgyidegen rendelkezésekkel bővülne, amelyek nem az Alaptörvénybe valók (ezért nem az Alaptörvénybe építi be ezeket az Országgyűlés), amelyek ténylegesen nem épülnek be az Alaptörvénybe, viszont az egy és egységes Alaptörvény rendelkezéseivel egyenlő védelemben részesülnének. Ennek következtében - arra is tekintettel, hogy az Ár. egyes rendelkezéseit alacsonyabb szintű jogszabályok is megismétlik - vitatható válik az, hogy mi az Alaptörvény aktuális tartalma. Ezzel a jogalkotói gyakorlattal tovább szűkül az Alkotmánybíróság hatásköre, tovább bővülnek azok a szabályozási tárgyak, amelyekre az Alkotmánybíróságnak azért nincs hatásköre, mert az Alaptörvénybe bekerült rendelkezéseket tartalmilag nem vizsgálhatja felül." A határozat kapcsán a kormánypártok azt emelték ki, hogy az AB pusztán formai okok miatt tört pálcát az Ár. felett. Ez nyilvánvalóan nincs így és az alább tárgyalandó, az Ár.-t lényegében az Alaptörvénybe emelő negyedik módosítást is más kontextusba helyezheti a taláros testület előremutató megjegyzése: "Alkotmányos jogrendben és demokratikus jogállami keretek között elképzelhetetlen az, hogy az Alkotmánybíróság számára mérceként szolgáló Alaptörvény tartalma folyamatosan vitatható legyen, de az is, hogy az újabb és újabb, nem Alaptörvényi szintre való szabályozási tárgyak Alaptörvénybe vonásával akadályozzák az Alkotmánybíróságot a jogszabályok formai és tartalmi alkotmányossági vizsgálatában, Alaptörvény-védelmi feladatának hatékony ellátásában. Így a jogszabályok címzettjei alkotmánybírósági védelem nélkül maradhatnak akár alapvető alkotmányos jogaik vonatkozásában is, és ez a jogalkotási gyakorlat időben és kiszámíthatatlan tartalomban határtalanul folytatható lenne."

3. Az Alaptörvény módosításai

Végül utalni kell arra, hogy az Alaptörvény egységét és legitimitását nem pusztán az Átmeneti rendelkezések, hanem az azt követő alkotmánymódosítások is kikezdték. 2012 második felében a Fidesz-KDNP "három és fél" Alaptörvény-módosítást fogadott el.[61] Az Alaptörvény első módosításával (2012. június 18.) lényegében előremenekült az alkotmányozó, hiszen azt hitte, hogy az Átmeneti rendelkezések Alaptörvénybe emelésével megakadályozhatja, hogy az AB hozzányúljon az Alaptörvény "nyúlványához". Az Alaptörvény második módosítása kétszer is előterjesztésre került: először a közigazgatási és igazságügyi miniszter emelte volna az Átmeneti rendelkezésekbe a bírákra és ügyészekre vonatkozó nyugdíjszabályokat, de ezt az Európai Bíróság döntése nyomán visszavonta az előterjesztő;[62] az Alaptörvény elfogadott második módosítását (2012. november 9.) egyéni képviselők terjesztették elő[63] 2012. szeptember 18-án, s ekkor sem közvetlenül az Alaptörvény szövegét, hanem az Átmeneti rendelkezéseket kívánták módosítani a választói névjegyzék (így az előzetes regisztráció) szabályaival.[64] Az Alaptörvény harmadik módosítása (2012. december 21.) immáron valóban az Alaptörvény törzsszövegét [P) cikk] érintette, és a termőföldről szóló törvény tárgykörei egy részének sarkalatossá nyilvánításáról szólt.[65]

A kormánypárti képviselők 2013. február 8-án terjesztették be az Alaptörvény negyedik módosítására irányuló törvényjavaslatot és 2013. február 19-én le is zajlott az általános vita. A törvényt 2013. március 11-én

9/10

fogadták el és március 25-én került kihirdetésre.[66] Ez a módosítás hivatott kiköszörülni az AB által okozott csorbát és az Ár. nagy részét beemeli az Alaptörvénybe, illetve behoz néhány új elemet is (pl. a hallgatói "röghöz kötés" Alaptörvénybe emelése). Az aktuálpolitikai vitáknak az Alaptörvény erejével való eldöntése mellett van még egy óriási hibája a módosításnak: semmibe veszi a korábbi AB-határozatokat. Nyilvánvalóvá vált, hogy az AB-nek az Ár. megsemmisítésével sem sikerült az alkotmányozót "jobb belátásra bírnia", hiszen a negyedik módosítással folytatódik az az alkotmányossággal súlyosan szembemenő gyakorlat, mely szerint az alkotmányozó meg- és túlterheli az Alaptörvényt alkotmányellenes tartalmakkal. Ennek bizonyítéka az, hogy mintegy hat olyan rendelkezéscsoport is belekerült immár az Alaptörvénybe, amelynek kapcsán az AB alkotmányossági kifogásokat emelt, illetve adott formában alkotmányellenesnek mondott ki.

1. ábra A negyedik alaptörvény-módosítás alkotmányossági aggályai

Legalább ilyen jelentős, hogy az alkotmányozó ismét korlátozta az AB hatáskörét. Az alkotmányozó, megelőzendő, hogy a testület még tartalmi szempontból próbálja meg megítélni az Alaptörvény vagy csatolt részei alkotmányosságát, bevette a következő rendelkezést a 24. cikkbe: "(5) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. E vizsgálatot a) az elfogadott, de még ki nem hirdetett Alaptörvény és Alaptörvény-módosítás tekintetében a köztársasági elnök, b) a kihirdetéstől számított harminc napon belül a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti." Mindez lényegében megelőzi azt, hogy az AB - megváltoztatva korábbi gyakorlatát - tartalmi szempontból vizsgálja meg az Alaptörvényt, illetve annak módosítását. Szintén az aktivista alkotmánybíráskodást (az indítványokon való "túlterjeszkedést", amint az előfordult pl. a választási eljárásról szóló AB-határozat esetében) hivatott meggátolni az a szabály, mely szerint az AB a jogszabály felülvizsgálni nem kért rendelkezését csak abban az esetben vizsgálhatja, illetve semmisítheti meg, ha az a felülvizsgálni kért jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll [24. cikk (4) bek.].

A legfontosabb változás azonban a korábbi AB-határozatok hatályon kívül helyezése, amely - álláspontom szerint - minden eddigi alkotmányozási képtelenségnél jobban veszélyezteti az alkotmányosságot és a jogállamot. A módosító javaslat 19. cikke az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 5. pontját eredetileg a következőképp módosította volna: "5. Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozat és annak indokolása az Alaptörvény értelmezése során nem vehető figyelembe." Ez már önmagában is veszélyes lett volna, de az Alkotmányügyi Bizottság által benyújtott módosító javaslat[67] azonban még egyértelműbbé tette a helyzetet: "5. Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. E rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat." Az alkotmányozó nem titkolt célja tehát az, hogy a (személyi állományát tekintve) átalakulóban lévő AB-t mentesítse a korábbi gyakorlat

10/11

által jelentett kötöttségektől és megvesse egy új ítélkezési gyakorlat alapjait. Az alkotmányozó tehát immáron nem pusztán az Alaptörvény tekintetében (lásd a Nemzeti hitvallás rendelkezését: "Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét."), hanem az AB ítélkezési-értelmezési gyakorlata tekintetében is kötelező cezúrát kíván felállítani, ezzel is eltávolítva és önjáróvá téve az Alaptörvény - egyébként tetemes közjogi hibával terhelt - rendszerét. A helyzetet csak fokozza, hogy az AB egyébként már kialakította viszonyát korábbi gyakorlatához (az Alaptörvény hatálybalépése után) és a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában létrehozott egy többszintű tesztet a korábbi gyakorlat különféle elemeinek érvényességét illetően.[68]

Ha végigtekintünk ezeken az alkotmánymódosításokon, akkor két nagyon egyszerű következetésre juthatunk. Egyrészt az alkotmányozó igen kevéssé figyel arra, hogy az általa megalkotott Alaptörvény épségét és egységét megóvja, sőt a helyzet némileg hasonlít az "alkotmányrontó" alkotmányozás bemutatott korszakára, hiszen közjogi aknákkal terhelik meg (ezúttal) az Alaptörvényt. Másrészt, ha az AB nem semmisítette volna meg az Ár.-t, akkor maradéktalanul folyhatna az a gyakorlat, hogy egy alkotmánymódosítás keretében az alkotmányozó nem az Alaptörvény törzsszövegét, hanem az átmeneti szabályokat módosítja, egészíti ki. Innentől már ízlés kérdése, hogy melyik a jobb helyzet: nyílt sisakkal rombolni az alkotmányosságot vagy pedig elrejteni azt az Alaptörvény mélyebb rétegeibe.

Összegzés

Az itt bemutatott periodizáció - az öt alkotmányozási korszak és tíz szakasz - talán nem mentes a szakmai önkényességtől, egészen biztos, hogy másként is lehet korszakolni az 1989 óta eltelt majd’ negyedszázadot. Ugyanakkor az általam választott tematika talán alkalmas lehet arra, hogy egy egységes modell keretében elemezzük a legutóbbi időszak alkotmányfejlődését.

(Alap és felépítmény) Az eddigiekből talán pontosan látható, hogy 1989 óta igen erős közjogi felépítménnyel rendelkezik hazánk: mind az 1989-1990-es alkotmányozás, mind az azt követő kísérletek erősen technokrata módon azt a célt szolgálták, hogy a lehető legjobb közjogi intézményeket alakítsunk ki. A felépítménnyel tehát ebből a szempontból nincs probléma - ezt az is bizonyítja, hogy az Alaptörvény lényegi pontokon követi az Alkotmány megoldásait -, annál inkább az alkotmányos alapokkal. Egyetérthetünk azzal, ahogyan Tölgyessy Péter megfogalmazza a problematikát: "... a helyreállított parlamentarizmus Alaptörvénye húsz esztendő alatt sem emelkedett a közvéleményben általánosan elfogadott alkotmányos patriotizmus alapjává".[69] Valóban, álláspontom szerint - és talán ez következik a vizsgált alkotmányozási korszakokból is - az alkotmányos patriotizmus akut hiánya okozta egyrészt azt, hogy "folyamatosan alkotmányozunk",[70] másrészt azt is, hogy 2010-re lényegében olyan pártok kerültek hatalomra, akik 1989 ellenében alkotmányoztak, s a legfőbb alkotmányvédő szervet politikai vetélytársnak tekintik, s ami még rosszabb, az a fő alkotmányozási filozófiájuk, hogy pusztán attól alkotmányos lesz egy rendelkezés, mert Alaptörvénybe foglalják. Ez a jogállami rendszerváltás totális sikertelensége, kudarca - különösen úgy, hogy a mostani kormánypártok részt vettek az 1989-es rendszer kiépítésében és persze a rendszert formáló alkotmányozásban is.

(Jó kormányzás és eredményesség) A már említett patrióta attitűd mellett kiemelkedik egy másik fontos faktor, ami szintén devalválta az alkotmányozások és általában az alkotmányos rendszerváltás megítélését: ez az eredményes és jó kormányzás hiánya miatti deleigitimáció. Szintén Tölgyessy Péter mutat rá: "A kevesek kiegyezéseként megalkotott alkotmányt bajosan lehet szeretni. De a második világháborús verség utáni német vagy japán demokrácia mögül kezdetben még jobban hiányzott a honpolgári elfogadás. Csakhogy az eredmények, a középrétegek folyamatos szélesedését és gyarapodását hozó hallatlan gazdasági siker és a működő parlamentarizmus gyakorlata idővel messzemenően legitimálta az eredetileg kívülről elrendelt fordulatot. Az államszocializmus bukása utáni köztes-európai átmenetek közül ma láthatóan gazdaságilag is azok az eredményesebbek, ahol a közvélemény értékén becsüli országa rendszerválását, és főleg újonnan megalapított nemzetállama függetlenségének kivívását."[71] Elmondhatjuk, hogy a magyar politikai elit (a mindenkori alkotmányozó) igen kevéssé ügyelt az Alkotmány legitimitásának materiális alapjára, s ez nem feltétlenül anyagi jólétet, hanem felkészült és becsületes kormányzást jelent.

(Alkotmányozási hullámok) Már utaltam rá, hogy az 1989-1990-es alkotmányozás a rendszerváltó alkotmányozási hullámba tartozik. Azóta - ha tetszik - a saját belső viszonyainkat fejlesztjük és egyfajta belső alkotmányozási hullámon "utógondoztuk" a rendszerváltás rendszerét. Ez tört meg 2010-ben, hiszen sem az alkotmánymódosítások sokasága, sem pedig maga az alkotmányozás nem illik bele a Magyarország által követett alkotmányozási hullámokba. Mindezt különösen fontossá teszi, hogy ha figyelembe vesszük azt a tényt, hogy a 2010-ben kormányra került erők 3 év alatt 16 alkotmánymódosítást és egy új Alaptörvényt is elfogadtak, akkor azt látjuk, hogy a mostani kormánypártok fajlagosan igen nagy hatást gyakoroltak a hazai közjogra.

(Ellenalkotmányozás) Éppen ezen "hullámon kívüli" alkotmányozás miatt minden eddiginél nagyobb az ellenalkotmányozás veszélye. Már magát az Alaptörvényt és annak szövegezőit is a revánsvágy fűtötte, így egy lehetséges új alkotmányozói többség kialakulásakor biztosan fel fog merülni az Alaptörvénnyel ellentétben alapvetően más paradigmán nyugvó (ellen)alkotmány megalkotásának igénye. Erre utal Tóth Gábor Atti-

11/12

la kijelentése is: "Nehezen tudom elképzelni, hogy az Alaptörvény legitimitása az idők során megerősödik, és olyan gyakorlat alakul ki körülötte, amelyet minden demokratikus elköteleződésű ember jó szívvel elfogadhat."[72] Kétségtelen, hogy egyre erősebb a kormánypártok ellenzékében az az elhatározás, hogy nincs szükség még egy ellenalkotmányozásra, de ennek kockázata nem elhanyagolható.

2. ábra Az alkotmánymódosítások és kormányzati ciklusok (1949-2013)

(Sérthetetlen alkotmányosság) Végül pedig utalnék arra a talán túlzottan is optimista felfogásomra, mely szerint a hazai alkotmányfejlődés utóbbi negyedszázada (a különféle közjogi vargabetűk ellenére vagy talán éppen azok miatt) egyre inkább abba az irányba közeledik, hogy kiérlelje a hazai alkotmányosság sérthetetlen magját. Erre Sólyom László ("láthatatlan alkotmány") és általában az aktivista alkotmánybíráskodás is kísérletet tett, azonban ez nem vált minden tekintetben közkinccsé. A Fidesz-KDNP alkotmányozási és alkotmánymódosítási technikája ismét élesen veti fel azt az igen fontos dilemmakomplexumot, hogy van-e határa az alkotmányozásnak/alkotmánymódosításnak; szükség lehet-e örökkévalósági klauzulára a magyar Alkotmányban (esetleg már létezik is ilyen); van-e alkotmányellenes alkotmánymódosítás és az AB-nak kell-e, lehet-e tenni valamit annak érdekében, hogy az alkotmányt "megvédje" az alkotmányozó hatalomtól? Azt gondolom, hogy ezek lehetnek a következő időszak legfontosabb dilemmái és ebben a kérdésben a vita már meg is indult. Chronowski és szerzőtársai szerint: "Mivel az alkotmánymódosító hatalom konstituált (azaz létrehozott) hatalomként nem korlátlan, ezért a konstituált (vagyis alkotmányi) keretek között kell működnie [...] Figyelemmel az alkotmány fogalmára, funkcióira, az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom közti különbségre, azokra az alapvető elvekre, amelyeket az alkotmányozó hatalom az állami együttéléssel összefüggésben megfogalmazott, egyáltalán nem biztos, hogy az alkotmánybíróság ne vizsgálhatná felül az egyes alkotmánymódosító törvényeket."[73] Csink és Fröhlich szerint: "... az alkotmányozó úgy dönt, hogy az alkotmány egyes szabályai minősített többséggel módosíthatók, más szabályai pedig nem módosíthatók. De valamely szabályt nem annak tartalma, hanem az alkotmányozó döntése tesz örökkévalóvá. Ennek viszont az a következménye, hogy valamely szabály csak kifejezett rendelkezés esetén tekinthető örökkévalósági klauzulának, ilyen klauzulát az alkotmányból levezetni nem lehet [...] Túl az alkotmányon vannak értékek, amelyek feltétlen védelmet kell hogy élvezzenek. Az alkotmányjogon innen viszont azt állapíthatjuk meg, hogy ezeket az értékeket egy ponton túl a jog nem, csak más logikai rendszerek védhetik sikeresen."[74] El kell tehát dönteni, hogy milyen paradigmában gondolkodunk: alkotmány felettiben vagy az alkotmányba zártban! Vannak-e alkotmány feletti normák,[75] amelyeket az alkotmánytól függetlenül is megvédünk, adott esetben éppen még az alkotmánnyal szemben is? Ha ezekben a kérdésekben megnyugtatóan állást tudunk foglalni, akár a jog, akár a politikai eszközeivel, akkor talán fel tudjuk oldani azoknak a közjogi vitáknak egy részét, amelyek a rendszerváltás óta folyamatosan feszítik a politikai közösséget és állandó alkotmányozási kényszert, már-már folyamatos görcsöt okoznak.■

12/13

Mellékletek

1. A rendszerváltó alkotmánymódosítások (1989-1990)

2. Alkotmánymódosítások a rendszerváltás után (1990-2009)

13/14

14/15

3. Alkotmánymódosítások 2010-2011-ben

15/16

4. Az Alaptörvény módosításai (2012-2013)

JEGYZETEK

* Jelen tanulmány a "20 éves a Politikatudományi Doktori Iskola, 70 éves Bihari Mihály" című konferencián 2013. február 25-én elhangzott előadás írásos változata, amellyel e helyütt is köszöntöm Bihari Mihály professzor urat.

1 Ha a magyar 1989 utáni alkotmányozás korszakait és szakaszait tágabb kontextusban kívánjuk vizsgálni, akkor azon ún. alkotmányozási hullámba tartozik, melynek során a kelet-közép-európai volt szocialista országok megalkotják rendszerváltó alkotmányaikat 1989 és 1994 között. [Alkotmányozási hullámról akkor beszélhetünk, ha több országban azonos vagy legalábbis hasonló ok, illetve minta alapján fogadnak el új alkotmányokat. L. erre Mezey Barna - Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 469-481. o. és Szente Zoltán: Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után. In: Alkotmányozás Magyarországon és máshol (szerk. Jakab András és Körösényi András). Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest 2012. 149-150. o.]

2 Megoszlik a szakirodalom álláspontja, hogy ez a folyamat tekinthető-e alkotmányfejlődésnek. Tölgyessy Péter szerint [Tölgyessy Péter: Az 1989-es demokratikus fordulat és ami utána következett. In: A rendszerváltás húsz éve: változások és válaszok (szerk. Bayer József - Boda Zsolt). L’Harmattan Kiadó, Budapest 2009. 27-47. o.] az 1990-es közjogi-politikai paktum utáni alkotmánymódosítások folyamatosan rontották az 1989-es Alkotmány minőségét.

3 Magának az AB tevékenységének a megítélése meglehetősen ellentmondásos, hiszen sokan a parlament primátusát középpontba állítva, az AB-re mint a mindenkori törvényhozó és alkotmányozó konkurenciájaként tekintenek, és erősen kritizálják az aktivista alkotmánybíráskodást. Az egyik legerősebb kritika Pokol Béla részéről fogalmazódott meg, aki szerint az új Alaptörvény elfogadásával a testület korábbi gyakorlatát ipso iure semmissé kellett volna/kellene nyilvánítani (l. erre Pokol Béla: Javaslatok egyes alkotmányos intézményekkel kapcsolatban című iratát, amit az Alkotmány-előkészítő eseti bizottságnak küldött meg). Jelen tanulmány szerzője nem osztja e felfogást, sőt kifejezetten veszélyesnek tekinti.

4 Tölgyessy: Az 1989-es… 35. o.

5 A folyamatra l. Antal Attila: Parlamenten kívüli alkotmányozás. Rejtjel Kiadó, Budapest 2011. 73-119. o. és Somogyvári István: Húszéves a köztársasági alkotmány. Közjogi Szemle 2009. 3. sz. 11-13. o.

6 Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: A rendszerváltás forgatókönyve: Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom (szerk. Bozóki András). Új Mandátum Kiadó, Budapest 2000. 487-488. o.

7 Ennek kapcsán utalni kell arra az olvasatra is, hogy az ellenzék azzal vélte megakadályozni az MSZMP hatalomátmentési kísérletét, hogy végül is elfogadta az átmenet szabályain túlterjeszkedő alkotmányozás koncepcióját. [L. erre Bozóki András: Szemérmes alkotmányozás. Rendszerváltás és jogállami forradalom 1989-ben. In: Alkotmányozás Magyarországon és máshol (szerk. Jakab András - Körösényi András). Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest 2012. 202. o.]

8 Halmai Gábor: A magyar alkotmányjog alakulása 1985-2005. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EU-csatlakozás. I. kötet (szerk. Jakab András - Takács Péter). Gondolat Kiadó - ELTE ÁJK, Budapest 2007. 18-19. o.

9 Tölgyessy Péter szerint azonban az EKA meghatározó személyiségei nem kívántak konszenzusos demokráciát (Tölgyessy: Az 1989-es… 43. o.).

10 Halmai (i. m. 19. o.) szerint az MDF-SZDSZ-paktum annak a konszenzusos döntéshozatali mechanizmusnak a terméke, amit a NEKA-tárgyalások honosítottak meg a magyar politikai kultúrában.

11 Körösényi András: A magyar alkotmány legitimitása. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EU-csatlakozás. II. kötet. (szerk. Jakab András - Takács Péter). Gondolat Kiadó - ELTE ÁJK, Budapest 2007. 1041-1042. o.

12 Az 1989-es konstrukció kritikusai kapcsán Halmai megjegyzi (i. m. 21. o.): "..a támadások szavakban mindig a sztálini alkotmány formája ellen irányultak, a valóságos célpont azonban mindig a politikai erők konszenzusára épülő parlamentáris berendezkedés volt."

13 Természetesen a kompromisszumok (részbeni) felrúgásának igénye nem csupán a 2010-ben kormányra lépő Fidesz-KDNP-ben volt meg, az erő és akart azonban igen. Ahogyan Halmai Gábor már 2007-ben utalt erre: "A későbbi ciklusokban úgy tűnt, hogy a kormányok szívesen korlátozták volna a konszenzusos kormányzati hatalomgyakorlás alkotmányos intézményeit, mindenekelőtt a kormány parlament általi ellenőrzésének eszközeit. Csakhogy ennek az alkotmány módosításával való érvényesítéséhez vagy a bátorságuk, vagy az elégséges többségük hiányzott." (Halmai: i. m. 20. o.)

14 "A magyar alkotmányos vívmányok túlságosan sérülékenyek." Bruce A. Ackerman amerikai alkotmányjogásszal Halmai Gábor beszélget. Fundamentum 2003. 2. sz. 52. o.

15 L. erre az Alkotmánymódosítások a rendszerváltás után (1990-2009) című mellékletet. Periodizációmban az 1989. évi XXXI. törvényt követő három alkotmánymódosítást a rendszerváltó alkotmányozáshoz sorolom, ezért a rendszerformáló időszakot az 1990. évi XLIV. törvénytől datálom.

16 Tölgyessy Péter: Folytonos alkotmányozás. Ajánlás az Alkotmány kommentárja elé. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009.

17 Tölgyessy: Folytonos… 36. o.

18 L. ehhez talán a legteljesebben Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest 2001. és Halmai: i. m. 26-52. o.

19 Szoboszlai György: A jogállam kiépülésének alkotmányos folyamata. In: A rendszerváltás húsz éve: változások és válaszok (szerk. Bayer József - Boda Zsolt). L’Harmattan Kiadó, Budapest 2009. 67-68. o.

20 Szoboszlai György szerint: "… amíg az AB az országgyűlés hatalmának következetes nyirbálója, addig a parlament az AB-t explicit módon sohasem korlátozta; úgy is fogalmazhatunk, hogy a mindenkori ellenzék mindig kész volt a kétharmados szabállyal felvértezve csírájában elfojtani az AB felé irányuló törvényalkotói kritikákat, az esetleges válaszlépéseket." (Szoboszlai: i. m. 66. o.)

21 Halmai: i. m. 21. o.

22 Halmai: i. m. 21. o.

23 Somogyvári: i. m. 13. o.

24 A bizottságot a 63/1995. (VI. 17.) OGY határozat hozta létre.

25 A Házszabályt a 62/1995. (VI. 17.) OGY határozat módosította, meghatározva az Alkotmány előkészítésének eljárásrendjét.

26 Somogyvári: i. m. 19-20. o.

27 Bár 2003-ban Szili Katalin ismét leporolta az alkotmányozás ügyét, Bárándy Péter igazságügyi miniszterrel is konzultált, azonban az új Alkotmány kérdésköre megmaradt a jogászi-tudományos berkekben [l. Somogyvári: i. m. 20. o. és Majtényi László - Miklósi Zoltán (szerk.): És mi lesz az alkotmánnyal? Eötvös Károly Intézet, Budapest 2004].

28 Somogyvári: i. m. 20. o.

29 Somogyvári: i. m. 22. o.

30 Antal Attila: Kettős alkotmányozás. Népszabadság 2011. december 19.

31 L. az Alkotmánymódosítások 2010-2011-ben című mellékletet.

32 A legfontosabb közjogi változásokhoz összefoglalót nyújt Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Osiris Kiadó, Budapest 2011. 367-375. o.

33 Itt nem feltétlenül az arányok leképezése aggályos, hanem az a nem is leplezett gyakorlat, hogy a kormánypártok minden más vélemény figyelembevétele nélkül szeretnék betölteni a kormánytól független pozíciókat.

34 Ez sem önmagában, hanem az alkotmánymódosítás kontextusában aggályos: ez az alkotmánymódosítás "lex Borkaiként" is ismert, méghozzá azért, mert a alkotmányozó azért csökkentette a politikától való távollét ötéves moratóriumát háromra, mert Borkai Zsolt képviselő és polgármester nem tudott volna indulni az 2010-es őszi önkormányzati választáson.

35 Ez az alkotmánymódosítás is a kormánypártok pozíciószerzésének mementója, hiszen azt az önmagában alkotmányellenes megoldást hivatott kiszolgálni, mely szerint a korábbi Legfelsőbb Bíróság átnevezésével automatikusan menesztették annak elnökét, Baka Andrást. Ezzel a módosítással pedig arról is gondoskodtak, hogy az új Kúria új elnöke (Darák Péter) még 2011-ben megválasztásra kerüljön.

36 Az Alkotmány 2010. augusztus 11-i módosítása állapította meg az Alkotmány új 70/I. §-át: "A közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében törvény, az adott adóévtől kezdődően, külön mértékű kötelezettséget állapíthat meg."

37 Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Zeller Judit: Túl az alkotmányon… Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1. o.

38 A később módosított T/1445. szánú alkotmánymódosító törvényjavaslat eredetileg így egészítette volna ki az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdését: "Nincs helye felülvizsgálatnak olyan törvény tartalmáról, amely a 28/C. § (5) bekezdése szerint országos népszavazással sem változtatható meg."

39 Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. 1. o.

40 Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. 8. o.

41 A folyamat leírásához l. Smuk: i. m. 382-398. o.

42 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_szerv=911&p_ckl=39&p_biz=I005&p_nyelv=HU

43 http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf

44 http://www.kozlonyok.hu/nkonline/MKPDF/hiteles/mk11024.pdf

45 A határozat egyúttal kiegészítette a Házszabályt, megágyazva ezzel a frakciók alkotmányozásának, valamint tartalmazta iránymutatásként az előkészítő bizottság javaslatait.

46 http://www.fidesz.hu/index.php?Cikk=158885

47 A nemzeti konzultációval kapcsolatos egyetlen elszámolást Orbán Viktor "Jelentés a nemzeti konzultációról" című 2011. március 28-i parlamenti felszólalása jelenti:

http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat_aktus?p_ckl=39&p_uln=80&p_felsz=2&p_felszig=16&p_aktus=3

48 http://www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf

49 http://www.parlament.hu/irom39/02628/02628.pdf

50 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=2627

51 http://www.kozlonyok.hu/nkonline/MKPDF/hiteles/mk11043.pdf

52 Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.)

53 A több alkotmánydokumentum léte nem példa nélküli megoldás, jellemző többek között a Cseh Köztársaságra, Svédországra. L. erre Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonya. Pázmány Law Working Papers 2012/2. 2-3. o.

54 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=5005

55 Csink-Fröhlich: Az Alaptörvény és az Átmeneti… 10-11. o.

56 A közlemény szövege itt érhető el: http://www.ajbh.hu/allam/aktualis/htm/kozlemeny20120313.htm

57 A beadvány szöveg itt olvasható: http://www.ajbh.hu/allam/jelentes/201202302Ai.rtf

58 A megsemmisíteni kért rendelkezések: az Ár. 31. cikk (2) bekezdése; az Ár.-nek a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része, azaz az Ár. "preambuluma" és az 1-4. cikke; az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdése, 21. és 22. cikke, 27. cikke, 28. § cikk (3) bekezdése, 29. § cikke, 30. § cikke, 32. § cikke.

59 http://www.ajbh.hu/allam/jelentes/201202302AiF.rtf

60 http://mkab.hu/letoltesek/abk_2013_01.pdf

61 L. erre Az Alaptörvény módosításai és az erre vonatkozó javaslatok (2012-2013) című mellékletet.

62 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=8288

63 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=8404

64 Az AB természetesen ezt is megsemmisítette az említett 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával.

65 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=9400

66 http://www.kozlonyok.hu/nkonline/MKPDF/hiteles/MK13049.pdf

67 http://www.parlament.hu/irom39/09929/09929-0046.pdf

68 L. Antal Attila: Az Alkotmánybíróság határozata korábbi gyakorlatának érvényességéről. Megdönthető vélelem az Alkotmányon alapuló gyakorlat mellett. Jogesetek Magyarázata 2013. 2. sz. 3-10. o.

69 Tölgyessy: Folytonos… 35. o.

70 Kukorelli István: Húsz éve alkotmányozunk... Közjogi Szemle 2009. 3. sz. 1-10. o.

71 Tölgyessy: Folytonos… 35. o.

72 Tóth Gábor Attila: Mi van és mi legyen a magyar alkotmányjogban? Közjogi Szemle 2011. 2. sz. 3. o.

73 Chronowski-Drinóczi-Zeller: i. m. 2. o.

74 Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: ...az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle 2011. 1. sz. 70-71. o.

75 Az alkotmány feletti értékekre l. Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle 2011. 4. sz. 1-11. o.

76 Az első sorszám azt mutatja, hogy összetettben, azaz 1949 óta hányadik alkotmánymódosítással állunk szemben, a zárójeles sorszám pedig adott alkotmányozási korszakban elfoglalt helyre utal.

77 Az első sorszám azt mutatja, hogy összetettben, azaz 1949 óta hányadik alkotmánymódosítással állunk szemben, a zárójeles sorszám pedig adott alkotmányozási korszakra utal.

78 A kisebb parlamentre vonatkozó szabályt külön törvény léptette volna hatályba, ami végül is nem került elfogadásra.

79 Nem válik az Alkotmány részévé: "5. § Az Országgyűlés az Alkotmánybíróság tizenöt fős teljes létszámának biztosításához szükséges tagokat 2011. július 31-ig választja meg, valamint e határidőig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ. Az így megválasztott tagok és elnök megbízatására az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdését, az elnök személyére vonatkozó javaslattételre az Alkotmány 32/A. § (5) bekezdését alkalmazni kell. Az Alkotmánybíróság így megválasztott elnöke 2011. szeptember 1-jén lép hivatalba, a hivatalban levő elnök megbízatása ezen időpontig meghosszabbodik."

80 Az első sorszám azt mutatja, hogy összetettben, azaz 1949 óta hányadik alkotmánymódosítással állunk szemben, a zárójeles sorszám pedig adott alkotmányozási korszakra utal.

81 Az "eredeti" második Alaptörvény-módosításra irányuló T/8288 számú törvényjavaslatot (mely döntően a bírák és ügyészek nyugdíjszabályaival foglalkozott) az előterjesztő közigazgatási és igazságügyi miniszter visszavonta. A javaslat szövege elérhető itt: http://www.parlament.hu/irom39/08288/08288.pdf

82 Az Átmeneti rendelkezések egy részét (azokat, amelyek valójában nem átmeneti szabályok) az AB megsemmisítette a Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkei­nek Alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről szóló 45/2012. (XII. 29.) AB határozattal. A megsemmisítés érintette az előzetes regisztrációról szóló részt is.