Az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság közti egyensúly általában a politikai döntéshozó önkorlátozása hiányában bomlik meg, amely visszaélésszerű alkotmánymódosításban nyilvánulhat meg. Ilyen esetben az alkotmány védelme érdekében a módosításokat alkotmányossági kontrollnak kellene alávetni. Az ilyen felülvizsgálat létjogosultságáról, a két hatalom közötti érdemi alkotmányos párbeszédről csak alkotmányos demokráciában érdemes diskurzust folytatni. A demokrácia alkotmányos jellegét pedig az alkotmány tartalma határozza meg. Az Alaptörvénynek és a módosítására vonatkozó szabályoknak etekintetben adható egy jogállami és egy nem jogállami olvasata is. A pozitívabb szcenárió esetében még mindig érdemes arról vitázni, hogy az Alkotmánybíróságnak milyen lehetőségei lehetnek az alkotmányosság védelme érdekében. Ez a vita viszont a nem jogállami értelmezések esetében hiábavaló.
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalomról, illetve az alkotmányellenes alkotmánymódosításról szóló diskurzus 2010-től kezdődően felélénkült. A vita és az annak alapul szolgáló közjogi változások, alkotmány- és alaptörvény-módosítások jelentősen gazdagították a magyar alkotmánytant, és hozzájárultak ahhoz, hogy a kezdeti vélemények akár egyes szerzőknél,[1] akár az Alkotmánybíróság gyakorlatában[2] megváltozzanak. Az Alaptörvénnyel kapcsolatban a téma vizsgálata - véleményem szerint - különösen összetett[3] mivel az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiről (Ár)[4] az a véleményem, hogy az az alkotmányozó hatalom terméke, így annak Alaptörvénybe foglalása - hiába történt módosítással - lényegében az eredeti alkotmányozói akart érvényre juttatása volt abban a részében, amikor szövegszerű változtatás nélkül emelte át az Ár. rendelkezéseit az Alaptörvénybe. Amikor az Ár. szövegéhez képest változtatás történt a negyedik módosításban, azt már a módosító hatalom megnyilvánulásaként kell felfogni. Az Ár. eredeti szövege és annak alkotmányként való felfogása abban nyújt segítséget, hogy fellelhessük és értékelhessük az alkotmányozó hatalom eredeti szándékát, tehát magyarázó érvként van jelen.[5] További, bár inkább gya-
- 361/362 -
korlati problémát jelent, hogy az Alkotmánybíróság mintha nem mutatna megfelelő hajlandóságot az alkotmányosság védelmére,[6] azaz a hatáskörre vonatkozó aktivistább értelmezés biztosan nem várható el a testülettől. Az összetettséget fokozza, hogy adott pillanatban hogyan értékeljük az Alaptörvényt, ennek szövegét, és az azt alakító politikai döntéshozatalt. Ennek oka az a meggyőződésem, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosításról folyó vitának, és az ilyen módosítások bírósági felülvizsgálatának csak alkotmányos demokráciában van értelme, amely az alapjogokat és a jogállamiság elvét tiszteletben tartja és érvényesíti. A nem alkotmányos demokráciában vagy nem-jogállamban ugyanis nincsen miért vitázni arról, hogy a már nem jogállami alkotmányt módosítani kívánó hatalomnak milyen korlátai vannak. A jog és az állami működés mércéje ugyanis az ilyen államokban nem az alkotmány, hanem valamilyen tényleges erővel rendelkező politikai hatalom, amely kívül áll az alkotmány normatív keretein. Ebből az is következik, hogy ilyenkor az alkotmánybíráskodást végző szerv léte, szerepfelfogása teljesen irreleváns. Az alkotmánybíróság és az alkotmányozó hatalom közti párbeszéd tehát olyan állapothoz vezethet el, amelyben az alkotmány és így az alkotmánybíráskodás felett a népképviseleti szerv ténylegesen korlátlanul dominál, egyfajta kifacsart "parlamenti szupremácia"[7] valósul meg. A kérdés itt az, hogy ez a helyzet milyen államot, alkotmányos berendezkedést jelent, illetve hogyha ezt károsnak, helytelennek fogjuk fel, akkor a helyzeten az alkotmányos párbeszéd segíthet-e. A magyar tapasztalat azt mutatja,[8] hogy valószínűleg nem, mindenesetre az alábbiakban ennek járok utána.
A tanulmány kezdetén tisztázom, hogy milyen keretek között van értelme fellépni az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ellen (1.1. pont), és milyen helyzetben nem vezet ez eredményre (1.2. pont). A 2. pontban az Alaptörvény hatályos szabályait értelmezem az alkotmánymódosító és az alkotmányozó hatalom megkülönböztetése szempontjából, illetve értelmezem azt az alkotmányozó hatalmat, amit az Alaptörvény elfogadója megszövegezett. Annak érdekében, hogy az alkotmányellenes módosítások elleni fellépésről egyáltalán beszélni lehessen, a 3. pontban vizsgálom az Alaptörvény demokratikus tartalmát. Mind a 2., mind a 3. pontban elvégzett elemzés több, egymással ellentétes eredményre is vezethet. Optimista hozzáállást mutatva, a 4. pontban bemutatom azokat a szakirodalmi véleményeket, amelyeket 2014-ben megfogalmaztak az alkotmányellenes alkotmánymódosítás mellett és ellenében.[9] Utóbbi véleményeket nem tartom meggyőzőnek abban a tekintetben, hogy alkotmánytani szempontból ne lássam indokoltnak az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elválasztását, illetve az alkotmánybíróság számára az alkotmányellenes alkotmánymódosításoknál a megsemmisítés jogának biztosítását. Ezt az Alaptörvény esetében is fenntartom, amennyiben az optimista értelmezési lehetőségek kerülnek alkalmazásra. Ha a pesszimista olvasat lesz az uralkodó, akkor a kérdés a
- 362/363 -
rendszer logikájából fakadóan irreleváns, illetve az alkotmányos demokrácia keretei között működőképes - de nem feltétlenül hatékony - szignalizációs alkotmányvédelem (5. pont) - az alkotmánymódosító hatalommal szemben - csak szépségtapasz lehet.
Alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatáról vitázni, amellett vagy az ellen érvelni, az alkotmánybíróságoknak vagy legfelső bíróságoknak örökkévalósági klauzulákat interpretálni csak akkor van értelme, ha azt alkotmányos jogállamban, alkotmányos demokráciában teszik. Emiatt az alábbiakban azt az elméleti kiindulópontot veszem alapul, miszerint az alkotmányozó hatalom eredeti, az alkotmánymódosító hatalom létrehozott, aminek az alkotmányozó hatalom keretei között kell mozognia. Ennek alapja megtalálható az alaptörvényi szövegben is. Ezt véleményem szerint úgy kellene érteni, hogy az Alaptörvény elfogadása és megalkotása a mostani alkotmány elfogadására és megalkotására vonatkozik. Még egy kérdést fel kell azonban tenni, ami így hangzik: a hatályos alkotmány olyan jogállami alkotmány-e, amely esetében érdemben felmerülhet-e az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülbírálatának szükségessége és lehetősége. Ez elvezet annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy válogathatunk-e "jó" és "rossz", helyesnek vagy helytelennek vélt, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott elveket tartalmazó vagy azokat részben, illetve egészben mellőző, esetleg azoknak ellentmondó rendelkezéseket is magukba foglaló alkotmányi tartalmak között. A kérdést bonyolítja, hogy nyilván az alkotmány az ilyen rendelkezéseket vegyesen is tartalmazhatja, ami pedig az alkotmány egészének demokratikus, nem demokratikus, jogállami, nem jogállami értékelését teszi nehézzé. Azt hiszem, hogy az alkotmányról vallott értékítélet annak a meghatározója, hogy milyen tartalmak túlsúlya esetén mondunk le az alkotmány demokratikus jellegéről. Arra a kérdésre, hogy válogathatunk-e a jogállami és nem jogállami tartalmak között abban az értelemben, hogy melyeket védjük meg az esetleges "rontó célú" alkotmánymódosítással szemben, a válasz - véleményem szerint - a jogállami alkotmány esetében megerősítő; a nem jogállaminál pedig valójában mindegy, mert ebben az esetben a mérce már nem maga az alaptörvény, hanem a politikai hatalom akarata, aminek mindenféleképpen érvényt tud szerezni, mivel normatív korlátot nem ismer el maga felett, azt maga alakítja.
1.1.1. Előfordulhat, hogy az alkotmányos demokrácia jogállami alkotmánya olyan szabályokat tartalmaz, amelyek összeegyeztethetetlenek a többi rendelkezésével, és ezt az ellentétet alkotmányértelmezéssel nem lehet feloldani. Ekkor két eset fordulhat elő: az alkotmánymódosító hatalom vagy még több alkotmányrontó rendelkezést fogad el, vagy a már ilyen rendelkezéseket módosítja, illetve az alkotmányosságnak való megfelelés érdekében eltávolítja. A kérdés ilyenkor az, hogy az alkotmánybíróság - amely hatáskör hiányában,[10] adott esetben kész lenne arra, hogy implicit örökkévalósági klauzulát olvasson ki - mit nevez majd meg mércének, amibe ütközőnek tekintheti a jelzett alkotmánymódosításokat.
Az alkotmánybíróságnak elvileg három választási lehetőség áll a rendelkezésére. Az egyik: a demokratikus alkotmányfejlődés által kikristályosodott elveknek ad elsőbbséget, amivel elismeri az alkotmányban az egyes rendelkezések közötti hierarchia létét, és az értelmezése során valamelyik szabálynak elsőbbséget ad. Ekkor a felülvizsgálat eredményeként megsemmisíti az ilyen elvekbe ütköző, módosító szabályokat, mivel azok alkotmányellenesek. A másik: felülvizsgálja a módosítást, de hierarchiát nem ismer el az alkotmányi rendelkezések között, a már meglévőknek - akár a módosítással érintetteknek is - nem ad elsőbbséget, és ekkor mind a további alkotmányrontó, mind a "jobbító" célú módosításoknak teret enged, mint amelyek nem alkotmányellenesek. A harmadik: a "jobbító" célú módosításokat alkotmányellenesnek mondja ki, hivatkozva az alkotmányban szereplő, a demokratikus alkotmányfejlődés által kikristályosodott elvekkel ütköző rendelkezésekre, mint az alkotmány identitását képző elemeire. Ilyen lehet adott esetben az állásfoglalás adott vallási vagy közösségi érdek, vagy valamely hagyományos felfogás mellett, illetve akár az egyes állami szervek alkotmányi statusának alapvető megváltoztatása (parlament államhatalmi jellegének rögzítése), amelyek az állam semlegessége és az egyéni jogok elsődlegessége, illetve a hatalommegosztás elve ellen hathatnak.[11] Utóbbi két opció pedig ahhoz vezethet, hogy az alkotmánynak egyre több, a demokratikus és jogállami alkotmányosság oldaláról nézve vitatható rendelkezése lesz, amelyekhez egyre inkább igazodik mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás.
- 363/364 -
1.1.2. A nem demokratikus jogállami alkotmány esetében - tehát amikor a fentebb alkotmányrontónak vagy károsnak minősített szabályok többségében szerepelnek az alkotmányban, vagy az nem tartalmaz demokratikus vagy jogállami értéktartalmakat - a politikai hatalom nem fogja hagyni az alkotmány újbóli jogállami tartalmakkal való feltöltését, illetve a nem jogállami értéktartalmak alkotmányból való eltávolítását, mert a parlamenti többségével és az eljárási szabályok betartatásával ennek legális, alkotmányi módon elejét tudja venni. Ilyenkor két módszer vezethet eredményre, de mindegyiknek az előfeltétele az, hogy más, a demokráciát és a jogállamot értékként tételező többség szerezze meg a szükséges politikai hatalmat. Az egyik lehetőség új, demokratikus alkotmány elfogadása azon az elméleti alapon, amely az alkotmányos demokráciákat jellemzi. A másik a meglévő, de jogállaminak nem minősített alkotmány jelentős módosítása azzal a szándékkal, hogy jogállami alkotmány legyen belőle. Utóbbi történt a rendszerváltozáskor is, amikor formailag a régi alkotmány kapott alkotmánymódosítással új tartalmat. Mivel a kiindulás az, hogy nem jogállami alkotmánya csak nem jogállamnak lehet, az alkotmánymódosítások alkotmányírósági felülvizsgálata megteremtésével a nem jogállami alkotmányt védeni fikció, mivel az alkotmány tartalmát az alkotmánybíráskodást végző szerv semmiképpen nem tudja megóvni. Efelett ugyanis a politikai hatalom diszponál, az alkotmánybíróságnak érdemi és tényleges szerepe nincsen. Ennek oka lehet például az, hogy a politikai többség - legális alkotmánymódosításokkal - folyamatosan felülírja az alkotmánybíróság döntéseit, és alkotmányellenesnek minősített rendelkezéseket fogad el alkotmányi szabályként.
1.1.3. Ez történt Magyarországon is 2010-től kezdve, és a magyar szakirodalom ezt a gyakorlatot David Landau által leírt visszaéléses alkotmányozással[12] kezdte azonosítani.[13] Ennek talán az volt az oka, hogy hazánkat Landau is azok közé a nem éppen stabil demokráciának nevezhető államok közé sorolta (Törökország, Egyiptom, Kolumbia, Venezuela[14] mellett), ahol e jelenség megfigyelhető. A kérdés a továbbiakban az, hogy az Alaptörvény melyik fentebb említett két csoportba (alkotmányos demokrácia jogállami alkotmánya vagy sem) sorolható. Mint említettem, ez értékítélet kérdése, és lényegében az alkotmányról vallott felfogással és azzal függ össze, hogy az értékelőnek mekkora a "jogállamiság" vagy "demokráciaküszöbe", vagyis, mikortól értékeli magát az alkotmányi tartalmat nem jogállaminak vagy nem demokratikusnak.[15] Mielőtt erre keresném a választ, indokolt áttekinteni, és ha lehet, a magyar viszonyokra alkalmazni Landau említett felfogását, majd azt, hogy az Alaptörvény milyen szabályokat tartalmaz a módosításával kapcsolatban.
1.2.1. Landau a visszaéléses alkotmányozás kifejezést arra a jelenségre használja, amikor a politikai hatalom az alkotmány által nyújtott lehetőségeket - pl. alkotmánymódosításokat - a demokratikus rend erodálására használja fel annak érdekében, hogy a saját maga elmozdítását megnehezítse, a bíróságokat a saját politikáját támogatókkal töltse fel, a bíróságokat és más demokratikus ellenőrző intézmények munkáját ellehetetlenítse. A létrejövő új hibrid modell nem teljesen autoriter, továbbra is tartanak választásokat, bár ennél az ellenzék jelentősen hátrányos helyzetben van, az államberendezkedés pedig a változtatásokat követően kevésbé demokratikussá válik, mint korábban volt. Azt a helyzetet, amit az ilyen visszaéléses alkotmányozás vagy alkotmánymódosítás rendszer-átalakítást eredményez, valójában igen nehéz megváltoztatni, mivel a szóba jövő és a nemzetközi vagy az összehasonlító jogban megtalálható demokratikus védelmi mechanizmusok nagymértékben hatástalanok. Ilyenkor ugyanis a demokratikus intézményrendszer lebontása alkot-
- 364/365 -
mányos eszközökkel zajlik, és e folyamatban nehéz bármilyen jog- vagy alkotmánysértést igazolni. A visszaéléses alkotmánymódosításokkal szembeni fenyegetettség elleni egyik védelmi eszközt Landau az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatában látja, de elismeri, hogy ezt a jövőbeli autoriter vezetés könnyedén el- vagy megkerülheti.[16] Erre láthattuk a magyar példát 2010-től, illetve erre hivatkozik Landau is az idézett tanulmányában, ahol Magyarországról az értékítélete még bizonytalan: nem tudta még, hogy a magyar eset versengő autoriter rendszert eredményez-e, de véleménye szerint a szándék egyértelműen az ilyen irányba való elmozdulás volt.[17] A versengő autoriter rendszerekben továbbra is fennmaradnak a demokratikusnak látszó intézmények, de az az általános meglátás, hogy az alkotmányi szabályok e rendszerek számára egyáltalán nem tűnnek fontosnak, mivel a hatalmukat informális normák útján állandósítják. Vagyis, alkotmányi szinten fenntartják például a hatalommegosztás rendszerét, de informális intézkedésekkel és eszközökkel annak tényleges hatását semlegesítik úgy, hogy a velük szimpatizáló (alkotmány)bírákat vagy más tisztségekre velük szoros kapcsolatban álló személyeket neveznek ki/választanak meg (hazánkban 1. az alkotmánybírák számának növelését, a jelölési szabályok megváltoztatását, az új bírák megválasztását, illetve a fontos alkotmányi tisztségekre megválasztott személyeket). Periodikusan ismétlődő, egyenlő választójogon alapuló és szabad választásokat tartanak, amelyben elkerülik a nyilvánvaló csalásokat, de a média és az állami források felett ők diszponálnak (hazánk tekintetében 1. a 2014-es parlamenti választásra vonatkozó Velencei Bizottság/EBESZ ODIHR jelentést), stb.[18] Az ilyen rezsimeknek általában nem céljuk, hogy a fennálló alkotmányos rend alapvető elveit megsemmisítsék, és nincsenek is radikálisan más elképzeléseik az állam felépítéséről, vagyis az ezeket meghatározó szabályokat nem változtatják meg mindaddig, ameddig a saját hatalmuk fenntartását intézményi változtatásokkal el tudják érni.[19]
Látható tehát, hogy az ilyen hibrid (fél-autoriter) rendszerekben az alkotmányi szabályok akár demokratikusnak is tűnhetnek, azaz olyannak, mint amelyek tükrözik a demokratikus alkotmányfejlődés során kialakított elveket, de a gyakorlat már máshogyan alakul. Ennek oka egyrészt, hogy az alacsonyabb jogforrásokban megnyilvánuló szabályok már nem egyértelműen alkotmányosak, és ezek alkotmányosságát a már meggyengített (alkotmány)bíróság nem kérdőjelezi meg,[20] másrészt azért, mert kialakul az informális - vagyis nem jogi eszközökkel történő - hatalomgyakorlás a formális, de már demokratikus értéktartalmukat vesztett szabályok között. Utóbbira magyar példa a fentebb már említett alkotmánybírói választás, illetve a választási szabályokkal kapcsolatos megállapítások.
1.2.2. Landau olyan eszközöket is bemutat, amelyekkel a visszaéléses alkotmányossággal szemben fel lehet lépni. Az összehasonlító alkotmányjogban[21] fellelhető egyik ilyen lehetőség a militáns demokrácia és a pártok betiltásának az eszköze.[22] A másik a lépcsőzetes alkotmánymódosítási küszöb, mivel minél flexibilisebb az alkotmány, annál könnyebb módosítani, és annál könnyebben ki van téve az abúzív változtatásoknak. Emiatt több alkotmány megnehezíti a módosítási eljárását: például minősített többségi, illetve egyes esetekben szuper-többségi szavazást ír elő,[23] vagy pedig örökkévalósági klauzulát, illetve időbeli korlátozást tartalmazó eljárási szabályt alkalmaz.[24] A módosítás vagy alkotmányozás referendumhoz vagy a részvétel egyéb módjaihoz kötése e hibrid rendszerekben nem eredményes, mert a politikai hatalmon lévők könnyen meg tudják szerezni az ehhez szükséges többséget.[25] Mivel e rendszerek nem akarják megváltoztatni az alapul fekvő alkotmányi elveket, emiatt valószínűleg nem is ezeket az elveket kell örökkévalósági klauzulákkal védelmezni. Landau szerint azonban többet kell tudnunk az ilyen rezsimek működéséről ahhoz, hogy meg lehessen mondani: melyik alkotmányi szabályt kell ilyen módon védeni.[26] Az abúzív alkotmányosság korszakában tehát nem arról van szó, hogy a második világháborút követően megalkotott alkotmányok által indokoltan alkalmazott örökkévalósági kazulákat[27] kell lemásolni. Inkább arról, hogy a mostani kihívásokra kell választ találni, és véleményem szerint ezeket, amennyiben nem szerepelnek kifejezetten az alkotmányban - mivel az alkotmányo-
- 365/366 -
zó nem biztos, hogy az abúzív törekvésekre gondolt, vagy lehet, hogy éppen visszaéléses alkotmányozást folytatott - a bírósági gyakorlatnak kell a demokratikus jogállam védelme érdekében kifejlesztenie. Amennyiben erre nem képes, mert például már visszaéléses alkotmányosságban működik, az állam demokratikus jogállami jellege még jobban megkérdőjeleződik. Az alkotmánymódosítás időbeli szabályokhoz kötése - többszöri szavazás vagy új választást követően történő szavazás - a már említettekkel kombinálva Landau szerint a leghatékonyabb eszköze lehetne a visszaéléses hatalomgyakorlással szembeni fellépésnek.[28] Ez akkor lehet igaz, ha magát az alkotmányt nem visszaélésszerűen alkották meg, vagy e módszereket az új demokratikus alkotmányozó (vagy akár alkotmánymódosító) hatalom a jövőbeli abúzív törekvések ellen be kívánja építeni az alaptörvényébe. Ha viszont a hibrid rendszer már kialakult, akkor nem igaz, mert az ilyen garanciákat az alkotmányban beépíteni nem lehet, vagy ha mégis lehetséges, akkor azok a rendszer működéséből fakadóan nem lesznek kikényszeríthetők.
A kialakult abúzív hatalomgyakorlással szemben demokratikus úton fellépni tehát nehéznek tűnik, de Landau harmadik módszerként az alkotmányellenes alkotmánymódosítás doktrínáját ajánlja, mint megelőző lépést. Ezzel is az a probléma azonban, hogy a kialakult hibrid rendszerben már nem feltétlenül alkalmazható, mert ez lényegében - explicit hiányában - implicit örökkévalósági klauzula kiolvasztását követelné meg, ami a hatalomhoz hű bírák aktivista alkotmányértelmezését követelné meg. A megoldás ilyen helyzetben csak az lehet, hogy a politikai hatalomgyakorlókkal szemben olyan magas fokú elégedetlenség alakul ki, amelynek eredményeként még a nehezített körülmények között is választást lehet nyerni. Ha ekkor egy demokratikus jogállam iránt elkötelezett többség alakul ki, amely a demokrácia fokát növelni szeretné, annak két lehetősége van: vagy új alkotmányt alkot, amihez nem biztos, hogy megvan a kellő akarat vagy hatalom,[29] vagy módosítja az alkotmányt, amely tartalma - figyelemmel a hibrid rezsim formális szabályokhoz való hozzáállására - egyáltalán nem biztos, hogy minden tekintetben ellenkezik az alkotmányossággal. A módosítás ilyenkor az alkotmánymódosításokkal kapcsolatos - fent említett - garancianorma beépítése, vagy ha van, a "káros" tartalom eltávolítása lehet. Ha ilyen eset előfordulna, akkor viszont felmerül, hogy bizonyos rendelkezések eltávolítása vagy újak elfogadása nem minősülne-e alkotmányellenes alkotmánymódosításnak, ami ellen -a fennálló hibrid rendszer védelme érdekében - az (alkotmány)bíróság - akár aktivista módon is - igenis fellépne. Ebben az esetben az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálata pedig éppen ellenkező hatást váltana ki, mint amit - Landau és többek között magam is - neki szánnánk, demokratikus jogállami körülmények között. Joggal felvethető ugyanakkor, hogy ilyen esetben a rendszer egyre inkább az autoriter rezsim felé tolódik, ahol az alkotmánynak a jelentősége az alkotmányos demokrácia alaptörvényéhez képest csekély.
1.2.4. E problémát gyakorlati tapasztalatok hiányában itt és most valószínűleg nem lehet megoldani, a felvetett kérdésekre nem lehet választ kapni, viszont a kialakult helyzet vizsgálható Magyarországon is. Ha az a feltevésünk, hogy Magyarországon a Landau által leírt visszaéléses alkotmányozás és alkotmánymódosítás történt, továbbá az általa leírt hibrid rendszer esetleg már kialakult - amelyet úgy lehetne jellemezni, hogy "rendszerszintű, szisztematikusan jelentkező alkotmányossági-közjogi"[30] problémákkal küzd -, vizsgálhatóvá válik annak lehetősége, hogy mi legyen az alkotmányjogilag értelmezhető kiút. Az alkotmányjogi megközelítés természetesen csak az egyik tényező. Mindezt befolyásolják a politikai, gazdasági, szociális körülmények, szituációk is, amelyek vizsgálatától most indokolt eltekinteni, és meg kell elégedni annak rögzítésével, hogy alkotmányjogi szempontból milyen lehetőségek állhatnak rendelkezésre. Ehhez azonban vizsgálni szükséges, hogy fennáll-e az az előfeltétel, amely szerint az Alaptörvény egészét és lényegét tekintve nem minősíthető antidemokratikus és nem jogállami alkotmánynak. Csak ebben az esetben van ugyanis értelme az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatáról beszélni abban az összegfüggésben, hogy a politikai hatalomgyakorló az Alaptörvényt tovább ne ronthassa le. Az is vizsgálható, hogy a kritizált rendelkezések esetleges eltávolítása alkotmányellenes módosításnak minősülne-e, amely ellen az Alaptörvény védelme érdekében fel lehetne szólalni.
A hatályos Alaptörvény az alkotmánymódosító hatalomról a következőképpen rendelkezik, és fogalmazza meg az azzal összefüggő alkotmányi szabályokat: az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének
- 366/367 -
alapja, és mindenkire kötelező,[31] az Alaptörvény és a módosítása nem minősül jogszabálynak, az Alaptörvénnyel jogszabály nem lehet ellentétes,[32] illetve megjelenik a hatalommegosztás elve is.[33] Nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről (8. cikk). Az Országgyűlés továbbra is a legfőbb népképviseleti szerv, amely megalkotja és módosítja Magyarország Alaptörvényét és törvényeket alkot.[34] Az Alkotmánybíróság pedig a hatáskörei rögzítésével az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként kerül nevesítésre, amelyek között - a megváltozott S) cikkel összhangban - szerepelnek az eljárási vizsgálat főbb szabályai.
A megváltozott S) cikk rögzíti, hogy i) kik kezdeményezhetik az Alaptörvény elfogadását vagy az Alaptörvény módosítását;[35] ii) milyen többségre van szükség az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához;[36] iii) milyen szabályok irányadóak az elfogadott Alaptörvény vagy az Alaptörvény elfogadott módosítása promulgációjára, publikációjára és az eljárási követelmények betartatására (eljárási szempontú előzetes vizsgálat);[37] iv) milyen megjelölést kell alkalmazni az Alaptörvény módosításának kihirdetésére.[38]
Az Alkotmánybíróság hatáskörére a részletesebb szabályokat az Alaptörvény 24. cikke tartalmazza, ami kifejezetten rögzíti, hogy i) a testület az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül; ii) a vizsgálatot előzetesen a köztársasági elnök, utólagosan (a kihirdetéstől számított harminc napon belül) a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti; iii) ha Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alaptörvény vagy az Alaptörvény módosítása nem felelt meg a meghatározott eljárási követelményeknek, az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását: az "előzetes eljárásban" vizsgált esetben Országgyűlés újratárgyalja, az utólagosnak nevezet esetben a testület azt megsemmisíti.
Az alábbiakban látható lesz: az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalommal kapcsolatban, illetve az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára nézve az a következtetés vonható le, hogy az Alaptörvénynek az Alaptörvény elfogadására, megalkotására, módosítására vonatkozó szabályai nem pontosak, zavarosak, és többfajta értelmezésnek engednek teret.
Az Alaptörvény jogalkotástani szempontból mind az S) cikkben, mind az 1. cikkben megkülönbözteti az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat. Ezeket ugyanis külön nevesíti: Alaptörvényként és az Alaptörvény módosításaként. Az S) cikk szerint az Alaptörvényt elfogadják, az 1. cikk szerint pedig megalkotják. Az Alaptörvény szerint az elfogadást (és a módosítást) az országgyűlési képviselők kétharmada végzi, a megalkotást (és a módosítást) maga az Országgyűlés, mint népképviseleti szerv. A nép a népszavazáson való közvetlen hatalomgyakorlásával nem módosíthatja az Alaptörvényt, mivel azt a 8. cikk kizárja.
Emiatt a megfogalmazás miatt vitatható az az vélemény, miszerint az Alaptörvény nem tesz különbséget az Országgyűlés alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalma között.[39] Ez az álláspont abból indul ki, hogy eljárási szempontból mind az Alaptörvény elfogadásához, mind a módosításához kétharmados többség kell. Ez igaz, de e vélemény nem veszi figyelembe azt, hogy az alkotmányozó hatalom mindig változó, nem állandó hatalom vagy akarat, originális hatalom, alkotmányon kívüli, tényleges hatalom, tehát nem kell, hogy kösse magát már létező jogi normához: nem kell az abban leírt eljárási szabályokat megtartania, és főleg nem kell olyan elnevezéssel megalkotni az alkot-
- 367/368 -
mányt, amelyet az az alkotmány tartalmaz, ami helyett újat akar létrehozni. Ez azonban az alkotmányos demokrácia alkotmányozó hatalom felfogása, ami véleményem szerint minden további nélkül alkalmazható lehet az Alaptörvényre is. Ebben az esetben az alkotmányozási eljárás és felülvizsgálat leírása az S) cikkben és a hatásköri szabály az 1. cikkben nem az új Alaptörvényre vonatkozik, minthogy az "új" jelző nem is szerepel a szövegben, ellentétben az eredeti javaslattal,[40] hanem az alkotmány deskriptív és nem preskriptív szabályaként a múltra, a már megvalósult eljárásra vonatkozik, nem a jövőre, mivel a jövő alkotmányozó hatalmát jogi értelemben nem korlátozhatja a már létező alkotmány. A két hatalom tehát - megegyezően az alkotmánytani megközelítéssel, miszerint az alkotmányozó hatalomtól az alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetendő - az Alaptörvényben sem[41] egy tőről - az Országgyűlésből - fakad. Ennek oka egyrészt, hogy az alkotmányozó hatalomnak alkotmányon kívüli forrása van, amely megnyilvánulása történetesen egybeeshet egy létező és újonnan konstituált szervvel (parlament). Másrészt az alkotmánymódosító hatalmat az Alaptörvény hozta létre a S) cikkben, és eljárási kereteit is meghatározta, pl. nem engedi meg a népszavazással történő módosítását.
Ha az S) cikket az új alkotmány elfogadására is irányadónak gondolnánk, vagyis elvetnénk a fentebb leírt alkotmányozó hatalom felfogást, akkor az elvezetne az S) cikk nem jogállami értelmezéséhez.
Mint említettem, a fenti az Alaptörvény releváns cikkeinek demokratikus alkotmányos jogállami értelmezése. Van azonban egy másik is, amely éppen annyira igazolható, mint a fenti, csak ebben az esetben nem a demokratikus alkotmányos jogállam az értelmezési keret. Eszerint tehát a 2012. január elsején hatályba lépett Alaptörvény S) cikke és az 1. cikke jogilag köti a jövő alkotmányozó hatalmát is, amely kizárólag az Országgyűlés kétharmados többségével és az Országgyűlésben fogadható el. Mindennek indoka, hogy az alkotmányozó hatalom a B) cikkben megnyilvánuló népszuverenitás eredményeként a népképviseleti szervként tevékenykedő Országgyűléshez telepítette az Alaptörvény elfogadásának jogát, azaz az új alkotmányról is csak az Országgyűlés dönthet, mivel ha van kétharmados többség, akkor kellő felhatalmazással rendelkezik. Mivel az alkotmányozásnak az eljárási kellékei kerültek alkotmányi szinten rögzítésre, annak jogi kikényszerítése az Alkotmánybíróság feladata, ami miatt számára meg kell adni a formális felülvizsgálati hatáskört. Érdemit semmiképpen nem kaphat, mert akkor beavatkozna a nép által közvetetten, a parlamenten keresztül megvalósuló alkotmányozásba, és így ellentétbe kerülne az 1. cikkben foglaltakkal.
Ez az értelmezés amiatt elfogadhatatlan, mert i) az újabb alkotmányozó hatalomnak nem engedi meg, hogy eredeti legyen: eljárásilag, és így legitimációs szempontból is megköti; ii) a 2011-es politikai és alkotmányozó többséget így időtlennek és mindenhatónak - mintegy "szuperalkotmányozónak" - fogja fel, vagyis nem veszi figyelembe az alkotmányozó hatalom időbeli és térbeli kötöttségeit; iii) az Alkotmánybíróságnak alibiként ad felülvizsgálati hatáskört, aminek a lényege az, hogy az eredeti/szuperalkotmányozói szándékot, azaz az eljárási szabályok betartását védje, és ne engedjen más alkotmányozási megoldásokat érvényesülni. Ez utóbbi esetében pedig még eredményesen hivatkozhat 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban - szerencsétlen módon - meghatározottakra, miszerint az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalmat is vizsgálhatja.
Véleményem szerint, e második interpretációs megoldás értelemszerűen elfogadhatatlan, és amennyiben mégis ez kapna többséget, nem beszélhetünk Magyarországon alkotmányos jogállami demokráciáról.
Összegzésként elmondható: egyáltalán nem megnyugtató az a helyzet, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályokat egymással ellentétben álló módon is lehet értelmezni, bár az is igaz, hogy van jogállami értelmezési lehetőség. Folytatni kell tehát a vizsgálatot, és az Alaptörvény egészét abból a szempontból szükséges értékelni, hogy tartalmazza-e a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott elveket, és ha igen, ezek mellett milyen más, esetleg ezekbe az elvekbe ütköző rendelkezéseket tartalmaz.
3.1.1. Az Alaptörvényben expressis verbis megfogalmazódik a demokrácia,[42] a jogállamiság,[43] a népszuverenitás,[44] a hatalommegosztás,[45] az államszerkezet egy-
- 368/369 -
ségességének,[46] a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodásnak,[47] az egyéni és a közösségért viselendő felelősségnek,[48] továbbá az alapjogok elismerésének elve,[49] az egyenlőség elve,[50] valamint inherens elvként fedezhető fel a jelző nélküli piacgazdaság elve. Ezeknek az elveknek az értelmezését két - az R) és a 28. cikkben megfogalmazott - szabály segíti. Ezekhez társul az N) cikkben megállapított kvázi értelmezési szabály. A szövegből egyrészt kiderül, hogy a kormányzati rendszer parlamentáris, amelyben a parlamenti többség és a kormány között speciális bizalmi és felelősségi viszony áll fenn, másrészt első olvasatra egyértelmű, hogy megmarad a kontinentális típusú - bár csorbított hatáskörű - Alkotmánybírósága,[51] illetve az egyéb alapjogvédő intézmények (pl. ombudsman, független bíráskodás). A sarkalatos törvények körének nagy száma azonban kétségessé teszi a 2010-2014-ben megnyilvánulótól eltérő parlamenti többség politikai, választási, illetve kormányprogramjának megvalósíthatóságát, ami konkrét esetben alkotmányos válsághoz is vezethet. A Költségvetési Tanács Alaptörvényben rögzített feladata és az Alkotmánybíróság közpénzügyekkel kapcsolatos csonka hatásköre újdonságként hat az alkotmányvédelemben. Főként az R) és az N) cikkek - de az Alkotmánybíróságra vonatkozó tartalmi változtatások is - abba az irányba mutatnak, hogy az alkotmányozó hatalom a jogállami garanciák gyengítésével a mindenkori parlamenti többség által elfogadott szabályozások mindenáron történő fennmaradását igyekszik előmozdítani.[52]
Az Alaptörvényben a negyedik módosítással bekerültek olyan rendelkezések is, amelyek alkotmányossága erős kételyeket vet fel. Elegendő csak az L) cikkre, az U) cikkre, a vallásszabadságra és az egyházakra, a hajléktalanság kriminalizálását lehetővé tevő rendelkezésekre gondolni, amelyek önmagukban is ütköznek más alaptörvényi rendelkezésekbe. A fenti sorrendet alapul véve, sérül a méltóság és a nemi alapú diszkrimináció tilalma, a tulajdonhoz és a magánszférához való jog, az állam és a "vallás" elválasztása, vallás szabadsága, valamint ismét az emberi méltóság. E sérelmeket az Emberi Jogok Európai Bírósága is megerősítette már a tulajdonhoz való jog és a vallásszabadság esetében.[53]
Voltak olyan alkotmányi szintű rendelkezések, amelyek egyedi ügyeket szabályoztak, és bár már végrehajtotta váltak, ugyanakkor lényegében illegitimnek tekinthetőek, de ezek ellen már nem lehet érdemben fellépni. Ide sorolható a Legfelsőbb Bíróság elnöke és az adatvédelmi biztos megbízatása megszüntetésének az esetei, amelyeknél a strasbourgi, illetve a luxemburgi bíróság mondta ki az Egyezménybe, illetve az irányelvbe ütközés tényét, vagyis az alkotmányozó hatalom az eredeti hatalmát gyakorolva jogsértést követett el, amelyet reparációval nem orvosolt.
3.1.2. Mindebből azt a következtetést lehet levonni, hogy a hatályos Alaptörvény, bár szerkezetileg egységes, tartalmilag nem tekinthető koherensnek, amely megállapításból három további következtetés adódhat. Az egyik szerint az Alaptörvény a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek még így is megfelelő foglalata, azaz az alkotmányos legalitás követelményének eleget tesz, és az egymással ellentétesnek tűnő szabályok értelmezéssel feloldhatóak a demokratikus tartalmak javára. A másik szerint azonban az Alaptörvény nem elégíti ki e követelményeket, azoknak nem tesz eleget. Ennek oka egyfelől az eredeti alkotmányozó hatalomnak lényegében az Ár. szabályaiban történő megnyilvánulása, másrészt az, hogy Alkotmánybíróság 2012-től ilyen alkotmányi tartalmat eredményező eljárást követelt meg mind az alkotmányozó, mind az alkotmánymódosító hatalomtól. Végül, az Alaptörvény értékelése a fentebb említet két szélső érték között is elhelyezkedhet. Eszerint - bár eleget tesz a legtöbb demokratikus alkotmányfejlődésből fakadó követelménynek - a benne levő néhány inkoherencia nem oldható fel értelmezéssel, mert az interpretáció eredménye mindenképpen az egyik alkotmányi szabállyal ellentétes eredményre vezet, vagy az alkotmányrontó rendelkezésnek ad elsőbbséget, aminek következtében az értelmezés eredménye más alkotmányi szabályba vagy nemzetközi kötelezettségbe ütköző is lehet. Ha ez bekövetkezik, akkor az Alaptörvény által nyújtott alapjogi védelmi szint a nemzetközi közösség által megkövetelt minimális szint alá csökken.
3.2.1. Az Alaptörvénnyel kapcsolatban többen azon az állásponton vagyunk, hogy az ideológiailag nem te-
- 369/370 -
kinthető semlegesnek, viszont belőle nem tűnik ki semmilyen koherens politikai filozófia, hanem következetlenül, illetve egymástól gyökeresen eltérő értelmezési eredményt lehetővé téve, keveredik benne az individualista, a kollektivista és a lágy paternalista megközelítés, valamint több rendelkezése közvetít hagyományos, közösségi központú szellemiséget (Sólyom László, Bragyova András).[54] Jakab András az Alaptörvény szövege értékdeklarációit egyértelműen konzervatív szellemiségűnek, vagy inkább "a magyar jobboldali hagyományoknak" megfelelőként értékeli.[55] Csink Lóránt és Fröhlich Johanna úgy véli, hogy az alkotmányozó 2010-2011-ben "sokkal inkább érezte közel magához a társadalmi szolidaritás elvét, mint az individualizmusét."[56] Trócsányi László értékelésében "Magyarország olyan nemzeti alkotmányt fogadott el, amely szellemiségében eltér a megszokott, "uniformizáltnak" is mondható nemzeti alkotmányoktól," és számos rendelkezésében a közösségben gondolkodást kívánja kifejezésre juttatni. Emiatt véleménye szerint az Alaptörvény kritikával illetik a liberális oldal képviselői, akik az ilyen szabályokat a konzervatív társadalomképpel azonosítják, illetve eltávolodást látnak a liberális alkotmányjogi gondolkodástól, amely az egyéni jogokra helyezi a hangsúlyt. Bragyova András szerint viszont az egyén jogait védő[57] individualizmus a modern konstitucionalizmus alapja, a főbb modern politikai irányzatok közös értéke, és annak tagadása az alapjogok eszményének és ezzel együtt a konstitucionalista alkotmányosság elvetése.[58] Vörös Imre értékelése - hasonló szempontot alapul véve - így hangzik: "[a]z alapvető jogokra vonatkozó fejezet egy alkotmány conditio sine qua non-ja. Az államjogi-államszervezeti rendelkezések az alapvető jogok garantálása nélkül értelmezhetetlenek, egyoldalúan etatisták. Mivel az Alaptörvény Negyedik módosítása az általa szabályozott alapvető jogok mindegyike tekintetében korlátozó tartalmú, az Alaptörvényben korlátozott alapvető jogok - az Ötödik módosítással végrehajtott "kozmetikázás" ellenére - funkciójuk ellátásra alkalmatlanok, így a magyar Alaptörvény hatályos szövege nem felel meg az alkotmány egyik fontos fogalmi ismérvének."[59]
Következtetésként tehát levonható, hogy az Alaptörvény az egyéni jogok védelme filozófiájában eltér a modern alkotmányfejlődési tendenciáktól. A kérdés a továbbiakban az, hogy ezeknek a szabályoknak milyen értelmet, jelentőséget, fontosságot tulajdoníthatunk, különösen az alkotmányosság egyéb elvei és az alkotmánynak az alapjogok védelmét túli funkciói mellett.
Az Alaptörvény szellemiségének és az értékszemléletének vizsgálatát leginkább Trócsányi László végezte el, Sólyom László pedig fontos szempontot jelenített meg, és Kukorelli István is fogalmazott meg identitásképző alkotmányi ismérveket. Mindezek miatt érdemes az ő véleményüket alapul véve választ találni arra a kérdésre, hogy milyen tartalmú is lehet az Alaptörvény, és ennek a tartalomnak milyen implikációi lehetnek az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata megítélésének lehetőségére.
3.2.2. Ha az Alaptörvényt - hibái ellenére - alkotmányos jogállami alkotmánynak tartjuk, és elfogadjuk Trócsányi Lászlónak azt az álláspontját, miszerint az Alaptörvény letette az alkotmányos identitásunk alapjait, akkor e szabályok megváltoztatása már minden valószínűség szerint szétfeszítené az Alaptörvény koherenciáját. Ez viszont a demokratikus alkotmányfejlődés legfőbb elveinek mondana ellent. Az identitást adó szabályok többsége ugyanis éppen azok, amelyeket a legnagyobb kritikával lehet illetni: a család védelme, a házasság fogalma, az állam és egyház viszonya.[60] A kiiktatásukra, vagy jobbító szándékú módosításukra vonatkozó alkotmánymódosítást pedig - ha folytatjuk azt a logikai menetet, amellyel az alkotmánymódosítások felülvizsgálata mellett érveltem - minden bizonnyal alkotmányellenesnek kellene tartani, ami tovább növelheti, de minden esetben legalábbis konzerválja az Alaptörvény nem demokratikus és jogállami tartalmát. Ekkor ugyanis kimondásra kell kerülnie annak, hogy ezeknek az elveknek a védelme elsődlegességet élvez a velük konkuráló más alkotmányi elvekkel - az emberi méltósággal, az egyenlőséggel, és a semlegességgel - szemben. Ha pedig ez így van, akkor megvalósul a Bragyova András által modern konsitucionalizmusnak nevezett eszme elvetése, illetve a Vörös Imre által megfogalmazott alapjogvédő funkció valóban kiüresedik,[61] és más alkotmányi minőség alakul ki.
Mindez másként alakul, ha e tartalmak miatt az Alaptörvényt már nem tartjuk demokratikus jogállami al-
- 370/371 -
kotmánynak. Így a jelzett irányú módosítás alkotmányos lehetne annak érdekében, hogy a rendszert vissza lehessen forgatni a demokratikus működés felé. Ehhez azonban az Alkotmánybíróságnak cselekednie kellene. Ha ilyen helyzetben a "jobbító szándékú" módosítás mégsem számítana alkotmányosnak - mert például az Alkotmánybíróság megsemmisítené, és a testület nem tudna semmi másra hivatkozni, csak az Alaptörvény identitására -, akkor bizonyossá válik, hogy nem jogállami demokráciában, hanem valamilyen hibrid rendszerben élünk.
3.2.3. Kukorelli István is identitásképző elemeket azonosított az Alaptörvényben, amelyeket az alkotmányos hagyományokkal kapcsolatban talált meg, és a keresztény értékekkel, a nemzettel mint közjogi fogalommal, és a történelmi tradíciókkal azonosított.[62] A keresztényi értékekkel és a történelmi tradíciókkal kapcsolatban merül fel a fenti pontban rögzített elemzés alkalmazhatósága, különös figyelemmel e kifejezések megehetősen homályos alkotmányi jelentéstartalmára.
3.2.4. Sólyom László más megközelítést alkalmaz. Abból indul ki, hogy az Alaptörvény tartalmi jogfolytonosságot mutat az Alkotmánnyal, ugyanakkor felhívja arra a figyelmet, hogy a negyedik módosítás a határán volt annak, hogy a hatásköri tilalmakkal, lopakodva, gyakorlati hatásában új identitású alkotmányt hozzon létre, ahol ismét az Országgyűlés a legfőbb államhatalmi - és nem csak a legfőbb népképviseleti - szerv. Számára az identitás tehát abban áll, hogy az Országgyűlés önmagában csak a legfőbb népképviseleti szerv, míg az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelemnek a legfőbb szerve, azaz mindkét szerv a maga területén a legfőbbnek minősül.[63] Ebben pedig egyfajta hatalommegosztás, egyensúly is megfigyelhető, és e feladatmegosztás szövegszerűen megjelenik az Alaptörvényben. Sólyom szerint azonban a gyakorlatban a kétharmados többség a parlamenti fő-hatalmon alapuló rendszer felé tolja az alkotmányos berendezkedést. Fentebb pedig látható volt, hogy hasonló mechanizmust írt le Landau a visszaéléses alkotmányosságról szóló írásában. Ha az Országgyűlés legfőbb népképviseleti jellegét - Sólyom László nyomán - egyfajta alkotmányos identitásának fogjuk fel, akkor ebből kiindulva azt is lehet mondani, hogy az Alaptörvény identitása - amelyben a népképviselet legfőbb szerve a parlament, de az államhatalmi szervként[64] nem minősül a "legfőbb államhatalmi" szervnek - mindaddig fenntartott, ameddig az Országgyűlés hatalmi jellege alkotmányi szinten is ki nem egészülne a "legfőbb államhatalmi" jelzővel. Az ezt javasló módosítás ugyanis - ilyen identitást és alkotmányos demokráciát feltételezve - alkotmányellenesnek minősülhetne, viszont minden, a "legfőbb népképviseleti" jelleget nem érintő Alaptörvény-módosítás alkotmányos lehetne, függetlenül az esetleges további "alkotmányrontó" tartalmától. Ha azonban valóban a Landau által leírt hibrid rendszerben élünk, akkor ezt az identitást érintő alkotmányellenes alkotmánymódosítás indítványozására nem kerülne sor, mert a rendszer logikájából fakadóan a politikai hatalomgyakorló nem foglalkozik a formális szabályokkal, amikor a rendszert annak megváltoztatása nélkül is tudja működtetni.
3.2.5. Azt a következtetést lehet tehát levonni, hogy eltérő megítélés alá eshet az a helyzet, ha a még mindig[65] demokratikus tartalmúnak tartott Alaptörvényt alapjogi vagy intézményi implicit klauzulával akarjuk védeni. Az egyébként alkotmányellenes, alapjogot érintő törvényi tartalomhoz szükség szerint meg kell teremteni az alkotmányi "lábat", ez viszont nem feltétlenül szükséges az olyan alkotmányi berendezkedés kialakítása érdekében, amelyet Landau hibrid rendszerként írt le. Intézményi szinten az alkotmányi szabályok formálisan megfelelhetnek a demokratikus alkotmányfejlődés által kikristályosított elveknek: szabad és egyenlő választás, hatalommegosztás, jogállam, népképviselet, alkotmányvédelem stb., de ezek materiális értéktartalma a gyakorlatban a folyamatos alkotmányos párbeszéd ellenére sem tud megnyilvánulni. Emiatt a politikai döntéshozónak nem áll érdekében a vonatkozó szabályokat a tényleges gyakorlathoz alkotmánymódosítással hozzáigazítani, vagyis az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálata problémájának felmerülése ugyan nem zárható ki, de az esélye meglehetősen kicsinek tűnik. Az alapjogoknál viszont még lehetnek ilyen alkotmánymódosító törekvések, bár az Alkotmánybíróság - nemcsak a személyi összetétele következtében, hanem a sorozatos alkotmányozó hatalom általi felülbírálatok miatt is - eszköztelenné vált.
3.2.6. Az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság közötti alkotmányos párbeszéd eredményeként - amely különös volt az alkotmány elsődlegességén alapuló jogrendszerben, és amely a sorozatos felülbírálatban nyilvánult meg - olyan rendszer ala-
- 371/372 -
kult ki, amelyben az Alkotmánybíróság - politikai értelemben és így pillanatnyilag ténylegesen - elvesztette a végső szó jogát az alkotmányossági kérdésekben.[66] A testület tehát nem tudja az alkotmányos demokráciában tőle elvárt funkciókat megfelelően teljesíteni. A konkrét történelmi helyzetben az egyensúly megbomlott a konstituált hatalmak között amiatt, mert a politikai döntéshozó alkotmánymódosító hatalma nem tudott önmérsékletet tanúsítani, és lényegében visszaélt politikai hatalmával. Ennek következményét úgy is lehet értékelni, hogy a politikai döntéshozó az egész alkotmányos rendszert kiléptette az alkotmányosságból, annak ellenére, hogy a formális keretről - az Alaptörvényről - még nem alakult ki egyöntetű vélemény abban a tekintetben, hogy az formálisan megfelel-e a jogállami alkotmánnyal szemben állítható követelményeknek, vagy sem. Figyelembe véve az alkotmányozó Ár.-ban megnyilvánuló akaratát, illetve a negyedik módosításban megjelenő szándékát, azt hiszem, hogy indokoltabb lehet arra az álláspontra helyezkedni: az Alaptörvény afelé halad, hogy formálisan sem felel meg az alkotmányos demokrácia alkotmányával szemben támasztott követelményeknek, és mint ilyen, értelemszerűen nem képes ellátni a funkcióit, nem tudja majd elejét venni a kétharmados többség önkényének.[67] Egyet lehet érteni Szigeti Péterrel, aki szerint "[a]hol elesik az önkorlátozás, ott elesik az alkotmányosság és a jogállamiság", aminek a "helyébe lép a hatalmi állam (Machtstaat), amely persze állam, van jogrendje is, csak éppen nem rendelkezik a jogállami minőségű jogszolgáltatás szabadságjogokat védő, hatalmi cselekvéseket korlátozó és a kisebbségeket a többség zsarnokságától megóvó korlátaival, garanciáival".[68]
Ha pesszimistábbak vagyunk, akkor egyet kell értenünk Tóth Gábor Attilával, aki szerint új alkotmányra van szükség.[69] Problémát jelenthet viszont az, hogy az S) cikket az új alkotmányozási eljárás megakasztójaként is fel lehet fogni, mint ahogyan az fentebb, a nem jogállami értelmezéssel kapcsolatban látható volt.
Ha optimistán állunk a helyzethez, akkor esetleg felvethető, hogy ez a megbomlott egyensúly visszaállítható azzal, ha a kritikus alaptörvényi részeket módosítják, az alkotmányellenesnek nem minősített, alkotmányosságot mégis sértő törvények okozta helyzet megszüntetik, helyreállítják a jogállami jogalkotást és alkotmánybíráskodást.[70] Hozzájárulást jelenthet másrészt, ha a körbejárjuk az alkotmányellenes Alaptörvény-módosítás felülvizsgálatára vonatkozó kérdést, és megnézzük, hogy a szakirodalomban erre vonatkozóan 2014-ben milyen álláspontokat lehet találni, illetve az Alkotmánybíróság előtt milyen lehetősége állnak.
2014-ben még mindig arról folyik a szakirodalmi diskurzus, hogy hogyan igazolható elméleti szinten az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálata, ami önmagában helyeselhető, illetve ez miként alkalmazható az Alaptörvényre. Utóbbi értelme a fentiekben kifejtettek okán akár megkérdőjelezhető is lehet, különösen amiatt, mivel a szerzők jellemzően nem vizsgálják az Alaptörvény alkotmányosságának kérdését, illetve az ilyen felülvizsgálat célját, amikor az alkotmányellenes alkotmánymódosítások igazolhatóságát keresik (Gárdos-Orosz Fruzsina,[71] Fröhlich Johanna[72]) vagy éppen a melletti érveket utasítják el (Szente Zoltán[73]). Közülük mégis Szente Zoltán az egyetlen, aki érzékeli az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülbírálatának - fent említett - "hátrányát", de ő ezt éppen a saját, azt elutasító álláspontja melletti érvként fogalmazza meg: "Ha egy uralkodó elit alkotmányjogi úton a saját értékeit vési kőbe, ha közjogiasított politikai érdekeit egy mindenható, még az alkotmánymódosításokat is felülbírálni képes alkotmánybíróság védi, akkor az alkotmány akár az európai konstitucionalizmus értékeivel ellentétes elvek és normák stabil őrzője lehet".[74]
Az alábbiakban először azokat az álláspontokat mutatom be, amelyek a alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata mellett állnak ki, majd néhány ezzel szembeni érvet ismertetek.
- 372/373 -
1.1.1. Mind Gárdos-Orosz Fruzsina, mind Fröhlich Johanna alapvetően abból indul ki, hogy nincsen különbség alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom között, és e mellett számos, de - figyelemmel a fentebb kifejtettekre - véleményem szerint nem támogatható érvet felsorakoztatnak, ideértve az S) cikket is.[75] Emiatt a kiindulási ponton nincsen egyetértés köztünk, ami az érdemi vitát nehézzé teszi. Mindazonáltal érdemes bemutatni, hogy az egyébként ténylegesen igazolhatónak és védhetőnek tűnő érvelési eredményük - az alkotmánymódosítok felülvizsgálata a koherens értelmezés érvére (Gárdos-Orosz), vagy az alkotmány egységének elvére (Fröhlich) hivatkozással - miért kritizálható mégis alkotmányelméleti szempontból a vitatható kiindulópont miatt.[76]
1.1.2. Gárdos-Orosz Fruzsina a 12/2013. (V. 24.) AB határozatból kiindulva, megállapítja, hogy az Alkotmánybíróság "nyitva hagyott egy kiskaput", ami - a "koherens értelmezés" követelményét továbbgondolva - véleménye szerint "elvezethet akár egy olyan megoldáshoz, amely lehetővé teszi az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálatát, és olyan értelmezéshez vezet, amely lényegben kiüresíti az alkotmányellenes alkotmányos norma tartalmát egy adott esetben." [...] Ha olyan alkotmányelemeket fogad el az alkotmányozó, amelyek látszólag megbontják az Alaptörvény egységét [...] az alkotmányossági vizsgálatnak egy megalapozott eljárás során megfelelő, nyilvánosan igazolható indokolással igazoltan el kell eldöntenie azt, hogy az előtte lévő ügyben melyik értelmezés, konfliktus esetében melyik alkotmányos rendelkezés érvényesülése, melyik háttérbe szorítása mellett, milyen értelmezés fogja az Alaptörvény valódi tartalmát képezni."[77]
"Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások megsemmisítésével lenne egyenértékű a hatása annak, ha az alkotmánybíróság kimondaná, hogy az alkotmány «koherens értelmezésére» tekintettel egy új rendelkezés nem alkalmazható egy adott esetben."[78]
Ehhez hasonló[79] következtetésre jut Fröhlich Johanna is, aki az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálatának céljából és indokából indul ki, és elérkezik az alkotmány egységességének elvéhez, amely alapján az alkotmányon belüli ellentmondásokat úgy kell értelmezéssel az optimális mértékig összecsiszolni, hogy a kollízióban álló rendelkezések egyike se üresedjen ki.
Szerző Gárdos-Oroszhoz hasonló igénnyel lép fel, amikor a módosításoktól azt követeli meg, hogy azok igazolása megfelelő legyen és illeszkedjen meglévő igazolási rendszerbe.[80] Szerinte, ha "az alkotmányba egy alkotmánymódosítás olyan rendelkezést vezet be, amely az alkotmány szövege talaján létező igazolási rendszerbe nem tud beilleszkedni, az nem képes az alkotmány részévé válni. [...] Az itt ismertetett koncepció nem viseli magán a hagyományos örökkévalósági klauzulák jegyeit, nincs egy konkrét érték vagy alkotmányi rendelkezés."[81] Fröhlich e megoldást akkor javasolja, ha nincsen kifejezett örökkévalósági klauzula, és más jellegű egyensúly nincsen, vagy nem működik.[82]
1.1.3. Gárdos Orosz érvelésének egyik alapja az, hogy egyrészt nem különböztethető meg elméleti alapon sem az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom, másrészt "[a]z alkotmányozó hatalom nem élvez teljes mentességet, továbbá nem független a konstituált államtól és jogtól sem".[83] Előbbivel kapcsolatban értelmezési gondot okoz az a következtetése, miszerint: ha az alkotmánybíráskodást végző szerv értelmezésével nem elégedett az alkotmányozó hatalom, akkor alkotmánymódosítással megváltoztathatja az alkotmányba foglalt normát.[84] Ez ellenkezik azzal az általában elfogadott állásponttal, miszerint az alkotmányozó hatalom egyetlen célja az alkotmány megalkotása, vagyis nem létezhet permanensen megnyilvánuló alkotmányozás,[85] ami viszont Gárdos-Orosz elképzeléséből következne.
Az alkotmányozó hatalom kötöttségével kapcsolatban a Colón-Ríos által javasolt szuperkonstitucionalista modellel kapcsolatos[86] - és a 12/2013. (V. 24.) AB
- 373/374 -
határozatot[87] is érintő - kritikához érünk el: nem világos, hogy ha valóban az alkotmányozó hatalom nyilvánul meg, milyen, ki által konstituált (alkotmány)-bíróságnak lehetne az alapelvek létéről vagy nem létéről döntenie.
Szerző érvelésének másik sajátossága a nézőpontja, ami nem tisztán alkotmányjogi, hanem inkább jogelméleti, így megállapításai a tisztán alkotmányjogi megközelítés számára zavarosnak tűnhetnek. Így alkotmányjogi értelemben - és alkotmányjogi intézmények gyakorlati megvalósulását értelmezve - nehezen érthető az a megfontolása, miszerint "nem feltétlenül kap minden alkotmányos rendelkezés alkotmányos rangot normatív szempontból akkor, ha jogi szférába tartozó érvelési, igazolási elvek mentén gondolkodunk, és nem fogadjuk el a politikai mechanizmusok többségi akaraton, hatalmon alapuló döntéselvűségét (decizionalizmus)".[88] Ha a módosítást elfogadták, akkor az beépül a módosított jogi normába, azaz annak részévé válik, normatívnak minősül, és ha alkotmányról van szó, alkotmányi rangja van.
1.1.4. Ha viszont csak alkotmánymódosító hatalmat értünk Gárdos-Orosz Fruzsina alkotmányozó hatalma alatt, akkor a megoldása, miszerint az alkotmánybíróság a nemzetközi és uniós kötelezettségvállalásokra figyelemmel és a "koherens értelmezés" követelményére hivatkozva felülvizsgálhatja az ebbe ütköző alkotmánymódosításokat, elfogadható és védhető álláspontnak tűnik. Gárdos-Orosz által javasolt és Fröhlich által beleértett jogkövetkezmény, miszerint az alkotmányellenesnek minősített norma konkrét esetben nem képezi majd az Alaptörvény tartalmát, de a testület kifejezetten nem semmisíti meg, jogbiztonsággal kapcsolatos problémákat okoz, és a következő kérdéseket vetheti fel. Ha nem képezi a tartalmát, akkor annak nem is válik pozitív jogilag a részévé? Ilyenkor előfordulhat, hogy egyszer egyik, máskor másik szabályt alkalmazzák (mivel ha elfogadták a módosítást, annak valamilyen jogforrásban léteznie kell, ha nem is abban, aminek a módosítására létrehozták, hanem a módosító szabályban)? Ha viszont a módosított részévé válik, akkor mégis azt, vagyis az új, módosított szabályt kell alkalmazni, mivel a másik, amibe ütközik (ha szövegcserélésről van szó) már nem létezik, mivel módosult. Vagy ez nem következik be, és akkor van az alkotmányi szöveg és a módosítás, ami egymás mellett él, és konkrét esetben döntenek az alkalmazhatóságáról? Ha így van, akkor előfordulhat, hogy egyik konkrét esetben az egyik, a másikban a másik szabályt alkalmazzák? Vagy az egyik szabály konkrét esetben való alkalmazhatósága esetleg a másiknak az erga omnes alkalmazhatatlanságát vonja maga után, mint következményi hatást? Ha igen, akkor nem egyszerűbb lenne a megsemmisítést kimondani?
Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata melletti érveket Szenté Zoltán összegezte, és lényegében azon az alapon érvelt ellenük, hogy a felülvizsgálat következtében történő megsemmisítés dogmatikai problémákat okoz, nem igazolható a magyar alkotmányos rendszerben, illetve nem biztos, hogy maga a felülvizsgálat egyáltalán lehetséges-e.[89] Főbb érvei a jog-összehasonlítással, az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom mibenlétével (elkülönült kezelésük nem lehetséges), az implicit örökkévalósági klauzulák meghatározásával, illetve azzal kapcsolatosak, hogy a bírósági felülvizsgálat erre irányuló hatásköri meghatározás hiányában nem lehetséges.[90] Röviden összegezve megállapításait, két témát emelnék ki: i) Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom közötti különbséggel kapcsolatban Szente Zoltán szerint "elvileg elég lenne azt mondani, hogy Magyarországon a hatályos alkotmányjog nem ismeri el ezt a fajta megkülönböztetést, mivel az Alaptörvény szerint mind az Alaptörvény elfogadása, mind pedig módosítása ugyanannak az alkotmányozó hatalomnak az akaratnyilvánítása - azokat egyaránt az Országgyűlés fogadja el alkotmányozói minőségében, azonos eljárási szabályok mellett.[91]" Az Alaptörvény szerintem e megkülönböztetést megteszi, mint ahogyan azt fentebb ki is fejtettem.[92] ii) A felülvizsgálattal szembeni érv úgy hangzik, hogy ha nincsen kifejezetten ilyen hatáskör rögzítve az alkotmányban, akkor az azt kiolvasztó, aktivista alkotmánybírósági magatartás "nyilvánvalóan törvénysértő" alkotmánymódosítást jelentene, az alkotmány identitását változtatná meg, alkotmányozó hatalmat adna egy nem választott, ellenőrizhetetlen szerv számára.[93] Azt gondolom azonban, hogy a hatásköri aktivizmussal
- 374/375 -
kapcsolatban az alapvető kérdés annak eldöntése, hogy az belefér-e az alkotmányértelmezés vagy az alkotmánykonkretizálás kereteibe, vagy pedig nem,[94] és ezzel az alkotmányjogi probléma megoldható-e, illetve az alkotmánybíróság el tudja-e látni feladatát az alkotmány vagy az alkotmányos rend védelmét. Ettől az alkotmánybíróság nem válik semmilyen más hatalommá: nem alkotmányoz, és az alkotmányt nem is módosítja, ahogyan azt a politikai hatalom teheti, hanem azt - a fennálló alkotmányi keretek között - értelmezi vagy konkretizálja.[95] Természetesen felmerül a többség-ellenesség érve, de ez a vita alapvetően az alkotmánybíráskodás európai modellje bevezetése, szükségessége, és kialakulása után - illetve működése közben - már nem e létezés és működés igazolásának a vitája. Nem állítom azt, hogy az ilyen hatásköri aktivizmus mindenre gyógyírt jelent, vagy azt, hogy alkalmazása nem vet fel kérdéseket. Azt viszont igen, hogy konkrét esetben történő használata (2010, visszamenőleges adóztatás) alkotmányelméleti szempontból igazolható lett volna.[96]
Fröhlich Johanna és Gárdos-Orosz Fruzsina felfogásával kapcsolatban következtetésként elmondható, hogy az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom el nem választása több problémát okoz: védhető érveket gyengít meg, és a jogbiztonság szempontjából helyesebbnek tűnik a megsemmisítés, mint a nem-alkalmazhatóság jogkövetkezményének a kimondása. Ez nem változtat az érvelés fókuszán, azaz azon, hogy a koherens értelmezés követelményére vagy az Alaptörvény egységére hivatkozva felül lehessen vizsgálni az Alaptörvénybe ütköző módosításokat. Megállapítható, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata melletti érveket cáfoló megállapítások maguk is cáfolhatóak. Szente Zoltán által felsorolt érvek, illetve Fröhlich Johanna és Gárdos-Orosz Fruzsina itt tárgyalt érvei mind összefüggenek egymással, ugyanis a témáról nem lehet úgy beszélni, hogy ne legyen alkotmányfogalmunk, ne gondolnánk valamit az alkotmányértelmezésről és az alkotmánybíróság szerepéről. A "melletti" és "elleni" álláspontok közötti alapvető különbség az alkotmányozó és az alkotmányozó hatalom közti különbségtétel, vagy annak tagadása. Láthatóvá vált azonban az, hogy a különbség el nem ismerése további alkotmánytani inkonzisztenciákhoz vezet.
2.1.1. Holló András alkotmánybíróként a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában összegzi a szignalizációs alkotmányvédelem megnyilvánulási formáit, amelyek értékelésében a következők: i) alkotmánybírósági eljárás keretében tapasztalt, kisebb súlyú alkotmányossági problémák jelzése az "Alkotmánybíróság megjegyzi"[97] formula keretében, ii) a határozat indokolásában (tehát nem a rendelkező részben) megfogalmazott alkotmányos követelmények,[98] iii) az Alkotmánybíróság hatáskörén túlmutató, az alkotmánnyal, annak tartalmával kapcsolatos alkotmánybírósági álláspontoknak, a határozatok indokolásában való megfogalmazása. Holló András az alkotmányozó hatalommal kapcsolatban (amelybe az alkotmánymódosító hatalmat is beleérti) kifejti, hogy "a »szignalizációs« alkotmányvédelem is része az általános alkotmányvédelmi szerepkörnek". "A szignalizációs alkotmányvédelem az Alkotmánybíróság normatív hatáskörén túli figyelemfelhívás az alkotmányozó hatalom számára, az Alkotmányban szereplő ténylegesen fennálló, illetőleg ilyen veszélyt magába foglaló »alkotmányossági deficit« jelzésére. Ez tartalmilag - az eddigi gyakorlatra alapítva - az alkotmányossági szint védelmét, illetőleg az alkotmányi normák koherenciahiányának jelzését jelentette."[99]
- 375/376 -
Holló András erre az indokolására utalt vissza a 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában is. "Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény legfőbb védelmezője szerepéből, az Alaptörvényben kifejezetten kiemelt feladatából következik az alkotmányozó hatalom irányában egy erőteljesebb »szignalizációs alkotmányvédelem« [lásd a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz írt párhuzamos indokolásomat], s ezt nevezhetjük passzív alkotmányvédelemnek, mert jogkövetkezmény nélküli: kifejezetten az alkotmányozó hatalom felé - nem fölé! - megnyilvánuló felszólalás, mindez az Alaptörvény egységének belső koherenciájának, zártságának védelme érdekében. Ez azt jelenti, hogy az Alaptörvényt érintő módosítás esetében a módosító törvény nem sérthet más alaptörvényi rendelkezést. Indokolásbeli, ez ideig hatástalan szignalizáció helyett, feltehetően hatékonyabb lenne a rendelkező részben kifejezésre juttatott alkotmánybírósági álláspont, természetesen kizárólag megállapítás formájában. Álláspontom szerint, ha az Alkotmánybíróság által alkotmánysértőnek minősített és megsemmisített törvényi rendelkezést az alkotmányozó - utólag - alkotmányi szintre emel, s beilleszti az Alaptörvénybe, a beillesztett rendelkezés mindaddig alkotmánysértő marad [utalok a 166/2011. (XII. 20.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjára!], amíg az az alaptörvényi rendelkezés változatlan, amelyre az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítását alapozta. Az Alkotmánybíróság legfőbb őr szerepéből következik az az alkotmányos felelőssége, hogy nemcsak az alkotmányosság, de az alkotmányosságba vetett hit védelmezőjeként is »tükröt tartson« az alkotmányozó hatalom elé. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság nem alkotmányozó hatalom, nem áll az alkotmányozó hatalom fölött, az alkotmányossági deficitet bemutató, meghatározó jelzéseinek megállapításainak elfogadása, vagy elvetése már az alkotmányozó hatalom felelőssége."[100]
Lenkovics Barnabás alkotmánybíró a 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleményében az Ár. megsemmisítése helyett azt látta volna helyesnek, ha "alkotmányossági aggályait és egyes új és szokatlan jogi megoldások veszélyeit az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom felé - akár rendelkező részi kiemelésben is -" jelezte volna. "Ugyanakkor eddig sem volt akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányossági felülvizsgálathoz (és adott esetben a jogszabály megsemmisítéséhez) mint »kemény« azaz hatalmi jellegű hatásköréhez képest »puhább« megoldást választva jelezze az alkotmányozó hatalom felé az alkotmányon belüli ellentmondást (»szignalizációs hatáskör«), sőt akár annak alkotmányos feloldási módját is. Ez a szignalizációs hatáskör az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásának 26. téziséből és a 24. cikk (1) bekezdéséből együttes értelmezéssel kiolvasható. Jogállamban a hatalmi ágak elválasztása nem azt jelenti, hogy szemben állnak egymással, különösen nem azt, hogy egymás tevékenységét akadályozva, lerontva működhetnek, hanem éppen a demokratikus jogállam és az alkotmányosság megvalósulása és kiteljesedése érdekében - tiszteletben tartva egymás hatáskörét - kötelesek együttműködni is. Egyetlen hatalmi ág sem helyezkedhet azonban az alkotmányozó hatalom fölé. Így az Alkotmánybíróság sem gyakorolhat sem közvetlen, sem pedig bármely közvetett módon alkotmányozó hatalmat."[101]
2.2.1. Holló érvelését követve tehát az Alkotmánybíróság és az alkotmányozó hatalom közötti alkotmányos párbeszéd alkalmas eszköznek minősülne akkor, amikor az alkotmánymódosító (Holló értelmezésében: alkotmányozó) hatalom már megállapítottan alkotmányellenes rendelkezést kíván az alkotmányba iktatni. Ebben az esetben azonban - ha elfogadnánk, hogy alkotmányozó hatalomról van szó - felmerül a kérdés: hogyan maradhatna az alkotmányozó hatalom aktusa alkotmánysértő (akkor, ha nem változik az a rendelkezés, amelybe az alkotmánybíróság szerint az később alkotmányba iktatott szabály ütközött)? Ha az alkotmányba beillesztett új szabály alkotmányellenes maradna, akkor az alkotmányozó hatalom nem lehetne a legfőbb hatalom, amely új minőséget, új alkotmányt hoz létre. Ha viszont eredeti hatalom, és létrehozhat új alkotmányt, akkor az új szabály nem minősülhetne alkotmányellenesnek. Alkotmányelméleti szempontból az alkotmányos párbeszéd - ha eredményes - csakis az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság között jöhet létre, máskülönben nem érvényesülnek az alkotmányozó hatalom jellemzői.
2.2.2. Lenkovics megállapítását, miszerint a szignalizációs hatáskört ki lehet olvasni a Hitvallásból és a 24. cikkből, okkal lehet kritizálni. A Hitvallás hivatkozott szövege: "Mi, Magyarország polgárai készen állunk arra, hogy országunk rendjét a nemzet együttműködésére alapítsuk." A 24. cikk (1) bekezdése szerint "[a]z Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve". Ezek egybevetéséből nem következik semmilyen hatásköri szabály, ugyanis a Hitvallás hivatkozott része egyfajta politikai krédó, amelynek az alanya a magyar polgár, aki azt vállalja, hogy az ország rendjét a nemzet együttműködésére alapítja. A nemzet együttműködése - a Nemzeti együttműködési nyilatkozatnak a 2010-es kormányprogramban, illetve később a
- 376/377 -
politikai nyilatkozatban[102] történő elfogadása óta - kifejezetten politikai kategória, és nem jelentheti az állami, alkotmányos szervek együttműködését, mivel a "nemzet együttműködése" nem azonos az állami szervek egymást ellenőrző és korlátozó - egyébként az Alaptörvény C) cikkéből következő - feladatával. Egyrészt azért, mert a nemzet - amelynek ugyan több értelmezési lehetősége is van - semmilyen kategóriájában nem jelenthet állami vagy alkotmányos szervet. Másrészt, mert a nyilatkozatban egyének, az Országgyűlés képviselői szólnak egyénekhez, a magyarokhoz. Harmadrészt, mert az "együttműködés"-kifejezés kevesebb a hatalmi ágak elválasztása eszméjében rejlő kölcsönös ellenőrzés és a hatáskörök tiszteletben tartó együttműködéshez képest, és a szó nyelvtani értelmezésben csak ez utóbbit foglalja magában.
Az a megállapítás is vitatható, jóllehet részben igaz, hogy "[j]ogállamban a hatalmi ágak elválasztása nem azt jelenti, hogy szemben állnak egymással, különösen nem azt, hogy egymás tevékenységét akadályozva, lerontva működhetnek, hanem éppen a demokratikus jogállam és az alkotmányosság megvalósulása és kiteljesedése érdekében - tiszteletben tartva egymás hatáskörét - kötelesek együttműködni is." A jogállamban a hatalommegosztás - hatásköri szabályként, racionalizáló elvként - azt jelenti, hogy a "közhatalom gyakorlói az alkotmányos keretek között ténylegesen is képesek egymást fékezni és ellensúlyozni".[103] Ezzel azonos jelentőségű az együttműködési kötelezettség is, ami az egymást iránti bizalomban is megnyilvánul.[104] Az alkotmányos demokráciában nem lehet e két tevékenységet (együttműködést és korlátozást) egymástól elválasztani, vagy az egyiknek a másiknál nagyobb jelentőséget tulajdonítani. Az egyes konstituált hatalmak ugyanis egymást lerontva is tevékenykednek, máskülönben nem tudnák a hatáskörüket megfelelően gyakorolni: az alkotmánybíróság például megsemmisíti az alkotmányellenes jogszabályokat, mert ez az alkotmányban meghatározott feladata. Ezt tőle elvitatni ellentétes lenne az alkotmányossággal és a hatalmai ágak elválasztása elvével. Mivel Lenkovics alkotmánybíró a különvéleményében a fentebb kifogásolt megállapítást az alkotmánymódosító (az ő értelmezésében: alkotmányozó) hatalommal kapcsolatban tette, ugyanahhoz a problémához érkezünk el, mint Holló alkotmánybíró veteménye esetében.
Ha az Alkotmánybíróság úgy dönt, hogy nem olvas ki magának hatáskört, nem értelmezi az alkotmány aktivista módon, de a felmerülő alkotmányellenes alkotmánymódosításokra valamiképpen alkotmányjogi választ szeretne adni, akkor alkotmányos párbeszédbe bocsátkozhat az alkotmánymódosító hatalommal. E párbeszédben "jelezhet", "rámutathat" arra, hogy adott alkotmánymódosítás miért és hogyan ütközik az "az alkotmányosságba vetett hitbe",[105] esetleg bemutathatja, hogy milyen alkotmányos követelmények alkalmazhatóak, csakúgy, mint ahogyan azt a jogalkotó hatalommal való párbeszédben teszi.[106] Az alkotmánymódosító hatalom - mivel konstituált hatalomként egy szinten áll az alkotmánybírósággal - nem kötelezett a testület ilyen megfogalmazásait magáévá tenni, a párbeszédnek ugyanis pont az a lényege, hogy nem ró kötelezettséget egyik félre sem. Ebből két, egymással összefüggő következtetés adódna: az egyik rákérdezne a párbeszéd hatékonyságára, a másik pedig felvetné, hogy amennyiben az alkotmánybíróság így járna el, az nem vetne-e fel párhuzamot a puha alkotmányossági felülvizsgálattal kapcsolatban,[107] és ha igen, akkor az ottani tapasztalatoknak milyen alkalmazási lehetőségei lehetnek.
A hatékonysággal kapcsolatban már megállapításra került, hogy az alkotmányos párbeszéd akkor működik, ha a felek ugyanazokban a keretekben folytatják a párbeszédet: az alkotmányos demokráciában. Ha a politikai döntéshozó ebből kilép - akár folyamatos alkotmányellenes alkotmánymódosításokkal, akár alkotmánybírósági döntések folytonos felülbírálatával - a párbeszéd nem tud hatékonyan működni. Az alkotmánybíráskodás keretekből való kilépésének megállapítása nehezebb: magát az alkotmánybírósági interpretációt kell értelmezni annak megállapításához, hogy erről van-e szó. Ilyen esetben a reakció lehet alkotmánymódosítás, amelynek azonban olyannak kell lennie, hogy az alkotmánybíróság az alkotmányosságnak vagy az alkotmánynak a védelmét továbbra is hatékonyan el tudja látni. Ha a módosítás nem ilyen, a keretek is megváltoztak.
A puha felülvizsgálati rendszerekben a kiindulópont más, mint az erős felülvizsgálati modellben. Néhány
- 377/378 -
esetben nem ugyanolyan alkotmányfelfogásról van szó, és a politikai döntéshozóval szemben a politikai és a jogi kultúrában erősebb módon és másként megjelenő fékek és ellensúlyok mutatkoznak meg, eltérő a politikai és a jogi kultúra.[108] Bár lehet hasonlóság a puha felülvizsgálat és az erős felülvizsgálati rendszerben működő alkotmánybíráskodás és az alkotmánymódosító hatalom között, a puha rendszer eszközei kizárólagos alkalmazása - mint pl. a jelzésben megnyilvánuló alkotmányos párbeszéd - nem tűnik megfelelőnek.[109]
2010-től kezdve érdekes folyamatnak lehettünk tanúi: az alkotmányellenes alkotmánymódosítás elleni fellépés egyre népszerűbb lett, az vélemények változtak, a szakirodalomban egyre több elképzelés született, az Alkotmánybíróság is kész volt az addigi elutasító gyakorlatán változtatni. Úgy tűnik, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítás kimondása elméleti lehetőségének vetett véget az alkotmánymódosító hatalom akkor, amikor kifejezetten lehetővé tette az Alaptörvény módosításának formai szempontú vizsgálatát. Ez azonban nem feltétlenül igaz, mert az Alaptörvény értelmezése további lehetőségeket is rejt: az S) cikk és egyéb releváns cikkek együttes értelmezése, illetve az Alaptörvény identitása egyrészt formai, eljárási, másrészt tartalmi előkérdésként (jogállami alkotmány-e az Alaptörvény vagy nem) jelenik meg. Amennyiben az Alaptörvény jogállami tartalmú, az azt felszámolni szándékozó módosításokkal szemben hivatkozni lehet az Alaptörvény - eddig közelebbről fel nem tárt, de mindenképpen demokratikus jogállami tartalmat hordozó - identitására, az alkotmányosság elvére, illetve a koherencia elvére.
Az alkotmányellenes alkotmánymódosítással okozott probléma feloldására több megoldás kínálkozik. A megsemmisítésen kívül azonban egyik sem vezet megfelelő eredményre, amennyiben az eddig vázolt alkotmányelméleti keretben mozgunk, amelyben az alkotmányozó hatalom az alkotmánymódosító hatalomtól elkülönült hatalom, az alkotmányellenes módosítások elleni fellépés szükségszerű, a politikai döntéshozó adott történelmi megnyilvánulásával szembeni jogállami eszköz. Ha a két hatalmat azonosítjuk, akkor feloldhatatlan alkotmánytani problémához jutunk: az alkotmányozó hatalom jogi értelemben vett előzetes korlátozásához. A magyar Alkotmánybíróság által alkalmazott szignalizáció a valódi alkotmányos párbeszéd egyik eszköze lehet a testület és az alkotmánymódosító hatalom között, de csak akkor válhat hatékonnyá, ha az alkotmányos demokrácia keretei között működnek: i) az alkotmánymódosítások nem szisztematikusak, ii) nem az alkotmányellenes rendelkezések alkotmányosítására - így a felülvizsgálat alóli kivételükre - szolgálnak, vagyis iii) ezzel a politikai döntéshozó nem él vissza.
Ha a politikai döntéshozó a hatalmával visszaél, akkor e helyzetre a párbeszéd-elmélet nem tud megoldást nyújtani. Az alkotmányos párbeszéd vagy azért nem működik, mert a felek nincsenek megfelelően bevonva az alkotmányi tartalomról való döntésbe, vagy azért nem, mert az alkotmány nem demokratikus tartalmú, illetve az alkotmányos demokrácia értéktartalmú elemeit az alkotmánybíráskodás nem tudja érvényesíteni. ■
JEGYZETEK
* A kutatási a Bolyai János kutatási ösztöndíj támogatta. A tanulmány lezárása 2015. március 16. (Szerk.)
[1] Pl. Ádám Antal, aki a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatot eredményező indítványt benyújtotta, Petrétei József, Sólyom László véleménye is elmozdulni látszik az irányba, hogy szükséges lenne megteremteni az alkotmánymódosítás alkotmányos felülvizsgálatának elméleti és gyakorlati lehelőségét. Az új álláspontokat ld. a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatot eredményező indítvány tartalmában (Ádám Antal), Petrétei József: Az alkotmányozó hatalom és az alkotmányosság. In: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2014. 65., Az Alkotmánybíróság többé nem az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum. 2013. 1. 26.
[2] Maga az Alkotmánybíróság is elmozdult a korábbi álláspontjától a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában, és előre vetítette az alkotmányellenesnek vélt alkotmánymódosítások érdemi felülvizsgálatát, amelyre az alkotmánymódosító hatalom a negyedik módosításban akként reagált, hogy kifejezetten előírta: az alkotmánymódosításokat az Alkotmánybíróság eljárási szempontból felülvizsgálhatja. Formai szempontból ennek vette elejét a negyedik módosítással beiktatott eljárási szempontú vizsgálat lehetősége.
[3] Az Alkotmány alapján való vizsgálat egyszerűbb volt, 1. Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea-Zeller Judit: Túl az Alkotmányon ... Közjogi Szemle. 2010. 4.1-12., Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 13.) AB határozatával kapcsolatban. JURA. 2012.. 1. 37-46.
[4] Az Ár. léte tehát magyarázatot igényel az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom mibenlétét illetően. A főszövegben ínak nem azt jelentik, hogy nem tartom a két hatalmat egymástól eltérőnek, csak azt fejezik ki, hogy hogyan értékeltem az Ár-t mint jogforrást. Bővebben 1. Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról. JURA. 2013. 2. sz.
[5] L. Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról. JURA. 2013. 2. sz., Drinóczi Tímea: Az alkotmány és az Alaptörvény legitimitásáról. In: Fülöp Péter-Bencsik András (szerk.): Jogász Doktoranduszok I. Pécsi Találkozója. Tanulmánykötet. Pécs 2011. http://www.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Hirek/20111017/tanulmanykotet.pdf 83-99., Drinóczi Tímea: A tisztességes eljáráshoz való jog az alkotmányos párbeszéd tükrében. Jura. 2014.1. sz., A vallásszabadság és egyházalapítás az alkotmányos párbeszéd tükrében. Jura. 2014. 2., Tímea Drinóczi: Dialogic interaction and legislation on parliamentary election in Hungary 2010-2014. Osteurope Recht. 2014. 4. 452,-467.
[6] L. pl. Bencze Mátyás-Kovács Ágnes: "Mission impossible": alkotmánybíráskodás az alkotmányos értékek védelme nélkül. Jogtudományi Közlöny. 2014. 6., Halmai Gábor: In memoriam magyar alkotmánybíráskodás. A pártos alkotmánybíróság első éve. Fundamentum. 2014. 1-2., Drinóczi Tímea: A racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás és az Alkotmánybíróság. Jogtudományi Közlöny. 2015 (megjelenés alatt).
[7] A brit parlamenti jogalkotási szupremácia lényege a következő: a parlament törvényhozó hatalma teljes és általános, az "uralkodó a parlamentben" elvileg korlátlan törvényalkotási kompetenciával rendelkezik, a törvényi jog nem sorolja fel részletesen a törvényhozási kompetenciákat, a parlamenttel kapcsolatos törvények nem konstituálják a törvényhozó hatalmat, a törvényhozó hatalom forrása a parlamenti szuverenitás elve, amely s parlamenti jogalkotó hatalom elsődlegességét garantálja, a parlament a jövőbeli parlamentek számára nem állapíthat meg jogalkotási korlátot, bíróságok védik és értelmezik a parlamenti szupremácia elvét, a törvényeket nem bírálhatják felül. Ezt a logikát törte át tehát az Egyesült Királyság esetében a közösségi jog érvényesítése és az alapjogi törvény elfogadása. E helyzet politológiai értékeléséi Richard Bellamy végezte el (L. Richard Bellamy: Political constiiutionalism; a republican defence of the constitutionality of democracy. Cambridge University Press, 2007. 4., 5., 7., 259. Magyarul összegezve 1. Antal Attila: Politikai és jogi alkotmányosság Magyarországon. Politikatudományi Szemle. 2013. 3. sz.), aki - elutasítva az alkotmányos szupremácia elvét - lényegében a brit (ahol nincsen írott alkotmány) és az egyesült államokbeli (ahol az alkotmánybíráskodást a bírói gyakorlat alakította ki) példákra hivatkozva a jelenséget a politikai alkotmányosság kategóriájával ír le, és fenntartja az ezzel a modellel szembeni tradicionális érveket. Bellamy amellett áll ki, hogy a demokratikus folyamatokban kikristályosodó (nép)akarat nagyobb legitimitással rendelkezik, és a pártok közötti nyílt verseny és választás, a döntéshozatal során a többségi elv érvényesítése, a jogalkotásban és az alkotmányos keretek alakításába való egyenlő beleszólás lehetősége a bíróságokhoz képest a jogok védelmét is jobban szolgálja. Bellamy azonban nem alkotmányjogi alkotmányfogalmat használ: az alkotmány maga a demokratikus eljárás, nem fogható fel alaptörvényként, vagy normaként, hanem az ellentéteink feloldásának alapvető keretként szolgál, az alkotmányt tehát inkább a politikai mint a jogrendszerrel kell azonosítani. (Megjegyzendő, hogy ez az alkotmányfogalom is elfogadható, csak akkor figyelembe kell venni azt a paradigmarendszert, amelybe a vizsgálat tárgyát e fogalomhasználat helyezi.) Ez felfogható egyfajta politológiai-szociológiai alkotmányként is, ahogyan azt Petrétei József összegzi: "Politológiai-szociológiai értelemben az alkotmány az adott államban fennálló tényleges hatalmi viszonyok, erőcsoportok, és ezek hatásösszefüggéseinek rendszere, azaz a politikai erők hatalmi és döntési mechanizmusok formájában való megosztása, függetlenül ezeknek a mechanizmusoknak a létrejöttétől és működésétől." Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009.49. A brit és az többi európai állam alkotmányos berendezkedéséről 1. Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana HVG-Orac Kiadó, Budapest 2007. A nemzetközösségi államokban az új alkotmányosság megjelenését, azaz a bírói felülvizsgálat (jogi alkotmányosság) együttalkalmazását a parlamenti szupremáciával jogi szempontból Stephen Gardbaurn mutatja be. Siephen Gardbaum: A konsiitucionalizmus új nemzetközösségi modelljének előnyei. Fundamentum. 2014. 1-2. Ennek felülvizsgálati modellként való leírását 1. Joel I Colón-Ríos: A new typology of judicial review of legislation. Global Constitutionalism 2014. Vol. 3, Issue 02, July 2014.
[8] L. a 2010 óta bekövetkező alkotmányjogi változásokat: pl. alkotmányozás, Ár., annak megsemmisítése, negyedik módosítás, S) cikk megváltoztatása.
[9] Itt mellőzöm a saját véleményem kifejtését, az ismert: Chronowski-Drinóczi-Zeller: i. m., Drinóczi: i. m. (3. jegyzet).
[10] Kifejezett hatáskör vagy explicit örökkévalósági klauzula esetében a helyzet más, az alkotmánybíráskodást végző szervnek feladata a felülvizsgálat. Ebben az esetben hasonló problémák merülnek fel az értelmezés kereteinél, mint a főszövegben írottakkor.
[11] L. bővebben a 3.2. pontban.
[12] David Landau: Abusive constitutionalism (April 3, 2013). UC Davis Law Review, Fall 2013, Forthcoming; FSU College of Law, Public Law Research Paper No. 646, elérhető SSRN: http://ssrn.com/abstract=2244629
[13] Fröhlich Johanna: Az alkotmány zártsága és ellentmondás-mentessége - az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának lehetőségei és határai. In: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2014. 201-203.; Imre Vörös: Hungary's constitutional evolution during the last 25 years. Südosteuropa. 2015. V. Conclusions (megjelenés alatt).
[14] Kolumbia és Venezuela példáját magyarul ld. Fröhlich: Az alkotmány zártsága és ellentmondás-mentessége... 200-203. angolul: Landau: i. m. 8-13. Landau a kolumbiai példát a visszaéléses alkotmánymódosításokkal kapcsolatban mutatja be, amikor azonban a törekvéseket (másodszori elnöki újraválasztás lehetőségének alkotmányba építése) az alkotmánybíróság az alkotmányozó gyűlés által kialakított intézményi szerkezet (Fröhlichnél alkotmány szerkezete, 202.) súlyos sérelmére hivatkozva elutasította. A venezuelai példa a visszaéléses alkotmányozással kapcsolatos, amelynek fontos eljárási kelléke az alkotmányozó hatalmat gyakorló alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása és az összehívására vonatkozó szabályok megalkotása. E gyűlés lényegében a fontosabb alkotmánymódosításokat fogadja el. A legfelső bíróság tétován állt hozzá a kérdéshez, és egyszer - a nemzetgyűlés összehívását kezdeményező referendum esetében - azon a véleményen volt, hogy az alkotmányozó nemzetgyűlés eredeti alkotmányozó hatalom, máskor meg azon, hogy köti az alkotmány szelleme és a demokratikus jogállam joga. Amikor azonban az alkotmányozó nemzetgyűlést összehívták, újra azt az álláspontot foglalta el, hogy a testület eredeti alkotmányozó hatalmat gyakorol, és azt nem ellenőrizheti semmilyen állami szerv. Az összehívásának szabályait Chavez úgy alakította ki, hogy számára kedvező legyen, aminek eredményeként a nemzetgyűlésben jelentős többségre tett szert. A nemzetgyűlés olyan alkotmányi szabályokat fogadott el, amelyek lebontották az addigi ellenőrző rendszereket, és az új szabályokat hiába támadták meg a bíróságon, a testület arra hivatkozással, hogy az eredeti alkotmányozó hatalom nyilvánult meg, az indítványokat elutasította.
[15] Ettől némileg eltérő problémának tűnik az alkotmányos rendszer működésének a milyensége, és bár az elválasztás mesterségesnek tűnik, Landau elemzésében szerintem e probléma feloldásra és magyarázatra került.
[16] Landau: i. m. 1-5.
[17] Landau: i. m. 17.
[18] Vö. Landau: i. m. 17-18. L. Drinóczi: Dialogic interaction and legislation on parliamentary election in Hungary 2010-2014
[19] Landau: i. m. 32.
[20] L. pl. az Alkotmánybíróság a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatát vagy a 3194/2014. (VII. 15.) AB határozatát. elemzésüket 1. Drinóczi: i. m. (6. jegyzet).
[21] A nemzetközi jog a demokrácia klauzulát, illetve a globális alkotmánybíróság kialakítását kínálja. L. Landau: i. m. 47-57.
[22] Ezzel nem foglalkozom, bővebben 1. Landau: 28.
[23] A dél-afrikai alkotmány néhány alapvető elvét csak 75%-os többséggel lehet megváltoztatni; a módosítási eljárás szabályait 1. az alkotmány 74. cikkében, http://www.gov.za/documents/constitution-republic-south-africa-1996-chapter-4-parliament , Landau: i. m. 30.
[24] L. erről bővebben Chronowski-Drinóczi-Zeller: i. m. 4-6.
[25] L. a venezuelai példát.
[26] Landau: i. m. 32.
[27] Vö. a német örökkévalósági klauzulákkal, 1. Herbert Küpper: Tur Tur, az álóriás - avagy a Grundgesetz örökkévalósági klauzulájának jelentése a német jogrendszerben. In: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2014.
[28] Landau: i. m. 31.
[29] Vö. az alkotmányozási szabályokat pl. Venezuelában.
[30] Vörös Imre az Európai Parlamentre és a Velencei Bizottságra hivatkozik. L. Vörös Imre: Vázlat az alapvető jogok természetéről az Alaptörvény negyedik és ötödik módosítása után. Fundamentum. 2013. 3. 61.
[31] R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.
[32] T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait. (2) Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
[33] C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.
[34] Alaptörvény 1. cikk (1-2) bek.
[35] Köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő
[36] Az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata.
[37] Azt az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek, aki a megküldött Alaptörvényt vagy az Alaptörvény megküldött módosítását aláírja, és elrendeli a kihirdetését, de ha úgy ítéli meg, hogy az Alaptörvénynek vagy az Alaptörvény módosításának a megalkotására vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményeket nem tartották meg, ennek vizsgálatát kéri az Alkotmánybíróságtól; ha az Alkotmánybíróság a vizsgálata során nem állapítja meg e követelmények megsértését, a köztársasági elnök az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását haladéktalanul aláírja, és elrendeli annak a hivatalos lapban való kihirdetését.
[38] Címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját.
[39] Ebben a megközelítésben tehát vitatható azoknak a felfogása, akik szerint az Alaptörvény alapján nem különíthető el e két hatalom. Ld. pl. Az Alkotmánybíróság többé nem az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum. 2013. 1. 21. Szeme Zoltán: Az "alkotmányellenes alkotmánymódosítás" és az alkotmánymódosítások bírósági felülvizsgálatának dogmatikai problémája a magyar alkotmányjogban. In: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2014., Stumpf István: Erős állam - alkotmányos korlátok. Századvég, Budapest, 2014. 255.
[40] T/2627 javaslat Magyarország Alaptörvényéről, R) cikk: Új Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[41] Mint ahogyan az Alkotmány alapján is meg lehetett azokat különböztetni.
[42] Alaptörvény B) cikk (1) bek.
[43] Alaptörvény B) cikk (1) bek.
[44] Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bek.
[45] Alaptörvény C) cikk (1) bek.
[46] Alaptörvény F) cikk
[47] Alaptörvény N) cikk (1) bek.
[48] Alaptörvény O) cikk
[49] Alaptörvény I. cikk (1) bek.
[50] Alaptörvény XV. cikk
[51] 24. cikk. (1) Az Alkotmánybíróság az alaptörvény védelmének legfőbb szerve.
[52] L. bővebben Drinóczi Tímea-Chronowski Nóra-Kocsis Miklós: Mozaikok, azaz milyen értelmezési kérdéseket vethet fel az alaptörvény? Új Magyar Közigazgatás 2011. 6-7. Az értelmezési szabályokról 1. Csink Lóránt-Fröhlich Johanna: Egy alkotmány margójára. Alkotmányelméleti és értelmezési kérdések az Alaptörvényről. Gondolat Kiadó, Budapest, 2012. 121-140., Pokol Béla: Alkotmánybíráskodás. Szociológiai, politológiai és jogelméleti megközelítésben. Kaizon Kiadó, Budapest, 2014. 221-227.
[53] Megemlítendő még a teljes életfogytig tartó szabadságvesztés is, és bár az az Alaptörvény eredeti szövegében is benne volt, ez nem változtat annak alapjogsértő jellegén. A negyedik (és ötödik) módosításhoz ld. Vörös Imre: Vázlat az alapvető jogok természetéről az Alaptörvny negyedik és ötödik módosításai után. Fundamentum. 2013. 3. 55. s köv.
[54] Vö. Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány az Alaptörvényben. Jogtudományi Közlöny. 2012.10. sz., Az Alkotmánybíróság többé nem az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum. 2013. 1. 21., A szakmai vita és érvelés esélye fennmaradt. Bragyova András alkotmánybíróval Halmai Gábor beszélget. Fundamentum. 2014.1-2. 70.
[55] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-Orac, Budapest, 2011. 165., illetve az itt található 13. Íj.
[56] Csink-Fröhlich: i. m. (52. jegyzet) 108.
[57] Az egyén joga nem korlátozhatatlan, de az nem engedhető meg, hogy az egyén alárendelhető legyen bármilyen közösségi célnak.
[58] Bragyova András alkotmánybíróval Halmai Gábor beszélget. Fundamentum 2014. 1-2. 70.
[59] Vörös: i. m. 63.
[60] Szerző megemlíti továbbá a nemzeti kultúra védelmét, amit a magam részéről - amennyiben nem ad alapot diszkriminatív szabályozásra - nem tekintek a téma szempontjából problémásnak. L. Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái. Alkotmányos identitás és európai integráció. HVG-Orac Kiadó, Budapest, 2014. 17., 32., 33., 58., 82.
[61] Ez nemcsak a három említett esetben történhet meg. Az itteni példa az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata szempontjából vizsgálja mind az alkotmányi szöveget, mind a lehetséges alkotmánybírósági hozzáállást. Az alapjogok védelmének csökkenése, konkrét esetben a tényleges alapjogvédelem megadásának a megtagadása közelebbről nem ismert köz(össégi)célok érdekében is bekövetkezhet.
[62] Kukorelli István: Az Alaptörvény és az EU. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás. 2013. 1. 6.
[63] L. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum 2013. 1. 29. Hasonló megállapítást tesz Csink Lóránt is, az Alaptörvény hatalommegosztást megfogalmazó C) cikkével kapcsolatban, bár nem identitáskötötten. Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Pázmány Press, Budapest, 2014. 25.
[64] Az államhatalomról 1. Petrétei József: Az államhatalom szabályozása az Alaptörvényben. In: Nochta Tibor-Monori Gábor: IUS EST ARS Ünnepi tanulmányok Visegrády Antal professzor 65. születésnapja tiszteletére. Pécs, 2015. 419.
[65] Mint látható volt, az ettől eltérő esetben nincsen miről beszélni.
[66] Vö. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum. 2013. 1. 25.
[67] E megállapítás akkor is igaz lehet, amikor a kétharmados többség már nem áll egyértelműen rendelkezésre az Országgyűlésben.
[68] Szigeti Péter: Az alkotmányozás alkotmányossága. In: Jakab András-Körösényi András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon és máshol. U-M-K, Budapest, 2012. 86.
[69] Az Alaptörvény demokratikus és antidemokratikus elvek és szabályok keveréke, és összességében nem felel meg az alkotmányosság tartalmi elvárásainak. Tóth Gábor Attila alkotmányjogásszal Sólyom Péter beszélget. Fundamentum 2012. 4. 71.
[70] Ebben a megoldásban részben segíthet az alkotmányos párbeszédnek a jogalkotásban és az ezzel kapcsolatos alkotmányos felülvizsgálatban való alkalmazása. Erről 1. Drinóczi: i. m. (6. jegyzet)
[71] Gárdos-Orosz Fruzsina: Az alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálata: elméleti koncepciók, nemzetközi trendek és magyar kérdés. In: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2014. 167-184.; uő: Az alkotmánymódosítás korlátairól - Vörös Imrének. In: Liber Amicorum Imre Vörös. HVG-Orac, Budapest, 2014. 184-199.
[72] Fröhlich: Az alkotmány zártsága és ellentmondás-mentessége... 195-208.
[73] Szente: i. m. 209-241.
[74] Szente: i. m. 241.
[75] Gárdos-Orosz: i. m. 169., 178.
[76] Megemlíthető még Petrétei "alkotmányosság" érve, de vele osztozok az azonos kiindulóponton. Másrészt Petrétei pusztán elméleti alapon értelmezte az problémát, nem vonatkoztatta a magyar alkotmányjogra.
[77] Gárdos-Orosz: i. m. 181.
[78] Gárdos-Orosz: i. m. 184.
[79] E két álláspont lényegében egyezik az általunk a "Túl az alkotmányon..." írásban javasolt - érdemben azonban nem részletezett és körül nem járt - egyik megoldással. Több lehetőséget vázoltunk fel: a testület i) értelmezéssel oldja fel a helyzetet; ii) előzetes norma-kontrollban semmisít meg, de ekkor az alkotmányosságról - az indítványozási joga miatt - lényegében az államfő döntene, ami nem tűnik megfelelő megoldásnak; iii) jelzi azt a helyzetet, hogyha a szöveg tényleges megváltoztatása nélkül nem lehet feloldani az alapelv és a konkrét alkotmányi szabály közön feszülő ellentmondást; iv) az alapelvvel ellentétes konkrét rendelkezést nem alkalmazza, a törvényeket viszont, amik ezen a konkrét rendelkezésen alapulnak, az alapelvre tekintettel megsemmisít.
[80] Fröhlich: Az alkotmány zártsága és ellentmondás-mentessége... 196., 204., 206.
[81] Fröhlich: Az alkotmány zártsága és ellentmondás-mentessége... 208.
[82] Uo.
[83] Gárdos-Orosz: i. m. 170., 174.
[84] Gárdos-Orosz: i. m. 174.
[85] L. Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: ... az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle. 2011. 1.67.
[86] A szuperkonsitucionalista megközelítésben még az alkotmányozó hatalmat is kötnek bizonyos alapelvek és értékek. E kötöttség jogi értelemben értendő, azaz bíróság előtt kikényszeríthető. Colón-Ríos: i. m. 163-167.
[87] "Az adott alkotmányossági kérdés elbírálása során - az irányadó szabályok szerint eljárva - tekintetbe veszi továbbá Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket. Mindezen szabályok ugyanis - különös tekintettel az Alaptörvénybe is beépített értékeikre - olyan egységes rendszert (értékrendet) képeznek, melyek sem az alkotmányozás, sem a jogalkotás, sem pedig az Alkotmánybíróság általi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor nem hagyhatók figyelmen kívül." 48. pont. Ezek az értékek tehát jogilag nemcsak a jogalkotó, hanem az alkotmányozó hatalmat is kötik.
[88] Gárdos-Orosz: i. m. 170. 89 Szente: i. m. 210.
[90] Ezekről az érvekről 1. bővebben Drinóczi: i. m. (3. jegyzet) 91 Alaptörvény S) cikk (1)-(3) bek.
[92] Az alkotmányelméleti érveit pedig egy másik írásban cáfolom: Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás (megjelenés alatt).
[93] Szente: i. m. 238., 239.
[94] Az alkotmányértelmezés megismerési probléma, mivel az eleve adott megoldás kiderítése a cél, és mint ilyen csak annyiban van alkotó karaktere, amennyiben az értelmezett norma tartalma csak az értelmezéssel válik teljessé, de az értelmezés nem hozhat létre a normától független jelentést. Ehhez képest viszont az alkotmánykonkretizálás kreációs probléma, és azt jelenti, hogy az alkotmányban nem eldöntött kérdésre adandó válasz szükséges az adott alkotmányjogi probléma megoldásához. Petrétei: i. m. (7. jegyzet) 118., 119.
[95] Ennek oka, hogy az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve az Alkotmánybíróság.
[96] Természetesen egyéb megfontolások is szerepet játszhattak, pl. az Alkotmánybíróság mint testület megmaradása az alkotmányozás eredményeként.
[97] 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997,397,408.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52,63.; 35/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 421,424-425.; 43/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 308, 310. Véleményem szerint az OVB határozatainak felülvizsgálata során tett "megjegyzések" nem ebbe a kategóriába tartoznak, mivel az Alkotmánybíróság ezekben az esetekben nem jelzett semmit a törvényhozónak, hanem magyarázott.
[98] Látható, hogy az i)-ii) pontban foglaltak a jogalkotó hatalmat érintik, míg a iii) pontban foglalt utal az alkotmányozó hatalomra (amiben az Alkotmánybíróság beleérti az alkotmánymódosító hatalmat is). A jogalkotó hatalommal kapcsolatban [i) pont] az egyik konkrét esetben arra figyelmeztet az Alkotmánybíróság, hogy adott hatásköre megszüntetése felvetheti valamely más eszköz - jogbiztonság érdekében történő - alkalmazásának szükségességét (a támadott jogszabály végrehajtásának felfüggesztését); hozzáteszi azonban azt is, hogy a cél már meglévő eszközzel is elérhető (hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése). A másikban jelenik meg az a jelzés, amely valóban alkotmányos probléma jelzésére vonatkozik: a testület meghatározta, hogy az alkotmányos követelmény a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség javítása esetén mit jelentene, illetve pontosabban: azt mi nem elégítené ki. Ld.: 74/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 369, 373-374.; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998,197,205.; 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999,25, 39.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003,488,498.
[99] "[A]z Alkotmánybíróság az Alkotmány szintjére tartozónak minősítette valamennyi hatáskörének Alkotmányba emelését [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997,397,403.]; illetőleg a Kormány és a miniszterelnöki státuszt meghatározó normákat [55/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004,788, 793.]." Holló Andrásnak a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolása.
[100] L. a határozat [158-160] pontjait.
[101] Ld. a határozat [228-231] pontjait.
[102] Az Országgyűlés 1/2010. (VI. 16.) Ogy politikai nyilatkozata a Nemzeti Együttműködésről. A politikai nyilatkozat az Országgyűlés önálló döntését igénylő - törvényjavaslattól vagy határozati javaslattól eltérő formában elfogadott - politikai kérdésben történő állásfoglalása, és semmilyen jogforrási jellege nincs.
[103] Csink: i. m. 24.
[104] L. Csink: i. m. 27.
[105] Holló András alkotmánybírónak a 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolása. Ld. fentebb. Az alkotmányosság mint mérce megjelenik Petrétei "Az alkotmányozó hatalom és az alkotmányosság" című írásában is. Petrétei: i. m. (1. jegyzet) 65.
[106] Az alkotmányos párbeszéd egyéb lehetőségét 1. Drinóczi: i. m,. (6. jegyzet).
[107] A puha felülvizsgálati modellt alkalmazzák pl. Kanadában, Új-Zélandon és az Egyesült Királyságban, ahol a jogszabályok bíróságok által felülvizsgálhatóak, de véglegesen nem semmisíthetőek meg, a bíróság lényegében csak "jelez": Kanadában a hatálytalanító döntéssel kapcsolatban a jogalkotó megfontol, majd ha úgy látja, felülbírálja a bírói döntést, Új-Zélandon a bíróság kötelezettsége a jogszabálynak az alapjoggal konzisztens értelmezését adni, ha ezt nem tudja, az össze nem egyeztethető tartalmat kell alkalmaznia; a brit bíró "összeférhetetlenségi nyilatkozatot" tesz, amire a jogalkotó a belátása szerint vagy reagál vagy nem. E modelleket az irodalom puha bírói felülvizsgálatnak (weak judicial review) nevezi. L. Cólon-Ríos: i. m. 146.
[108] L. a 7. lj-ben írtakat.
[109] Bővebben 1. Colón-Riós: i. m.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző habitált egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
