A tisztességes eljáráshoz való jognak az Alaptörvény 2012 január 1-jén hatályba lépett szövege a korábbi alkotmányi megfogalmazáshoz képest eltérést mutatott, ami egyrészt - kisebb mértékben - az átfogalmazott és kiegészített szabályozásban,[1] másrészt - lényeges változtatással - az Átmeneti rendelkezésekben (Ár.) nyilvánult meg, majd később az Alaptörvény negyedik módosításával vált még érzékletesebbé. A tisztességes eljáráshoz való jog részelemeit (pl. pártatlanság/pártatlanság látszata, fegyverek egyenlősége) érintette az ügyészi prerogatíva (a legfőbb ügyész különleges vádelemelési jogosítványa), illetve az Országos Bírói Hivatal (OBH) elnökének az ügyáthelyezésre vonatkozó hatásköre. Mindkét esetben alkotmányos párbeszéd[2] figyelhető meg, amely - amellett, hogy a politikai döntéshozó nyilvánvaló elkötelezettségét jelenítette meg a "hatékonyság" mellett az egyéb alapjogi és alkotmányossági megfontolások rovására - a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányi tartalmának lehetséges értelmezéseiben mutatkozott meg. Mindkét esetben olyan alkotmánybírósági, alkotmányozói, jogalkotói, illetve szakértői (Velencei Bizottság, alkotmányjogászok) interpretációkról beszélhetünk, amelyek valamilyen mértékben hatottak egymásra, és aminek következtében körvonalazódott a tisztességes eljárás egyes elemeinek a tartalma az Alaptörvény hatályba lépésétől számított meghatározott periódusokban.
Mint ismeretes, az Alkotmánybíróság 2011 decemberében - jelentős mértékben hivatkozva a strasbourgi esetjogra - megsemmisítette az ügyészi prerogatíva törvényi szabályozását, amelyet aztán az alkotmányozó hatalom - kiterjesztett tartalommal - az Ár-ba emelt. Az e rendelkezést is érintő, Ár-t részlegesen megsemmisítő AB döntés után ez a jogkör végül - talán a párbeszédek hatására is - kikerült a jogrendszerből. Az OBH elnökének ügyáthelyezési jogosultsága a Bszi. után az Ár-ban jelent meg, majd annak megsemmisítésével - ellentétben az ügyészi prerogatívával - a negyedik módosítás révén az Alaptörvény részévé vált. Az ügyáthelyezés szabályozását (és az ügyészi többletjogosítványt) a Velencei Bizottság 2012 tavaszán és az ezt követő magyar módosítást az év őszén, illetve azt a negyedik módosítással összefüggésben 2013 nyarán is értékelte. A törvényhozó 2013 augusztus 1-jei hatállyal a vonatkozó törvényi szabályokat (Bszi. V. fejezet) hatályon kívül helyezte, majd az alkotmánymódosító hatalom az ötödik módosítással az alaptörvényi rendelkezést is megszüntette. Ezzel helyreállt az "eredeti állapot", azaz az a szöveg, és így az a lehetséges értelmezési keret is, amely kívánatosnak tartható az alkotmányos demokráciában, és amely nem nagyban tér el - illetve amennyiben eltér, azt pozitív irányba teszi - az Alkotmányban foglalt rendelkezésektől.[3] Mindazonáltal ez nem változtat azon a tényen, ahogyan az alkotmányozó/alkotmánymódosító hatalom a tisztességes eljáráshoz való jogot értelmezte, és e keretben azt egy ideig alkalmazta is. A párbeszéd, azaz a legmegfelelőbb alkotmányos tartalom megtalálása folyamatának vizsgálatakor azt sem lehet elfelejteni, hogy a magyar kormány a Velencei Bizottságnak a bíróságot érintő törvények módosítására vonatkozó 2012 őszi véleményét követően azonnal indítványozta a Bszi. és a Bjt. utólagos normakontrollját,[4] amely nem érintette az ügyáthelyezést, csak más, a Velencei Bizottság által kifogásolt szabályokat. Ez az ügy azonban mégsem kerülte el az Alkotmánybíróságot, ahova több panaszindítvány is érkezett még 2012 tavaszán, kifogásolva az OBH elnökének konkrét ügyáthelyező döntését.
A tanulmányban ezt a fentebb röviden vázolt folyamatot ismertetem részletesebben azzal, hogy közben bemutatom a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányi jelentéstartalmának változásait is. Nem célom azonban, hogy a bírósági szervezetrendszerre vonatkozó párbeszédet és annak eredményét behatóbban vizsgáljam,[5] bár utalásokat nyilván tennem kell, különösen a vonatkozó alkotmánybírósági határozat elemzésekor. Az írásban azt próbálom megragadni, hogy az alkotmányos párbeszéd lehetőségét a hazai döntéshozó hogyan használja (ki), illetve annak számára nem feltétlenül tetszetős eredményét képes-e elfogadni. Ez ugyanis - ebben a közjogi rendszert átépítő gyors folyamatban marginálisnak tűnő problémakör tekintetében - jelezheti a politikai döntéshozó demokratikus elkötelezettségének fokát és irányát. Ez pedig egyrészt hozzájárulhat ahhoz a teljesebb képhez, ami a magyar alkotmányos berendezkedést 2010 óta jelemzi, másrészt az alkotmányos párbeszéd-elmélet alkalmazásával példázza a többszintű alkotmányosság működési mechanizmusát is, harmadrészt eligazodást ad a tisztességes eljárás alkotmányi tartalmai tekintetében.
- 22/23 -
1.1 Az alkotmányi probléma. A Be. módosításának eredményeként annak több rendelkezését megtámadták az AB előtt, és a testület a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában - többek között - mint Alkotmányba és nemzetközi egyezménybe ütközőt, megsemmisítette az ügyészi prerogatíva Be-beli szabályát.[6] A Legfelsőbb Bíróság (LB) elnöke, aki az egyike volt az indítványozóknak, a következőket fejtette ki: a Be. azon rendelkezése, amely szerint kiemelt jelentőségű ügyekben a legfőbb ügyész döntése is megalapozhatja az elsőfokú bíróság illetékességét az eljárás gyorsítása érdekében, ellentétes több alkotmányi elvvel (törvényes bíróhoz való joggal, a fegyverek egyenlőségével), illetve az EJEE-vel, valamint az arra alapuló esetjoggal. Ez utóbbi problémakörrel összefüggésben az AB arra az álláspontra helyezkedett, hogy ha az EJEB egy bizonyos jogi konstrukciót és azon alapuló gyakorlatot összeegyeztethetetlennek talált az Egyezménnyel, az Alkotmánybíróság pedig értelemszerűen tartózkodik attól, hogy egy nyilvánvalóan ugyanolyan jogi megoldást - ezzel éppen ellentétesen - az Egyezménnyel összeegyeztethetőnek minősítsen. Az AB azt is megállapította, hogy a kérdéses alkotmányi szabályok a bírósági eljárásra vonatkozóan tartalmilag azonos elveket tartalmaznak, mint az Egyezmény.[7]
1.2 A pártatlanság látszata, többletjogosítványok, fegyverek egyenlősége. A 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában a testület utalt a 67/1995. (XII. 7.) AB határozatára, amelyben kimondta, hogy "a független és pártatlan bírósághoz való jog" eljárás alá vont személy iránti előítéletmentesség és elfogulatlanság követelményét támasztja a bírósággal szemben, illetve objektív követelményt támaszt az eljárás szabályozásával kapcsolatban. Ez a két követelmény megjelenik az EJEB gyakorlatában is, és a határozatában az AB utal is arra, hogy az EJEB e tesztekre folyamatosan hivatkozik, mint pl. a Huseyn és mások kontra Azerbajdzsán ügyben (2011 július 26.). A Huseyn ügyben az EJEB szerint az objektív teszt alapján meg kell határozni, hogy vajon - a bíró személyes meggyőződésétől függetlenül - vannak-e bizonyító tények, amelyek okkal vetnek fel kétséget a pártatlanságára vonatkozóan. Etekintetben még a látszatnak is fontos szerepe lehet. Ami ilyen esetekben kockán forog, az a bizalom, amelyet a nyilvánosságban és különösen a terhelt tekintetében a bíróságnak inspirálnia kell egy demokratikus társadalomban. Ebből következik, hogy ha adott ügyben alapos okból kifolyólag attól lehet tartani, hogy az eljáró bíró nem pártatlan, a terhelt benyomása fontos, de nem döntő. Ami döntő, az az, hogy e félelmet objektív szempontból is igazolni lehet-e.[8]
Az AB megállapította, hogy a Be. támadott rendelkezései nem felelnek meg annak a követelménynek, hogy el kell kerülni minden olyan helyzetet, amelyben a bíró pártatlansága okkal kérdőjelezhető meg. Azt is hozzátette, hogy a pártatlanság objektív kritériuma csak akkor valósul meg, ha a jogi szabályozás minden kétséget kizáró, megfelelő garanciákat tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság felhívta a 33/2001. (VII. 11.) AB határozatban és a 17/2001. (VI. 1.) AB határozatban mondottakat is: i) alkotmányellenes egy eljárásjogi intézmény olyan szabályozása, amely azon elv ellen hat "hogy a bírónak nem csak pártatlannak kell lennie, hanem pártatlannak is kell látszania"; ii) az eljárás egyik résztvevőjének, az ügyésznek való többletjogok biztosítása ellentétes a fegyverek egyenlősége elvével. Ebben az esetben az ügyésznek adott prerogativa sérti a "látszat számít" elvet, mivel az egyedül dönthet abban, hogy melyik bíróság előtt emel vádat, ami jogos kétséget ébreszthet a bíróság pártatlansága tekintetében, függetlenül az eljáró bíró kijelölésére vonatkozó szabálytól és az elfogultsági kifogás bejelentésének lehetőségétől. Az AB utalt a Bulut kontra Ausztria ügyre (1996 február 22.) is, amelyben az EJEB a fegyverek egyenlőségének elvével összefüggésben mondta ki, hogy a "Bíróság jelentőséget tulajdonít [...] a látszatoknak".[9] Az AB kiemelte, hogy a többletjogokra vonatkozó alkotmánybírósági esetjog illeszkedik az EJEB által megfogalmazottakhoz, illetve szerinte a többletjogosítvány sérti a fegyverek egyenlőségét, és így a védelemhez való jogot is.
Az AB hangsúlyozta az EJEB azon véleményét is, amit a DMD GROUP a.s. kontra Szlovákia[10] és a Coёme kontra Belgium[11] ügyekben fogalmazott meg: i) világos biztosítékok legyenek az objektivitás és az átláthatóság végett, és annak érdekében, hogy önkényességnek a látszatát is elkerüljék az ügyek bírókra való kiszignálásában; ii) eljárási szabályok hiánya a panaszost konkrét esetben hátrányosabb helyzetbe hozhatják az ügyészséggel szemben.
1.3 A döntés. Az AB megállapította, hogy a prerogatíva szabályozása ütközik az EJEB esetjogába, és emiatt az EJEE 6.1. cikkének a sérelmét okozza akkor is, ha a terhelt a döntés ellen elfogultság miatt jogorvoslattal élhet, mivel az az objektív teszt elemeként elismert "látszat" elvével és a bíróságokba vetett bizalom követelményével ellentétes benyomást kelt.
Az AB e véleményének az okait az alábbiakban lehet összefoglalni:
- a legfőbb ügyész prerogatívájának támadott szabálya nagymértékű diszkrecionális döntési
- 23/24 -
szabadságot ad az a bíróságok közötti választás tekintetében (illetékességi területen kívüli vádemelés);
- a legfőbb ügyész döntésének " törvényessége" csak azon saját kijelentésén alapszik, hogy az illetékességi területen kívüli vádemelés az eljárás kellő időn belüli befejezésének az érdekében szükséges;
- ehhez a döntéshez nem kapcsolódik egyértelmű paraméter, eljárási szabály vagy kontrol mechanizmus;
- továbbá, a bíróságok kijelölésére a bírósági szervezetrendszeren belül is lehetőség van (a Bszi. alapján, amit 2011. november 28-án fogadtak el).
Következésként az AB - a Coёme kontra Belgium, és a DMD GROUP a.s. kontra Szlovákia ügyekre utalva - megállapította, hogy az ilyen prerogatíva csak akkor egyeztethető össze az Alkotmánnyal és az EJEE-vel, ha annak anyagi és eljárási szabályai és előfeltételei transzparens, egyértelmű és objektív kritériumok megfogalmazásával kerülnek szabályozásra, amelyek nem hagynak diszkrecionális döntést (vagy csak minimálisat hagynak), és ahol a döntést a független és pártatlan bíróság saját intézménye hozza meg. Ezek alapján az AB összegezte, hogy a konkrét ügyben e kritériumok nem valósultak meg. Már itt utalni érdemes arra, hogy ez az alkotmányi és nemzetközi kötelezettségből is levezethető "szabályozási teszt" alkalmazásra került abban az ügyben, amelyet a testület 2013 decemberében hozott az OBH elnöke konkrét ügyáthelyezési döntésével összefüggésben is benyújtott alkotmányjogi panaszok tárgyában.[12]
Másként, a tisztességes eljárás követelményét az a szabályozás elégíti ki, amely garantálja a szubjektív és az objektív pártatlanságot, vagyis a pártatlanság látszatát. Utóbbit egyrészt a fegyverek egyenlősége elvének a betartása jeleníti meg, másrészt azzal nem lenne ellentétes a többletjogosítvány megadása, amennyiben azt olyan transzparens, egyértelmű és objektív kritériumok határolják körül, amelyek nem engednek diszkrecionális döntést. Ekként tud csak hatékonyan megvalósulni a védelemhez való jog is. Az AB döntésének központi eleme az a folyamatosan alkalmazott megállapítás, miszerint "az egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása mellett lehet az eljárás méltánytalan vagy igazságtalan, avagy nem tisztességes [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95.]. Az Alkotmánybíróság döntéseiben esetről esetre határozta meg a tisztességes eljárás által megkövetelt konkrét ismérveket. Kiemelte, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye."[13] Ebből is következik, hogy "a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők."[14] Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne létezhetnének alkotmányos megoldások e követelmények megvalósítása érdekében.[15]
1.4 A nemzetközi emberi jog aktív alkalmazása figyelhető meg ebben a döntésben,[16] amelynek a nyilvánvaló alapja a szövegek érintett szabályainak tartalmi azonossága (pl. pártatlan bíróság),[17] illetve az, hogy az AB a vitatott szabály nemzetközi szerződésbe (Egyezmény) ütközését is vizsgálta. Ugyanakkor e feladatot az AB úgy végezte el, hogy néhol nem egyértelmű, hogy a Bíróság gyakorlatához vonultatja fel a saját gyakorlatát mintegy megerősítésként, hogy eddig az EJEB-bel összhangban végezte az alkotmányértelmezési tevékenységét vagy éppen fordítva: a saját gyakorlatát alkalmazza, hívja fel a konkrét normakontroll ügy eldöntésére és ezt támogatja meg a nemzetközi esetjoggal.
Az indokolásban ugyanis az AB miután tisztázta az EJEB gyakorlatához kapcsolódó viszonyát, lényegében az egyébként már kidolgozott saját esetjoga mellett hivatkozott az EJEB joggyakorlatára vagy korábbi döntésében [67/1995. (XII. 7.) AB határozat] való hivatkozásra utalva vagy azzal a fordulattal, hogy az AB "gyakorlata egybevág a Bíróságéval". Ezt történt a "pártatlansággal" és a "látszattal": pl. 67/1995. (XII. 7.) AB határozat, 17/2001. (VI. 1.) AB határozat - Huseyn ügy; a "többletjogokkal" és "a fegyverek egyenlőségével": több AB határozat[18] - DMD Group ügy. Az ezekre történő, indokolás által alkalmazott hivatkozás azt az érzetet kelti, mintha az AB megerősítést keresne a saját értelmezéséhez, nem pedig egyértelműen az Egyezménybe való ütközést vizsgálná. Ez akként is értelmezhető, hogy az AB a pártatlanság, a látszat és a fegyverek egyenlősége magyar alkotmányi elvének a tartalmát, kereteit igyekezett meghatározni a strasbourgi esetjog segítségül hívásával, alkalmazásával. Tehát nem arról az eddig módszerről van szó, hogy az Egyezmény magasabb szintű védelmét alkalmazta volna a magyar joggal szemben (ld. pl. házasságkötéshez való jog), vagy éppen fogódzót keresett volna (tartalmaz-e valamilyen részjogosultságot az alkotmányban rögzített alapjog).[19]
Az az EJEB szerinti kívánalom viszont, miszerint az önkényesség látszatának elkerülése érdekében a szignálásra vonatkozó döntésben megmutatkozó mérlegelést objektív paraméterekkel kell körülbástyázni (DMD Group ügy), illetve a fegyverek egyenlőségét elősegítendő megfelelő előzetes szabályokat kell alkotni (Coéme ügy) már önmagában is hivatkozási alap[20] volt az AB számára arra, hogy megállapítsa a vitatott szabályozás EJEB gyakorlat-
- 24/25 -
ba, illetve Egyezménybe való ütközését, majd "[m]indezekre tekintettel" az alkotmányellenességet is. Ugyanakkor az indokolásnak ezen a részén végigvonuló kettősség miatt ezeknek az eseteknek az ilyen módon történő felhívása úgy is értelmezhető, mintha az AB által is megfogalmazott eljárási szabályok szükségességének [pl. a 20/2005. (V. 26.) AB határozatban,[21] a 32/2002. (VII. 4.) AB határozatban,[22] a 17/2001. (VI. 1.) AB határozatban[23]] a konkrét ügyhöz közelebb álló "példákkal történő kibontása" lenne. Vagyis, itt is felmerülhet az az értelmezés, hogy az AB a legmegfelelőbb tartalmát kereste a tisztességes eljáráshoz való jognak (mivel az objektív eljárási szabályok meglétének szükségességét már önmaga is megállapította), és a lényegi szövegazonosság miatt az EJEB gyakorlatát hívta segítségül. Mivel pedig ha konkrét ügyben (tisztességes eljárás, pártatlanság) a magyar szabályozás alkotmánysértő, akkor egyezménysértő is, és fordítva, egyáltalán nem vitatható a módszer alkalmazása.
Ehhez képest álláspontom szerint más kérdés, amit Bragyova András alkotmánybíró vetett fel a határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában, miszerint az AB kétszeres alkotmányellenességet nem ismerhet el. Ez ugyanis az ügy eldöntésére, míg a másik fentebb említett megközelítés az érvelésre, annak technikájára vonatkozik. Az is igaz, hogy az EJEB gyakorlata nem kötelező, és (pusztán) fontos inspiráció lehet az Alkotmány értelmezésében. Szerintem a kérdés itt viszont akként merül fel, hogy az AB maga mekkora döntés-meghatározó erőt szán az EJEB gyakorlatának az értelmezésben különösen az olyan esetekben, amikor az Egyezmény és az Alkotmány (Alaptörvény) szövege tartalmi azonosságot mutat. A bíróságok közötti alkotmányos párbeszédben - ami a többszintű alkotmányosság keretében metaforaként[24] van jelen - az ilyen fajta együtt-értelmezés/alkalmazásnak lehet létjogosultsága, és ez elősegítheti az alapjogvédelem globalizálódását is. Vagy, megfordítva: ilyen értelmezési hangsúlytolódásokkal jár(hat) az alapjogvédelem globalizálódása.
1.5 A fentiekben (az 1.3 pontban) kifejezett értelmezési kereten vagy tartalmi ismérveken nem változtatott lényegében az Alaptörvény XXVIII. cikke sem.[25] A lényeges változtatást, a fenti AB gyakorlattal ellenkező megfogalmazást az Ár. tartalmazta, véleményem szerint azzal a céllal, hogy jelentéstartalmában és értelmezésében kiegészítse a hozzá kapcsolódó alaptörvényi rendelkezéseket.[26] A felülírás nemcsak a többletjogosítvány alaptörvényi szintre emelésével valósult meg a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatban írtakkal és az EJEB gyakorlatával szemben, hanem annak az alkotmánybírósági gyakorlatnak a figyelmen kívül hagyásával is, amely a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem enged mérlegelést, és az alkotmányi garanciák alól az időszerűség követelményének érvényesülése érdekében nem enged kivételt, illetve amely szabályozási "minimumot" követel meg a jogalkotótól.
1. Az Ár-t 2011 november 20-án nyújtották be olyan szöveggel, amely nem tartalmazta sem az ügyész, sem az OBH elnöke vizsgált jogköreit. Az OBH elnökének ügyáthelyezési jogosítványát is szabályozó új Bszi-t azonban ekkor még nem hirdették ki, erre 2011 december 2-án került sor (a 2011 november 28-i elfogadást követően). Még a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatának meghozatala előtt (2011 december 19.), az Országgyűlés alkotmányossági ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága módosító javaslatot nyújtott be az Ár. eredeti szövegéhez 2011 december 13-án, és javasolta az Ár 11. cikkének kiegészítését a következő rendelkezésekkel.
(3) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.
(4) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, a legfőbb ügyész, mint az Alaptörvény 29. cikke alapján az igazságszolgáltatás közreműködőjeként működő ügyészség vezetője és irányítója az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adhat utasítást. Ez a rendelkezés nem érinti az Országos Bírósági Hivatal elnökének a (3) bekezdésben biztosított jogát, valamint az egyes ügyészségeknek azt a jogát, hogy az illetékességi területükön működő bármely bíróság előtt vádat emeljenek.
E javaslatot 2011 december 23-án szavazták meg, a szöveghez módosító javaslat nem érkezett, és annak ellenére lett az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdésének része, hogy a szavazást négy nappal megelőzően az AB az ügyészi prerogatívát alkotmányellenessé nyilvánította. (Az Ár-t az Országgyűlés 2011 december 31-én fogadta el.) Az elfogadott javaslathoz fűzött indokolás utalt az Alaptörvény két cikkére [XXVIII. cikk (1) bek., 29. cikk (1) bek.][27] mint az újonnan beve-
- 25/26 -
zetett két szabály [Ár. 11. cikk (3)-(4) bek.] alapjaira, és megismételte e rendelkezéseket azt hangsúlyozva, hogy ezek csak átmeneti jellegűek, addig, amíg a munkateher nem lesz kiegyensúlyozott. Ezen túlmenő érdemi indokolást nem tartalmazott.
2012 január 1-jén tehát az Alaptörvény és az Ár. úgy lépett hatályba, hogy tartalmazta a korábban kiemelt ügyekre korlátozott legfőbb ügyészi többletjogosítványt ügytípusra vonatkozó korlát nélkül, és akként, hogy a jogrendszerben nem volt törvényi szabályozás, mivel azt az AB hatályon kívül helyzete, és a jogalkotó nem pótolta. (Azt az alkotmányozó hatalom tette meg.) Az OBH elnökének ügyáthelyezési jogosítványának viszont már volt törvényi részletszabálya, amit az új, 2011-ben megalkotott Bszi tartalmazott.
2. A tisztességes eljáráshoz való jog eddigiekben tárgyalt tartalmi elemei lényegében a következőképpen változtak meg: i) az ügyésznek többletjogosítványa van;[28] ii) az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog alapjogként kerül rögzítésre; iii) ez a tisztességes eljárás minden egyéb eleméhez képest nagyobb súlyú, azaz iv) mérlegelést tesz lehetővé a tisztességes eljáráshoz való jogon belül, vagy mivel alapjog, a tisztességes eljáráshoz való jog többi elemével szemben jelent mérlegelhető más jogot; tehát v) az időszerűség (hatékonyság) követelménye indok más alkotmányi garancia mellőzésére;[29] vi) ugyanakkor garanciaként lép be az átmeneti jelleg ("mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg") anélkül, hogy ez részletezésre kerülne (törvényi szabályozás nincsen); vii) a pártatlanság és a fegyverek egyenlősége elve, illetve a védelemhez való jog tartalma kiegészül azzal, hogy az az ügyészi többletjogosítvány keretein belül értelmezhető csak (alapelv/alapjog hatóköre szűkül, az állami beavatkozás lehetősége nő); viii) alacsonyabb szintű eljárási és garanciális szabályok meghozatalának kötelezettsége nem szerepel alkotmányi szinten. Ezzel az alaptörvényi tartalommal kapcsolatban több kifogás is megfogalmazódott, ami azonban nem győzte meg a Kormányt arról, hogy e szabályozással kapcsolatban valóban komoly aggályok vethetők fel.
A Velencei Bizottság a 2012 júniusi, az ügyészségre vonatkozó szabályozással kapcsolatos véleményében[30] utalt arra, hogy e többletjogosítvány tisztességtelen előnyhöz juttatja a vád képviselőjét, ugyankkor hivatkozott az OBH elnökének hasonló jogosítványával kapcsolatosan már korábban[31] megfogalmazottakra. Összességében az ügyészi többletjogosítvány törlését javasolta az Ár-ból. E javaslatot megismételte a bíróságokra vonatkozó 2012 október 12-13-i második véleményében.[32] A magyar Kormány az ügyészségre vonatkozó szabályozással kapcsolatos vélemény tervezetére adott megjegyzéseiben (2012 június)[33] nem osztotta a Velencei Bizottság aggodalmát: hivatkozott a szabályozás az átmeneti jellegére és az egyenetlen munkateher miatti szükségességére, arra, hogy mind az államnak, mind az eljárás alatt állónak érdeke a lehető legrövidebb eljárás. A Velencei Bizottság (bíróságokra vonatkozó) második véleményének tervezetéhez fűzött megjegyzésekben (2012 október)[34] a Kormány - talán szándékolt értetlenséggel[35] az esetleges nem szerencsés megfogalmazásra[36] - kijelentette, hogy a legfőbb ügyésznek nincsen joga az ügyek "áthelyezéséhez",[37] és így nincsen olyan kompetenciája, amit a Velencei Bizottság általi megfogalmazottaknak megfelelően meg kellene szüntetni. A Kormány újra utalt az Ár. átmenetiségre és szükségességre vonatkozó megfogalmazására, és rámutatott arra, hogy a legfőbb ügyész e jogosítványa nem érinti sem a bíróságok függetlenségét, sem a törvényes bíróhoz való jogot. Utóbbit amiatt nem, mert az ügyész csak a bíróságot határozza meg, nem az eljáró bírót.[38] A Kormány hivatkozott arra is, hogy az EJEB több alkalommal is elmarasztalta Magyarországot az ésszerű határidőn belüli döntés sérelme miatt, és hangsúlyozta e követelmény fontosságát.
Az AB 2012 decemberében a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában megsemmisítette az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezéseit, így ezek között a 11. cikk (3) és (4) bekezdéseit is. Az alkotmánymódosító hatalom erre első megközelítésben úgy reagált, hogy a szöveget - némi módosítással, ami a sarkalatos törvényi szabályozás elfogadásának szükségességére utal - a negyedik módosítással az Alaptörvény részévé teszi hasonlóan több megsemmisített Ár-rendelkezéshez. A vita során az alkotmányügyekkel foglalkozó bizottság javasolta e szabály elhagyását, így az végül mégsem lett az Alaptörvény része.[39] Az indokolás szerint: "Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülését ugyanis megfelelően és elegendően szolgálja az Országos Bírósági Hivatal elnökének hasonló jogosultsága az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróság kijelölésére."
3. Minderre egy év alatt kellett rájönnie a politikai döntéshozónak (alkotmánymódosító és törvényhozó hatalomnak[40] és a végrehajtó hatalomnak). Ezzel a döntéssel - tehát, hogy nem írják felül többedszerre is az AB határozatát - a politikai döntéshozó helyreállította az ügyészi többletjogosítvány tekintetében az "eredeti" vagy az alkotmányos demokráciában kívánatos, vagy legalábbis 2010-ig elfogadott állapotot, valamint az Egyezmény által minimálisan megkövetelt helyzetet. Ez azonban a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából csak részleges helyreállítás (hatáskör-visszaállítás, növelés, állami beavatkozás
- 26/27 -
csökkenése), mivel - ekkor még - megmaradt az OBH elnökének az ügyáthelyezési jogosítványa, amely hasonló alkotmányossági dilemmákat vet fel (amelyek meg is jellennek a 2013 decemberi AB határozatban). A különbség csupán az, hogy e dilemmák hangsúlyosabban más szinten keletkeztek: a Velencei Bizottság és nem az Alkotmánybíróság játszott vezető szerepet amellett, hogy a civil társadalom egy része is megmozdult az OBH elnökének e jogosítványával szemben (is),[41] figyelemmel arra, hogy a témát érintő AB határozat 2013 év végén született meg.
A következőkben az OBH elnök e jogosítványára vonatkozó alkotmányos párbeszédet, annak eredményét és következményét vázolom, illetve azt, hogy az mennyiben befolyásolta a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányi tartalmát. Érdekes látni majd azt is, hogyan alakult a tisztességes eljáráshoz való jog konkrét esetben való érvényesülése/érvényesítése.
Az Alaptörvény és az Ár. hatálybalépése előtt, alacsonyabb szabályozási szinten a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény, amelyet 2011 december 2-án hirdettek ki, és 2012 január 1-jén lépett hatályba) rendelkezik részletesen az OBH elnökének adott feladatokról. A 76. § (4) bekezdése következő rendelkezéseket tartalmazta:
Az OBH elnöke a statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateher méréssel kapcsolatos feladatkörében [...] b) az eljáró bíróság helyett másik bíróságot jelöl ki az eljárásra, ha az az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében szükséges.
A 62. és 63. § a következő rendelkezéseket tartalmazta:
17. Az eljáró bíróság kijelölésének feltétele és a kijelölés iránti indítvány
62. § (1) Az OBH elnöke az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével.[42]
18. Az eljáró bíróság kijelölése
Bszi. 63. § (1) Az OBH elnöke az indítvány érkezésétől számított 8 napon belül megvizsgálja, hogy az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatok, valamint a kijelöléssel érintett ügy sajátosságaira tekintettel az indítvány megalapozott-e, továbbá, hogy mely bíróság jelölhető ki az eljárásra. Az OBH elnöke kikéri a kijelöléssel érintett bíróság és büntetőügy esetében - ha az indítványozó nem a legfőbb ügyész - a legfőbb ügyész véleményét, továbbá bármely bíróságtól adatot vagy véleményt kérhet; a megkeresésnek soron kívül eleget kell tenni.
(2) A kijelölésről az OBH elnöke az (1) bekezdés szerinti vélemények és adatok beérkezésétől számított 8 napon belül dönt az indítvány elutasításával, ha az nem megalapozott, vagy másik bíróság kijelölésével, ha az indítvány megalapozott.
(3) Az OBH elnöke a döntésről értesíti az indítványozót, továbbá másik bíróság kijelölése esetén a kijelölt bíróságot, valamint ha a kijelölés büntetőügyet érint a legfőbb ügyészt.
A Bszi. indokolása rámutat arra, hogy korábbi Bszi. 2010. évi módosítása[43] "már megteremtette annak a rendkívüli lehetőségét, hogy az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróság kerüljön kijelölésre, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható. E jogintézmény hathatós segítséget jelenthet az arányos ügyelosztás kialakítása érdekében, ezért a törvény fenntartja azt. A gyakorlati tapasztalatok alapján azonban a bíróságok nem éltek kellően ezzel a lehetőséggel, ezért a törvény a másik bíróság kijelölése iránti eljárást gyorsítja, és a kijelölésre az ország valamennyi bírósága tekintetében a létszámgazdálkodásért felelős és valamennyi szükséges országos és bíróságonkénti statisztikai adat birtokában lévő, így a kérelemről legmegalapozottabban és leggyorsabban dönteni képest OBH elnökhöz telepíti.[44] Változást jelent továbbá, hogy az ítélőtábla vagy a törvényszék elnöke mellett a törvény a legfőbb ügyészt is feljogosítja ilyen indítvány megtételére." Az említett módosítás (2010) indokolása szerint "a törvény az időlegesen egy-egy bíróságon jelentkező aránytalan munkateher megszüntetésére bevezet egy speciális kijelölési szabályt, amellyel az eredetileg illetékes bíróság helyett egy másik bíróság kaphatja meg az ügyeket intézésre. A szabályozás részben az eljárásjogokban - polgári perrendtartásban és büntetőeljárási törvényben - kerül elhelyezésre, részben pedig a Legfelsőbb Bíróságnak és OIT elnökének a Bszi.-ben foglalt feladatai között kerül szabályozásra. Az illetékességi rendszer fontos alapköve az eljárásjogoknak, van azonban egy még ennél is fontosabb követelmény: az eljárás ésszerű időn belüli befejezése. Fontos, hogy ez egy válságkezelő intézmény, kivételes körülmények között alkalmazható, ezt biztosítja az a számos garanciális rendelkezés, amely ésszerű keretek közé szorítja a kijelölést (kezdeményezők köre, határideje,
- 27/28 -
döntés előkészítése, kijelölés szigorú feltételrendszere stb.)."
A magyar bírósági szervezetrendszerben megjelenő alapvető változások és az a kétség, hogy ezek (a konkrét ügyben: OIT elnöke és a LB közreműködésével való döntés helyett az OBH elnöke egy személyben dönt) összeegyeztethetőek-e bizonyos alkotmányi elvekkel ahhoz vezetett, hogy a Velencei Bizottságot felkérték a Bszi. áttekintésére és a bírósági függetlenség abból következő helyzetének az értékelésére.[45] A következő pontban a Vélemény ezt érintő részét, illetve a vonatkozó kormányzati választ foglalom röviden össze.
2.1 A Velencei Bizottság a 2012 márciusi Véleményében kijelentette, hogy bár az ésszerű időn belüli döntés követelménye része az Alaptörvény XXVIII. cikkének és az EJEE 6.1. cikkének, az nem abszolút elv, de feszültséget keletkeztet a gyakran vele konfliktusban álló tisztességes eljáráshoz való joggal amiatt, hogy a több eljárási jog és annak gyakorlása szükségszerűen együtt jár az eljárások elhúzódásával.[46] Figyelembe véve a tisztességes eljáráshoz szükséges törvényes bíróhoz való jog fontosságát, az államnak kevésbé beavatkozó eszközt kell igénybe vennie, így különösen a megfelelő számú bírót és bírósági alkalmazottat kellene foglalkoztatnia. Az önkényes döntéssel való bíróság kijelölése a Bizottság szerint nem igazolható megoldás. Emiatt azt ajánlotta, hogy Magyarország más mechanizmust válasszon annak érdekében, hogy meg lehessen akadályozni a hatalommal való visszaélést és az Egyezmény 6. cikkével összhangban működhessen a bírósági szervezetrendszer. Az ajánlás fő elemei a következők.[47]
- Általános kritériumok: a bírák által tárgyalandó ügyek elosztására vonatkozóan legyen általános szabály, mint pl. abc sorrend, komputerizált rendszer, vagy olyan általános kategória mint az ügyek csoportosítása (a munkateherre vonatkozó statisztika: bár objektív statisztikai adatot szolgáltatnak, de nem elegendőek arra nézve, hogy rájuk alapítsák az ügyáthelyezésekre vonatkozó döntést, mivel nem tartalmaznak kritériumot az áthelyezendő ügyek válogatásával vagy a fogadó bíróság kiválasztásával kapcsolatban).
- Szabályozási szint: az általános szabályokat jogszabályokba vagy az azokon alapuló speciális szabályokba kellene foglalni, pl. az elnök vagy a vezető testület által elfogadott bírósági rendelkezésekben.
- Szakértelem: kell lennie olyan körülménynek, amikor figyelembe kell venni a bíró munkaterhét vagy a szakterületét. Különösen komplex jogi problémák a területen szakértelemmel rendelkező bírák részvételét követelhetik meg az ügyek elbírálásában. Meg lehetne fontolni i) az újonnan kinevezett bírákat bizonyos ideig tapasztaltabb bírákkal lehetne egy tanácsba tenni; ii) amikor a bíróságnak egy összetett ügyben kell alapvető jelentőségű döntést hoznia, akkor a tapasztaltabb bíró járjon el. A bírósági vezető(k) által meghozott ilyen döntések meghozatalára vonatkozó kritériumnak előre meghatározottnak és objektívnek kell lennie.
- Nincsen diszkrecionális döntési jog: Annak érdekében, hogy a visszaélés kockázatát csökkenteni lehessen, a bírósági elnököknek és az OBH elnökének nem szabad diszkrecionális jogot adni annak eldöntésére, hogy melyik ügyet helyezzen át, vagy hogy meghatározza a "küldő" és a "fogadó" bíróságot. Ráadásul, minden ilyen áthelyezés esetében valamifajta felülvizsgálati lehetőségnek, jogorvoslatnak rendelkezésre kell állnia annak érdekében, hogy figyelembe lehessen venni azt, ha olyan valakinek kellene lakóhelyétől távoli bíróságra mennie, akinek az ehhez való eszköze nincsen meg.
A Bizottság kapott statisztikákat,[48] amelyek - értékelése szerint - valóban azt mutatják, hogy komoly aránytalanság van a magyar bíróságok ügyterhe között. A Velencei Bizottság szerint tehát lenne alapja tehát egy objektív rendszernek, különös tekintettel arra, hogy a jelzett kilenc ügyet nem a legkevésbé terhelt bíróságokra helyezték át. Az igazi probléma szerintük az áthelyezendő ügyek közötti válogatásban és az arra vonatkozó indokolási kötelezettség hiányában rejlik, pl. miért csak azokat az ügyeket választották ki az áthelyezésre.[49] A Bizottság delegációjával való beszélgetés során az OBH elnöke kijelentette, hogy objektív kritériumokat fog kidolgozni az ügyáthelyezésekre vonatkozóan. A Bizottság üdvözli ezt a kezdeményezést, de ragaszkodik ahhoz, hogy az ilyen szabályok ne maradjanak belső szabályzati szinten (internal guidelines), amit az OBH elnöke hoz meg, mivel azok az Egyezmény 6. cikke szerinti bírósághoz való hozzáférés jogához kapcsolódnak. Az OBT-nek meghatározó szerepet kell vállalnia az ilyen kritériumok meghatározásában. A Velencei Bizottság sajnálatát fejezte ki atekintetben, hogy az ilyen kritériumok hiányában már áthelyezésre is kerül néhány ügy.[50]
2.2 A Velencei Bizottság szerint az ügyáthelyezést általában is el kellene kerülni, akkor is, ha az teljesen objektív szempontok alapján történik. Az olyan általános intézkedések, mint a bírósági körzetek áttervezése, a bírák önkéntes alapon történő áthelyezése a fővárosba segíthetne a túlterhelés problémáját állandóbb jelleggel megoldani. Ezt az OBH elnöke is elismerte a Bizottság delegációjával való találkozás során.[51] A magyar Kormány a Velencei
- 28/29 -
Bizottság megállapításaira a "Legislative solutions" dokumentumban[52] válaszolt. Az ügyáthelyezéssel kapcsolatban ennyi összegzést fogalmazott meg: az OBH elnökének ügyáthelyezésre vonatkozó hatásköre problematikus.[53] A Kormány leszögezte, hogy az OBT ajánlásokat fog megfogalmazni ezzel kapcsolatban, amelyeket az OBH elnökének tiszteletben kell tartania az ügyáthelyezésre vonatkozó döntése során, illetve az OBT ellenőrzi majd ezeknek az ajánlásoknak a betartását.[54]
3.1 Mindennek eredményeként nyújtották be 2012 március 16-án a T/6393[55] törvényjavaslatot, ami a Bszi. és más kapcsolódó törvények módosítására irányult. A javaslat a 2-4. §-aiban a következő módosításokat kezdeményezte a Velencei Bizottság által kritizált szövegben:
A Bszi. 62. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép (az új rendelkezések kurzívval jelzettek):
(1) Az OBH elnöke az OBT által meghatározott elvek figyelembevételével az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével."
A 63. § (2) bekezdésért a következő félkövér mondattal egészítik ki.
(2) A kijelölésről az OBH elnöke az (1) bekezdés szerinti vélemények és adatok beérkezésétől számított 8 napon belül dönt az indítvány elutasításával, ha az nem megalapozott, vagy másik bíróság kijelölésével, ha az indítvány megalapozott. Az OBH elnöke döntésében ismerteti az OBT által meghatározott elvek alkalmazását A 76. § (4) bekezdésének b) pontját a következőképpen módosítják (az új rendelkezések kurzívval jelzettek):
Az OBH elnöke a statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateherméréssel kapcsolatos feladatkörében [...] b) az OBT által meghatározott elvek figyelembevételével az eljáró bíróság helyett másik bíróságot jelöl ki az eljárásra, ha az az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében szükséges.
3.2 Figyelemmel a Velencei Bizottság által a kijelöléssel összefüggésben javasolt jogorvoslat szükségességére, a Bszi. 63. § (3) bekezdése teljesen átváltozott. A szöveg - amelyet az eredetileg beterjesztett javaslat nem tartalmazott - végül a következő lett.
Bszi. 63. § (3) Az eljáró bíróság kijelölésével érintett peres fél a kijelölésről szóló határozatnak a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon való közzétételétől számított 8 napon belül az eljáró bíróságot kijelölő határozat ellen fellebbezéssel élhet. A határidő elmulasztása esetén igazolási kérelemnek helye nincs. A fellebbezést az OBH elnökénél írásban kell benyújtani, eggyel több példányban, mint ahány fél a perben érdekelt.
(4) A fél által a (3) bekezdésben foglaltak szerint benyújtott fellebbezést a Kúria 8 munkanapon belül, nemperes eljárásban bírálja el. A fellebbezés elkésettsége esetén a Kúria a fellebbezést érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A Kúria az OBH elnökének mérlegeléssel hozott döntését csak annyiban vizsgálhatja felül, amennyiben az OBH elnöke a döntés kialakítására irányadó jogszabályokat megsértette.
(5) Ha a Kúria a felülvizsgálat során azt állapítja meg, hogy az OBH elnökének az eljáró bíróságot kijelölő határozata e törvénynek az eljáró bíróság kijelölésére vonatkozó szabályainak megfelel, az eljáró bíróságot kijelölő határozatot helyben hagyja. Ha az eljáró bíróságot kijelölő határozat e törvénynek az eljáró bíróság kijelölésére vonatkozó szabályainak nem felel meg, a Kúria a határozatot hatályon kívül helyezi. Az eljáró bíróság kijelöléséről szóló határozatot a Kúria nem változtathatja meg.
(6) A Kúria határozatát az OBH elnökén keresztül kézbesíti a feleknek, egyúttal gondoskodik a határozatnak a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon való közzétételéről. Ha a Kúria az eljáró bíróság kijelöléséről szóló határozatot helyben hagyja, az OBH elnöke a kijelölésről haladéktalanul értesíti a kijelölt bíróságot, valamint - ha a kijelölés büntetőügyet érint - a legfőbb ügyészt. A Kúria határozatának a felek részére történő kézbesítése, illetve a kézbesítés sikertelen volta az eljáró bíróság kijelölését nem érinti."
3.3 Az indokolási kötelezettséggel összefüggésben a Bszi. eredeti 77. §-a[56] nem igazán tartalmazott szabályokat. A módosított 77. § ellenben igen - az új szöveg kurzívval kiemelve.
77. § (1) Az OBH elnöke a 76. §-ban meghatározott jogköröket a Kúria és a Kúria elnöke tekintetében a Kúria elnökének a törvényben foglalt jogai és kötelezettségei figyelembevételével, az azokból következő eltéréssel gyakorolja.
(2) Az OBH elnökének határozatait az érintettekkel haladéktalanul, de legkésőbb 8 napon belül írásban kell közölni. Az OBH elnöke a határozatait a szükséghez képest indokolja.
(3) Az OBH elnökének szabályzatát a Magyar Közlönyben, ajánlását és - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - határozatát a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon, továbbá a bíróságok hivatalos lapjában kell közzétenni.
(4) Az OBH elnöke a központi honlapon közzéteszi a bíróságok általános helyzetéről és a bíróságok igazgatási
- 29/30 -
tevékenységéről szóló, az Országgyűlés számára készített beszámolót, továbbá a kinevezési jogkörébe tartozó vezetői állásra pályázók meghallgatásának jegyzőkönyveit.
(5) Az intraneten kell közzétenni az OBH elnökének az OBH működése során e körben hozott határozatait és eljárási határozatait.
(6) Az OBH elnöke a közérdeklődésre számot tartó határozatairól sajtóközleményt készít.
(7) Az OBH elnöke a 76. § (8) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott tájékoztatást, illetve beszámolót úgy készíti el, hogy abban részletezi a 76. §-ban foglalt érintett hatásköreit, valamint külön kitér a 76. § (4) bekezdés b) pontjában, és a 76. § (5) bekezdés b), h) és m) pontjaiban meghatározott hatáskörei gyakorlásának szempontjaira és körülményeire.
E módosításokat a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXI. törvényben hirdették ki.[57] A rendelkezések 2012 július 17-étől hatályosak.
4.1 A Velencei Bizottság 2012 október 12-13-i véleménye[58] lényegében 10 témakört érintett a módosításokkal kapcsolatban. A végkövetkeztetésében több új szabályt is üdvözöl, főként azokat, amelyek az OBH elnökének elszámoltathatóságát növelték, jogkörét szűkítették, az OBT-jét ezzel szemben növelték. Két alapvetően problematikus területet jelölt meg: i) a bírák nyugdíjazását, amivel kapcsolatban sürgetett a vonatkozó AB határozat [33/2012. (VI. 16.) AB határozat] végrehajtására; ii) az ügyáthelyezést, aminek a szabályozása sérti a törvényes bíróhoz való jogot, és így a jogbiztonság elvébe ütközik.
4.2 Kifogás tárgya volt az "OBT által meghatározott elvekre" vonatkozó új szabály, mivel ezek kötőereje kétséges, figyelemmel egyrészt az "elvek" szóra, másrészt arra, hogy az OBH elnökét nem kötik ezek, csak "figyelembe veszi" azokat. A Kormány[59] szerint azonban ez a jogszabályi megfogalmazás világosan kötelezi az OBH elnökét az OBT által meghatározott elvek figyelembe vételétre, és az indokolásában be is kell mutatnia azok alkalmazását. Mindezek pedig alkalmasak arra, hogy az elvek megfelelően alkalmazást nyerjenek.[60]
A Velencei Bizottság utalt arra, hogy az OBT által meghatározott elveknek nem csak a bíróságok kijelölésére kell vonatkoznia, hanem az áthelyezendő ügyek kiválogatására is. Ilyen, az OBH elnökére is kötelező elvet az OBT törvényi felhatalmazás hiányában nem tud megalkotni. Nincsenek tehát objektív kritériumok arra nézve, hogy az áthelyezendő ügyek hogyan kerülnek kiválogatásra. A magyar hatóságoknak azonban az volt a véleményük, hogy ilyen objektív kritériumok nem dolgozhatóak ki, és csak a "küldő" bíróság elnöke tudja megítélni azt, hogy az ügyet át kell-e tenni vagy sem, figyelemmel az ügy sajátosságaira, a munkateherre és a munkaerőre.[61]
A Velencei Bizottság szerint a kívánt jogorvoslati lehetőség is csak részlegesen került kialakításra, mert csak az OBH elnöke határozataira vonatkozik, és a felülvizsgálat a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében csak akkor nyílik meg, ha az OBH elnöke az irányadó jogszabályokat megsértette. Az OBT által meghatározott elvek pedig nem tartoznak ebbe a kategóriába.[62] A Kormány ezzel nem ért egyet, mivel a korlátozás csak a mérlegelési jogkörben hozott döntésekre vonatkozik, az elveknek való megfelelésre nem. Ezek betartását pedig a Kúria vizsgálhatja, mivel azok jogilag kötelezőek az OBH elnökére, és ha azoktól eltér, jogszabálysértést követ el, ami a döntése megsemmisítéséhez vezethet. Másrészt, a Kúria - szervezetrendszerben elfoglalt helye miatt - nem képes megítélni a munkateher kérdését, mivel arról nincs információja.[63]
A Bizottság továbbra is szorgalmazza az OBT által meghatározott elvek kötelező erejének törvényben való kifejezett rögzítését.[64] Kifogásolta a közlés helyét (honlap és nem az érintett értesítése), illetve a nyolc napos határidőt, figyelemmel arra, hogy a mulasztása miatt igazolási kérelemnek nincs helye.[65] A Kormány szerint azonban ésszerű azt feltételezni, hogy a felek vagy képviselőik az OBH elnökének döntéséről a honlapon tájékozódnak.[66]
4.3 A Vélemény2-ben a Velencei Bizottság további olyan szabályozási pontokat is megjelölt, amikkel szerinte foglalkozni kell: a jogegységi eljárás bizonyos szabályai, az OBH elnökének "szükség szerinti" indokolási kötelezettsége, az OBH elnöke helyettesítése, az OBT elnöki tisztégének betöltési ideje, az OBH elnöke jogköre a bírói álláspályázatokkal kapcsolatban, a pályázatokkal kapcsolatos jogorvoslat, az áthelyezés, az OBT összetétele.[67]
A Kormány lényegében ezekre koncentrálva indítványozta 2012 október 15-én az Bszi. és a Bjt. egyes rendelkezéseinek az utólagos normakontrollját. Ennek az az érdekessége, hogy i) a felülvizsgálni kért módosítás előterjesztője is a kormány (közigazgatási és igazságügyi miniszter) volt, ii) a felülvizsgálni kért módosításra a Velencei Bizottság általi javaslatok vezettek, iii) az indítvány majdnem a teljes módosítás felülvizsgálatát kérte kiegészítve néhány olyan Bjt. vagy Bszi. rendelkezéssel, amelyet a módosítás közvetlenül nem érintett, iv) a Kormány a jogállamiság elvét, a bírói függetlenséget, illetve a sarkalatosságra vonatkozó alaptörvényi rendelkezéseket jelölte meg viszonyítási pontként. A Kormány nem kérte
- 30/31 -
viszont az OBH elnökének ügyáthelyezési jogosítványára vonatkozó szabályok vizsgálatát.[68] Ennek talán az volt az oka, hogy akkor még a "főszabály" az Ár. 11. cikkének a részét képezte, (az Ár részleges megsemmisítésére 2012 decemberében került sor), és a politikai döntéshozó az Ár-t alkotmányi szintű jogforrásként kezelte.
Az AB a döntését [13/2013. (VI. 17.) AB határozat] 2013. június 11-én hozta meg, és i) "sarkalatossági" probléma miatt semmisített meg szövegrészeket a Bszi-ben és a Bjt-ben, ii) hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a Bjt-vel kapcsolatban: nem szabályozta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett; iii) hivatalból eljárva jogállamiságból fakadó alkotmányos követelményt állapított meg: "az OBH elnöke azokat a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatait, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye, köteles okszerűen, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni"; iv) a többi rendelkezés vizsgálatát el- vagy visszautasította. A döntéssel tehát alkotmányossági szempontú igazolást nyert az, hogy néhány szabálytól eltekintve (amelyekkel kapcsolatban az AB döntését egyetértéssel lehet fogadni) a bírósági reform - függetlenül a Velencei Bizottság Vélemény2-ben megfogalmazott álláspontjától - megfelel a jogállamisági követelményeknek. A Véleményben és a Vélemény2-ben megfogalmazott alapvető problémáról, vagyis az ügyáthelyezésről azonban az AB határozat - indítvány hiányában - nem szól. Ezen a ponton úgy tűnik, hogy e hiány az e döntés meghozatalának időpontjában már irrelevánsá válik, figyelemmel az Alaptörvény negyedik és a tervezett ötödik módosítására, illetve az Országgyűlés által a 2013 július 5-i ülésnapján elfogadott, és 2013 július 12-én kihirdetett 2013. évi CXXXI. törvényre.
Konkrét ügyben azonban továbbra is felmerül(t) az OBH ügyáthelyezési jogosítványa, amellyel az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatában -2012 április 5-én benyújtott alkotmányjogi panaszok okán - foglalkozott is (lásd az 5.6. pontban).
4.4 Időközben - azaz a Kormány által indítványozott normakontroll (2012. október) és a döntés meghozatala (2013. június) között - zajlott az Ár. alkotmánybírósági értékelése, aminek eredményeként[69] 2012 decemberében az AB - többek között - hatályon kívül helyezte az Ár. 11. cikkének (3) és (4) bekezdését.
5.1 Az alkotmánymódosító hatalom az Ár. részleges megsemmisítésével kialakult - számára sérelmes - helyzeten[70] gyorsan javított: az Alaptörvény negyedik módosításával az ügyáthelyezési jogkört kissé megváltozott szöveggel az Alaptörvény részévé tette 2013 április 1-jei hatállyal. Az OBH elnökének az ügyáthelyezési jogosítványa így más lett, mint ami az Ár-ban szerepelt, mivel nem tartalmaz feltételt ("mindaddig, amíg"), ami a szabályt állandó jellegűvé teszi, és így nemhogy ellentmond a Velencei Bizottság álláspontjának, de tovább fokozza a törvényes bíróhoz való jog sérelmét is. Ezt az álláspontot foglalták el 2013 februárjában és áprilisában a civil társadalom azon szereplői, akik (jogos) aggodalmukat fejezték ki a negyedik módosítás tartalmával[71] - ideértve természetesen az ügyáthelyezési és tágabb összefüggésben az OBH elnökének jogosítványaival - kapcsolatban.[72]
(3) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.
Alaptv. 27. cikk (4) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése érdekében sarkalatos törvényben meghatározottak szerint az Országos Bírósági Hivatal elnöke sarkalatos törvényben meghatározott ügyek tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.
Mindazonáltal az új szövegből következően az áthelyezhető ügyeket és az áthelyezés módját sarkalatos törvényben kellett szabályozni, ami a Velencei Bizottság általi követelménynek részben akár meg is felelhet.[73] Feltéve, természetesen, ha a Bszi. szabályait is kiigazítják: objektív kritériumok mind a bíróság kijelölése, mind az ügyek kiválasztása szempontjából, OBT által meghatározott elvek kötelező ereje, esetleg szempontok törvénybe foglalása, stb. Ilyen törvényi szabályozás azonban nem készült; helyette a 2013. évi CXXXI. törvény került elfogadásra, ami 2013 augusztus 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezi az ügyáthelyezési szabályokat (ld. az 5.4. pontot).
5.2 Időközben azonban a negyedik módosítással összefüggésben megmozdult civil társadalom véleményei mellé Martonyi János külügyminiszter kérésére 2013 május 1-jére szakértői véleményt készített Francis Delpérée, Pierre Delvolvé és Eivind Smith.[74] A szakértői vélemény végén a negyedik módosítás rendelkezéseit a szerzők három csoportba foglalták:
- 31/32 -
i) a összhang az európai normákkal és standardokkal vagy azokkal való összeegyeztethetőség; ii) összhang az európai normákkal és standardokkal vagy azokkal való összeegyeztethetőség, amennyiben a normát megfelelőn értelmezik; iii) támadhatóság az európai normák és standardok kapcsán. Az ügyáthelyezést a második csoportba sorolták: "amennyiben az ügyek áthelyezése egy bíróságról egy ugyanolyan bíróságra objektív kritériumok alapján történik". Ez a kitétel kétséget kizáróan azonos a Velencei Bizottság véleményével, amivel kapcsolatba a Kormány álláspontja elutasító volt, mivel szerinte ilyen kritériumok nem állapíthatóak meg, mert csak a bírósági vezető van olyan helyzetben, hogy felmérje az áthelyezés szükségességét. A szakértők az ügyáthelyzés szabályozásának új alaptörvényi szabályozása értékelésekor az Egyezményhez viszonyítottak. A cél legitimitásának megállapítása mellett felhívták a pártatlanságra vonatkozó esetjogi megállapításokat (szubjektív és objektív kritérium), majd jelezték, hogy a kérdéskört az EU Bírósága is hasonló elvek szerint vizsgálja. A szakértők véleménye szerint az esetjogban kidolgozott objektív pártatlanság követelményét sértheti az Alaptörvény új 27. cikkének (4) bekezdése. Ennek elkerülése érdekében javaslatokat fogalmaztak meg: i) sarkalatos törvény pontosítsa a kritériumokat (vö. a Velencei Bizottság véleményeivel); ii) ügyek meghatározott körére való korlátozás. Végezetül kifejtették, hogy az európai normákkal és standardokkal való tényleges megfeleltethetőséget csak e törvény tartalma vizsgálatakor lehet majd megállapítani.
5.3 Az egyes törvényeknek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CXXXI. törvény viszont 2013 augusztus 1-jétől hatályon kívül helyezi a Bszi-nek az V. fejezetét (Az eljáró bíróság kijelölése az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében, 62-64. §), az Alaptörvény ötödik módosítása (2013. szeptember 26) pedig a vonatkozó alaptörvényi szabályt helyezte hatályon kívül 2013 október 1-jével. Az V. fejezet hatályon kívül helyezése eleinte nem volt a tervek között. A negyedik módosításával összefüggő - 2013 március 29-én benyújtott - törvénymódosító javaslat részletszabályokat kívánt meghatározni az ügyáthelyezés feltételeivel összefüggésben, ahogyan azt a Velencei Bizottság is kérte, és ahogyan azt a Kormány előre is vetítette a negyedik módosításra vonatkozó háttérdokumentumban, amit a Velencei Bizottságnak is megküldött 2013 április 24-én.[75] A 2013 június 11-én benyújtott kapcsolódó módosító javaslat[76] azonban e szabályokat elhagyni javasolta, és ez is maradt benne a törvény végleges szövegében.
5.4 A Velencei Bizottság a negyedik módosítással kapcsolatos 2013 június 14-15-én elfogadott véleményében[77] egyrészt üdvözölte, hogy az ügyészi többletjogosítvány nem lett része a negyedik módosításnak, másrészt utalt a Kormány 2013 június 7-én megfogalmazott Megjegyzéseire,[78] amelyben bejelentette, hogy az ügyáthelyezés kikerül mind az alkotmányi, mind a törvényi szabályozából. Az ötödik módosítással tehát úgy tűnt, hogy véget ér a tisztességes eljáráshoz való jog kálváriája, és hasonlóan az ügyészi többletjogosítványt érintő problémához, ez is nyugvópontra jut: az alkotmányi szabályozás visszatér az "«eredeti», vagy az akotmányos demokráciában kívánatos, vagy legalábbis 2010-ig elfogadott állapotot, valamint az Egyezmény által minimálisan megkövetelt helyzetet".[79] Mivel azonban a szabályozás az ügyáthelyezést a fentebb leírt kifogásolt keretek között megengedte, az OBH elnöke élt e jogosítványával, amit azonban több érintett személy is kifogásolt a számukra nyitva álló lehetőségek igénybe vételével. Néhány érintett az áthelyezést követően még 2012 tavaszán Alkotmánybírósághoz fordult.
5.5 Az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatában ezen alkotmányjogi panaszok alapján járt el.[80] Az indítványozók szerint az OBH elnökének 2012 február 16-i ügyáthelyezésre vonatkozó határozatai, az Ár. (akkor még hatályban lévő) 11. cikk (3) bekezdése, a Bszi-nek a 62-64. §-a, illetve a Be. vonatkozó (20/A. §) rendelkezése ütközik az Alaptörvényben [XXVIII. cikk (1) bek.] és nemzetközi szerződésbe (Egyezmény 6. cikk), és emiatt sérül a tisztességes eljárás követelménye, különösen a törvényes bíróhoz való jog, a pártatlanság elve (pártatlanság látszata), fegyverek egyenlősége, illetve a jogorvoslathoz való jog. Az indítványozó érvelésük alátámasztása érdekében többek között hivatkoztak a Velencei Bizottság véleményére (Vélemény2) is.
5.5.1 Az AB elemezte a negyedik módosítással az Alaptörvény részévé tett - és 2013 április 1. és 2013 szeptember 31 között érvényesülő - "tisztességes eljáráshoz való jogot",[81] utalt a Bíróság értelmezési gyakorlatára és saját esetjogára,[82] alkalmazta a saját 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában kifejtett "szabályozási tesztjét", illetve hivatkozott a Velencei Bizottság véleményeire, valamint az Állandó Nemzetközi Bíróság álláspontjára a nemzetközi kötelezettségvállalás és a nemzeti alkotmányi előírások viszonya tekintetében.
Az AB az Alaptörvény 27. cikk (4) bekezdését - mintegy kiegészítő érvként - a következőképpen értelmezte abban az összefüggésben, hogy a támadott szabályozás akkor sem volt alkotmányos, amikor ilyen alaptörvényi alapja volt. Eszerint tehát i) az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog alapjog, és alapjogot nem lehet az alanya akaratától függetlenül gyakorolni (itt helyesebben: gyakoroltatni); ii) az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez
- 32/33 -
való alapjog érvényesülése és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése az ügyáthelyezéssel kapcsolatban egyenértékű elemek, annak konjunktív feltételei, ami miatt a kiegyensúlyozott ügyterhelés nem kaphat elsőbbséget; iii) az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog a tisztességes eljáráshoz való jog integráns eleme, de a tisztességes eljárás további szempontjai felett nem szerezhet uralkodó befolyást, más alapjogot nem sérthet, ez következik a korábbi gyakorlatból;[83] iv) ugyanakkor az államnak a társadalommal szembeni alkotmányos kötelezettsége a büntető igény késedelem nélküli érvényesítése;[84] v) sarkalatos törvényben kell megállapítani az áthelyezés feltételeit és szempontjait.
Az AB hangsúlyozta, hogy a szabályozási minimum-követelményt a 166/2011. (XII. 20.) AB határozat határozta meg: az általános illetékességi szabályok szerint eljáró bíróság helyett adott ügycsoport ügyeinek egy másik bíróság illetékességébe történő áthelyezése csak akkor egyeztethető össze az Egyezménnyel (és így az Alaptörvénnyel is; ld. lentebb), ha annak anyagi és eljárási szabályai és előfeltételei olyan transzparens, egyértelmű és objektív kritériumok megfogalmazásával kerülnek szabályozásra, amelyek nem hagynak diszkrecionális döntést (vagy csak mimimálisat hagynak), és ahol a döntést a független és pártatlan bíróság saját intézménye hozza meg.
A testület felhívja a figyelmet arra, hogy mindezek már 2011 decemberétől egyértelművé tették a jogalkotó számára az ügyáthelyezés alkotmányos és nemzetközi jogi korlátait - azt implikálva ezzel, hogy a jogalkotó a vonatkozó jogszabályi rendelkezések megalkotásakor igazodhatott volna ezekhez a keretekhez.
Mivel a támadott jogszabályi rendelkezések nem feleltek meg a "szabályozási" minimumkövetelményeknek (sarkalatos törvény nem állapította meg az áthelyezés feltételeit és szempontjait sem, sőt, az az OBH elnökének szabad belátásán múlt), az AB megállapította, hogy az OBH elnökének saját mérlegelésen alapuló kijelölési jog a tisztességes eljáráshoz való jogból következő törvényes bíróhoz való jogot sérti, azaz alaptörvény-ellenes és nemzetközi szerződésbe ütközik. Ennek oka, hogy a jogi szabályozás nem felel meg a pártatlanság objektív tesztjének.
Végeredményként az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenesek és nemzetközi szerződésbe[85] is ütköznek.[86] Az Ár. vizsgálatára vonatkozóan az eljárást megszüntette,[87] az OBH elnöke határozatának vizsgálatát visszautasította.[88] Ami a jogkövetkezményeket illeti, azt az AB maga állapítja meg a törvény keretei között: "A Bszi. és a Be. támadott rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítása tehát elvileg a törvény erejénél fogva maga után vonja azok alkalmazása kizárását az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló ügyekben, ezért erről az Alkotmánybíróságnak külön nem kellett rendelkeznie."
5.5.2 Szerintem 2012 január elsejétől kezdődően a tisztességes eljáráshoz való jog de facto, akkor és ott olyan tartalommal érvényesült egészen 2013 április 1-jéig, ahogyan azt a 2. pont elején a többletjogosítvány elemzésével kapcsolatban kifejtettem. Ezt igazolja az is, hogy az ügyáthelyezések megtörténtek, hogy a Velencei Bizottság olyan kritikákat fogalmazott meg, amilyeneket, és hogy az AB nem vette figyelembe az OBH elnökének a magyarázatát atekintetben, hogy milyen elveket alkalmazott az áthelyezésekről való döntése során. Ebben a kontextusban a támadott szabályoknak volt alkotmányi alapjuk (Ár.), amely az Ár. hatályon kívül helyezésével annak kihirdetésére visszaható hatállyal megszűnt. Mindez természetesen nem változtat azon a tényen, hogy a konkrét ügyben a viszonyítási pontnak az Alaptörvény XXVIII. cikkének és az Egyezménynek kellett lennie, mivel az AB szerint "az Ár. visszamenőlegesen megsemmisített rendelkezéseit úgy kell tekinteni, mintha érvényesen létre sem jöttek volna".
Az AB döntése értelmében tehát az ügyáthelyezés alapjául szolgáló szabályozás ütközött az Alaptörvénybe és nemzetközi kötelezettségvállalásba, azaz sértette az alkotmányjogi panaszt benyújtók alapvető jogát (tisztességes eljáráshoz való jog, törvényes bíróhoz való jog). Az alkotmányos párbeszéd eredményeképpen kialakított alkotmányi tartalom[89] gyakorlati következményével kapcsolatban felmerül a kérdés: mennyire hatékonyan orvosolta az AB a panaszosok alapjogában esett sérelmet azzal, hogy kimondta, a megsemmisített rendelkezések a törvény erejénél fogva elvileg úgysem nem alkalmazhatóak a konkrét (áthelyezéssel érintett) ügyben, emiatt erről az Alkotmánybíróságnak külön nem kellett rendelkeznie. Kiss László alkotmánybíró különvéleményében hangsúlyozta, hogy alkotmányos követelmény előírását tartotta volna szükségesnek,[90] bár e javaslata is csak a jövőre nézve jelenthetne tényleges jogorvoslatot. A konkrét ügyben az alaptörvény-ellenesség okozta hibát ténylegesen a rendes bírósági rendszernek kell orvosolni a konkrétan zajló eljárásokban a hatályos Be. alapján - ennek a hatékonysága pedig kérdéses lehet. Emiatt is érezte volna szükségesnek Lévay Miklós alkotmánybíró "az Alkotmánybíróság jelen esetre vetítve értelmezze az egyéni jogsérelem kiküszöbölésének lehetséges megoldásait és iránymutatásként rögzítse azokat".
5.5.3 Az AB a döntésében egyrészt visszautalt korábbi - még 2012 előtti - esetjogára (a törvényes bíróhoz való joggal kapcsolatban), de hangsúlyosan
- 33/34 -
a 166/2011. (XII. 20.) AB határozatban megfogalmazottakra - különösen az ott hivatkozott strasburgi esetjogra és a "szabályozási tesztre"- támaszkodott, amellett, hogy érvelése alátámasztására felhívta a Velencei Bizottság és nemzetközi bíróságok esetjogát is. Ellentétben tehát a 166/2011. (XII. 20.) AB határozattal, a testület a saját precedensét alkalmazta, amelyet megerősített a Bíróság esetjogával, illetve a Velencei Bizottság véleményével. A 166/2011. (XII. 20.) AB határozat bemutatásakor fent említett megközelítésbeli probléma tehát itt már nem merült fel, sőt az Állandó Nemzetközi Bíróság esetjogát citálva mintha megerősítette volna azt az eddig így ki nem mondott gondolatot, miszerint a nemzetközi kötelezettségek elsőbbséget élveznek akár az alkotmánnyal szemben is.[91] Ezt erősíti az is, hogy az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközéssel kapcsolatos hatáskörének megállapításakor hivatkozott a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban megfogalmazottakra: "Egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje. A pacta sunt servanda elvéből [Alkotmány 7. § (1) bekezdés, Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdés] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző, "precedens-határozataiból" ez kényszerűen nem következne."
Összefüggésében tekintve úgy tűnik, mintha az lenne az AB álláspontja, hogy tartalmi szempontból az állam nem hivatkozhat nemzetközi kötelezettség alóli felmentésre a saját alkotmányára hivatkozva, azaz e kötelezettség érvényesítése erősebb, mint az alaptörvényi előírás. A testület pedig eljárási szempontból megállapítja a hatáskörét a nemzetközi szerződésben való ütközés vizsgálatára akkor is, ha "saját megelőző, "precedens-határozataiból" ez kényszerűen nem következne", vagyis, az alapul vevő Alkotmány/Alaptörvény alapján arra kényszerítően nem lett volna/lenne szükség. Olyan, mintha az AB alkotmányvédő szerepe átformálódott volna alapjogvédő szereppé, amikoris a viszonyítási pont - érthető módon[92] - nem feltétlenül az Alaptörvény szövege,[93] hanem a Q) cikken át bejövő nemzetközi kötelezettségvállalás, amely egy meghatározott jogvédelmi szintet garantál, és ez alá az AB, még az Alaptörvény szövege alapján sem mehet. Természetesen az AB ekkor is az Alaptörvényben meghatározott feladatát látja el, mivel a Q) cikk érdemi alkalmazását érvényesíti, ugyanakkor elválik egymástól az, hogy a magyar vagy a nemzetközi (európa tanácsi; Egyezmény) jogi szabályozást veszi alapul.
Az AB a Velencei Bizottság véleményében és saját 2011. évi határozatában közös "nevezőt" is talált, mivel mind az ügyészi prerogatívára vonatkozó határozat, mind a Velencei Bizottság ugyanazt a Coёme ügyre hivatkozott,[94] amikor az ügyek áthelyezésével kapcsolatban fejtette ki a véleményét. A konkrét ügy elbírálása tekintetében pedig hivatkozott a Velencei Bizottságnak azokra a megállapításaira, amelyek a szabályozási kritikákat fogalmazták meg. Ezek az utalások azonban - ellentétben a különvéleményben megfogalmazottakkal[95] - sem megfogalmazásukban, sem alkalmazási módjukban nem töltenek be[96] az indokolásban ügydöntő szerepet, sokkal inkább az érvelést támasztják alá, és jelentenek bizonyítékot arra, hogy az AB - a fentiekben említetten túl - hogyan keresi annak a lehetőségét, hogy az alkotmányos rendszerben - alkotmányi szinten - meglévő alapjogi deficitet az alkotmányos párbeszéd alkalmazásával a nemzetközi kötelezettségekre hivatkozva (is) orvosolja.
6.1 Az ügyészi többletjogosítvány és az ügyáthelyezés alkotmányjogi problematikájának fentebb történő áttekintése és elemzése során láthatóvá vált az alkotmányos párbeszéd magyar gyakorlata is, amely a konkrét esetekben megnyugtató eredménnyel zárult. Az ezt eredményező folyamat azonban, amely alkotmánybírósági döntésekkel, velencei bizottsági véleményekkel volt kikövezve - figyelemmel a kiindulópontra és a magyar politikai döntéshozó elszántságára - nem volt egyenletes, és az eredeti alkotmányozói/alkotmánymódosítói/ jogalkotói elképzelés teljes feladása (ügyáthelyezés) nem teljesen érthető, különös arra tekintettel, hogy a keretek (Velencei Bizottság, AB határozat) rendelkezésre álltak, és még az ezekhez igazodni látszó szövegszerű törvényjavaslat is készült. Mindenesetre e két példát tekintve úgy tűnik, hogy a magyar döntéshozó hagyta magát meggyőzni, és jelentős mértékben eltávolodott a tisztességes eljáráshoz való jogot relativizáló szándékától. Ez természetesen üdvözlendő és helyeslendő; kár azonban, hogy erre a "pálfordulásra" (eddig) csak e két esetben került sor.[97]
6.2 A vonatkozó és itt bemutatott alkotmánybírósági gyakorlatból úgy tűnik, mintha az AB hatáskörén belül keresne olyan utat, amellyel meg tudja kerülni az olyan alaptörvényi (alapjogi) szabályok érvényre juttatását, amelyeket a strasburgi
- 34/35 -
védelmi szintnél alacsonyabbnak ítél meg. Ha ez így van, akkor az véleményem szerint a többszintű alkotmányosság létét és jelenlétét példázza, illetve ezzel összefüggésben azt is jelzi, hogy míg az emberi jogi (európai)/alapjogi (magyar) szabályozásban olyan divergencia figyelhető meg, amely (talán) az alkotmányos párbeszéd hatására (is) alakul, addig az alkotmánybírósági/strasbourgi bírósági jogalkalmazásban konvergencia figyelhető meg. Ez utóbbi pedig egészen addig igaz lehet, amíg nem következik be további hatásköri módosítás,[98] vagy nem kerülnek többségbe az olyan szellemiségű bírák, akik tagadni látszanak az európai szintű alapjogvédelem szükségességét és jellemzőjét,[99] vagy az alkotmánybírósági értelmezés során a precedensek és az abban megfogalmazottak alkalmazását.[100] ■
JEGYZETEK
* A tanulmány a Bolyai kutatási ösztöndíj támogatásával készült. Kézirat lezárva: 2014 január 27
[1] Vö. az Alkotmány 57. cikkével és az Alaptörvény XXVIII. cikkével.
[2] Előzményként lásd Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. Jura 2012. 2. sz.; Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról. JURA 2013. 2. sz.
[3] Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséhez képest az Alaptörvény XXVIII. cikke (1) bekezdése a tisztességes eljárás tartalmi elemeit - ideértve a független és pártatlan bíróság elvét is - kiegészíti a tisztességesség (igazságosság helyett) és az ésszerű időn belüli elbírálás követelményével. A tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány alapján történő) tankönyv- és kommentár-szerű feldolgozását ld. pl. Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea (szerk.) - Petrétei József - Tilk Péter - Zeller Judit: Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest - Pécs 2006. 155-156. o., 270-273., Hollán Miklós - Osztovits András: 57. § [Bírósági eljárási garanciák]. In Jakab András: Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, 2009. 2014-2022. o. Pusztán az Alaptörvény XXVIII. cikkének szövegének értelmezési kerete tekintetében - figyelembe véve azt, hogy a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot épített be - lényegi változás nem tapasztalható, eltekintve a külföldi ítéletek elismerésétől. Ezt ld. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HvgOrac Kiadó, Budapest 2011. 229. o. Az Alkotmány alapján történt értelmezés alkalmazhatóságára vonatkozóan ld. a 22/2012. (V. 11.) AB határozatot, majd az ilyen döntéseket hatályon kívül helyező negyedik módosítást, illetve az azt követő 13/2013. (VI. 17.) AB határozatot, amelyben az AB - utalva az itt is említett körülményekre - kimondta: "Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése."
[4] Azt már itt érdemes hozzátenni, hogy a Velencei Bizottság által kifogásolt módosítást is a kormány (közigazgatási és igazságügyi miniszter) terjesztette be éppen a Velencei Bizottság korábbi kritikái miatt, bár az erre való utalás e módosító javaslat indokolásában nem szerepel, ellentétben az Alaptörvény ötödik módosítására irányuló T/12015. javaslat indokolásával, amely a módosítás indokaként az AB mellett nevesíti az Európai Bizottságot és a Velencei Bizottságot is.
[5] Ez ugyanis külön tanulmány tárgya lehet.
[6] Ld. Tóth Mihály: Az Alkotmánybíróság határozata a kiemelt ügyek egyes büntetőeljárási szabályairól: a védelmi jogok korlátozhatóságának határai. JEMA 2012. 2. sz.
[7] Alkotmány 57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az EJEE 6.1 cikke szerint: Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően. Az ítéletet nyilvánosan kell kihirdetni, a tárgyalóterembe történő belépést azonban meg lehet tiltani a sajtónak és a közönségnek a tárgyalás teljes időtartamára vagy egy részére annyiban, amennyiben egy demokratikus társadalomban ez az erkölcsök, a közrend, illetőleg a nemzetbiztonság érdekében szükséges, ha e korlátozás kiskorúak érdekei, vagy az eljárásban résztvevő felek magánéletének védelme szempontjából szükséges, illetőleg annyiban, amennyiben ezt a bíróság feltétlenül szükségesnek tartja, mert úgy ítéli meg, hogy az adott ügyben olyan különleges körülmények állnak fenn, melyek folytán a nyilvánosság az igazságszolgáltatás érdekeit veszélyeztetné.
[8] Ezt megelőzően ld. 159. A Bíróság fenntartja, hogy a 6.1. cikk szerinti függetlenség meglétét a szubjektív teszt, azaz az adott ügy bírájának személyes meggyőződése alapján, illetve az objektív teszt alapján kell meghatározni, vagyis meg kell bizonyosodni arról, hogy a bírónak elegendő garanciák álltak a rendelkezésére ahhoz, hogy etekintetben kizárjanak minden jogos kétséget (ld. Fey kontra Ausztria ügy, 1993. február 24, § 28, Series A no. 255-A).
[9] "a fegyverek egyenlőségének elve - úgyis, mint a méltányos eljárás szélesebb fogalmának egyik eleme - szerint minden fél ésszerű lehetőséget kell, hogy kapjon arra, hogy ügyét olyan feltételek között adja elő, amelyek nem helyezik őt ellenfelével szemben hátrányos helyzetbe [...]. Ebben az összefüggésben a Bíróság jelentőséget tulajdonít úgy a látszatoknak, mint ahogyan a jó igazságszolgáltatás garanciái iránti fokozott érzékenységnek." (47.)".
[10] DMD GROUP a.s. kontra Szlovákia ügyben az EJEB azon a véleményen volt, hogy "a bírói függetlenségnek és a jogbiztonságnak a jogállamiság szempontjából betöltött kiemelkedő jelentősége azt igényli, hogy rendkívül világosak legyenek azok a szabályok, amelyeket egy adott ügyben kell alkalmazni, világos biztosítékok legyenek az objektivitás és az átláthatóság végett és mindenekelőtt annak érdekében, hogy az önkényességnek a látszatát is elkerüljék az ügyek bírókra való kiszignálásában." Ezzel összefüggésben "mivel a munkateher megosztására vonatkozó eljárási szabályok sem kimerítőek nem voltak, és jelentős mozgásszabadságot biztosítottak az adott bíróság elnökének", a szlovák kormány nem tudta meggyőzően bizonyítani, hogy az "átszignálás objektív alapokon nyugodott-e és az átszignálásban megvalósult igazgatási mérlegelés átlátható paraméterekre mutatott-e" (66-68. 70.)
[11] A Coёme és mások kontra Belgium ügyben 2000. június 22-én hozott ítéletében az EJEB "emlékeztet arra, hogy a büntető eljárás jogi legalitásának elve általános jogelv. Összefügg a büntetőjog legalitásával és összefoglalóan a »nullum judicium sine lege« formulában jelenik meg. Ez az elv lényegileg az eljárás lefolyására vonatkozó bizonyos elvárások betartását követeli meg avégett, hogy biztosítsa az eljárás méltányosságát, ami a fegyverek egyenlőségét implikálja. Ez magában hordja azt a kötelezettséget, hogy mindkét félnek biztosítsanak ésszerű lehetőséget arra, hogy ügyét olyan feltételek között mutassa be, amelyek nem helyezik őt nyilvánvalóan hátrányos helyzetbe ellenfeléhez képest. (...) Emlékeztet arra is, hogy az eljárás szabályozása először is azt célozza, hogy megvédjék
- 35/36 -
a büntetőjogilag üldözött személyt a hatalom visszaélésének kockázatával szemben, és ezért a védelem a legalkalmasabb arra, hogy a hasonló szabályozás hiányosságait és pontatlanságait ellensúlyozza." "Következésképpen a Bíróság úgy véli, hogy az a bizonytalanság, ami azért állt fenn, mivel hiányoztak az előzetesen rögzített eljárási szabályok, a panaszost nyilvánvalóan hátrányos helyzetbe hozták az ügyészséggel szemben, és ez megfosztotta Coёme urat az Egyezmény 6. cikk 1. § értelmében felfogott méltányos eljárástól." (102., 103.)
[12] Vö. a 36/2013. (XII. 5.) AB határozattal; ld. alábba az 5.6. pontot
[13] 14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 108.; 15/2002. (III. 29.) AB határozat, ABH 2002, 116, 118-120.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 211.; 14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 256.
[14] 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.
[15] Ld. pl. Balogh Elemér párhuzamos indokolását
[16] Az Egyezményre való hivatkozást a számok tükrében ld. Szalai Anikó: Az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezésének megjelenése a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. Kül-Világ 2010. 4. sz., http://www.kul-vilag.hu/2010/04/szalai.pdf 15-16. o. "Az elmúlt húsz év során az Alkotmánybíróság megközelítően 1500 határozatot hozott, ebből összesen körülbelül 132 határozatban található hivatkozás az európai emberi jogi rezsimre." A vizsgálat 1990-2010 közötti időszakra terjed ki. Uo.
[17] "A magyar Alkotmánybíróság határozataiban a legtöbb hivatkozást az Egyezmény 6. cikkére, a tisztességes eljáráshoz való jogra találjuk, ez az összes hivatkozás több mint egynegyedét teszi ki." Szalai: i.m. 16. o.
[18] Ld. a 13. lj-et
[19] Mindkét megfogalmazást és példát ld. Szalai: i.m., aki e tekintetben Sólyom László és Molnár Tamás korábbi munkáira támaszkodik. Ld. Sólyom László: Kölcsönhatás az emberi jogok európai bíróságának esetjoga és a szólásszabadság védelme között. Magyarországon. Állam- és Jogtudomány (1996-1997), Molnár Tamás: Az európai jogfejlődés hatása a magyar alkotmányfejlődésre az emberi jogok területén. Acta Humana, 2005. 2. sz.
[20] Megemlítendő továbbá az AB által felhívott Fruni kontra Szlovákia ügy is, amellyel kapcsolatban az AB álláspontja az volt, hogy a konkrét ügy szabályozása annyira eltér a Fruni ügy sajátosságaitól, hogy az elfogultsági kifogás önmagában nem elegendő ahhoz, hogy megakadályozza az Egyezmény sérelmét.
[21] "Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvényben nem szabályozta a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményeinek megfelelően azon esetek körét, amikor a másodfokú bírósági eljárásban a fellebbezés elintézésére tanácsülésnek van helye." [kiemelés tőlem]
[22] "Az Alkotmánybíróság szerint azonban egy ilyen meggyőződést [a közjegyző azonnali eltávolítása indokolt-e "más fontos okból" a felfüggesztés ismertetett következményeivel együtt] kifejező döntésre jogosító, kötöttség nélküli szabályozás az ismertetett speciális esetben, zárt körben és szabályozási környezetben alkalmas arra, hogy a fegyelmi bíróság objektív pártatlansága látszata iránt alapos okkal kétségeket ébresszen. Az Alkotmánybíróság szerint a fegyelmi bíróság "pártatlanságát", "a pártatlanság megfelelő látszatát" a Kjtv. 104. § (1) bekezdése c) pontja nem biztosítja." [kiemelés tőlem]
[23] "A bejelentés elintézésére vonatkozó szabályok és a 1973. évi I. törvény 37. § együttes értelmezéséből nyilvánvaló, hogy az a bíró, aki maga jelentette be az elfogultságát, a bejelentése elintézése után sem járhat el az ügyben, a bíróság elnökének mindenképpen más bírót kell kijelölnie. A Be. tehát gondoskodik arról, hogy az ügy elintézésében annak a bírónak ne kelljen részt vennie, aki az elfogultságot maga jelentette be, elkerülve ezzel még a látszatát is annak, hogy a pártatlanság nem valósul meg az adott bírósági eljárásban" [kiemelés tőlem]
[24] Ld. Christine Bateup: The Dialogic Promise. Assessing the normative potential of theories of constitutional dialogue. 71 Brooklyn Law Review 2006
[25] Ld. Jakab: i.m.
[26] Erről ld. Drinóczi: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról.
[27] XXVIII. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el; a 29. cikk (1) bekezdése szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként az állam büntetőigényét érvényesíti.
[28] Ellentétes: 166/2011. (XII. 20.) AB határozat
[29] Ellentétes: az 166/2011. (XII. 20.) AB határozat mellett pl. 11/1992. (III. 5.) AB határozattal.
[30] CDL-AD(2012)008,Opinion No. 668/2012, Opinion on ACt CLXIII of 2011 on the prosecution service and Act CLXIV of 2011 on the status of the prosecutor general, prosecutors and other prosecution employees and the prosecution career of Hungary adopted by the Venice Commission at its 91[st] Plenary Session (Venice, 15-16 June 2012), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2012)008-e 16. o.
[31] Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), elérhető: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf (továbbiakban: Vélemény)
[32] CDL-AD(2012)020, Opinion nr. 683/2012, Opinion on the cardinal Acts on judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, adopted by the Venice Commission at its 92[nd] Plenary Session (Venice, 12-13 October 2012). A továbbiakban Vélemény2. (15. o.)
[33] CDL-AD(2012)044, Opinion No. 667/2012, Remarks of the Hungarian Government on the Draft Opinion on Act CLXIII of 2011 on the prosecution service and Act CLXIV of 2011 on the status of the prosecutor general, prosecutors and other prosecution employees and the prosecution career of Hungary (2012 június 13) http://www.venice.coe.int/web-forms/documents/?pdf=CDL(2012)044-e 10. o.
[34] CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments on the Draft Opinion on the cardinal Acts on the judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 (2012. október 15.), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2012)072-e 3-4. o.
[35] Ennek a magyar Kormány általi gyakori alkalmazását az akotmányos párbeszédben ld. Drinóczi: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról.
[36] A végleges változatban nem áthelyezés ("transfer"), hanem vádemelésre adott utasítás ("give instructions that charges be brought before a court...") szerepel.
[37] "The Prosecutor General has no power to "trasfer" cases." CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012 3. o. 5. pont
[38] A 166/2011. (XII. 20.) AB határozat többségi döntése sem állapította meg a törvényes bíróhoz való jog sérelmét; az a párhuzamos indokolásokban jelenik meg (Balogh Elemér, Holló András, Lenkovics Barnabás, Bragyova András).
[39] A bizottsági módosító indítványt ld. http://www.parlament.hu/irom39/09929/09929-0046.pdf. Ld. még Main concerns regarding the 4[th] Amendment to the Fundamental Law of Hungary, elérhető itt: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Appendix_1_Main_concerns_regarding_the_4th_Amendment_to_the_Fundamental_Law_of_Hungary.pdf. 7-8. o.
- 36/37 -
[40] Figyelemmel a tényleges erőviszonyokra, az ilyen megjelölést nem tartom kifogásolhatónak.
[41] Ld. Main concerns., A negyedik módosításra vonatkozó véleménye a Velencei Bizottságnak elérhető itt: http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29012-e [CDL-AD(2013)012 Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013]. Ezt megelőzte Halmai Gábor és Kim Lane Scheppele által szerkesztett Amicus Brief for the Venice Commission on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, 2013 április (szerzők: Bánkuti Miklós, Dombos Tamás, Halmai Gábor, Hanák András, Körtvélyesi Zsolt, Majtényi Balázs, Pap András László, Polgári Eszter, Salát Orsolya, Kim Lane Scheppele, Sólyom Péter), elérhető: http://halmaigabor.hu/dok/437_Amicus_Brief_on_the_Fourth_Amendment4.pdf. A Kormány készített egy rövidebb magyarázatot 2013 márciusában: Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary and Technical note [CD-Ref(2013)014], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29014-e, illetve áprilisban elkészítette ennek a bővített változatát: Background document on Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)019, a továbbiakban háttérdokumentum], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29019-e. A Velencei Bizottság véleményére a kormány válasza elérhető itt: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%290 34-e, Comments of the Government of Hungary on the Draft Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)034; 2013. június 14]. A negyedik módosításról készült egy másik szakvélemény is, amelyet Martonyi János külügyminiszter kérésére készített Francis Delpérée, Pierre Delvolvé, Eivind Smith, elérhető itt: http://www.kormany.hu/downloadZc/e0/e0000/AVIS%204eme%20AMENDEMENT%20HU.PDF
[42] 62. § (2) A kijelölést az ítélőtábla vagy a törvényszék elnöke, továbbá a legfőbb ügyész az ügy érkezésétől számított 15 napon belül indítványozhatja az OBH elnökénél. (3) A kijelölés iránti indítványban meg kell indokolni, hogy a kijelöléssel érintett ügy vagy a bíróságra a (1) bekezdésben meghatározott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportja ésszerű időn belül való elbírálása miért nem biztosítható, továbbá fel kell sorolni azokat az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatokat, amelyek a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhét igazolják.
[43] 2010. évi CLXXXIII. tv., amely a Bszi-be (1997) a következő 33/A. §-t illesztette be. "Eljáró bíróság kijelölése az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében
[33/]A. § (1) A Legfelsőbb Bíróság az OIT elnökének indítványára az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével.
(2) A kijelölés iránti indítvány megtételét az ítélőtábla vagy a megyei bíróság elnöke az ügy érkezésétől számított 15 napon belül kezdeményezheti az OIT elnökénél. Ha az OIT elnöke a kezdeményezéssel egyetért, 15 napon belül teszi meg az indítványt a Legfelsőbb Bíróság részére.
(3) A kijelölés iránti indítványban meg kell indokolni, hogy a kijelöléssel érintett ügy vagy a bíróságra a (2) bekezdésben meghatározott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportja ésszerű időn belül való elbírálása miért nem biztosítható, továbbá fel kell sorolni azokat az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatokat, amelyek a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhét igazolják. Az OIT elnöke az indítvány megtétele előtt kikéri a kijelöléssel érintett bíróság - és büntető ügy esetében a legfőbb ügyész - véleményét, továbbá az OIT Hivatalától és bármely bíróságtól adatot vagy véleményt kérhet; a megkeresésnek soron kívül eleget kell tenni.
(4) A kijelölésről a Legfelsőbb Bíróság tárgyaláson kívül 8 napon belül határoz; a határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
(5) A Legfelsőbb Bíróság a határozat meghozatala előtt az OIT elnökétől további adatokat, véleményt szerezhet be, és megteheti a (3) bekezdésben meghatározott intézkedéseket. Az indítvány és a beszerzett vélemény a határozat meghozatalában a Legfelsőbb Bíróságot nem köti és az indítványban meghatározott ügyek elbírálására az indítványban megjelölt bíróságtól eltérő másik bíróságot is kijelölhet; e másik bíróság véleményét a döntéshozatal előtt ki kell kérni.
(6) Ha a kijelölés büntető ügyet érint, a Legfelsőbb Bíróság a kijelölésről értesíti a legfőbb ügyészt.
(7) A kijelöléssel érintett ügyben e § szerint újabb kijelölésnek nincs helye."
[44] Kérdés ugyanakkor, hogy van-e logikai összefüggés aközött, hogy a bíróságok nem nagyon éltek a lehetőséggel, és hogy emiatt a gyorsítás érdekében az OBH elnöke dönt a tőlük is származó kérelemről.
[45] Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), elérhető: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf (továbbiakban: Vélemény).
[46] Vö. König kontra Németország, ECtHR judgment of 28 June 1978, paragraph 100.- 25 - CDL-AD(2012)001
[47] Lásd a Vélemény 91. pontját.
[48] A Velencei Bizottság utalt arra a tényre, hogy az OBH elnöke a túlterhelt budapesti bíróság elnökének a kérésére már kilenc ügyet tett át kevesebb ügyszámmal rendelkező bíróságokhoz.
[49] A Bizottság delegációja azt az információt kapta, hogy az áthelyezett ügyek egyikének állítólag nagyon érzékeny politikai korrupció állt a hátterében. Vélemény 92. pont
[50] Vélemény, 93. pont
[51] Vélemény, 94.
[52] Ld. Legislative solutions proposed by the Government of Hungary in relation to the Opinion on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary transmitted by the Ministry of Foreign Affairs of Hungary on 14 March 2011 (nyilvánvalóan 2012), elérhető: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL(2012)104-e.pdf (továbbiakban: "Legislative solutions").
[53] "The power of the President of the NJO to direct cases to other courts is problematic (VC opinion, paragraphs 86-94)"
[54] "Legislative solutions" 4. o.
[55] http://www.parlament.hu/irom39/06393/06393.pdf
[56] 77. § (1) Az OBH elnöke a 76. §-ban meghatározott jogköröket a Kúria és a Kúria elnöke tekintetében a Kúria elnökének a törvényben foglalt jogai és kötelezettségei figyelembevételével, az azokból következő eltéréssel gyakorolja. (2) Az OBH elnökének határozatait az érintettekkel haladéktalanul, de legkésőbb 8 napon belül írásban kell közölni. (3) Az OBH elnökének szabályzatát a Magyar Közlönyben, ajánlását és - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - határozatát a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon, továbbá a bíróságok hivatalos lapjában kell közzétenni. (4) A központi honlapon közzé kell tenni az OBH elnökének a bíróságok általános helyzetéről és a bírósági igazgatási tevékenységéről szóló éves tájékoztatóját, továbbá az OBH elnökének kinevezési jogkörébe tartozó vezetői állásra pályázó meghallgatásának
- 37/38 -
jegyzőkönyvét. (5) Az intraneten kell közzétenni az OBH elnökének az OBH működése során e körben hozott határozatait és eljárási határozatait. (6) Az OBH elnöke a közérdeklődésre számot tartó határozatairól sajtóközleményt készít.
[57] A törvényt az Országgyűlés a 2012. július 2-i ülésnapján fogadta el.
[58] CDL-AD(2012)020, Opinion nr. 683/2012, Opinion on the cardinal Acts on judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, adopted by the Venice Commission at its 92[nd] Plenary Session (Venice, 12-13 October 2012). A továbbiakban Vélemény2.
[59] CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments on the Draft Opinion on the cardinal Acts on the judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 (2012. október 15.), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2012)072-e
[60] CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments 3. o. 4. pont
[61] Vélemény2 69-72. pontok. Ld. még a CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments 2-3. o. 1. pont
[62] Vélemény2 65. pont
[63] CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments 3. o. 4. pont
[64] Vélemény2 66. pont
[65] Vélemény2 67. pont
[66] Ld. még a CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary's Comments 3. o.
[67] Vélemény2 18. o. 93. pont
[68] Így ez az AB határozat a vizsgált téma szempontjából nem központi tényező, az említése azonban mindenképpen indokolt.
[69] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat. A határozat ismertetését, kritikáját és értékelését ld. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. JEMA 2013. 2. sz.
[70] Ld. erről bővebben Drinóczi: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról.
[71] Ld. erről bővebben Drinóczi: Alkotmányos párbeszéd az új magyar alkotmány tartalmáról, különösen az 53. lj-et.
[72] Ld. erről Main concerns... 6. o., illetve lényegesen részletesebben Amicus Brief 68-70. o.
[73] Point 91 of the Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf.
[74] Elérhető itt: http://www.kormany.hu/downloadZc/e0/e0000/AVIS%204eme%20AMENDEMENT%20HU.PDF. 57-61. o.
[75] 28. o.
[76] E javaslatot Répássy Róbert jegyezte (T/10593/18). Indokolása kimerül pusztán annak a ténynek a rögzítésében, hogy "[a] módosító javaslat az eljáró bíróság kijelölésére vonatkozó előírásokat kívánja hatályon kívül helyezni". Szabó Tímea és Szilágyi Péter 2013. április 22-én benyújtott, hasonló tartalmú javaslatáról (T/10593/9) ugyanakkor nem volt szavazás. Indokolásuk: Az egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróság helyett más bíróság kijelölése az eljárásra a törvényjavaslat szerinti megoldás választása esetén is sérti az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikkét, mivel az eljáró bíróság kijelölése változatlanul nem normatív szempontokon, hanem az OBH elnökének diszkrécióján múlik.
[77] CDL-AD(2013)012 Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013. 17. o. 73., 75. pontok
[78] CD-Ref(2013)034 Comments of the Government of Hungary on the Draft Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary (2013. június 14). 9. o. 44. pont
[79] Ld. fentebb a 10. oldalt.
[80] Balsai István, Dienes-Oehm Egon, Lenkovics Barnabás, Pokol Béla alkotmánybírók szerint a panaszok eleve nem voltak befogadhatók.
[81] 27. cikk (4) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése érdekében sarkalatos törvényben meghatározottak szerint az Országos Bírósági Hivatal elnöke sarkalatos törvényben meghatározott ügyek tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki. XXVIII. (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[82] Az AB alkalmazta a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban kifejtett tesztet a korábbi határozatok alkalmazhatóságára vonatkozóan. Ld. a 3.lj-et.
[83] Az AB hivatkozott a 20/2005. (V. 26.) AB határozatra.
[84] Az AB hivatkozott a 14/2004. (V. 7.) AB határozatra.
[85] A nemzetközi szerődésbe ütközést visszautasította indítványozási jog hiányában, majd azt hivatalból lefolytatta, hivatkozva arra, hogy "a pacta sunt servanda elvéből [..., Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdés] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző »precedens-határozataiból« ez kényszerűen nem következne. ABH 2011, 290, 321.; lásd: 166/2011 (XII. 20.) AB határozat, (ABH 2011, 545.; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat".
[86] Alaptörvény-ellenes és nemzetközi szerődésbe ütközik az, hogy az OBH elnökének a határozata ellen nem volt biztosítva a jogorvoslathoz való jog. Az AB a korábbi gyakorlata, az Alaptörvény és az Egyezmény alapján megállapította, hogy azok előírásai nem teljesülnek a jogorvoslat hiány miatt, mivel az OBH elnökének döntése az érintettek (tisztességes eljáráshoz kapcsolódó) alapvető jogát sérti.
[87] Ennek oka, hogy az Ár. visszamenőlegesen megsemmisített rendelkezéseit úgy kell tekinteni, mintha érvényesen létre sem jöttek volna.
[88] Az OBH elnökének határozata igazgatási jellegű lévén, nem felel meg a törvényi feltételeknek.
[89] Konkrét ügyben gyakorlatilag: mi (nem) felel meg a tisztességes eljárásra vonatkozó szabályozási követelménynek.
[90] "Alapos okkal tartok attól, mivel a folyamatban levő ügyekben a jogsérelem lehetséges orvoslására nézve a határozat rendelkező része, illetve annak többségi indokolása semmiféle iránymutatást nem tartalmaz, a jelen ügyből könnyen a rendesbírák függetlenségének megsértését megállapító "bírói nyugdíj-korhatár 2." ügy válhat." [...] [A]lkotmányos követelmény, hogy a megalkotandó törvény lehetőséget biztosítson az alaptörvény-ellenes ügyáthelyezésekkel érintett indítványozók számára annak eldöntésére, hogy az eljárás az általános hatásköri szabályok szerint illetékes bíróság előtt újrakezdődjön-e.
[91] "Az Állandó Nemzetközi Bíróság a danzigi lengyel állampolgárok ügyében még magasabbra téve a mércét azt is leszögezte, hogy "egy állam sem hivatkozhat egy másik állammal szemben saját alkotmányára avégett, hogy mentesüljön a nemzetközi jogból, vagy hatályos szerződésekből fakadó kötelezettségei alól" (CPJI: A danzigi lengyel állampolgárokkal való bánásmód ügyében adott tanácsadó vélemény, 1932. február 4., Série A/B n° 44., 24. o.). Ezek a tételek kimondásuk óta meghatározó jellegűek: a nemzetközi jog és a nemzeti alkotmányok konfliktusmentes együttélésének alapját jelentik, és immár az Alaptörvényben is tükröződnek. Az Alkotmánybíróság ezért az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 8. pontját is figyelembe vette az Alaptörvény
- 38/39 -
XXVIII. cikke (1) bekezdésének és az Egyezmény 6. Cikk 1. pontjának értelmezésekor." Az Alaptörvény idézett 8. pontja: Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és állami irányítás egyéb jogi eszközei, meghozott egyedi döntések, valamint vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek hatályát.
[92] Figyelemmel az alkotmánymódosító hatalommal való "visszaélések" gyakorlatára.
[93] Alaptv. 24. cikk (1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.
[94] Szívós Mária alkotmánybíró egyáltalán nem talált összefüggést ezen ügy és a támadott jogszabályok között.
[95] Ügydöntő szerepet tulajdonít neki különvéleményében Dienes-Oehm Egon, illetve a csatlakozó Lenkovics Barnabás: "A magyar Alkotmánybíróság alapjogi döntéseinek indokolásában azonban - megítélésem szerint - a Velencei Bizottság ügydöntő szerepet nem tölthet be."
[96] "Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a Velencei Bizottság a jelen ügyben vizsgált szabályozást illetően lényegében ugyanerre a következtetésre jutott..." [42] "A Velencei Bizottság fentebb hivatkozott egyik dokumentumában [CDL-AD(2012)001 Avis sur la loi CLXII de 2011 sur le statut juridique et la rémunération des juges et la loi CLXI de 2011 sur l'organisation et l'administration des tribunaux de la Hongrie adopté par la Commission de Venise lors de sa 90e session pléni"ere, 25. o, 86. § és kapcsolódó 43. lábjegyzet] szintén a Coёme ügyben kimondottakat tekintette irányadónak." E mondatot ez követi: "Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy..." [50]
[97] A negyedik módosításnak alapot adó ügyek közül a választás előtti feliratkozás említhető még meg, de annak nem voltak ilyen jellegű következménmyi hatásai.
[98] Ld. a negyedik módosításban az alkotmánymódosításokkal kapcsolatban előírt formai vizsgálat lehetőségét, válaszul a korábbi AB határozatban kilátásba helyezett tartalmi vizsgálatra.
[99] "Az Egyezményben foglalt alapvető jogok sérelmének orvoslására létrehozott, kizárólag konkrét ügyekben ítélkező Emberi Jogok Európai Bírósága eseti döntései sem a magyar jogalkotást, sem a magyar Alkotmánybíróságot nem kötik. A bíróság gyakorlatának követése ugyan számos szempontból indokolt, sőt költségvetési terhet jelentő kérdés, tisztán jogi szempontból azonban annak nem lehet az Alkotmánybíróság döntéseit meghatározó súlya és nagyobb ereje, mint az Alkotmánybíróság - Alaptörvényen alapuló - saját érvkészletének és határozatainak." Dienes-Oehm Egon alkotmánybírónak a 36/2013. (XII. 5.) AB határozathoz fűzött különvéleménye, amihez csatlakozott Lenkovics Barnabás alkotmánybíró.
[100] "Az alkotmánybíróság alkotmányoligarchiává válik, ha az írott alaptörvényi előírások és az alkotmánybírósági törvény rendelkezései helyett saját döntéseiben kifejtett normákat tekinti alapnak a törvényi rendelkezések és bírói határozatok megsemmisítésénél. A törvényhozást és az alkotmányozó hatalmat gyakorló országgyűlési minősített többséget az állampolgárok milliói választják meg, és az ettől elszakadó alkotmánybírákat semmi nem legitimálja, amikor önmaguk hoznak létre saját "láthatatlan alkotmányt" és "láthatatlan alkotmánybírósági törvényt", melyet elegendőnek vélnek az igazságszolgáltatás, az állam és a társadalom legfelső irányítására. Különvéleményemben a leghatározottabban elutasítom az ebben való részvételt." Pokol Béla alkotmánybírónak a 36/2013. (XII. 5.) AB határozathoz fűzött különvéleménye
Lábjegyzetek:
[1] A szerző habilitált egyetemi docens.
Visszaugrás
