A közigazgatás normatív aktusaival szembeni általános bírói jogvédelem biztosítása a magyar jogrendszer egyik hosszú ideje fennálló adóssága volt. E problémát a jogalkotó is felismerte, és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) megalkotásával kívánta azt orvosolni. Az így kialakult előremutató szabályozás gyakorlati alkalmazására azonban nem kerülhetett sor, a jogalkotó ugyanis két évvel később, a hatósági eljárások egyfokúsításával összefüggésben olyan módosításokat fogadott el, amelyek a Kp.-t megelőző szabályozási logikához tértek vissza. Kérdés ugyanakkor, hogy ez a szabályozási logika mennyiben egyeztethető össze a Kp. által is nevesített hatékony jogvédelem elvével.
The introduction of the judicial review of non-legislative normative administrative acts was long overdue in the Hungarian legal system. This issue was recognized by the legislature as well, which endeavoured to rectify this hiatus by adopting the Code of Administrative Litigation. However, the progressive rules of the Code regarding the judicial review of normative acts have never been put into practice, as a mere two years later it was altered in a way that reflected a reversion to the regulatory framework prior to the adoption of the Code. As a result, the question arises whether this legal framework is compatible with the principle of effective legal protection.
Tárgyszavak: normakontroll, közigazgatási perjog, közigazgatási bíráskodás, hatékony jogvédelem
A modern közigazgatás nem működhet normatív aktusok nélkül. Az államnak egyre bővülő funkciói ellátásához egyre bővülő közigazgatási eszköztárat kell igénybe vennie, ebben pedig fontos szerepet játszanak a normatív közigazgatási aktusok. Ezek térnyerése azonban komoly kockázatokat is hordoz. A közigazgatás joghoz kötöttségének elve ugyanis abszolút érvényesülést követel: a legalitás követelményéből fakadóan a közigazgatás normaalkotó tevékenységének is összhangban kell lennie a magasabb szintű jogszabályokkal. Ennek egyik, de korántsem egyetlen[1] garanciája a közigazgatási bíráskodás. E témakör elemzésének különös aktualitást ad, hogy 2018. január 1-jén hatályba lépett a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.), amely kifejezetten azt a célt tűzte ki, hogy a közigazgatási aktusokkal szembeni bírói jogvédelem minél szélesebb körben legyen elérhető, így a normatív aktusokkal szemben is.[2] Jelen tanulmány ez utóbbi kategória tekintetében
- 1/2 -
vizsgálja a Kp. releváns rendelkezéseit. Mindezt a hatékony jogvédelem "mércéjének" segítségével mutatom be, tehát arra keresem a választ, hogy az e szabályrendszer által biztosított jogvédelemi szint kielégíti-e a hatékony jogvédelem követelményét.
A közigazgatás a közfeladatait közigazgatási cselekmények, azon belül is elsődlegesen aktusok útján látja el. Ezek két csoportba sorolhatóak: léteznek normatív és egyedi aktusok. Az elkülönítés alapja a címzettek köre: míg a normatív aktusok címzetti köre nyitott, addig az egyedi aktusok címzetti köre zárt.[3] A két aktustípus joghatásában is különbség van: a normatív aktusban előírt magatartást a címzettek általában folyamatosan vagy ismétlődően kötelesek vagy jogosultak tanúsítani, míg az egyedi aktusokra ez kevéssé jellemző.[4]
A normatív közigazgatási aktusoknak három csoportját különböztethetjük meg. Az első csoportba a jogszabályok (rendeletek), a másodikba az intern jellegű közjogi szervezetszabályozó eszközök, a harmadikba pedig a közigazgatási szerveknek a közfeladatok ellátása során kibocsátott, az előző két csoportba nem sorolható, tehát a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) hatálya alá nem tartozó normatív aktusai tartoznak. Ez utóbbiakat nevezi a Kp. 4. § (3) bekezdése általános hatályú rendelkezésnek, és ezekkel szemben biztosítja a generálklauzulán keresztül általános jelleggel a bírói jogvédelmet.[5] A továbbiakban - terjedelmi okokból - csak ezeket vizsgálom, és a normatív aktus kifejezés alatt is kizárólag ezeket értem.
A Kp. e megoldásának azért is van kiemelkedő jelentősége, mert a közigazgatási bírói kontrollnak elméleti szinten a normatív közigazgatási aktusok teljes körére ki kell terjednie, hiszen csak így biztosítható a közigazgatás joghoz kötöttsége, valamint az egyéni jogvédelem elérhetősége. Az előbbi követelmény a közigazgatási bíráskodás funkciói[6] közül a tárgyi jog védelmét szolgáló objektív jogvédelemre, az utóbbi pedig az alanyi jogok védelmére irányuló szubjektív jogvédelemre utal.[7]
Fontos tisztázni a közvetett és a közvetlen hatályosulás fogalmát is. A normatív aktusok általában közvetett joghatással bírnak, azaz egy "közbeékelődő" egyedi aktus közvetíti azok tartalmát a jogalany felé. Így egyfajta aktusláncolat alakul ki, amelyben a jogokat és kötelezettségeket az utolsó helyen álló egyedi aktus keletkezteti.[8] Ez a helyzet például egy kamarai fegyelmi határozat esetén, ahol a köztestületi fegyelmi szabályzat alapján hoz egyedi döntést a fegyelmi szerv. Más esetekben azonban a normatív aktusok - egyedi aktus hiányában - közvetlen joghatással bírnak. Ez a helyzet például, ha egy szabályozó hatóság soft law instrumentuma nyomán a piaci szereplők az abból kirajzolódó magatartásformát kezdik követni.[9]
A közigazgatási bírói utat azonban a hatályosulás módjától függetlenül biztosítani kell. Nyilvánvaló, hogy a közvetlen hatályosulás esetén kizárólag a normatív aktus közvetlen megtámadása útján lehet a bírói jogvédelmet biztosítani. Itt a bírói út megléte mind az objektív, mind a szubjektív jogvédelem célját szolgálja. Előbbi azt követeli meg, hogy a jogrendszerben ne maradhasson fenn jogsértő normatív aktus akkor sem, ha az egyéni jogsérelmet nem okoz. Utóbbi pedig azt a követelményt támasztja, hogy a bíróság a jogalanynak a jogsértő normatív aktussal szemben jogvédelmet nyújthasson akkor is, ha nincsen annak tartalmát közvetítő egyedi aktus. Ami a közvetett hatályosulást illeti, ekkor is elengedhetetlen, hogy a bíróság az egyedi aktus mellett a normatív aktust is vizsgálat alá vonhassa és megsemmisíthesse, hiszen ennek hiányában a bíróság kizárólag a jogsértő egyedi döntést semmisíthetné meg, de a szintén jogsértő szabályzatot kénytelen lenne érintetlenül hagyni. Ez a szubjektív jogvédelem biztosításához elegendő lehetne ugyan, de ellentétes lenne az objektív jogvédelmi funkcióval, hiszen ilyenkor a jogrendszerben fennmaradhatna egy jogsértő normatív aktus.
A Kp. szabályait a hatékony jogvédelem tükrében elemzem, így szükséges annak rövid bemutatása, hogy ezen elv mit jelent a normatív aktusok kontextusában. A kódex megalkotása során deklarált cél volt a közigazgatás tevé-
- 2/3 -
kenységével szembeni jogvédelem szintjének növelése, ami a hatékony jogvédelem elvében manifesztálódott, sőt a Kp. 2. § (1) bekezdése kifejezetten a bíróság feladataként nevesíti a hatékony jogvédelem biztosítását.
Ezen elv érvényesülését nemzetközi kötelezettségeink is megkövetelik. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 13. cikke például kifejezetten nevesíti azt, ami - a 6. cikkel együtt - kiterjedt strasbourgi joggyakorlat kialakulását eredményezte, amely a normatív aktusokkal szemben is megköveteli a hatékony jogvédelmet.[10] Az Európai Unióról szóló Szerződés 19. cikk (2) bekezdése, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke szintén megköveteli a tagállamoktól a hatékony jogorvoslat biztosítását az uniós jog által érintett területeken, tekintettel arra, hogy a hatékony jogvédelem elve a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugszik.[11] Sőt, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 263. cikk (4) bekezdése kifejezetten lehetővé teszi egyes normatív uniós aktusok megsemmisítési eljárásban való megtámadását, amely során szintén érvényesülnie kell e követelménynek.[12]
A hatékony jogvédelem komplex fogalom, annak a közigazgatási bírói jogvédelem kontextusában is számos aspektusa van.[13] Egyfelől, formális kritériumként magába foglalja a hézagmentesség elvét, azaz hogy a közigazgatás által okozott jogsérelmek a közigazgatási tevékenység formájától, az aktus típusától függetlenül bíróság elé vihetőek legyenek.[14] A normatív aktusokat tekintve ez azt a követelményt jelenti, hogy valamennyi normatív közigazgatási aktus bíróság által felülvizsgálható legyen.
A hatékony jogvédelem elve azonban materiális kritériumokat is tartalmaz. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ugyanis a bírói út megléte önmagában nem elég, a jogvédelem hatékonyságához az is szükséges, hogy a bíróság érdemben bírálhassa el a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket.[15] Ez azt jelenti, hogy a bíróság által nyújtható jogorvoslat "fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát",[16] például azáltal, hogy a bíróság jogosult az aktust megsemmisíteni, alkalmazhatóságát kizárni. Az Alkotmánybíróság ezt a bírósághoz forduláshoz és a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jogból vezette le,[17] tehát alapvetően szubjektív jogvédelmi szempontból értelmezte a hatékony jogvédelem elvét. E követelmény ugyanakkor a közigazgatási bíráskodás kontextusában sajátos fénytörésbe kerül, a közigazgatási perben ugyanis a bíróságnak objektív jogvédelmi feladata is van. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a közigazgatási perben a szubjektív és az objektív jogvédelem kiegyensúlyozása a jogvédelem hatékonyságának előfeltétele.[18] Így például egy köztestületi szabályzatot nemcsak a törvényességi felügyeleti szerv, hanem az érintett által indított perben is meg kell tudnia semmisíteni a bíróságnak, hiszen a szubjektív jogvédelmi céllal indult perben is érvényre kell juttatni az objektív jogvédelem követelményét.
A Kp. egyértelműen túllépett azon a felfogáson, amely a közigazgatási bíráskodást a hatósági döntések felülvizsgálatával azonosította, és ezzel nagymértékben növelte a közigazgatás tevékenységével szembeni jogvédelem szintjét. Ezt elsődlegesen azzal érte el, hogy a közigazgatási jogvita 4. §-ban foglalt generálklauzulája útján tárgyi hatálya alá vont számos olyan közigazgatási cselekményfajtát, amely korábban nem tartozott bírói útra. A generálklauzula szerint közigazgatási jogvita a Kp. 4. § (3) bekezdésében felsorolt cselekménytípusok esetében keletkezhet, ezek egyike pedig az általános hatályú rendelkezések köre. A generálklauzula alapján tehát bármely közigazgatási szerv Jat. hatálya alá nem tartozó normatív aktusa közigazgatási jogvita tárgyává válhat, amennyiben az a jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul vagy ezt eredményezi.[19] A bírói út generálklauzulán keresztül való megnyitása a normatív aktusokkal szembeni jogvédelem hézagmentességét szolgálja, ami mindenképp üdvözlendő.
Láthattuk azonban, hogy a bírói út megléte a jogvédelem hatékonyságának csak szükséges, de nem elégséges előfeltétele. A hatékonyság ugyanis attól is függ, hogy mit
- 3/4 -
és hogyan vizsgálhat felül a bíróság, valamint milyen döntést hozhat.[20] Ennek vizsgálata során különbséget kell tennünk a Kp. eredeti szabályozási modellje, valamint az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Ejhet.) hatálybalépését követő, hatályos szabályozás között, hiszen az utóbbi módosításai jelentős változásokat hoztak.
A kódex eredeti szabályozási modellje az általános hatályú rendelkezések hatályosulási módjától függetlenül biztosította az azokkal szembeni jogvédelmet. A Kp. 4. § (5) bekezdése szerint ugyanis, bár a közvetetten hatályosuló általános hatályú rendelkezések csak az arra alapított egyedi aktussal együtt válhattak közigazgatási jogvita tárgyává, ha a normatív aktus közvetlenül hatályosult, annak önálló megtámadása is lehetséges volt. A jogkövetkezményeket tekintve a bíróság - a Kp. 89-90. §-ainak keretei között - szabadon választhatta meg a konkrét ügyben felmerülő alanyi jogsérelmek és tárgyi jogsértések orvoslására leginkább alkalmas eszközt.
E megoldás az általános hatályú rendelkezésekkel szembeni szubjektív és objektív jogvédelemnek is viszonylag magas szintjét biztosította. Az alanyi jogsérelmet elszenvedett személyek a normatív aktusok hatályosulási módjától függetlenül jogosulttá váltak a perindításra, amely a hatékony szubjektív jogvédelem célját szolgálta. A hatékony objektív jogvédelem megvalósítását elsődlegesen a törvényességi felügyeleti és ellenőrzési szervek perindítási jogosultsága biztosította, de ezt a célt szolgálta a hivatalbóliság elvének megjelenése is, amely révén a bíróság a szubjektív jogvédelmi céllal indított perekben is érvényre tudta juttatni az objektív jogvédelem követelményét, így például szabadon dönthetett a kasszatórius jogkör gyakorlásáról.
Sajnálatos módon azonban az Ejhet. 2019. évi, érdemben nem indokolt módosításai[21] nagymértékben gyengítették az általános hatályú rendelkezésekkel szembeni jogvédelem szintjét, két szempontból is.
Egyrészt, a Kp. 4. § (5) bekezdése szerint a közvetlenül hatályosuló normatív aktusok immáron kizárólag a törvényességi felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv, ezek hiányában ügyész indítványára válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává. A közvetlenül hatályosuló normatív aktusokat így az azok nyomán alanyi jogsérelmet szenvedett személyek már nem támadhatják meg. Ilyen esetben tehát az alanyi jogsérelem orvosolhatósága egy külső, eredetileg perben sem álló szerv "indítványától", keresetindítási döntésétől, nem pedig a jogsérelmet szenvedett személy önrendelkezési jogból levezethető elhatározásától függ.[22] E szervek keresetindítási döntése ráadásul ki sem kényszeríthető az érintettek által. Így amennyiben az említett szervek egyike sem indít pert, a jogvita nem is kerülhet bíróság elé, tehát az alanyi jogsérelem bíróság általi orvoslásának még a lehetősége sem adott. E módosítás a szubjektív jogvédelem hatékonysága kapcsán számos aggályt vet fel.
Másrészt, a bíróság a Kp. 89. § (1) és (4) bekezdései szerint csak a törvényességi felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv, ezek hiányában ügyész külön indítványára semmisítheti meg a normatív aktusokat, ennek hiányában csak azok konkrét ügyben való alkalmazását zárhatja ki. A bíróság által alkalmazható jogkövetkezmények körének korlátozása így azt eredményezi, hogy az adott esetben megállapított tárgyi jogsértés nem kerülhet orvoslásra, hiszen az alkalmazás kizárása csak a konkrét ügyre bír kihatással, objektív jogvédelmi funkciója nincs. Így előfordulhat, hogy a jogrendszerben fennmarad egy olyan normatív aktus, amelynek tárgyi jogrendbe ütközését a bíróság már megállapította. E módosítás az objektív jogvédelem hatékonyságát kérdőjelezi meg.
Önmagában az, hogy a törvény immáron külön nevesíti az alkalmazási tilalmat mint jogkövetkezményt, még üdvözlendő változtatás is lehetne, bár a bírói gyakorlat ezt már a Kp. előtt is ismerte.[23] Az azonban mindenképpen aggályos, hogy az alkalmazható jogkövetkezmények köre egy eredetileg perben sem álló közigazgatási szerv mérlegelésétől függ.[24] A megsemmisítési indítvány kikényszerítésének ugyanis nincs jogi eszköze, annak megtétele attól függ, hogy e szerv milyen jogsértéseket észlel és tart megállapíthatónak.[25] Felmerülhet ugyanakkor, hogy a bíróság ennek ellenére is el tudja érni az alanyi jogsérelmet elszenvedő felperes keresete alapján folyó perben a tárgyi joggal (is) ellentétes normatív aktus megsemmisítését úgy, hogy érdekeltként perbe állítja a törvényességi felügyeleti vagy ellenőrzési szervet, amely aztán megsemmisítési indítványt tesz.[26] A perbeállítottat azonban ilyen esetben sem kötelezi semmi az indítvány megtételére, tehát e megoldás sikeressége is kétséges, ráadá-
- 4/5 -
sul ez indokolatlanul elhúzhatja az eljárást. Az is kérdéses, hogy a bíróság megsemmisítheti-e a normatív aktust indítvány hiányában akkor, ha az a Kp. 85. § (3) bekezdése szerint hivatalból figyelembe veendő hibában szenved. E rendelkezés célja pontosan a rendelkezési elv áttörése az objektív jogvédelem érvényre juttatásának céljával,[27] így indokolt lenne, hogy a bíróság ilyen esetben feltételek nélkül gyakorolhassa kasszatórius jogkörét.
További problémák merülhetnek fel az egyes aktustípusokra jellemző sajátosságok folytán is, így a továbbiakban ezek példáján vizsgálom a módosításnak a hatékony jogvédelem érvényesülésére gyakorolt hatását.
A köztestületi autonómia fontos eleme a "saját ügyeit intéző tagság", ennek pedig egyik megnyilvánulása a szabályozó hatáskör megléte.[28] A köztestületi normatív aktusok igen sokrétűek: egyesek belső jogviszonyokat szabályoznak, míg mások a köztestület és a tagok külső jogviszonyaira vonatkoznak. Mindkét esetben indokolható azonban a bírói jogvédelem megléte.[29] Ez különösen hangsúlyos a kényszertagsággal működő köztestületek esetében; valamint azon szabályzatok kapcsán, amelyek tagnak nem minősülő személyekre is kihatnak, vagy kötelező erővel bírnak rájuk nézve. Utóbbira példa lehet az ügyvédi letétkezelési szabályzat vagy a hegyközségi rendtartás.[30]
Bár a szakirodalom a kezdetektől fogva hangsúlyozta a köztestületi normatív aktusokkal szembeni jogvédelem fontosságát,[31] a Kp.-t megelőző szabályozásra mégis az egységes koncepció hiánya volt jellemző. Az objektív jogvédelem kapcsán a legnagyobb probléma a törvényességi felügyelet szabályainak kidolgozatlansága, míg a szubjektív jogvédelem kiteljesedésének legfőbb gátja a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (régi Pp.) volt, amely alapvetően csak a köztestületek hatósági határozatait tette megtámadhatóvá.[32] A normatív aktusok jogszerűségét a bíróság kizárólag a törvényességi kontrollt gyakorló szerv indítványára vizsgálhatta.[33]
A Kp. eljárásjogi szempontból világos helyzetet teremtett, amikor a köztestületi jogviták egy részét a generálklauzula körébe utalta, más ügyekben pedig külön törvényi rendelkezés nyitotta meg a bírói utat. Az általános hatályú rendelkezésnek minősülő normatív köztestületi aktusokkal szemben a kódex eredetileg kétpilléres szabályozás útján nyújtott jogvédelmet. Egyfelől, a Kp. 4. § (5) bekezdése lehetőséget adott a köztestületi szabályzatok egyedi érintettségen alapuló, szubjektív jogvédelmi célú megtámadására.[34] Amennyiben a szabályzat közvetetten hatályosult, akkor az az arra alapított egyedi aktussal együtt lehetett a per tárgya, ha azonban a jogsérelmet a szabályzat közvetlen hatályosulása okozta, akkor közvetlenül is megtámadható volt. Az eljárás a Kp. általános szabályai szerint zajlott, a bíróság pedig kasszatórius jogkört is gyakorolhatott.
Másfelől, a törvény egy különös pertípust is intézményesített köztestületi felügyeleti per néven, ami arra szolgál, hogy a törvényességi kontrollt gyakorló szervek egységes szabályok szerint tudják peresíteni törvényességi észrevételeiket. E szervek bármely jogsértés esetén megindíthatják a felügyeleti pert, így jogsértő normatív aktus (pl. fegyelmi szabályzat) kibocsátása esetén is.[35] E pertípus az objektív jogvédelem célját szolgálja, hiszen a Kp. 136. § (1) bekezdése szerint az eljárás megindítására kizárólag a törvényességi kontrollt gyakorló szerv jogosult eredménytelen törvényességi felhívást követően. További sajátosság, hogy ezen eljárásban a bíróság a Kp. 137. §-a szerinti speciális, a tárgyi jogrend védelmét célzó jogkövetkezményeket is alkalmazhat.
Sajnálatos módon azonban e szabályozást, amely az objektív és szubjektív jogvédelem kiegyensúlyozásával magas szintű jogvédelmet biztosított, a jogalkotó az Ejhet. elfogadásával lerontotta. A már ismertetett problémák a köztestületek esetében is fennállnak, ezeken túl azonban felmerül néhány speciális probléma is. Az Ejhet. módosításai ugyanis több tekintetben is összemosták a köztestületi felügyeleti perek, valamint az általános megtámadási perek szabályrendszerét.
Egyfelől nem világos, hogy a közvetlenül hatályosuló normatív köztestületi aktusok esetében mit jelent az, hogy ezek csak a törvényességi felügyeleti vagy ellenőr-
- 5/6 -
zési szerv, illetve ügyész "indítványára" válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává. A Kp. 17. § f) pontja privilegizált felperesként nevesíti e szerveket, ha általános hatályú rendelkezés megsemmisítését indítványozzák, így ez valójában keresetindítási jogosultságot jelent. A kódex azonban e szervek objektív jogvédelmi célú perindítási jogosultságát külön, a Kp. 17. § b) pontjában már szabályozza. Így kérdés, hogy a 17. § f) pontjának milyen normatív tartalmat tulajdoníthatunk. Az egyik értelmezés szerint e szabály feljogosítja az említett szerveket a köztestületi szabályzatok köztestületi felügyeleti peren kívül, megtámadási perben történő megtámadására. Ha ez valóban így van, akkor az is kérdés, hogy mi értelme van a felügyeleti per külön szabályozásának. Az is megkérdőjelezhető, hogy miért egy eljárási jogszabály biztosít ilyen jellegű keresetindítási jogot. E szabály ágazati törvényekkel való összhangja is kétséges, ezek ugyanis a keresetindítás előtt megkövetelik a törvényességi felhívás kibocsátását, ezt azonban a megtámadási perben a bíróság nem vizsgálhatja. A másik lehetséges értelmezés azonban még ennél is lehangolóbb: eszerint a 17. § f) pontja egy "egyszerű" kodifikációs hiba, hiszen - a többen benne van a kevesebb elve alapján - a b) pont magában foglalja az f) pontot is.
A kasszatórius jogkör korlátozása szintén felvet egy különös problémát. Ha ugyanis egy megtámadási perben merül fel a köztestületi szabályzat tárgyi jogba ütközése, a bíróság azt csak a felügyeleti szerv érdekeltként történő perbeállítását követően semmisítheti meg. Ezzel a jogalkotó mintegy beleerőlteti a törvényességi felügyeleti és ellenőrzési szerveket a szubjektív jogvédelmi céllal indult megtámadási perekbe, amely szintén a két pertípus összemosásával jár. Jól mutatja ezt az is, hogy a Kp. 137. § (3) bekezdése szerint a bíróság a felügyeleti per speciális jogkövetkezményeit ilyen esetben a megtámadási perben is alkalmazhatja.
A humán közszolgáltatások ellátásában kulcsszerepet játszó közintézetek szervezetileg önállóak ugyan, de ez nem jár önigazgatási autonómiával, így ezek felett a közigazgatás szervi és szakmai irányítást gyakorol, ami erőteljes beavatkozásra ad lehetőséget.[36] Egyes közintézetek esetében ugyanakkor az állam elismer bizonyos fokú szakmai autonómiát, mint például az e pontban tárgyalt felsőoktatási intézmények tekintetében.
Közfeladataik ellátása érdekében a közintézetek is jogosultak lehetnek normatív aktusok kibocsátásra. A közintézetek szabályozási jogköre rendszerint a konkrét közszolgáltatás nyújtásának módjához kapcsolódó szakmai kérdésekre terjed ki. Lényeges azonban, hogy a közintézetek feletti fenntartói (szervi) irányítási jogkör magában foglalja az előzetes aktusjóváhagyási vagy utólagos aktusfelülvizsgálati hatáskört. A fenntartói irányítás tehát egy olyan jogosítványegyüttesként értelmezhető, amely alapján a fenntartó, így például az állami felsőoktatási intézményeknél a miniszter jogosult a közintézeti szabályzatok törvényességi szempontú ellenőrzésére, a szabályzat jogsértő mivoltának megállapítása esetén pedig annak megsemmisítésére is.[37]
A közintézeti aktusokkal szembeni bírói jogvédelem szabályozását a Kp.-t megelőzően a töredezettség jellemezte, ez pedig fokozottan igaz volt a normatív aktusokra.[38] Egyedül a felsőoktatási intézményeknél volt a szabályozás valamelyest kiforrottabb.
Ezek esetében az objektív jogvédelmi funkciót a fenntartó valósította meg, amely a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 73. § (5) bekezdése szerint a fenntartói irányítás részjogosítványaként törvényességi ellenőrzést gyakorolt az intézményi dokumentumokban foglaltak felett, ha pedig jogsértést észlelt, akkor felhívta az intézmény vezetőjét annak orvoslására. Amennyiben az intézmény vezetője nem tett eleget ennek, akkor a fenntartó - aktusfelülvizsgálati jogával élve, az Áht. 9. §-a alapján - meg is semmisíthette a jogsértőnek tartott normatív aktust.[39] A felsőoktatási intézmény a fenntartói intézkedéssel szemben az Nftv. 75. § (1) bekezdése értelmében bírósághoz fordulhatott, így azonban csak "közvetetten" volt elérhető a szabályzatok objektív jogvédelmi célú felülvizsgálata, hiszen a bíróság ekkor is csak a fenntartói döntést semmisíthette meg.[40]
Ami a szubjektív jogvédelmet illeti, az Nftv. 57. § (3) bekezdése biztosította az érintettek számára a felsőoktatási intézmény döntése, intézkedése vagy mulasztása ellen a jogorvoslati jogot, a másodfokú döntés pedig bíróság előtt megtámadható volt. E szabályok a normatív aktusokkal szembeni jogvédelemről nem szóltak: ha egy
- 6/7 -
hallgató egy egyedi döntést vitt bíróság elé, akkor az csak másodlagosan foglalkozhatott az alapul fekvő normatív aktus jogszerűségével.[41] A Kúria például több ügyben is megállapította egy szolgáltatási díjfizetést előíró rektori utasításról, hogy az jogsértő, így meg is semmisítette az egyedi határozatokat, de magát az utasítást nem.[42]
A Kp. nyomán a felsőoktatási aktusokkal szembeni közigazgatási bírói jogvédelem lehetőségei igencsak kitágultak, a törvény ugyanis közigazgatási szervnek minősíti a felsőoktatási intézményeket, így ezek normatív aktusai a generálklauzulán keresztül megtámadhatóvá váltak.[43] A felsőoktatási szabályzatok objektív jogvédelmi célú, "közvetett felülvizsgálata" immáron az általános megtámadási perben történik. Komolyabb változásokat hozott a Kp. a szubjektív jogvédelem tekintetében. A kódex az általános megtámadási per útján biztosította a felsőoktatási szabályzatokkal szembeni szubjektív jogvédelmet, azok hatályosulási módjától függetlenül, a bíróság pedig jogosulttá vált kasszatórius jogkör gyakorlására is. E szabályozásból a felsőoktatási aktusokkal szembeni jogvédelem viszonylag magas, a hatékony jogvédelem követelményének megfelelő szintje látszott kirajzolódni.
Az Ejhet. módosításai azonban e tekintetben is negatív változásokat hoztak. Az általános problémák mellett ugyanis a felsőoktatási intézmények normatív aktusaival kapcsolatban is felmerül néhány aggály.
Kérdés, hogy van-e egyáltalán a felsőoktatási intézményeknek a Kp. fogalomrendszere szerinti törvényességi ellenőrzési szerve. A fenntartói irányítás fent kifejtett értelmezését alapul véve nincs akadálya annak, hogy a fenntartót törvényességi ellenőrzési szervnek minősítsük. Ezen értelmezési sémát elfogadva, a közvetlenül hatályosuló felsőoktatási szabályzatok immáron kizárólag a fenntartó keresetindítása nyomán válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává. Nem jelenthet alternatívát az Nftv. 57. §-a szerinti belső jogorvoslati lehetőség sem, az ugyanis szabályzatok jogsértő mivoltának sérelmezésére nem alkalmas, ráadásul az eljárás megindítására csak a (volt) hallgatók és az intézménybe jelentkezők jogosultak.[44] A bíróság kasszatórius jogkörének feltételhez kötése kapcsán pedig nem világos, hogy a felsőoktatási szabályzat nyomán alanyi jogsérelmet elszenvedett személyek által indított szubjektív jogvédelmi célú perekben a Kp. miért teszi függővé a kasszatórius jogkör gyakorlását a törvényességi ellenőrzési szerv indítványától. E szerv ugyanis fenntartóként - aktusfelülvizsgálati jogánál fogva - külön bírósági eljárás nélkül is megsemmisítheti a tárgyi jogba ütköző intézményi szabályzatot.
Még rosszabb a helyzet, ha a Kp. szabályait úgy értelmezzük, hogy a fenntartó nem minősül törvényességi ellenőrzési szervnek. Ebben az esetben ugyanis - törvényességi ellenőrzési és felügyeleti szerv hiányában - a Kp. 4. § (5) bekezdése szerint egyedül az ügyész indítványozási és keresetindítási joga merülhet fel. Álláspontom szerint ugyanakkor a hatályos szabályozás nem biztosít az ügyésznek ilyen jellegű hatáskört. Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 26. § (1) bekezdése szerint ugyanis az ügyész számára közérdekvédelmi hatáskört kizárólag az Ütv. vagy külön törvény állapíthat meg. Ugyanakkor sem az Ütv., sem pedig az Nftv. nem biztosít az ügyész számára hatáskört a jogsértő felsőoktatási szabályzatokkal szembeni fellépésére. Önmagában pedig a Kp. szabályai nem értelmezhetőek úgy, hogy azok - bármilyen anyagi jogszabályi rendelkezés nélkül - általános fellépési jogot adnának az ügyész számára. Ez ugyanis ellentétes lenne az Ütv. szabályozási logikájával, amely kifejezetten szakítani kívánt az ügyészséget általános törvényességi felügyeleti szervként értelmező felfogással, ehelyett konkrét, jogszabályban rögzített hatáskörök biztosításával kívánta meghatározni a közérdekvédelmi feladatokat.[45] Ezen értelmezés szerint tehát - keresetindításra jogosult szerv hiányában - a közvetlenül hatályosuló felsőoktatási szabályzatok egyáltalán nem is válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává, a kasszatórius jogkör gyakorlása pedig szintén kizárt valamennyi felsőoktatási szabályzat esetében.
A szabályozó hatóságok normatív aktusok kibocsátására vonatkozó hatáskörének kialakulása arra vezethető vissza, hogy a liberalizált piacokra irányuló szabályozás kialakítása a lassú és laikus jogalkotási eljárásban lehetetlenné vált.[46] Megjelent az igény, hogy a piacszabályozás során alkalmazandó szabályokat a piaccal közvetlen kapcsolatban álló, szaktudással rendelkező hatóság alkothassa meg absztrakt törvényi keretek között, ennek pedig idővel változatos formái alakultak ki.[47]
- 7/8 -
A szabályozó hatósági tevékenység középpontjában így a normatív aktusok állnak. E körben kiemelkedő jelentősége van a jogilag nem kötelező normatív rendelkezéseknek, azaz soft law instrumentumoknak. Ilyen megoldást alkalmaz például a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 36. § (6) bekezdése, amely szerint a Gazdasági Versenyhivatal a jogalkalmazási gyakorlatát ismertető közleményt adhat ki. Ezek célja a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése annak rögzítésével, hogy a hatóság milyen tartalommal tölti meg a jogszabályokat, így ezeknek kötelező ereje nincs,[48] ennek ellenére felmerülhet a bírói kontroll szükségessége, ha ezek gyakorlati érvényesülése jogszabállyal ellentétes helyzetet eredményez.[49]
A soft law instrumentumok kétségtelen előnye, hogy előzetesen orientálják az ügyfeleket, így lehetőséget adnak a jogszerű piaci működés előzetes kialakítására. Ez azonban a jogorvoslat szemszögéből aggályokat vet fel, ugyanis az ügyfél ilyenkor úgy követi a már kialakult, soft law által közvetített gyakorlatot, hogy rá nézve egyedi döntés nem feltétlenül születik, így a hatósági eljárás jogorvoslati lehetőségeitől is elesik.[50] A soft law eszközök lényege pontosan a közigazgatási döntéshozatalt befolyásoló hatásuk,[51] ez pedig rámutat arra, hogy ezekkel szemben is indokolható a bírói jogvédelem megléte.
A szabályozó hatóságok normatív soft law rendelkezéseivel szembeni bírói jogvédelem Kp.-t megelőző szabályozása fragmentált volt. Ezek felülvizsgálatára csak esetleges jelleggel, egyedi ügyek kapcsán került sor, de a bíróságok ekkor is csak másodlagosan foglalkozhattak ezek jogszerűségével. Ez történt a GVH bírság közleménye kapcsán, amikor is a Fővárosi Ítélőtábla törvénysértőnek minősített a közleményben megjelenő minden olyan módszert, amely előre rögzítette a bírságolás során értékelendő körülmények súlyát.[52] Ilyen esetben a bírói gyakorlat szerint a törvénysértő soft law rendelkezés "félretételének" és az egyedi döntés megsemmisítésének volt helye.[53]
A Kp. a soft law instrumentumok kapcsán is komoly változásokat hozott. A generálklauzula ugyanis nemcsak a joghatás kiváltására irányuló, hanem az ezt eredményező cselekményeket is megtámadhatóvá tette. Amennyiben tehát egy soft law eszköz a jogalany jogi helyzetében változást idézett elő - akár közvetett módon, akár közvetlenül - az azzal szembeni bírói jogvédelem biztosított volt.[54] A bíróság mindkét esetben kasszatórius jogkört gyakorolhatott, amelyen keresztül az objektív jogvédelem elve is érvényesülhetett.
Az Ejhet. ismertetett változásai a soft law instrumentumokkal szembeni jogvédelem szintjét is gyengítették. A már bemutatott aggályok mellett e cselekmények kapcsán is felvetődnek speciális problémák.
Ha ugyanis egy soft law rendelkezés közvetlenül hatályosul, például az ügyfél követi a hatóság által közzétett, jogszabálysértő tájékoztatót, annak szubjektív jogvédelmi célú, ügyfél általi megtámadására már nincs lehetőség. Sőt, az autonóm államigazgatási és önálló szabályozó szervek esetében - ezek autonómiája folytán[55] - a törvényességi felügyeleti és ellenőrzési szerv kategóriája fogalmilag értelmezhetetlen, így e szervek közvetlen magatartásbefolyásoló soft law eszközei kizárólag az ügyész keresetindítása nyomán válhat(ná)nak közigazgatási jogvita tárgyává.
A kasszatórius jogkörre vonatkozó korlátozás hasonló kérdést vet fel: egy autonóm szabályozó szerv soft law cselekményével szemben az ügyfél által indított perben mely szerv jogosult a megsemmisítési indítvány megtételére? A probléma magját az jelenti, hogy e szervek esetében az objektív jogvédelem a leghatékonyabban - törvényességi felügyelet vagy ellenőrzés hiányában - paradox módon az érintettek által indított szubjektív jogvédelmi célú perekben, a bíróság által valósulhat meg.[56] Ennek azonban feltétele, hogy a bíróság jogosult legyen a szabályozó hatóság aktusainak megsemmisítésére, ha annak tárgyi jogba ütközését észleli. A hatályos szabályozás éppen ezt zárja ki, így a hatékony objektív jogvédelem csak az ügyész megsemmisítési indítványa útján lenne biztosítható.
Álláspontom szerint ugyanakkor a hatályos szabályozás, mint ahogy a felsőoktatási intézmények, úgy a szabályozó hatóságok normatív cselekményei vonatkozásában sem biztosít az ügyésznek ilyen jellegű keresetindítási és
- 8/9 -
indítványozási jogot, az ott kifejtett okokból. Ebből következően az Ejhet. módosításai nyomán az autonóm szabályozó hatóságok közvetlen magatartásbefolyásoló soft law rendelkezései - keresetindításra jogosult szerv hiányában - egyáltalán nem is válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává, a kasszatórius jogkör gyakorlása pedig szintén teljes egészében kizárt.
Láthattuk tehát, hogy bár a normatív aktusokkal szembeni jogvédelem tekintetében a Kp. komoly előrelépést jelentett, az Ejhet. módosításai számos ponton lerontották az eredeti szabályozást. Az Ejhet. módosításait az 1. táblázat foglalja össze.
1. táblázat
A normatív aktusokkal szembeni bírói jogvédelem rendszere az Ejhet. után
| köztestületi szabályzat | felsőoktatási szabályzat | szabályozó hatósági soft law | ||||
| közvetett | közvetlen | közvetett | közvetlen | közvetett | közvetlen | |
| megtámadható? | igen | csak tv. felügy. szerv által | igen | csak tv. ell. szerv által (?) | igen | nem |
| megsemmisíthető? | csak indítványra | csak indítványra | csak indítványra (?) | csak indítványra (?) | nem | nem |
Forrás: saját szerkesztés
Kérdés azonban, hogy e módosítások mennyiben hatnak ki a hatékony jogvédelem követelményének teljesülésére.
A kódex továbbra is generálklauzula útján biztosítja a normatív aktusokkal szembeni jogvédelmet, így a hézagmentesség formálisan teljesül. Az Ejhet. módosításai azonban azzal jártak, hogy az "ágazati" sajátosságok folytán egyes aktustípusokkal szemben megszűnt a bírói jogvédelem. Ez a helyzet az autonóm szabályozó hatóságok közvetlenül hatályosuló soft law rendelkezései vonatkozásában, de ez felvetődhet a felsőoktatási szabályzatok kapcsán is. Ezen aktusok tehát hiába tartoznak formálisan a Kp. hatálya alá, valójában nem válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává. Következésképpen az ezekkel szembeni szubjektív és objektív jogvédelem nemcsak nem hatékony, de a bírói út hiánya miatt valójában nem is létezik, azaz a hézagmentesség elve e ponton súlyosan sérül.
Az egyéb közvetlenül hatályosuló normatív aktusok ugyan közigazgatási jogvita tárgyává válhatnak, de kizárólag a törvényességi kontrollt gyakorló szerv indítványára. A hézagmentesség itt nem sérül ugyan, a hatékony jogvédelem tartalmi követelményrendszere azonban annál inkább. E megoldás ugyanis csak az objektív jogvédelemnek ad teret, a szubjektív jogvédelmet teljes mértékben negligálja, hiszen az alanyi jogsérelmet elszenvedett személyek már nem jogosultak ezek megtámadására. Ilyen esetben a szubjektív jogvédelem megléte a törvényességi kontrollt gyakorló szerv "kegyétől" függ, azaz a bírói jogvédelemnek olyan külső korlátja van, amely alaphelyzetben kizárja az alanyi jogsérelem orvosolhatóságának lehetőségét, így a szubjektív jogvédelem szempontjából e megoldás nem tekinthető hatékonynak.
Ami a közvetett módon hatályosuló normatív aktusokat illeti, ezek továbbra is megtámadhatóak az érintettek által, a bíróság pedig alapesetben ezek alkalmazásának kizárására jogosult. A hézagmentesség tehát itt sem sérül, a hatékony jogvédelem materiális követelményei viszont nem teljesülnek maradéktalanul. Ez a megoldás ugyanis hiába felel meg a szubjektív jogvédelem követelményének, teljességgel elégtelen az objektív jogvédelem szempontjából, mivel a bíróság - indítvány hiányában - nem jogosult a jogsértő normatív aktus megsemmisítésére. Ennek hiányában pedig a tárgyi jogsértés orvosolatlanul marad, hiszen a bíróság - törvényi hatásköre ellenére - nem képes kitörölni a tárgyi jogrendből az azt sértő aktust és nem képes helyreállítani a jogszerű működést. E megoldás tehát nem tekinthető hatékonynak az objektív jogvédelem szempontjából. Ez különösen súlyos problémákhoz vezet azon szervek kapcsán, amelyek esetében - törvényességi ellenőrzési vagy felügyeleti szerv hiányában - az objektív jogvédelem csak konkrét, egyedi ügyeken keresztül tud megvalósulni.
- 9/10 -
Összességében leszögezhető, hogy a Kp. hatályos szabályozásában a normatív aktusokkal szembeni jogvédelem nem hatékony - sem az alanyi, sem pedig a tárgyi jog védelmének szempontjából. Az Ejhet. módosításai nem erősítették meg az objektív jogvédelmet, viszont ezzel párhuzamosan gyengítették a szubjektív jogvédelmet. Jogos törekvés lehet az objektív jogvédelem szintjének erősítése, ez azonban nem az egyéni érintettségen alapuló keresetindítási jog korlátozásával, a felügyeleti szervek szubjektív jogvédelmi céllal indult perekbe erőltetésével, és a bíróság döntési szabadságának megkötésével érhető el, hanem a Kp. officialitást érvényre juttató szabályainak autonóm bírói alkalmazásával, valamint a törvényességi felügyeleti és ellenőrzési eszközrendszer megerősítésével. Az ügyészi keresetindítás rendszeridegen lehetősége - jelenlegi formájában - szintén nem alkalmas sem a szubjektív, sem az objektív jogvédelem hiátusainak pótlására.
A felvetett problémák csak a Kp. módosításával orvosolhatóak. A legegyszerűbb megoldás a Kp. eredeti szabályozási modelljéhez való visszatérés lenne, hiszen az mind a közvetett, mind pedig a közvetlen módon hatályosuló normatív aktusok megtámadását biztosította. A jogkövetkezmények közül az ügyben való alkalmazhatóság kizárásának nevesítését érdemes megtartani, azonban a kasszatórius jogkör gyakorlásának feltételhez kötésével szakítani kell. Az alkalmazandó jogkövetkezményekről ugyanis - az alanyi jogok és a tárgyi jogrend védelmét, és a jogbiztonság követelményét is mérlegelve - az egyedi ügyben eljáró bírónak kell döntenie. Csak így biztosítható, hogy a normatív aktusokkal szembeni bírói jogvédelem hatékony legyen - mind szubjektív, mind objektív értelemben. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-21-3 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.
[1] A közigazgatás feletti egyéb kontrolleszközökről lásd Varga Zs. András: Ombudsman, ügyész, magánjogi felelősség. Alternatív közigazgatási kontroll Magyarországon. Budapest, Pázmány Press, 2012. 115-207.
[2] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perjog fejlesztésének koncepcionális irányai. Magyar Jog. 2015/9. sz. 485-487.; Uő: Current Tendencies of Judicial Review as Reflected in the New Hungarian Code of Administrative Court Procedure. Central European Public Administration Review. 2019/1. sz. 9-11.
[3] Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2007. 40.
[4] Patyi András: Közigazgatás, alkotmány, bíráskodás. Győr, Universitas-Győr, 2011. 163.
[5] Barabás Gergely: 4. § [A közigazgatási jogvita] In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Wolters Kluwer, 2018. 83-84.
[6] A további funkciókról lásd F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Budapest, ELTE Eötvös, 2010. 13-20.
[7] Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, MTA, 1990. 109-112.
[8] Patyi: i. m. (2011) 160.
[9] Lapsánszky András: A szabályozó hatóságok jogállásának, működésének elméleti alapjai, kérdései. In: Fazekas Marianna (szerk.): Gazdaság és közigazgatás. Tanulmányok Ficzere Lajos tiszteletére. Budapest, ELTE Eötvös, 2015. 68-69.
[10] Breuer, Martin: Creating a European-wide standard of effective legal protection. In: Szente, Zoltán - Lachmayer, Konrad (eds.): The Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. London - New York, Routledge, 2017. 42-54.; az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R. (2004) 20. számú ajánlása a közigazgatási aktusok bírói felülvizsgálatáról.
[11] C-222/84. sz. Johnston ügyben hozott ítélet (1986. május 15.) ECLI:EU:C:1986:206, 18. pont.
[12] Lásd Szegedi László: Egyéni és kollektív uniós jogvédelem a közigazgatási perben. Budapest, ELTE ÁJK, 2016. Doktori értekezés. 121-125., 184-195.
[13] Lásd F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perjog néhány alapelvi aspektusa. Acta Humana. 2019/1. sz. 110-111.; Uő: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. Budapest, ELTE Eötvös, 2018. 23-32., 210-219.
[14] Barabás Gergely: 2. § [A bíróság feladata] In: Barabás - F. Rozsnyai - Kovács: i. m. 41.
[15] 39/1997. (VII. 1.) AB határozat III. 2.; 3124/2015. (VII. 9.) AB határozat [36]; 7/2013. (III. 1.) AB határozat [24].
[16] 23/1998. (VI. 9.) AB határozat II. 2.; 3064/2014. (III. 26.) AB határozat [15].
[17] Bár az alkotmánybírósági gyakorlat nem mentes az ellentmondásoktól, lásd Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Budapest, Logod, 2002. 129-145., 149-153.
[18] F. Rozsnyai: i. m. (2018) 26-28.
[19] Hoffman István: Néhány gondolat a normakontroll eljárásoknak a Közigazgatási perrendtartásban történő szabályozásáról. Jogtudományi Közlöny. 2017/7-8. sz. 340.
[20] 8/2011. (II. 18.) AB határozat IV.6.
[21] Elemzésükre lásd F. Rozsnyai Krisztina: Variációk egy témára. A közigazgatási ügyben eljáró bíróságok és hatásköreik. Jogtudományi Közlöny. 2020/2. sz.
[22] Az önrendelkezési jogról ilyen értelemben lásd 8/1990. (IV. 23.) AB határozat III.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat III.
[23] BDT 2013.3022. I.
[24] F. Rozsnyai: i. m. (2018) 65.
[25] Barabás Gergely: A Kúria ítélete a Magyar Orvosi Kamara tagdíjszabályzatában foglalt regisztrációs díjfizetési kötelezettséget előíró szabály hatályon kívül helyezéséről. Jogesetek Magyarázata. 2014/4. sz. 61-62.
[26] A köztestületek kapcsán erre a Kp. 137. § (2) bekezdése utal is.
[27] Kozma György: A közigazgatási bíráskodással kapcsolatos törvények margójára. Kúriai Döntések. 2019/6. sz. 801-802.
[28] Fazekas Marianna: A köztestületekről (II.) Magyar Közigazgatás. 1993/4. sz. 207., 210.
[29] F. Rozsnyai: i. m. (2010) 66.
[30] F. Rozsnyai: i. m. (2018) 64.
[31] Fazekas M.: i. m. (1993) 216.; Ádám Antal: A közjog fejlődésének postmodern vonásairól. Jura. 1996/1-2. sz. 9.
[32] Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Budapest, Rejtjel, 2008. 91-92.
[33] Lásd pl. BDT 2007.1579.; KGD 2012.108.; EBH 2013.K.42.; BDT 2013.3022. sz. döntések.
[34] Fazekas Marianna: 4. § [A közigazgatási jogvita] In: Barabás - F. Rozsnyai - Kovács: i. m. 119.
[35] Fazekas Marianna - Hoffman István: 136. § [A köztestületi felügyeleti per alapja és eljárási szabályai] In: Barabás - F. Rozsnyai - Kovács: i. m. 727.
[36] Lásd az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 9. §; Fazekas Marianna: A humán-közszolgáltatások. In: Uő (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II. Budapest, ELTE Eötvös, 2017. 136-139.
[37] Áht. 9. § f)-g) pont; Berényi Sándor: Közintézetek a közigazgatási rendszerben. In: Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános Rész. Budapest, Osiris, 2006. 229-230.
[38] Asbóth Márton: A Kúria döntése felsőoktatási intézmény felvételi döntéséről. Jogesetek Magyarázata. 2017/1-2. sz. 57-58.
[39] F. Rozsnyai: i. m. (2018) 67.
[40] Rozsnyai Krisztina: Habilitációs hiátusok. In: Chronowski Nóra - Pozsár-Szentmiklósy Zoltán - Smuk Péter - Szabó Zsolt (szerk.): A szabadságszerető embernek. Liber Amicorum István Kukorelli. Budapest, Gondolat, 2017. 344.
[41] Hoffman István - Rozsnyai Krisztina: Önkormányzatiság és normakontroll. Közjogi Szemle. 2014/1. sz. 30-31.
[42] Kfv.37.538/2016/7.; Kfv.37.471/2016/6.; Kfv.37.746/2018/10. sz. döntések (Kúria).
[43] Fazekas M.: 4. § [A közigazgatási jogvita] In: Barabás - F. Rozsnyai - Kovács: i. m. 122.
[44] Rozsnyai: i. m. (2017) 345.
[45] Lásd Varga: i. m. 199-204.; Nyíri Sándor: Az általános ügyészi felügyelettől a közérdekvédelmi tevékenységig. Belügyi Szemle. 2016/11. sz. 22-30.
[46] Fazekas János: A szabályozó hatóságok jogállásának alapvető kérdéseiről. In: Nagy Marianna (szerk.): Jogi tanulmányok 2005. Budapest, ELTE ÁJK, 2005. 128-129.
[47] Bővebben lásd Kovács András György: Piacszabályozás és jogorvoslat. Budapest, HVG-ORAC, 2012. 92-113.
[48] 1392/B/2007. AB hat. III.1.
[49] Lásd Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.509/2007/7.; Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.057/2008/15.; Hargita Árpád - Kovács András - Marosi Zoltán: Bírság mérlegelése, bírságösszeg meghatározása versenyügyekben. Jogtudományi Közlöny. 2011/2. sz. 97-109.
[50] Lapsánszky: i. m. 68-69.
[51] Sossin, Lorne - Smith, Charles W.: Hard Choices and Soft Law: Ethical Codes, Policy Guidelines and the Role of the Courts in Regulating Government. Alberta Law Review. 2003/4. sz. 871.
[52] Hargita-Kovács-Marosi: i. m. 101-102.; 2.Kf.27.525/2009/9. sz. ítélet (Fővárosi Ítélőtábla).
[53] Kovács: i. m. 101.
[54] Barabás: 4. § [A közigazgatási jogvita] In: Barabás-F. Rozsnyai-Kovács: i. m. 74.
[55] Fazekas J.: i. m. 143-148.
[56] Ennek elméleti hátterére lásd Geradin, Damien - Petit, Nicolas: Judicial Review in European Union Competition Law: A Quantitative and Qualitative Assessment. Tilburg Law School Legal Studies Research Paper. 2011/1. sz. 2-8., 13-14.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem.
Visszaugrás
