A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) számos változtatása között ki kell emelni a normakontroll-eljárásoknak a közigazgatási perrendbe történő illesztését. Bár az egyes, külön törvényben is intézményesített eljárások - részben az elkülönült rendszerek sarkalatos szabályai miatt - nem szűntek meg, azonban a Kp. rendelkezései egy egységes keretet alakítottak ki. A Kp. egyrészt a közigazgatási jogvita generálklauzulájával széles körben tette lehetővé, hogy azokat a normatív döntéseket is felül lehessen vizsgálni, amelyekre korábban nem vagy csak korlátozottan volt lehetőség. Bár több, korábban a jogirodalomban felvetett kérdést megválaszolt a törvény, azonban továbbra is maradtak fenn nyitott kérdések, illetve megoldandó problémák.
A közigazgatási perrendtartás normakontroll-eljárásokkal kapcsolatos szabályozásának áttekintése körében elsőként azt kell megvizsgálni, hogy a közigazgatási normatív döntések jogszerűségi ellenőrzése tekintetében milyen közigazgatási perjogi megoldások jelentek meg a különféle jogrendszerekben, s hogy milyen elméleti és történeti keretei voltak a hazai szabályozásnak. [1]
A közigazgatási döntések jogszerűségének bírósági felülvizsgálata lényegében valamennyi modern államban megjelent és kialakult, jóllehet a felülvizsgálat modelljei különbözőek.[2] Bár a modellek eltérőek, azonban már elöljáróban leszögezhetjük, hogy a normatív döntések felülvizsgálata is részben vagy akár egészben e körbe vonható.[3] A követezőkben azt tekinteném át, hogy miként jelenik meg a közigazgatási szervek normatív döntéseinek felülvizsgálata az egyes államok jogi szabályozásában.
Az angolszász államokban a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatának jelentős hagyományai vannak. Az eredeti angol rendszer enumeratív jellegű, azaz a közigazgatás döntéseinek felülvizsgálatára nem általában jogosították fel a bíróságokat, hanem különböző keresettípusokat intézményesítettek, amelyek meghatározott cselekmények elvégzésére jogosították fel a (rendes) bíróságokat. Ezek az ún. parancsok (orders)[4] jelentették a bírósági felülvizsgálat kereteit. A parancsok eredetileg - őrizve a
- 335/336 -
középkori elnevezéseket - latin elnevezésekkel rendelkeztek[5], amelyet Angliában az 1999-es Civil Procedure Rules (a továbbiakban: CPR) szüntetett meg. A keresetek közül ki kell emelni a jelenleg Quashing Ordernek nevezett típust (1999 előtti angol megjelölése az a certiorari) volt, amely arra jogosítja fel a bíróságot, hogy egy jogsértő rendelkezés alkalmazását átmenetileg vagy véglegesen megtiltsa. A felülvizsgálható döntések körébe tartoznak a közigazgatási szerveknek mind az egyedi ügyekben hozott határozatai, mind a normatív döntései. A közigazgatási szerv jogellenes mulasztása esetén - amely mind egyedi ügyben, mind pedig valamely norma megalkotása tekintetében fennállhat - jelent jogorvoslatot a Mandatory Order (korábbi megjelölése: mandamus). Az angol jog az ideiglenes intézkedéseket is ismeri, ezek alkalmazását az ún. Prohibiting Order biztosítja, amely ideiglenesen megtilthatja a közigazgatás cselekményét. Az angol perjog lehetővé teszi a megállapítási perek lefolytatását is, ennek eszköze a Declaration (vagy az Injunction), míg sajátos, közjogi jellegű jogvitaként értelmezi a közigazgatási szervek kártérítési pereit - igaz, ezek nem jelentenek közvetlen normakontrollt, de a CPR lehetővé teszi a jogellenes normatív döntések miatt is a kártérítési kereset benyújtását. A fenti, főbb keresetek mellett egyéb, kiegészítő keresetek is megjelennek a brit perjogban. Jóllehet nem általános, generálklauzulás jelleggel alakultak ki a bírói jogvédelmi eszközök, azonban az egyes keresetekre vonatkozó szabályok alapján egyértelmű, hogy azok valamennyi - mind az egyedi, mind a normatív ügyekben - hozott döntések ellen irányulhatnak.[6]
Hasonló jellegű szabályozás alakult ki az Amerikai Egyesült Államokban is. Az Amerikai Egyesült Államok szövetségi szintű közigazgatási eljárási jogszabályának a hatálya - az 1946-os Administrative Procedure Act - a normatív közigazgatási cselekmények megalkotásra is kiterjed.[7] A fentiek is jelzik azt, hogy a bíróságok hatásköre kiterjed ezen, normatív döntések kontrolljára is. Az amerikai jogban a bíróságok hatásköre szintén az enumeratív rendszeren alapul, az angol jogban kialakult parancsokat (tulajdonképpen keresettípusokat) alkalmazzák az amerikai bíróságok is - igaz, az amerikai jogban ezek megőrizték eredeti, latin megjelölésüket (a certiorari, mandamus).[8] Ráadásul az amerikai szövetségi rendszerben a bíróságoknak a végrehajtó hatalom - azaz a közigazgatás normaalkotó tevékenysége mellett a törvényhozás döntéseire is kiterjed az ellenőrzési hatáskörük.[9]
Így az enumeratív perjogi szabályozás alapján, sajátos keresetek révén az angolszász államokban a normatív döntésekre is kiterjed a bíróságok - jogszerűségi - felülvizsgálati lehetősége. A fenti keresetek alapján alapvetően a rendes bíróságok járnak el - bár bizonyos esetekben az adminisztratív tribunálok is rendelkeznek egyes felülvizsgálati jogkörökkel - azonban ezek a keresettípusok az általános polgári perekhez képest jelentősen eltérő eljárási rendelkezéseket határoznak meg, így például csak nagyon korlátozottan nyílik lehetőség ezekben a perekben ténybizonyításra.[10] Az angolszász szabályozás sajátossága, hogy a különféle keresetek igénybevételére alapvetően egyéni jogsérelem esetén kerülhet sor, azaz a normakontroll jellemzően konkrét jellegű. Ez alól kivételt a különféle, törvényességi kontrollt gyakorló szervek (például az önkormányzatok döntéseinek törvényességét vizsgáló, az egyes tagállami alkotmányokban vagy törvényekben kijelölt tagállami hatóságok) eljárásindítási jogosítványai jelentenek.
A francia közigazgatásban az eredetileg az államfő tanácsadó szerveként működő Államtanács (Conseil d'État) hatásköreinek folyamatos bővülése során, végső soron az 1872-es szabályozást követően egyfajta sajátos, a közigazgatáson belüli független szervezetként vált közigazgatási bíráskodást végző szervvé.[11] A francia Államtanács hatáskörei végső soron szintén az enumeratív modellbe sorolhatóak, bár a Code de justice administrative-nek a kérdést szabályozó R311-1 cikkének az eredeti, 2001. január 1-jén hatályos szövegéhez képest a hatásköri szabályozás tételes jellege folyamatosan oldódott, azonban az enumeratív jelleg fennmaradt. A fenti hatásköri szabályok alapján az Államtanács és részben a regionális tribunálok hatásköre is kiterjed a normatív jellegű döntések felülvizsgálatára, azaz a francia rendszerben is érvényesül a közigazgatás normatív döntéseinek bírósági kontrollja.[12] A francia sza-
- 336/337 -
bályozás sajátossága, hogy az ún. kormányzati aktusokra nem terjed ki a közigazgatási bíráskodást ellátó szervezetek normakontrollja.[13] Az enumeratív rendszer hátránya azonban, hogy bár a vonatkozó törvényhely folyamatos módosításával a francia jogalkotó a hézagmentes jogvédelem biztosítására törekszik, azonban a tételes felsorolás miatt a jogvédelmi és ellenőrzési rések elvileg kialakulhatnak. A francia szabályozás sajátossága, hogy a szubjektív, egyéni jogsérelemre építő keresetindítás mellett szélesebb körben elismeri a tárgyi jog védelmét jelentő sajátos eljárásindítási jogosítványokat.[14]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
