A közigazgatási szervezetrendszer kialakításának elvei között a demokráciákban igen fontos szerepet kap a decentralizáció elve, amelynek révén az egyes állami döntések meghozatalára való jogkört átruházzák a döntések által érintett személyek közösségére.1 A hierarchizált államigazgatási szervezetrendszer mellett ezért megjelennek olyan közigazgatási intézmények, amelyek éppen ezt az alapgondolatot valósítják meg. A decentralizáció lehet területi jellegű, de lehet testületi, funkcionális-szakmai jellegű is. Az így létrejövő önkormányzati típusú szervezetek körébe soroljuk a helyi önkormányzatokat, mint területi önkormányzatokat, valamint a nemzetiségi önkormányzatokat, mint testületi önkormányzatokat, továbbá az önállósággal rendelkező, közfeladatot ellátó köztestületeket2 is. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében biztosított önállóságukra tekintettel e körben lehet foglalkozni a felsőoktatási intézmények normatív aktusai feletti kontroll kérdéseivel is. E szervezetek mind közjogi jogi személyeknek minősülnek. Az államigazgatástól függetlenül, az önkormányzatiság elve alapján kialakított szervezeti és működési struktúrákban látnak el közfeladatokat, s hoznak ennek során kötelező döntéseket.
Mivel ezek a szervezetek közfeladatokat látnak el, a decentralizáció elve nem jelentheti azt, hogy mindenfajta ellenőrzés nélkül működhetnének. Működésük, eljárásaik és döntéseik ezért állami szervek által megvalósított kontroll alatt kell hogy álljanak. Az önkormányzatiság egyik központi eleme a törvényességi kontroll szabályozása, hiszen valódi autonómiáról csak akkor beszélhetünk, ha az önkormányzatok működésének, aktusainak jogszerűségéről nem az államigazgatás, hanem valamely államigazgatási szerv (kivételes esetekben az ügyész) kezdeményezésére valamilyen független, pártatlan bírói szerv dönt. Különösen is fontos - ám némiképpen elhanyagolt - e tekintetben az önkormányzati jellegű szervezetek normatív aktusai feletti kontroll kérdése. Az alkotmányozás folyamatában e kérdés egyes aspektusai a szakmai érdeklődés előterébe kerültek, ám csupán a helyi önkormányzati jogalkotással kapcsolatos normakontroll-hatáskörök váltak alaposabb vizsgálat és végül szabályozás tárgyává.3 Az önkormányzati normák bírósági kontrollja ennél jóval több instrumentumra terjed ki, illetve kellene hogy kiterjedjen. A továbbiakban ezért célunk annak bemutatása, hogy milyen egyéb önkormányzatisággal rendelkező közintézmények által alkotott normák léteznek, ezekkel kapcsolatban milyen normakontroll-hatáskörök vannak jelenleg, illetve, hogy milyen hiányosságok, következetlenségek tapasztalhatóak ennek kapcsán hatályos jogunkban.
Az önkormányzati aktusoknak - akár csak az egyéb jogi aktusoknak - alapvetően két fajtáját különítjük el: a normatív aktusokat és az egyedi aktusokat. A normatív aktusoknak a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) két csoportját különbözteti meg, ezek a rendeletek és a közjogi szervezetszabályozó eszközök. Az első csoportba tartoznak a közigazgatási szervek által kibocsátott rendeletek, a másik csoport jóval heterogénebb, közös vonásuk, hogy egy szerv működését, szervezetét vagy a neki alárendelt szerv feladatait, szervezetét, működését szabályozzák. Ebbe a csoportba tartozik egyrészt a normatív határozat, amelyet a testületi szervek: azaz a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv, a helyi önkormányzat képviselő-testülete és a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete bocsáthat ki a saját és - amennyiben van ilyen - az általa irányított szervek tevékenységének, működésének és cselekvési programjának szabályozá-
- 25/26 -
sára. A normatív határozat párja a normatív utasítás, amelyet az egyedi vezetésű szervek vezetői adhatnak ki a vezetésük, az irányításuk vagy a felügyeletük alá tartozó szervek szervezetének és működésének, valamint tevékenységének szabályozására. Ezek a közjogi szabályozó eszközök ún. intern aktusok, hiszen címzettjei vagy közigazgatási intézmények (közigazgatási szervek, közintézetek vagy közüzemek), vagy a közigazgatási szerv állományába tartozó személyek. Mivel az önkormányzatok legfőbb döntéshozó szervei mind testületi szervek, számunkra ebből a körből a normatív határozatok lényegesek.
A Jat. által felsorolt szerveken kívüli közigazgatási szerveknek és közigazgatási intézménynek is van lehetősége normatív aktusok kibocsátására, ezeket azonban a Jat. már nem említi. Létezésüket a 24. § (3) bekezdésében az "állami szerv vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó - törvény alapján kiadható - más jogi eszközök" gyűjtőfogalommal elismeri. Ezekkel kapcsolatban annyit mond ki, hogy jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek. Mivel az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) a Jat. fogalmaihoz kapcsolja az intézményesített normakontroll-hatásköröket, ezért ezekre a normákra vonatkozóan a konkrét normakontroll-hatásköröket az adott állami szerv vagy köztestület működését, szervezetét szabályozó törvény rögzíti.
Az előbbi két kategória mellett még léteznek olyan eszközök, amelyek besorolása az egyedi vagy normatív aktusok kategóriájába igen nehéz, ezek vizsgálata azonban terjedelmi okokból ebben a tanulmányban nem végezhető el.
Elsőként a területi - a jelenlegi magyar tételes jogi megjelölés szerint helyi - és a nemzetiségi önkormányzatok normatív aktusai feletti kontrollmechanizmusokat tekintjük át. A nemzetiségi önkormányzati aktusok vizsgálatát azért tárgyaljuk együtt a helyi önkormányzati aktusokkal, mivel a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) X. fejezete lényegében, bizonyos, kisebb eltérésekkel a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény rendelkezéseit rendeli alkalmazni ezekre az esetekre. A következőkben az egyes, normatív döntésekkel kapcsolatos kontroll kérdéseit vizsgáljuk meg.
Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint az önkormányzati szervek közül a helyi önkormányzatok rendelkeznek - eredeti, valamint származékos - rendeletalkotási jogosítványokkal. Az Alaptörvény 24. cikkére, a 25. cikk (2) bekezdés c) pontjára, valamint a Mötv. 136. §-ára figyelemmel az önkormányzati rendeletek normakontrolljánál több tekintetben osztott hatáskör jelentkezik. Az eljáró szervek körét vizsgálva kiemelhetjük, hogy az önkormányzati rendelet megsemmisítésére az Alaptörvény rendelkezéseire figyelemmel jelenleg a Kúria (Önkormányzati Tanácsa) a rendelet jogszabálysértő jellege, az Alkotmánybíróság pedig alaptörvény-ellenessége esetén jogosult. A két szerv hatáskörének elhatárolása a tételes jog alapján bizonytalan volt, azonban az Alkotmánybíróság a 3097/2012. (VII. 26.) AB végzésben kimondta, hogy az Alkotmánybíróság csak akkor jogosult eljárni, ha a megsemmisítésre irányuló indítvány kizárólag az Alaptörvény megsértésére hivatkozik. Ha más jogszabály megsértését is felhozza, akkor az Alkotmánybíróság megállapítja hatáskörének hiányát, s az indítványt átteszi a Kúriához. Az önkormányzatok törvényes működésével kapcsolatos vizsgálati hatásköröket a fővárosi, megyei kormányhivatalok gyakorolják a Mötv., valamint a kormányhivatalok jogállását rendező 2010. évi CXXVI. törvény alapján, valamint az alapvető jogok biztosa is vizsgálhatja az önkormányzati rendeletek törvényességét és az alapjogokkal kapcsolatos összhangját. Ezzel összhangban a Mötv., valamint a Bszi. 48. §-a alapján az önkormányzati rendeletek törvényességével kapcsolatos kúriai eljárás megindításának kezdeményezésére is a fővárosi, megyei kormányhivatal, valamint az alapvető jogok biztosa jogosult. A Bszi. alapján arra is lehetőség nyílik, hogy egy adott ügyben eljáró bíró, ha az alkalmazandó önkormányzati rendelet jogsértő vagy alaptörvény-ellenes jellegét észleli, akkor a Kúria Önkormányzati Tanácsához, vagy az Alkotmánybírósághoz forduljon. Az Alkotmánybíróság eljárásának megindítására a bírón kívül - az Alaptörvény 24. cikke, valamint a Mötv. 136. §-a alapján - az alapvető jogok biztosa mellett a Kormány jogosult, amelynek eljárását a kormányhivatal jelzése alapján a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének irányításáért felelős miniszter (jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter) kezdeményezi.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
