A Kormány a polgári perrendtartás koncepciójában a közigazgatási perjognak a polgári perrendtartásból való kiemelését határozta el[1] és a 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozatában elrendelte a közigazgatási perrendtartás koncepciójának előkészítését. Az elmúlt huszonöt évben a közigazgatási perjog nagy fejlődésen ment keresztül, a Pp. XX. fejezete számos alkalommal került módosításra, kiegészítésre. A Pp. XX. fejezete által szabályozott aktusok felülvizsgálatára irányuló perek mellett megjelentek jogrendszerünkben olyan perjogi szabályok is, amelyek a közigazgatás mulasztásaival, illetve egyéb, nem döntés-típusú közigazgatási cselekményekkel kapcsolatos perekre nézve állapítottak meg speciális szabályokat. A közigazgatási perjogi kodifikáció legfontosabb feladata tehát a különböző perjogi szabályok összegyűjtése és koherens rendszerré alakítása. A legfontosabb rendszerképző tényező ebben a munkában pedig az az alapelv lehet, amely a közigazgatási bíráskodás sui generis alapelve: a hatékony jogvédelem elve.[2]
A hatékony jogvédelem elve az Európai Unió Bírósága (EuB) szerint az uniós tagállamok közös alkotmányos hagyományainak része. Ebből következően minden tagállammal, így Magyarországgal szemben is elvárás, hogy a közigazgatással szembeni hatékony jogvédelmet megteremtse. A hatékony jogvédelemnek számos aspektusa van, így fontos az, hogy mit lehet egyáltalán bírósági vizsgálatnak alávetni, akár az, hogy a bíróság az elé vitt ügyet milyen szempontok szerint, milyen keretek között vizsgálhatja meg. A jogvédelem hatékonysága a vizsgálatot követően megjelenik abban is, hogy a jogsértés kiküszöbölésére milyen eszközökkel ruházható fel a bíróság, ahogy az is, hogy döntése végleges-e, vagy adottak-e perorvoslati lehetőségek. És végül van egy fontos időbeli síkja is a jogvédelemnek, egyrészt az ésszerű időn belüliség, másrészt pedig az ideiglenes jogvédelem és a bírói ítélet végrehajtása kapcsán. Érdemes tehát a hatékony jogvédelmet megtenni a közigazgatási perjogi kodifikáció vezérfonalává.
Az első kardinális változás a közigazgatási bíróság elé vihető ügyek körének meghatározása. Jelenleg a bírói út általánosan csupán a hatósági határozatokkal
- 485/486 -
szemben biztosított, bár jóllehet, a Pp. 324. § (2) bekezdés b) és c) pontjában adott felhatalmazások alapján a közigazgatási döntések igen széles spektruma vihető bíróság elé. Szükséges a hatékony jogvédelem biztosítása érdekében az általános szabályozást bővíteni. Ehhez kínálja magát a "közigazgatási jogvita" fogalma, amely a közigazgatási perek "közigazgatási határozat" alapfogalmának helyére kerülne. Így válhatna elérhetővé az, amit az Európa Tanács közigazgatási bíráskodásról szóló Rec (2004)20 számú ajánlásának (Ajánlás) első pontja úgy fogalmaz meg, hogy minden közigazgatási aktus bíróság előtt megtámadható kell, hogy legyen. Az Ajánlás magyarázata szerint "közigazgatási aktusnak kell tekinteni az államigazgatásnak a közhatalom gyakorlása során tett minden jogi - akár egyedi, akár normatív, akár fizikai - aktusát, amely a természetes vagy jogi személyek jogait vagy érdekeit érinti", továbbá az aktusok meghozatalának elmulasztását is. A közigazgatási jogvita generálklauzulája valamennyi közigazgatási jog által szabályozott közigazgatási cselekvéssel kapcsolatos jogvitát a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság elé utalna. A három szempont, amely alapján el lehet dönteni, hogy közigazgatási jogvitáról van-e szó, tehát
- a közigazgatáshoz tartozó, illetve annak nevében tevékenykedő jogalanyok,
- közigazgatási jog által szabályozott
- egyedi és általános döntései, mulasztásai és egyéb cselekményei.
A generálklauzula a fentiek értelmében azokon a területeken, ahol jelenleg is a közigazgatási döntés a tipikus cselekvési forma, változást nemigen hozna e tekintetben: a hatósági határozatok, az önkormányzati határozatok, az egyéb, Pp. 324. § (2) bekezdés c) pont szerinti közigazgatási határozatok továbbra is közigazgatási bíróság előtt lennének megtámadhatóak[3]. Bővülés egyes köztestületi ügyeknél (fegyelmi döntésekkel kapcsolatos és törvényességi felügyeleti szerv által indított pereknél) lesz tapasztalható, hiszen azok egy része polgári bíróság előtt támadható meg.[4]
Ahol jelentős változásokra lehet tehát a generálklauzula kapcsán számítani, egyrészt azok a területek, ahol ma még nem vehető igénybe általános jelleggel a bírói út, illetve, másrészt, ahol más bíróság előtt vehető igénybe jelenleg jogvédelem, de a generálklauzula alá szubszumálható jogvitákról van szó.
Az első körhöz tartoznak például a hatósági intézkedések, ahol a hatósági intézkedések hatósági határozattá minősítő jogalkalmazási és jogalkotási bravúrok révén egyes területeken már jelenleg is biztosított a jogvédelem (pl. rendőri intézkedések[5], járványügyi intézkedések), továbbá a közintézeti aktusok.
A második körben talán a közszolgálati jogvita az, amely az utóbbi időben legtöbbször a figyelem középpontjába került. A közszolgálati jog a közigazgatási jog részeként minősíthető, a munkáltatók közigazgatási szervek, illetve közhatalmi jogkörökkel felruházott jogalanyok, a kinevezés felfogható egyoldalú aktusként, amely elfogadása esetén egy speciális "közjogi jellegű jogviszonyt"[6] hoz létre, tehát a közszolgálati jogvita a közigazgatási jogvita fogalmi elemeit mind felmutatja.
Hasonlóan beilleszthetőek a közigazgatási jogkörben okozott károk megtérítésével kapcsolatos jogviták is a generálklauzula fogalmi körébe: szintén közigazgatási szervek közigazgatási jog által szabályozott cselekvésével kapcsolatos ez a jogvita. Ez az alapvetően másodlagos jogvédelem[7] jelenleg az egyetlen jogvédelmi lehetősége a közigazgatási cselekvés által érintetteknek azokon a területeken, ahol nincsen közigazgatási bíróság általi jogvédelem biztosítva. A közhatalmi jogkörben okozott kár felfogható speciális deliktuális felelősségi alakzatként, de számos országban francia minta alapján ún. autonóm felelősségi alakzat, és a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik a jogviták elbírálása.[8] A közigazgatási kárfelelősség reparáción és prevención túli funkciói (kontroll, szankcionálás, érdekvédelem) a közigazgatási bírói hatáskörben tudnának hatékonyan érvényesülni.[9] Ezen funkciók pedig sokkal erősebben segítenék a törvény alá rendelés megvalósulását, mint a reparációs funkció, továbbá a közigazgatási kárfelelősség kérdésköre dogmatikai tisztulásához is nagyban hozzájárulnának. Az új Ptk. 6:548. § alapján a közigazgatással szembeni kártérítési igény érvényesíthetőségének immár az is előfeltétele, hogy a kár a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban sem
- 486/487 -
volt elhárítható. A generálklauzula bevezetését követően gyakorlatilag minden kártérítési pert közigazgatási pernek kellene "előperként" megelőznie, hiszen e perben történik meg a jogellenes károkozó magatartás, mint tényállási elem vizsgálata.[10] A perhatékonyság és az időszerűség biztosítása is amellett szól, hogy a kártérítésről is legyen jogosult a közigazgatási cselekvés jogszerűségét vizsgáló fórum dönteni, s ne külön "utóperben" döntsön egy másik bíróság a többi tényállási elem fennállásáról. A hatályos jog alapján jelenleg is számos esetben a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak kell döntenie a kárfelelősség területére tartozó kérdésekben, így például kártalanítási ügyekben vagy közigazgatási szerződéses jogviszonyokban, tehát nem teljesen idegen ez a terület a közigazgatási bíráktól. E két jogvita hovatartozásáról szükséges tehát a generálklauzula bevezetése kapcsán dönteni.
A generálklauzula szempontjából a "legkeményebb diót" a közigazgatási szerződések jelentik. A közigazgatási szerződésekre vonatkozó általános anyagi jogi vagy eljárási szabályok nincsenek. Több ágazat joganyagában találunk azonban olyan szabályokat, amelyek bizonyos szerződéseket most is közigazgatási bírói hatáskörbe utalnak: ilyenek az általános jelleggel a Ket.-ben szabályozott hatósági szerződésen kívül például a közbeszerzési szerződések, az önkormányzatok közötti közjogi szerződések társulásról, területcseréről, közös hivatal működtetéséről, vagy a műsorszolgáltatási szerződés, a településrendezési szerződés, illetve állami támogatásokkal kapcsolatos szerződések, hogy néhány területet említsünk.[11] A bírói gyakorlat is hosszabb ideje birkózik e jogintézménnyel, és a helyes irányba mutató, e szerződéseket tartalmi jellemzők alapján megítélő jogalkalmazói gyakorlat iránti kezdeményezést az 1/2012. KMK-PK közös vélemény igencsak megakasztotta.[12] A közigazgatási bírósági útnak a közigazgatási szerződésekre általános jelleggel való kiterjesztése azért lenne fontos, hogy a bírói gyakorlat továbbfejleszthesse e jogintézmény dogmatikáját. E folyamat kezdetén szükségesnek mutatkozik a bírói út kiszélesítése esetén a közigazgatási szerződések egyes tartalmi jellemzőit a joggyakorlat orientálása érdekében rögzíteni, ami segítséget jelenthet a hatáskörről való döntésnél.
A generálklauzula útja természetesen, miközben dogmatikai fejlődést és tisztulást ígér, rögös, és hatásköri összeütközéseken keresztül vezet, így igen fontos a hatásköri összeütközések hatékony kezelése, amire a közigazgatási bíróság primátusának kimondása kínálkozik, a Kúria hatásköri összeütközéseket elbíráló szerepkörével kiegészítve.
Természetesen a közigazgatási eszközrendszer lefedése csak az egyik aspektusa a hézagmentes jogvédelemnek. Mint maga a szó is mutatja, jogokat, jogosultságokat hivatott védeni a bírósági felülvizsgálat, ezért a jogvédelem hatékonysága azt is megköveteli, hogy azok, akiknek jogait a közigazgatás cselekménye érinti, további speciális jellemzők nélkül, pusztán érintettségük alapján jogosultak legyenek bírósághoz fordulni. Jelenleg csupán a hatósági határozatok esetében biztosított az ügyfélfogalomhoz kötött keresetindítási jog által az érdekeltségi alapú perlés, egyéb esetekben az rendelkezik csupán keresetindítási joggal, akire nézve jogszabály így rendelkezik. Az ágazati jogszabályok viszont általában a címzetti minőséghez kötik a keresetindítási jogot, ennek hiányában a legtöbb esetben csak és kizárólag privilegizált szervezetek/személyek indíthatnak pert, mint például a törvényességi felügyeletet gyakorló államigazgatási szerv bizonyos helyi önkormányzati és köztestületi cselekvések[13] esetén. Az Ajánlás 2. pontja szerint a bírói utat legalább azon személyek részére szükséges biztosítani, akiknek a jogait vagy érdekeit a közigazgatási aktus közvetlenül érinti. Ezen túl is bátorítja az Ajánlás a tagállamokat, hogy vizsgálják meg a keresetindítási jog kiterjeszthetőségét olyan szervezetekre, amelyek feladat közösségi vagy kollektív érdekek védelme. Éppen ezért szükséges - az ügyfélfogalomtól elszakítottan, hiszen nemcsak hatósági ügyekre kell megalkotni a szabályokat - megteremteni az érdekeltségi alapú keresetindítási jogot általános jelleggel. Ennek különösen azon ügyeknél lehet nagy jelentősége, ahol - az európai jogfejlődéstől némiképpen lemaradva - hazánkban a keresetindítási jog a törvényességi felügyeleti szerv privilégiuma.[14] A keresetindítási jog kiszélesedése természetesen a kereshetőségi joggal kapcsolatos gyakorlatra is kihatással lesz.
Miközben a generálklauzula révén kiszélesedik a közigazgatási perek spektruma, figyelemmel kell arra is lenni, hogy a lehető legnagyobb fokú specializációra
- 487/488 -
legyen mód. Ennek egyik formája a büntető- és polgári ügyekben bevett az a technika, amely az általános elsőfokú bíróság mellett egyes kiemelt ügyeket egy magasabb szinten elhelyezkedő bírósági fórumhoz utal. Jelenleg a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos hatásköre már ezt a specializációt valósítja meg, igaz, szervezeti keretek nélkül. Célszerűnek mutatkozik tehát ezen ügyek kiemelése és egy, az elsőfokú bíróságoktól elkülönülő fórumot megteremteni, illetve továbbfejleszteni.[15] A polgári és büntető ítélkezésben bevett megoldáshoz hasonlóan ezt a bíróságot is célszerű lenne vegyesfokú bíróságként megszervezni, és a másodfokú eljárásokat is a hatáskörébe utalni. A közigazgatási ügyeknek a büntető- és polgári ügyekhez viszonyítottan alacsony száma és heterogenitása miatt, továbbá a fellebbezés kivételes jellegére tekintettel egyetlen, országos illetékességgel eljáró fórum elegendő lenne. Ez biztosítaná a kellő specializációt, ami a szakmaiság egyik fontos alappillére.
A szakmaiság növelésének további eszköze a tanácsban való eljárás. Jelenleg, főként a bírák alacsony száma miatt a tanács elé utalásra igen ritkán kerül sor. A tanácsban való eljárás lehetőségének tényleges megteremtése ezért fontos szempont a kodifikációnál, ami a főszabály megfordításával érhető el: így a tanács folyamatos keretét jelentené az ítélkezési munkának. Ez nem jelenti azonban azt, hogy mindig tanácsban kellene eljárni a bíróságnak: az egyszerűbb ügyeket egyesbíró elé utalhatja, illetve az egyszerűbb ügykörökben megmaradna a jelenlegi szabályozás.
A generálklauzula változást hoz a bírósági eljárás egész logikájába. Immár nem elegendő csak az aktus-felülvizsgálat perjogi kereteit kialakítani, hanem az egyéb közigazgatási jogviták perjogi keretét is meg kell teremteni, ezek nélkül nem beszélhetünk ugyanis hatékony jogvédelemről. A generálklauzulánál már láthattuk, hogy annak bevezetése számos, bírói útra való rendelkezését feleslegessé teszi. Ugyanígy kell megteremteni azokat az eljárásrendeket, amelyek egyes elemei a jogrendszerben szétszórva itt-ott már fellelhetőek, hiszen azon bírósági eljárások, amelyben a bíróság nem közigazgatási határozatot vizsgál felül, már most is léteznek: találunk ezekre nézve speciális eljárásjogi rendelkezéseket egyrészt a Knp.-ben és a Mötv.-ben, másrészt számos ágazati törvényben.[16] Szükséges tehát megfelelő eljárási kereteket teremteni azokra a jogvitákra, ahol a bíróság nem egy aktus, hanem más jellegű cselekvések törvényességéről dönt: ezekben az ügyekben vagy marasztalási, vagy megállapítási ítéletek meghozatalára van szükség. Jelenleg az tűnik logikus keretnek, ha az elsőfokú eljárás szabályai a megállapítási per alapulvételével kerülnek kialakításra, és kiegészítő szabályok egy-egy külön fejezetben kerülnek elhelyezésre, elsősorban a perindítás és a bíróság döntési jogköre tekintetében az egyes pertípusokra nézve. Ily módon a kártérítési perek, a közszolgálati jogviták és az intézkedésekkel kapcsolatos jogviták egyaránt elbírálhatóak lesznek, akárcsak a szerződéses viszonyokkal kapcsolatos perek. Ebbe az általános keretbe különös eljárásokként beilleszthetővé válnak a nemperes eljárások is, sajátosságaik és jelenlegi előnyeik megtartása mellett. A nemperes eljárások közül külön kiemelendőek a normakontroll eljárások, amelyek szintén sajátosságaik megőrzése mellett integrálhatóvá válnak a kódexbe, ami a jelenlegi jogalkalmazási nehézségek eliminálását is magával vonja.
A keresethez kötöttség mellett egyéb tényezők is vannak, amelyek szűkíthetik a közigazgatási bíró által végezhető felülvizsgálat terjedelmét, illetve az esetlegesen feltárt jogsértés következményeinek megállapítását. A közigazgatási perjognak nagyon fontos és jelenleg Európa-szerte változóban lévő területe ez. A Pp. egyrészt korlátokat tartalmaz arra nézve, hogy milyen szempontok szerint vizsgálhatja a bíróság az elé vitt döntéseket (Pp. 339/B. §), illetve, hogy milyen jogsértésekhez fűzhet következményt [339. § (1) bekezdés, ill. 3. § (2) bekezdés]. Itt most néhány olyan aspektust emelnék ki, amelyek vizsgálata, és részben újrapozicionálása az eljárásjog várható újrakodifikálására tekintettel sem kerülhető meg.
A bíróság mindig csak a közigazgatási cselekvés törvényességét vizsgálhatja. Jelenleg a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetére tételesen meghatározza a Pp. 339/B. § hogy milyen eljárási jogsértések vizsgálhatóak a bíróság által, vagyis az általánosnál korlátozottabb a felülvizsgálati jogkör és ezen keresztül a döntési jogkör is. Ez a formula szintén a bírói gyakorlatból került a hatályos jogba beépítésre. Természetesen a mérlegelési mozgástér (margin of appreciation) doktrínája a közigazgatási bíráskodásnak éppen a hatalmi ágak megosztása elvéből következően szükséges eleme, ugyanakkor az, hogy a felülvizsgálat milyen mélységű, számos körülménytől függ: így a vizsgált közigazgatási cselekvés jellegétől, a cselekvésre vonatkozó anyagi jogtól, illetve az uniós jogi érintettségtől is. A francia közigazgatási bíráskodásban például négy különböző felülvizsgálati mérce szerint ítélik meg a törvényességet, a német dogmatikában a mérlegelési mozgástér igen árnyalt megközelítésével szintén differenciált mérce szerint kerülnek a közigazgatási ügyek megítélésre. Az Emberi Jogok Európai Bírósága kifejtette, hogy az EJEE
- 488/489 -
6. cikke azt feltételezi, hogy a valamely "büntetést" kiszabó közigazgatási hatósági határozat, korlátlan felülvizsgálati jogkörrel rendelkező bírói szerv utólagos felülvizsgálata alá vethető legyen. A bíróságnak hatáskörrel kell rendelkeznie különösen arra, hogy az előtte folyó jogvita szempontjából releváns összes ténybeli és jogkérdést megvizsgálja."[17] Így a büntetőjogi jellegű közigazgatási ügyekben a teljes körű hatékony jogorvoslat elve még a mérlegelési jogkörben hozott határozatok teljes körű érdemi felülvizsgálatát is megkövetelheti[18]. Célszerűnek látszik tehát a mérlegelési jogkörben hozott döntések felülvizsgálatára vonatkozó szabályozás újragondolása, és inkább kiegészítő, semmint szűkítő szempontok meghatározása a jogszerűségre nézve. Ezt erősíti az Ajánlás 1. pontja is, amely szerint "b. A bíróságnak jogosultnak kell lennie mindennemű törvénysértés felülvizsgálatára, beleértve a hatáskör hiányát, az eljárási hibákat és a jogkörrel való visszaélést."
A Pp. 339. § (1) bekezdése alapján a döntés kizárólag az ügy érdemére is kiható eljárási szabály megsértése esetén helyezhető hatályon kívül, a bíró egyéb szabályszegésekhez nem fűzheti a kasszáció (vagy reformáció) jogkövetkezményét. A bírói döntési szabadság ilyen irányú korlátozása a bírói gyakorlatban kialakult - más jogrendszerekben is hasonlóan jelen lévő - szabálynak a Pp.-be építésével alakult ki. Az eljárási szabályok jelentőségének növekedése, a részvételi demokrácia térnyerése azonban azt eredményezi, hogy mára megkérdőjeleződik bizonyos esetekben ennek az oksági szemléletnek az egyeduralkodó jellege. Egyes helyzetekben az eljárási garanciák olykor olyan értéket hordoznak, hogy megszegésük nem értékelhető pusztán a következményük felől. Ezt mutatja például az EuB Gemeinde Altrip[19] ítélete, de több külföldi perjog[20] is, amikor a hiba következmény nélküliségét nem csak az ügy érdemére kifejtett hatás (az oksági kapcsolat) hiánya felől mondja ki, hanem abból a szempontból is, hogy azok nem sértették, érintették az eljárási szereplők jogait.
Hasonló korlátot jelent a keresethez kötöttség, hiszen a bíró csak azokat a jogsértéseket vizsgálhatja, amelyeket a keresetlevél tartalmaz. A polgári perrendtartásban megfogalmazott célkitűzésekhez hasonlóan az anyagi pervezetés erősítése a közigazgatási perrendtartásban is fontos.[21]
A bíróság objektív jogvédelmi kötelezettségét kifejezésre juttató hivatalbóliság elve az elmúlt években megfelelően szabályozásra került a közigazgatási perben (elsősorban a bizonyítás hivatalbóli elrendelésének jogintézményén keresztül). Természetesen vizsgálandó, hogy ezek a szabályok a más típusú eljárásokra kiterjeszthetőek-e, és hogyan, illetve a rendelkezési jogra tekintettel fontos a hivatalbóliság elve kivételességének hangsúlyozása a részletszabályok szintjén is. Így merül fel az az igény, hogy a bíró a bizonyítás hivatalból való elrendeléséről csak időbeli korlátok között dönthessen.
Vizsgálni szükséges azt is, hogy a meglepetés-ítéletek ellen milyen további szabályokra van szükség, és ezzel összefüggésben a súlyosítási tilalom kérdésköre sem kerülhető meg.
Mit ér a bármilyen széleskörűen meghatározott jogvédelem, ha túl későn kerül rá sor, vagy ha a bírósági ítéletnek nem lehet utóbb érvényt szerezni? A jogvédelemnek hatékonynak kell lennie abból a szempontból is, hogy mind az ítélet meghozatala előtt, mint az után rendelkezésre kell állnia.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának Rec (89) 8. számú ajánlása az ideiglenes jogvédelemről közigazgatási ügyekben részletes követelményeket határozott meg ezen a területen. Ezek közül talán az egyik leglényegesebb az, hogy a fél számára szükséges ideiglenes jogvédelmi lehetőségeket biztosítani olyankor, amikor olyan közigazgatási jogorvoslatot terjeszt elő az ügyben, amelynek nincs halasztó hatálya.
A bírói és közigazgatási döntések közigazgatási jogi végrehajtásáról szóló Rec (2003) 16. számú ajánlás első fejezete, fenntartva a Rec (89) 8. számú elveit, egyaránt megfelelőnek találja azt a rendszert, ahol halasztó hatálya van a jogorvoslati kérelemnek, és azt a megoldást is, amelyben a végrehajtás felfüggesztését kell valamely közigazgatási vagy bírósági fórumtól kérni a jogok és érdekek megfelelő védelme érdekében. Ennek szoros időbeli határok között kell megtörténnie a közigazgatási cselekvés szükségtelen korlátozásának elkerülése és a jogbiztonság biztosítása érdekében. A felfüggesztésről
- 489/490 -
való döntés során a hatóságnak a közérdeket és harmadik személyek jogait és érdekeit is mérlegelnie kell, s törvény eltérő rendelkezése hiányában ez kötelezettsége a bíróságnak is.
A keresetindítás halasztó hatályának kizárása óta az ideiglenes jogvédelmi lehetőségek közül a végrehajtás felfüggesztése a bírói gyakorlatban megnyugtatóan kialakult. A generálklauzulára is tekintettel szükséges azonban az ideiglenes jogvédelmi lehetőségek bővítése olyan eszközökkel, amelyekkel a bíróság pozitív módon, marasztalási tartalmú döntésekkel tud előzetes jogvédelmet adni. Ez nem csupán a jogosultságot megadó döntéseknél lehet lényeges (lásd pl. többletigény). A Rec. (89) 8. sz. ajánlás is rámutat, hogy az ideiglenes jogvédelem körében hozott intézkedés állhat az aktus végrehajtásának teljes vagy részleges felfüggesztésében, az eredeti, vagy az aktus meghozatala után fennállt helyzet teljes vagy részleges visszaállításában, illetve a közigazgatásnak a bíróság hatáskörének megfelelő kötelezésében. Az ideiglenes intézkedés lehetőségét tehát általános jelleggel kell biztosítani a bíróság számára, ennek mibenléte a konkrét ügyekben az jogvitára irányadó különös szabályokból kristályosítható ki. Speciális szabályozási lehetőségként felmerül e körben a normakontroll eljárásoknál az alkalmazási tilalom kimondása, de mulasztásban megnyilvánuló jogsértés esetében akár a kérelem előzetes teljesítésére kötelezés is.
A hatályon kívül helyező és új eljárást elrendelő bírósági ítéletre nézve a Ket. 109. § (4) bekezdés előírja, hogy a hatóságot a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező része és indokolása köti, a megismételt eljárás és a döntéshozatal során annak megfelelően kell eljárnia. Ám az ennek kikényszerítésére rendelkezésre álló eszközök korlátozottak. Az ilyen tartalmú ítélet végrehajtásával összefüggésben kétféle probléma merülhet fel: egyrészt, ha a bírói kötelezés ellenére a közigazgatási szerv nem folytat le új eljárást, illetve nem hoz új határozatot, valamint ha az új döntés nem követi a bírósági ítéletben foglalt előírásokat.
Rendkívül fontos tehát, hogy a közigazgatási szervek pontosan tudják, milyen szabályokat sértettek meg, továbbá hogy a megismételt eljárásban hogyan kell eljárniuk. Ehhez elengedhetetlen, hogy maguk a bírósági ítéletek tiszták és egyértelműek legyenek, mind a rendelkező rész, mind az indokolás tekintetében. Amennyiben a bíróság instrukciókat ad a megismételt eljárásra, illetve az új döntésre vonatkozóan, azoknak szintén egyértelműnek, félreérthetetlennek kell lenniük. A pontos végrehajtás érdekében egyes országokban (pl. Franciaország) lehetővé teszik a közigazgatási szerveknek, hogy a végrehajtás módjairól további felvilágosítást kérjenek a bíróságoktól. Amennyiben a hatóság nem követi a bírói ítéletben megfogalmazott útmutatásokat, csak egyes esetekben, s akkor is nehézkesen, újabb eljárások révén lehet a bírói ítéletnek érvényt szerezni, ami a bíróságok tekintélyét sok esetben aláássa. A semmisség megállapítása és következményeinek kimondása hosszadalmas eljárásokon keresztül lehetséges, olykor az ügy más bíróhoz kerülése nyomán teljesen új irányt is vehet, ami szintén a jogegység ellen hat. Erre az esetre is célszerű gyorsabb megoldásokat intézményesíteni. Így például a bírót fel kell ruházni az ítéletével szembeni engedetlenség szankcionálására irányuló jogkörrel. Mivel azonban a hatékony befejezés az elsődleges cél, a szankciók alkalmazása előtt a bíróságnak nyilatkozattételre kell felhívnia a közigazgatási szervet a végrehajtás elmaradásával kapcsolatban, e nyilatkozat alapján további iránymutatást tud adni az ítélete végrehajtására nézve.
Ha megvizsgáljuk a Pp. 339. § (2) bekezdésének eredeti szabályozását, megállapítható, hogy általános szabályként, kivételes jelleggel eredetileg egyrészt akkor biztosított a jogalkotó megváltoztatási jogkört a bíróságnak, ha a közigazgatási szerv - az alkalmazott anyagi jog természetét tekintve - olyan ügyben jár el, amely közigazgatási hatáskör hiányában a bíróság hatáskörébe kellene, hogy tartozzon: alapvetően polgári jogi jogviszonyok alakításáról van ezen ügyekben szó. Másrészt a bírósági megváltoztatási jogkör olyan kérdésekhez kapcsolódik a Pp. 339. § (2) bekezdésében, amelyekben mérlegelési jogköre szinte csak az alapügyekhez esetlegesen kapcsolódó méltányossági jogkör gyakorlása esetében van a hatóságnak. Ilyenek az adó- és illetékügyek, valamint a családtámogatási és társadalombiztosítási ügyek.[22] A reformatórius jogkör bíróságok részére külön törvényben is biztosítható a Pp. 339. § (2) bekezdés q) pontja értelmében. Megadása olyan esetkörökhöz kapcsolódóan volt eredetileg indokolt, ha olyan szerv járt el első fokon, országos illetékességgel, amelynek nincsen felügyeleti szerve. Vagyis kiemelt jelentőségű ügyek intézéséről van szó, szakmai kontroll pedig nincsen. Ezekben az esetekben a bíróságra hárul a közigazgatási hierarchia által nem biztosítható szakmai kontroll, elsősorban a szabályozó hatóságoknál, illetve általában az autonóm államigazgatási szerveknél volt tipikus ez a megoldás.[23] Ez a kritériumrendszer mára felpuhult, ma már több tucat megváltoztatási jogkört biztosító ágazati törvény van.[24]
- 490/491 -
Szükségesnek tűnik tehát itt új megoldást keresni, amely nem eredményez hasonló "inflációt". Így elképzelhető egy olyan megoldás, hogy azon esetekben, ahol a tényállás teljeskörűen tisztázott, és az ügy természete azt egyébként is megengedi, a bíróság megváltoztassa a közigazgatás döntését. Természetesen a közigazgatási döntések sajátosságait szem előtt tartva kell erre felhatalmazást adni, ez elsősorban a nem mérlegelési jogkörben hozott döntéseknél tűnik lehetségesnek.[25]
A perorvoslatok kérdése az észszerű időn belüli eljárás és a jogorvoslathoz való jog összecsapásának színtere. Az 1997-es igazságszolgáltatási reform óta elvileg alapvetően egyfokú a közigazgatási bíráskodás, ugyanakkor a felülvizsgálati eljárás kvázi fellebbezésként működik.
A nemzetközi és alkotmányjogi kívánalmaknak eleget tesz egy olyan jogorvoslati rendszer, amelyben a közigazgatási jogvitát egyfokú bírósági eljárásban bírálják el és emellett indokolt esetekben sor kerülhet rendkívüli perorvoslatra.[26] A legújabb nemzetközi tendenciák is a kevesebb fórum és ezzel párhuzamosan az ítélkezés időszerűsége mellett foglalnak állást.[27] Ennek egyik oka, hogy a minőség a fokok számának növelésével nem feltétlenül javul, az ítélkezés minőségét ugyanis az általános vélekedéssel szemben nem a perorvoslati lehetőségek száma, tág köre, hanem döntően az eljáró bíró(k) szakértelme befolyásolja.[28] Ez nem érinti természetesen azt a kérdést, hogy bizonyos eljárási végzésekkel (visszautasítás, felfüggesztés stb.) kapcsolatban mindenképpen biztosítandó a jogorvoslat lehetősége.
A generálklauzula bevezetése és a megváltoztatási jogkör új alapokra helyezése azt igényli, hogy merőben új alapokon kerüljön a fellebbezés lehetősége kialakításra. A két lehetséges rendszer a két- és a háromfokú rendszer. A kétfokú rendszerben az elsőfokú bíróság ítéletével szemben általában, az időszerű ítélkezés biztosítása érdekében csak rendkívüli perorvoslat kezdeményezhető a Kúria előtt; a háromfokú rendszerben a Kúria előtti rendkívüli perorvoslat előtt beiktatásra kerül a rendes perorvoslat lehetősége azokban az ügyekben, amelyek az elsőfokú bíróság előtt indulnak. Utóbbi veszélye, hogy a közigazgatási pert követő rendes és rendkívüli perorvoslati lehetőség biztosítása az eljárások elhúzódásával járhat, az előbbié, hogy a rendszer nem biztosít kellő szintű jogorvoslatot és jogvédelmet.
A bíróság elé vihető közigazgatási cselekmények sokféleségére tekintettel egy rugalmas, e két rendszer előnyeit ötvöző megoldás kialakítása tűnik megfelelőnek. Azokon a területeken, ahol közigazgatási eljárás nem előzi meg a bírósági pert, az tűnik célszerűnek, ha a fellebbezésre alapvetően (bizonyos korlátozások mellett) sor kerülhet, és fordítva: ahol viszont volt megelőző eljárás, ott főszabály szerint nem lenne helye fellebbezésnek. Kivételesen, speciális jellemzők esetén azonban sor kerülhetne fellebbezésre: ilyen lehet például a közigazgatási döntés megváltoztatása, vagy új, a megelőző eljárásban megállapított tényállástól alapvetően eltérő tényállás alapján való megváltoztatás. Hangsúlyozandó, hogy a hatósági eljárásban a fellebbezés lehetőségének korlátozása nem teszi szükségessé a bírósági eljárások számának növelését, hiszen csak nevükben azonosak ezek az eljárások, eltérő funkcióik vannak.
A felülvizsgálati eljárásnál célszerű a rendkívüli perorvoslati jelleg erősítése. Egyrészt valóban rendkívüli körülmények esetén van szükség e jogorvoslat biztosítására, másrészt megfontolandó a rendkívüli jellegre tekintettel a felülvizsgálati fórum döntési jogkörének kasszációra korlátozása. Mivel utóbbi azonban az időszerűséget hátrányosan befolyásolhatja, ennek lehetséges hatásai részletes elemzésre szorulnak.
Természetesen ezen koncepcionális megfontolások még csak cölöpöket jelentenek, amelyre rá kell épülnie a közigazgatási perrendtartás épületének. Bizonyos, hogy számtalan részletkérdés megválaszolásán keresztül vezet a kodifikáció útja, amelyek megoldása sok esetben nem lesz könnyű. Ennek során azonban az uniós és külföldi megoldások mellett gazdag hazai jogalkalmazói tapasztalatra támaszkodhat a jogalkotó, amely nemcsak eseti bírósági döntésekben, kollégiumi véleményekben és jogegységi döntésekben, hanem több joggyakorlat-elemző csoporti véleményben[29] is kifejtésre került. Ennek ellenére, avagy emellett természetesen az új keretek tartalommal való megtöltése hosszú évekre nagy kihívást, de egyben szép feladatot fog jelenteni a közigazgatási bírák számára. A közigazgatási jog folyamatosan változó, alakuló eszköztára és szervezetrendszere erről természetesen azt követően is gondoskodni fog. ■
- 491/492 -
JEGYZETEK
[1] http://www.kormany.hu/download/0/0e/30000/20150205%20PP%20koncepci%C3%B3.pdf 3., 5. ill. 20-23.
[2] Rozsnyai Krisztina: A hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatási bíráskodásban, Acta Humana 2013/1, 117-130. o. (121-123. o.).
[3] Itt a munkaügyi ügyszakba tartozó határozatoknál eredményez a generálklauzula annyi változást, hogy a munkaügyi ügyszakból átkerülnek ezen ügyek a közigazgatási ügyszakba, de mivel ezekben az ügyekben jelenleg is a KMB jár el első fokon közigazgatási perben, ez alapvetően szabályozástechnikai változásnak tekinthető, amelynek igazgatási következményei természetesen lehetnek.
[4] Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései, Budapest, 2008, 91.
[5] A rendőri intézkedésekkel kapcsolatos jogalkalmazói gyakorlatra lásd Barabás Gergely - Kovács András: Ket. 12. § In: Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Kovács András György: Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez, 2013, Budapest: Complex Wolters Kluwer, (a továbbiakban: Barabás/Baranyi/Kovács: Nagykommentár), 52-54.
[6] Az Alkotmánybíróság a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos bírósági jogvédelem vizsgálata során is a közigazgatási határozatok törvényességéről való bírósági döntési jogkörre vonatkozó alkotmányos szabályozásból indult ki, illetve a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét a közszolgálati aktusokra is kiterjesztette a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban (ABH 2011, 71, 77, ill. 80)
[7] Fuglinszky Ádám: Kártérítési jog. Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2015, 492.
[8] Nagy Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási felelősség dogmatikájához. Budapest, 2010. 179-203.
[9] Nagy Marianna: A közigazgatási jogi felelősségi rendszer szabályozásának egyes előkérdéseiről. In: Imre Miklós - Lamm Vanda - Máthé Gábor: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, 2006. 285-289. o., 288. o.
[10] Fuglinszky, i. m. 520.
[11] Ezekről részletesen Barabás Gergely: A közigazgatási szerződések egyes eljárás- és perjogi kérdései a magyar (közigazgatási és polgári) bírói joggyakorlatban. Közbeszerzési Szemle 11/2014, 41.
[12] Részletesen: Barabás, i. m. 44. skk.
[13] Lásd részletesen erről pl. Fazekas Marianna: Karok és rendek: néhány gondolat a köztestületekre vonatkozó szabályozás új fejleményeiről. In: Patyi András, Lapsánszky András (szerk.): Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére. Budapest: CompLex Wolters Kluwer, 2014, 147-156.
[14] Hoffman István: Az önkormányzati döntések kontrolljának főbb modelljei a nyugati demokráciákban. Közjogi Szemle, 4/2013, 34-43. Az önkormányzati normakontrollnál ezt a helyzetet már árnyalja a bíró és az ombudsman indítványozási joga, a köztestületek között is találunk már olyat, ahol tágabbra nyitja a szabályozás a megtámadási lehetőségeket, például a hegyközségek esetében.
[15] Erre már a Pp. koncepciója is utal: 22-23.
[16] Lásd részletesen ennek elemzését: Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perben hozható érdemi döntések és a keresettípusok. Jogtudományi Közlöny 2/2014, 105-110.
[17] EJEB 2011. szeptember 27., 43509/08, Menarini Diagnostics S.R.L. kontra Olaszország (33-35. pont), lásd részletesen Ruszthiné Juhász Dorina - Zavodnyik József: A bizonyítási mérce, a bizonyítási teher és a bizonyítékok értékelése versenyügyekben. Jogtudományi Közlöny, 6/2013, 286-299., 287.
[18] Kúria Kfv. III.37.690/2013/29. szám.
[19] C-72/12, a Bíróság (második tanács) 2013. november 7-i ítélete. Gemeinde Altrip és társai kontra Land Rheinland-Pfalz. ECLI:EU:C:2013:712. Részletesen az EuB gyakorlatáról: Barabás Gergely: Doctrines of legal consequences of administrative procedural irregularities in the case-law of the Court of Justice, IAS, megj. alatt
[20] Lásd pl. a francia Conseil d’État "Danthony" gyakorlata, Danthony et autres, ECLI:FR:CEASS: 2011:335033.20111223.
[21] Lásd az ezzel kapcsolatos problémákra Wallacher Lajos: A közigazgatási perek meghatározó eljárási kérdéseiről, Magyar Jog, 4/2015, 224-232., 224-227.
[22] További jellemző, hogy sok esetben az ügyfél létfenntartását érintik.
[23] A szabályozó hatóságoknak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt speciális helyzetéről, amely ezt a vélekedést alátámaszthatja, lásd Forgács Anna: az ügynökségek jogalkotási hatásköre az Amerikai Egyesült Államokban, Jogtudományi Közlöny, 2014/12, 569-578.; döntéseik bírósági felülvizsgálatának sajátosságairól pedig Kovács András: Piacszabályozás és jogorvoslat. Budapest: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012.
[24] Demjén Péter - Dobó Viola - Huber Gábor: Pp. XX. fejezet. In: Barabás - Baranyi - Kovács: i. m. 841. a teljesség igénye nélkül 26 olyan törvényt sorol fel, amely legalább egy ügyfajtában megváltoztatási jogkört biztosít a bíróságnak.
[25] Egyes külföldi megoldásokra nézve lásd Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perjog összefüggései, IAS, megj. alatt.
[26] Kovács András György - Rozsnyai Krisztina - Varga István: A közigazgatási perorvoslatok szabályozásának lehetőségei európai perspektívában. Magyar Jog 12/2012: 705-716.
[27] Uo.
[28] Kovács András György: A bírói döntések karakterisztikája komplex problémák esetén, az ítéleti indokolás meggyőző erejének egyes kérdései, Állam- és Jogtudomány 2/2006, 269-289.
[29] Összefoglaló jelentés a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről (2013. február 21.), A közigazgatási perjog joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye (2014. február 17.), illetve a Közigazgatási Kollégium általi elfogadásra vár a 2014. évre felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye. Elérhetőek a http://lb.hu/hu/joggyakorlat-elemzo-csoportok-osszefoglaloi?page=1 cím alatt.
Visszaugrás
