"[...] a nemzeti megelőző mechanizmussal szemben elvárt követelményeknek a magyar [...] rendszer nem tesz maradéktalanul eleget. Bár az anomáliák nagy része magában a jogi szabályozásban rejlik, mégis úgy vélem, hogy a hivatalban lévő ombudsmannak lehetősége lett volna javulást elérni ezeket illetően [...] mindenképpen feladata lett volna a működés értékelése, az anomáliák feltárása, valamint az utóbbiak felszámolására vonatkozó javaslatok kidolgozása."
A 2013 szeptemberében alapvető jogok biztosává választott Székely László volt Magyarország első olyan ombudsmanja, aki teljes mandátumát az Alaptörvény égisze alatt, és az Alaptörvény által kialakított új ombudsmani modellben töltötte ki. A következőkben a 2013 szeptembere és 2019 szeptembere közötti -Székely László által jegyzett - ombudsmani feladatellátás két sarkalatos pontját tekintem át. Erről az időszakról az elmúlt egy évben több értékelés is megjelent a közéleti sajtóban és a tudományos fórumokon egyaránt. Ezek közül a legátfogóbb a Magyar Helsinki Bizottság összefoglalója az ombudsman mint nemzeti emberi jogi intézmény tevékenységéről és függetlenségéről.[1] A teljesség igényével készült értékelések ismétlésébe nem bocsátkoznék. Ehelyett - néhány általános megjegyzés után - az ombudsman 2015 és 2019 közötti, nemzeti megelőző mechanizmusként végzett munkáját elemzem részletesen.
Az Alkotmány és az 1993-as - akkor még - országgyűlési biztosról szóló törvény több ombudsmanból álló rendszert konstituált. Maga az Alkotmány ugyan csak két biztost - általános ombudsmant, nemzeti és etnikai kisebbségek biztosa - nevezett meg, ám felhatalmazta a törvényhozót arra, hogy további ombudsmani tisztségeket hozzon létre. A jogalkotó 1992-ben (illetve ténylegesen 1995-ben) az adatvédelmi biztos, 2007-ben pedig a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa intézményének felállítása révén élt az Alkotmány adta lehetőséggel. Bár újra és újra felmerült a szakmai és civil szervezetek körében a gyermekjogi és a fogyatékossággal élők jogaiért felelős ombudsman szükségessége is, erre végül a "több-biztosos" rendszerben sem került sor. Az Alaptörvény hatályba lépésével a több azonos jogállású biztossal dolgozó modell eltűnt, felváltotta az egyetlen ombudsmanon alapuló megoldás.
Mintha azonban az Alaptörvényt megalkotó politikai erők sem akarták volna igazán ezt a drasztikus átalakulást: más központi szervekkel összevetve egyedülálló módon, a két helyettes számára is az ombudsmanéval azonos legitimációt - Országgyűlés általi választást - biztosítottak, és sajátos hatáskört ruháztak rájuk: a jövő nemzedékek, illetve a nemzetiségek jogainak védelmét. Az Alaptörvény révén nyert önállósággal ellentétben az alapvető jogok biztosáról szóló törvényi szabályozás[2] (Ajbt.) már egyértelműen az alapvető jogok biztosát teszi a biztosi hatáskör egyedüli gyakorlójává.[3] Petrétei József szerint ez az ellentmondás úgy oldható fel, hogy az Alaptörvény rendelkezéseit a helyettesek esetében csupán feladatkörük kijelöléseként, ám nem önálló hatáskör biztosításaként értelmezzük.[4]
Az egyszemélyi biztosi rendszer megítélése egyébként már a kezdetektől vitatott volt. Az Alaptörvény kidolgozásának időszakában az akkori biztos, Szabó Máté fogalmazta meg először,[5] majd ezt követően többször számos fórumon megismételte, hogy a többi "szakombudsman" fölé helyezett általános biztosi megoldást tartaná szakmailag a leginkább kívánatosnak. A szakirodalomban azonban több ellenzője volt ennek a nézetnek. Somody Bernadette értékelésében arra jut, hogy a saját hatáskörrel bíró ombudsmanok eltűnése egyáltalán nem szolgálta az alapjogvédelem erősítését.[6] Lux Ágnes összehasonlító elemzés alapján jut arra az álláspontra, hogy a gyermekjogok védelme egy önálló gyermekjogi ombudsmani intézmény felállításával igenis hatékonyabban látható el.[7] A teljesség kedvéért azonban azt is hozzá kell tennem, hogy Varga Zs. András negatív víziójában a többbiztosos rendszer kapcsán állapítja meg, hogy a jogok ütközése könnyen a biztosok csatájává válhat, a joggyakorlat és a jogértelmezés pedig bizonytalanná.[8]
Álláspontom szerint mindkét típusú ombudsmani modellben megvalósulhat magas szintű alapjogvédelem, ez - mint oly sok esetben - elsősorban politikai kultúra függvénye. Az egyszemélyi ombudsman esetében is lehetséges olyan hivatali háttér kiépítése, amelyben a munkatársak különböző alapjogi területekre specializálódnak, és így alapos szaktudást képesek mozgósítani valamennyi jog védelme érdekében. A több-biztosos modell esetében is elképzelhető, hogy a biztosok figyelembe veszik egymás gyakorlatát, és összehangolják tevékenységüket, így
- 23/24 -
nem indukálnak jogértelmezési bizonytalanságot, konfliktus esetén pedig igyekeznek kompromisszumot találni. Ami mégis a többszemélyes ombudsmani modell mellett szól (amelyet a magam részéről akár többszemélyes bizottságként, testületként is el tudok képzelni), az egész egyszerűen az, hogy ez a modell nem helyezi egyetlen személy kezébe az ombudsmani alapjogvédelem sorsát. A többszereplős ombudsmani rendszerben nem egyetlen személy döntésétől függ, hogy indul-e vizsgálat egy adott társadalmi-jogi probléma kapcsán, hogy megállapítanak-e visszásságot, illetve az, hogy milyen tartalmú ajánlással élnek. Az alkotmányosság érvényesülésének egyik biztosítéka lehet egy állami szerv testületi jellege, ez ugyanis csökkenti vagy akár teljesen ki is iktatja az egyszemélyi döntések lehetőségét.[9] Testületi szerv esetében a szerv működése már eleve kollegiális döntést, valamiféle (többségi vagy konszenzusos) demokratikus egyeztetést igényel. Ez feltétlenül csökkenti a hatáskör alkotmányellenes gyakorlásának lehetőségét, és azt is megakadályozza, hogy az adott tisztséget betöltő személy szerepfelfogása túlságosan meghatározza egy kulcsfontosságú alkotmányos feladat- és hatáskör gyakorlását. Az ombudsman esetében ez azért különösen jelentős, mert ahogy Somody Bernadette is elismeri: "[j]ogállami paradoxon, hogy a sajátos ombudsman-típusú jogvédelem lényegét éppen azok a tulajdonságok jelentik, amelyek nem a jogi szabályozásból következnek, hanem a tisztséget betöltő személytől függenek. [...] A valamennyi jogszabályi követelménynek megfelelő országgyűlési biztosi tevékenység még nem feltétlenül elégíti ki az ombudsman-szellemiségből következő elvárásokat is. Ha ez utóbbi szempontból az országgyűlési biztosi intézmény rosszul működik, az súlyos gondokat, az írott szabályok mögötti elvek és értékek érvényesülésével kapcsolatos problémákatjelez."[10] Az ombudsmani munka - negatív értelemben vett - személyes arculatának kialakulását korlátozhatná a többszemélyes modell.
A jogállami keretek nem nélkülözhetik a kifejezetten alapjogvédelmet szolgáló intézményeket, amelyeknek az egyik legfőbb ismérve az államtól való függetlenség.[11] Az alapjogvédelmi rendszernek a jogállamban hézagmentesnek és hatékonynak kell lennie: hézagmentesnek abban a tekintetben, hogy valamennyi alapjogi jogsértésre jogorvoslati lehetőséget kell kínálnia; hatékonynak abból a szempontból, hogy észszerű időn belül megoldást kell nyújtania a sérelmekre.[12] Ezt az egyes alapjogvédő szervek más és más eszközökkel érhetik el: az ombudsman-típusú intézmények a jogsértések nyilvánosságra hozatalával, ajánlások kidolgozásával, az ellenőrzött szervekkel folytatott párbeszéddel. Egyes esetekben azonban az ombudsmannak biztosított fellépési lehetőségeknél erőteljesebb, jogi értelemben kötöttebb eszközökre van szükség. Ezért nagyon fontos, hogy amennyiben az ombudsmani jogvédelem nem elégséges, akkor legyen továbblépési lehetőség a kötelező erejű döntések meghozatalára jogosult intézmények felé, mint amilyenek - a csekélyebb függetlenséggel bíró alapjogvédő hatóságok mellett - a bíróságok és az Alkotmánybíróság, bár az utóbbi hatékony jogvédő jellege erősen vitatott.[13] Lényeges tehát, hogy az egyén hozzájuthat-e, és ha igen, milyen esélyekkel és milyen úton az alkotmánybírósági jogvédelem lehetőségéhez. Ebben az ombudsmannak 2012 óta kiemelkedő szerepe van. Az Alaptörvény hatályba lépésével megszűnt ugyanis az a lehetőség, hogy magánszemélyek (vagy szervezetek) gyakorlatilag minden további kötöttség nélkül fordulhassanak az Alkotmánybírósághoz. Igaz, hogy az actio popularis jellegű utólagos normakontroll lehetősége kivételesen erős eszköze számos jogállamban nem biztosított, mégis vitathatatlan, hogy eltörlésével Magyarországon csökkent az alapjogvédelem korábban elért szintje.[14] Az intézmény megszűnésének jelentősége pedig csak úgy mérhető fel igazán, ha megvizsgáljuk, hogy az Alkotmánybíróság hatásköreinek rendszerében mennyi, illetve milyen lehetősége maradt a magánszemélyeknek arra, hogy a testülethez forduljanak. Az Alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló törvény[15] (Abtv.) elfogadása után az Alkotmánybírósághoz vezető egyetlen utat gyakorlatilag az alkotmányjogi panasz jelentette. Jelen tanulmány keretei között nincs helye olyan elemzésnek, amely az alkotmányjogi panasz hatékonyságát vizsgálja, ezért csak utalnék arra, hogy - bár az Emberi Jogok Európai Bírósága az Alkotmánybírósághoz fordulást egyelőre hatékony jogorvoslatnak tekinti[16] - a szakirodalmi források szkeptikusan viszonyulnak a panasz hozzáférhetőségéhez és effektivitásához. Egyhangúlag csekélynek látják az esélyt arra, hogy a magánszemélyek alkotmányjogi panaszait egyáltalán befogadja az Alkotmánybíróság.[17] Ezt számadatok is alátámasztják, amelyek azt mutatják, hogy az Alkotmánybíróság 2012-től kezdődően rendre a benyújtott panaszok 5-10%-át fogadja egy-
- 24/25 -
általán be érdemi elbírálásra - volt azonban olyan év, hogy ez a szám mindössze 2% körül mozgott.[18] Mindezt figyelembe véve alappal állapítható meg, hogy az ombudsman szerepe jelentősen felértékelődött abban, hogy a magánszemélyek alkotmányossági panaszai eljussanak az Alkotmánybírósághoz. Nem véletlen, hogy az Európa Tanács Velencei Bizottsága is azt válaszolta a magyar alkotmányozási folyamat során neki címzett kérdésre, hogy az actio popularis eltörlésével párhuzamosan az alkotmányossági kontroll hatékonyságának megőrzése érdekében más utakat kell biztosítani az alkotmányossági felülvizsgálatra. A Bizottság a magyar alkotmányos hagyományokra tekintettel az actio popularis egyfajta korlátozott megőrzését javasolta, amelyre alkalmasnak látta közvetett panaszmechanizmusok bevezetését. Ilyen közvetett mechanizmusként jelölte meg az ombudsman közvetítésével benyújtott panaszt.[19]
Az alapvető jogok biztosának már az Alaptörvény és az Ajbt. hatálybalépése előtt is - vagyis még az actio popularis idején - megvolt az a jogköre, hogy az Alkotmánybírósághoz forduljon.[20] Milyen jelentősége volt ebben az időszakban annak, hogy az ombudsman is kezdeményezhetett alkotmánybírósági eljárásokat? Somody általam is osztott álláspontja szerint a törvény által külön nevesített jogkör hozzáadott értéke az volt, hogy "az ombudsman kifejezetten ebben a minőségében nyújthatta be alkotmánybírósági indítványát, amit ha megtett, egyúttal személyes tekintélyét és szakmai hitelét kapcsolhatta a beadványhoz."[21] Ez pedig garancia lehetett arra, hogy a sajtó és a nyilvánosság jobban felfigyeljen az indítványra. Figyelembe véve, hogy az ombudsman-típusú jogvédelem kifejezetten a nyilvánosság eszközét kihasználó jogvédelem, az ombudsmani indítványok jelentősége mindig különösen fontos volt.
Bár Szabó Máté korábbi biztos egy interjúban kifejtette: "elsődlegesen az alkotmányjogászok gondja, hogy nem tudnak ügyes, ravasz beadványokat írni, majd a válaszokat az oktatásban és a kutatásban használni",[22] az absztrakt utólagos normakontroll actio popularis jellegének megszűnése megmutatta, hogy az intézmény sokkal többet jelentett, mint pusztán egy szűk szakmai kör kíváncsiságának kielégítése. Az actio popuralisnak köszönhetően születtek ugyanis meg olyan klasszikus határozatok 1990 és 2011 között, mint a halálbüntetésről, az abortuszról vagy az eutanáziáról szóló döntés (amelyeket maga az Alkotmánybíróság is legfontosabbjaiként definiál[23]), és sok más alapjog tartalmának és gyakorlásának kereteit kialakító - például a véleményszabadságról, az információs önrendelkezési jogról, egyenlőségi jogokról szóló - döntések. De a jogállamiság fogalmi eleminek kidolgozása is sokban az actio popularis hatáskör gyakorlásának eredménye volt.[24] Nehezen vitatható, hogy ezek a döntések elvi, tudományos jelentőségükön kívül fontos jogfejlesztő hatással bírtak, a jogalkotás és jogalkalmazás gyakorlatában is hasznosultak. Ami a mennyiséget illeti, noha az ügyek számát hatáskörök szerinti bontásban közlő nyilvános statisztika ezekből az évekből még nem lelhető fel, mégis beszédes az, amit Tóth J. Zoltán emel ki tanulmányában, miszerint az utólagos absztrakt normakontroll actio popularis jellegének megszűnése miatt 2012. január 1-jén 1203 ügy szűnt meg.[25] Ezek voltak azok az eredetileg actio popularisként indított ügyek, amelyek nem alakulhattak át alkotmányjogi panasszá, mivel indítványozóik nem tudták igazolni a panasz benyújtásának egyik feltételét: a konkrét ügyben való közvetlen érintettséget. Ez nem csekély szám, és minden bizonnyal túlmutat az alkotmányjogászok szűk szakmai körének aktivitásán.
Az akkori biztos, Szabó Máté, az actio popularis eltörlése utáni első évben - vagyis 2012-ben - összesen 24 normakontroll-indítványt nyújtott be, továbbá fenntartott 12, a korábbi ombudsmanok valamelyikétől származó indítványt. 2013-ban 13 alkalommal kezdeményezte hivatalból vagy panaszbeadvány alapján jogszabályi rendelkezés alkotmánybírósági felülvizsgálatát.[26] Az actio popularis jelentőségére és a korábbi ombudsman gyakorlatára pusztán azért láttam jónak kitérni, mert érdemes ennek kontextusában értékelni azt, hogy a 2013 szeptembere és 2019 szeptembere között hivatalban lévő ombudsman milyen mértékben élt az Alkotmánybírósághoz fordulásra vonatkozó hatáskörével. Az adatsor összeállításához az alapvető jogok biztosának éves jelentéseit használtam, és a jobb összevethetőség érdekében feltüntettem a 2012-2013-ban Szabó Máté által benyújtott indítványok számát is.
| Év | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| Beadványok száma | 1 | 3 | 24 | 13 | 2 | 2 | 1 | 0 | 0 | 2 |
1. táblázat: az alapvető jogok biztosa által benyújtott alkotmánybírósági indítványok éves lebontásban[27]
- 25/26 -
A puszta számok nyilván nem adnak teljes képet az indítványokról, egyszerű kvantitatív értékelés alapján könnyen vádolhatnánk azzal a 2012-2013-ban hivatalban lévő ombudsmant, hogy minden - akár csekély jelentőségű - kérdéses ügyet az Alkotmánybíróság elé terjesztett. Az igazság azonban sokkal inkább az ellenkezője ennek. A Szabó Máté hivatali ideje alatt benyújtott indítványok legtöbbje jelentős társadalmi problémákra (pl. család mibenléte), sérülékeny csoportok (LMBTQ személyek, gondnokság alatt állók, idősek, fogyatékossággal élők) jogos érdekeire reflektált, illetve a jogállamiság programját (megtartott jogforrási hierarchia, médiaszabadság, szabad társadalmi diskurzus) igyekezett erősíteni. Az első csoportban említhető a családvédelmi törvény családfogalmának kérdése, a bejegyzett élettársak hozzátartozókénti elismerésének problémája, a cselekvőképességet teljesen kizáró gondnokság intézményének kritikája vagy a tömegközlekedés akadálymentesítésének követelése. Utóbbira példa lehet az Alaptörvény negyedik módosításának az Alkotmánybíróság előtti megtámadása, a Magyar Művészeti Akadémia köztestületté alakulásának jogállami szempontú értékelése vagy a médiatörvény bírságolási szabályainak megkérdőjelezése. Mindkét célt szolgálta a közszereplők bírálhatóságára vonatkozó indítvány. Ha csupán ezeket a legfontosabb beadványokat vesszük figyelembe, akkor is hét indítványról beszélhetünk 2013-ban, és még nem számoltuk hozzá a személyek kisebb csoportjait érintő, de egyáltalán nem lényegtelen fellépéseket, mint például a közösségi együttélés szabályaira vonatkozó önkormányzati rendeletek vagy a cukorbetegek támogatását napirendre tűző indítványokat. Ehhez képest 2014-től az ombudsman indítványozási jogkörének gyakorlása nemhogy intenzívebbé vált volna az utólagos normakontroll actio popularis jellegének elvesztésére való reakcióként, hanem gyakorlatilag eltűnt.
Némileg szubjektív megközelítésben úgy vélem, hogy érdemes figyelmet szentelni az ombudsman által kiadott éves jelentések alkotmánybírósági indítványozási jogkörrel kapcsolatos retorikájának, valamint annak is, hogy milyen részletességgel beszélnek ezek a beszámolók az adott jogkörről. A 2012-es és 2013-as éves jelentés még részletesen taglalja az ombudsman alkotmánybírósági indítványozási jogkörének mibenlétét, feltárja az ezzel kapcsolatos jogértelmezési nehézségeket, és tájékoztat - idézve a biztos tárgykörben kiadott utasítását - a részletes eljárási keretekről.[28] Ezek a beszámolók még aprólékosan elemzik az egyes beadványokat, és bemutatják az indítványok - legtöbb esetben igen értékes - alapjogi érvelését. 2014-től - vagyis attól az évtől kezdve, amikor változás következett be az ombudsman személyében - az éves jelentések már az indítványozási jogkör kivételes jellegét hangsúlyozzák, ultima ratio-ként hivatkoznak rá, és jóval rövidebben, mintegy mellékesen villantják fel csak az intézményt.[29] Igaz, hogy egy idő után az új szabályok szervesülnek a gyakorlatban, így részletes újratárgyalásuk évről évre szükségtelen. Mégis úgy érzem, hogy tetten érhető az ombudsman személyes szerepfelfogása, hivatali ars poeticája abban, hogy az éves beszámoló hogyan, milyen megközelítéssel és milyen terjedelemben szól az indítványozási jogkörről, valamint az indítványokról. Ezek a beszámolók megjelenítik, és a nyilvánosság számára is bemutatják, hogy a biztos számára mekkora jelentőséggel bír az Alkotmánybírósághoz fordulás joga egy olyan környezetben, ahol ő az egyike azon keveseknek, akik az Alkotmánybíróság "résnyire zárt ajtaján" bebocsátást nyerhetnek.
Magyarország 2011-ben ratifikálta az ENSZ Kínzás elleni egyezményének[30] kiegészítő jegyzőkönyvét (Optional Protocol of the Convention Against Torture, OPCAT).[31] Az OPCAT egyedülálló nemzetközi monitorozási rendszer elfogadását, valamint egy nemzeti monitorozási rendszer, ún. nemzeti megelőző mechanizmus (NMM) létrehozását követelte meg Magyarországtól. Az NMM feladat- és hatásköreit Magyarországon 2015-től az ombudsman gyakorolja. A megelőzési mechanizmus lényegét az OPCAT preambuluma rögzíti és magyarázza, amely szerint "a szabadságuktól megfosztott személyeknek a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni védelmét megelőző jellegű, nem bírósági eszközökkel lehet megerősíteni, amelyek a fogvatartási helyek rendszeres látogatásán alapulnak". Az OPCAT tehát olyan monitorozási rendszert hoz létre, amelynek során szakértők látogatnak el fogvatartási helyekre, ahol a szabadságuktól megfosztott
- 26/27 -
személyekkel szembeni - tág értelemben vett - bánásmódot értékelik emberi jogi szempontok alapján. A fogvatartási helyek "ideáltípusát" a büntetés-végrehajtási intézetek jelentik, ám az OPCAT rendelkezései, illetve a Kínzás elleni egyezményhez és az OPCAT-hez kapcsolódó joggyakorlat[32] ennél jóval tágabban értelmezi a fogalmat. Ide sorolja a rendőrségi fogdákat, az idegenrendészeti őrizet helyszíneit, de a menekültügyi befogadó központokat, a pszichiátriai zárt osztályokat, a fogyatékossággal élők bentlakásos intézményeit és a gyermekotthonokat is. A látogatások során az NMM a fogvatartottakkal (bentlakókkal) és a személyzettel készített interjúk, az intézményi dokumentáció és a helyszín bejárása alapján szerez információt, amelyet azután jelentésben foglal össze.
A nemzeti megelőző mechanizmusok megfelelő kialakításának és működésének alapelveit részben maga az OPCAT határozza meg, részben az ENSZ Kínzásmegelőzési Albizottságának (Subcommitte for the Prevention of Torture, röviden SPT) gyakorlata dolgozta ki. Ezek alapján az NMM-ekkel szembeni az alábbi követelmények támaszthatók: a szerv függetlensége, tagjainak szakértelme és sokfélesége, a megfelelő erőforrások feletti rendelkezés - vagyis a pénzügyi függetlenség -, a Párizsi Alapelveknek megfelelő működés, valamint nyitás a nyilvánosság felé, láthatóság a nyilvánosság számára (hasonlóan az általános ombudsmani típusú intézményekhez).[33]
A felsorolt alapelvek szem előtt tartásával szakmai fórumokon - elsősorban jogvédő civil szervezetek és a tudomány képviselőinek hozzájárulásával - hosszas vita zajlott arról a kérdésről, hogy Magyarország milyen keretek között hozza létre saját nemzeti megelőző mechanizmusát.[34] 2011-ben a kormányzati egyeztetés végül arra jutott, hogy az ombudsman képes legjobban betölteni az NMM funkcióját. Az NMM hatásköreit így - ténylegesen 2015-től kezdődően - egyszemélyben az alapvető jogok biztosa gyakorolja.
Annak köszönhetően, hogy az Ajbt. valamennyi rendelkezése irányadó - mögöttes szabályként - az NMM-tevékenységre is, az ombudsman NMM-hatáskörének részletszabályai gyakorlatilag beleszövődnek az ombudsman általános hatásköreinek előírásaiba. A biztost tehát NMM-kénti eljárásakor ugyanazok a jogosítványok illetik meg, mint általános hatásköreinek gyakorlása esetén. Valójában azt láthatjuk, hogy az ombudsmani eljárásra - különösen a helyszíni vizsgálatra - vonatkozó szabályok szinte önmagukban lehetővé tennék az NMM-kénti monitorozást.[35] Mégis találunk néhány jelentős szabályozási elemet, amelyek nélkül nem beszélhetnénk valódi NMM-működésről. Az NMM preventív működésmódját biztosítja az a szabály, amely szerint az NMM beadvány, illetve alapjogi visszásság felmerülésére tekintet nélkül vizsgálhatja a fogvatartási helyeket. A fogvatartási helyekre korlátozás nélkül beléphet, az összes iratba betekinthet, továbbá bármely ott tartózkodó személyt - beleértve a vizsgált hatóság munkatársait és a szabadságuktól megfosztott személyeket is -, meghallgathat. Ez a szabály, amellett, hogy kifejezetten az NMM-tevékenység keretében ad felhatalmazást az ombudsmannak az információszerzésre, meghatározza azt a három alapvető forrást, amely a monitorozási tevékenység során kulcsfontosságú a fogvatartottak helyzetének és a velük való bánásmódnak a felméréséhez: az intézmény helyiségeinek bejárását, a fogvatartással kapcsolatos iratok megtekintését és a fogvatartási helyen tartózkodókkal, elsősorban a fogvatartottakkal való interjúfelvételt. Az NMM-nek való információszolgáltatás miatt senkit sem érhet hátrány.[36] Ez a szabály hivatott lehetővé tenni azt, hogy a fogvatartottak, illetve a monitorozott intézmény személyzete anélkül adhasson információt az NMM-nek, hogy ezzel hátránynak tenné ki magát, illetve a szervezetben betöltött pozícióját kockáztatná.
NMM-minőségében az ombudsman tizenegy munkatársát hatalmazza fel állandó jelleggel az NMM feladatok ellátására. Bár a hatáskör közvetlen címzettje a biztos, a feladatok teljesítése során munkatársai útján is eljárhat.[37] A törvény minimumfeltételeket ír elő a munkatársak szakmai sokszínűségére vonatkozóan: a tizenegyből legalább két jogásznak, két orvosnak, valamint két pszichológus végzettségű személynek kell lennie. A diverzitást kívánja garantálni az a rendelkezés is, amely szerint a munkatársak között kell lennie legalább egy olyannak, akit a nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes javasolt. A kiegyensúlyozott nemi összetétel érdekében[38] a munkatársak között az egyik nem képviselőinek a száma legfeljebb eggyel haladhatja meg a má-
- 27/28 -
sik nem képviselőinek számát.[39]A felhatalmazott munkatársak a szabadságuktól megfosztott személyekkel való bánásmódot érintő szakterületen kiemelkedő elméleti tudással vagy legalább ötéves szakmai gyakorlattal rendelkező, felsőfokú végzettségű szakértők lehetnek. A törvény lehetővé teszi azt is, hogy az NMM-feladatok teljesítésében való közreműködésre a biztos eseti vagy állandó jelleggel más szakértőket is felhatalmazzon.[40]
Az alapvető jogok biztosának kijelölésével Magyarország az egyik klasszikus NMM-modellt követi, amely egy már működő nemzeti emberi jogi intézményt hatalmaz fel az NMM-feladatok ellátására. Az ombudsmani intézményekről általánosságban elmondható, hogy kialakításukat, az ombudsman megválasztását, a munkaszervezet működését és a munkatársak szakmai tapasztalatát tekintve megfelelnek az OPCAT által támasztott függetlenségi, átláthatósági és inkluzivitási követelményeknek. Kérdés, hogy mennyiben érvényesülnek azonban ezek az elvek a magyar ombudsman esetében, illetve mennyit tett 2015 és 2019 között az ombudsman azért, hogy minél OPCAT-kompatibilisebbé váljon a magyar NMM.
A szervezeti és személyi függetlenség vonatkozásában lényeges, hogy az ombudsmant az Országgyűlés választja, ennek kellene függetlensége legfőbb zálogának lennie. Ennyiben az NMM mandátumának megalapozása megfelelhet az OPCAT előírásainak, mivel maga a választás törvény által meghatározott, transzparens folyamat. A választási eljárás jelölési része azonban már jóval kevésbé - vagy egyáltalán nem - átlátható. Az ombudsman személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot,[41] számára azonban nincs semmiféle előírás arra vonatkozóan, hogy kivel és milyen keretek között szükséges egyeztetnie a leendő ombudsman személyéről. A magyar politikai hagyományok alapján lehetőség van arra, hogy a jelölési folyamat során a köztársasági elnök a parlamenti frakciókkal egyeztessen - ahogy ez korábban rendszeresen meg is történt -, ám ez a lépés magán a köztársasági elnökön múlik, és kizárólag a képviselőcsoportokat érinti. Teljes mértékben kimaradnak azonban az egyeztetési eljárásból a civil szervezetek, akiknek az SPT iránymutatásai értelmében[42] jelentős szerepet kellene biztosítani az NMM kiválasztásának folyamatában. A jelölés anomáliáira tekintettel tehát a választási eljárás összességében egyáltalán nem nevezhető transzparensnek és inkluzívnak,[43] így nem felel meg a nemzetközi követelményeknek.
Az ombudsmani intézmény alkotmányjogi értelemben, formálisan független - erről az Alaptörvény és az Ajbtv. gondoskodik[44] -, a biztos személyi függetlenségét pedig a megválasztás korlátai, valamint összeférhetetlenségi és mentelmi jogi szabályok garantálják. Bár az SPT értelmezésében egyszemélyi NMM esetén az átlátható kiválasztás, a szakmai függetlenség és a sokszínűség kritériumainak az NMM operatív személyzete tekintetében is érvényesülniük kell, Magyarországon az ombudsmani hivatal NMM-ben dolgozó munkatársaira ilyen előírások nem vonatkoznak. A szakmai hozzáértésen és az ötéves gyakorlati tapasztalaton kívül nincsenek további alkalmazási, illetve kiválasztási kritériumok sem. Az átláthatóság annyiban biztosított, hogy az álláshelyeket nyilvános pályázat útján töltik be.[45] A munkatársakra vonatkozóan nincs olyan szabály sem, amely korlátozná azoknak a személyeknek az alkalmazhatóságát, akik a megelőző években olyan szerveknél töltöttek be tisztséget, amelyek az NMM monitorozási hatáskörébe tartoznak. A törvény függetlenségi garanciákat - pl. mentelmi jog - sem nyújt. Az átlátható kiválasztás, valamint a szakmai és személyi függetlenség a munkatársak tekintetében tehát nem kellően biztosított. Úgy vélem, hogy ezt a hiányosságot indokolt lenne orvosolni, és törvényi szinten meghatározni azokat a kritériumokat, amelyek az operatív személyzet speciális - a köztisztviselőkre vonatkozó általános szabályoktól eltérő - jogállására vonatkoznak, kitérve a szakmai és személyi feltételekre, illetve függetlenségre, a kiválasztás folyamatára, valamint a független működés törvényi biztosítékaira.
Önmagában az NMM egyszemélyi jellege sem teljes mértékben kompatibilis a nemzetközi elvárásokkal, ugyanis az OPCAT az NMM-et alapvetően nem egyszemélyi intézményként képzeli el. A vonatkozó szabályokból, amelyek az NMM összetételére vonatkoznak, arra következtethetünk, hogy a nemzeti megelőző mechanizmus testületi jellegű szervként funkcionálhat a legeredményesebben. Arról az előzőekben már ejtettem szót, hogy az alkotmányosság érvényesülésének fontos garanciája az állami szervek testületi jellege. Mindezekre figyelemmel úgy vélem, hogy egyértelműen az lenne a szerencsés megoldás, ha az NMM hatásköreit nem egyetlen személy gyakorolná (ahogy egyébként az ombudsmani hatás-
- 28/29 -
köröket sem). Ez a magyar rendszerben akár jelenleg is megoldható lenne, amennyiben a hatásköröket a törvény nem kizárólag az alapvető jogok biztosára ruházná, hanem - a legegyszerűbb, legkevésbé forradalmi megoldást választva - bevonná ebbe a körbe az ombudsman egyik vagy akár mindkét helyettesét. Az is megoldást jelentene, ha az NMM olyan decentralizált szerv lenne, amelynek az ombudsman csupán az egyik tagja, esetleg a vezetője. A testületi szervként való működés demokratikusabbá tenné a látogatási terv kialakítására vonatkozó döntéshozatalt, több szempontot vonna be a látogatások eredményeinek értékelésébe, illetve az ajánlások kidolgozásába, és feltehetően fokozná az NMM láthatóságát is. Testületi szerv esetén annak is nagyobb a valószínűsége, hogy az NMM-hatáskörökkel felruházott személyek részt vegyenek legyenek a látogatásokban.
Ami a nyilvánosság számára való láthatóságot illeti, az elmúlt években azt tapasztalhattuk, hogy az ombudsman nem fordított különösebb figyelmet arra, hogy az NMM külön entitásként jelenjen meg, Székely László nem hangsúlyozta sem a hivatal belső folyamataiban, sem a kifelé irányuló kommunikációjában,[46] hogy adott esetben épp az NMM-hatáskör gyakorlójaként lép fel. Igaz, az NMM-feladatokat ellátó munkatársak külön főosztályt (OPCAT Nemzeti Megelőző Mechanizmus Főosztály, továbbiakban: Főosztály) alkotnak a hivatalon belül, a látogatások eredményeként kidolgozott jelentések pedig jelzést kapnak, hogy az ombudsman mint nemzeti megelőző mechanizmus adta ki azokat. Mégis azt mondhatjuk, hogy az NMM összességében sem szervezetileg, sem a kidolgozott jelentések vonatkozásában nem különül el igazán az általános ombudsmani feladatellátás kereteitől, nem jelenik meg - illetve az előző ombudsman hivatali ideje alatt nem jelent meg - a kínzásmegelőzés kulcsszereplőjeként a nyilvánosság előtt.[47] Az SPT a magyar NMM-nek szóló megállapításaiban és ajánlásaiban egyértelműen kifejezésre juttatta, hogy nagyobb függetlenséget és határozottabb elkülönítést tart kívánatosnak a hivatalon belül az NMM számára annak érdekében, hogy a kínzásmegelőzési tevékenység körvonalai határozottabbá váljanak az állami feladatellátásban.[48]
Ehelyütt érdemes kitérni a "reaktivitás kontra proaktivitás", illetve az emberi jogi szemlélet kérdésére. A magyar ombudsman intézményétől - és több ombudsman szerepfelfogásától - nem idegen a proaktivitás. Az ombudsman 'watchdog' szerepköre, amellyel összefügésben a biztos a közigazgatás alapjogi szempontú kontrollját végzi, 2012-ig egyre nagyobb jelentőségre tett szert, majd 2013-tól csökkent, és a panaszokon alapuló vizsgálatok váltak hangsúlyosabbá.[49] Ez az NMM szempontjából természetesen hátrány, amit elsősorban a kizárólag az NMM-feladatokat ellátó - egyúttal proaktív és emberi jogi szemléletet képviselő - munkatársak köre ellensúlyozhat.
A szakmai sokszínűség elvének és az Ajbt. előírásainak megfelelően az NMM-ben dolgozó munkatársak nem mind jogászok. Lényeges probléma azonban, hogy az Ajbt. nem tesz különbséget a jogász, a pszichológus és az orvos munkatársak jogállása között. Márpedig a jelenlegi alkalmazási feltételek - a közszolgálati jogviszony keretein belüli foglalkoztatás - a gyakorló orvosok számára nem elfogadhatók. Ennek következtében az NMM orvosi státuszait Székely László hivatali ideje alatt nem sikerült betölteni.[50] Az orvosi szakértelmet az NMM szükség esetén külső szakértők bevonásával pótolta, az utóbbiak azonban nincs tapasztalatuk az NMM-monitorozásban, illetve külső szakértői státuszuk miatt nem vehetnek részt a monitorozás valamennyi mozzanatában, így például a jelentés végleges szövegének kialakításában sem. Az SPT emiatt aggodalmát fejezte ki a magyar NMM vonatkozásban a rendelkezésre álló szakértelmet illetően.[51]
A hivatalon belüli szervezeti elkülönültség hiányának kérdése különösen kritikus, amennyiben az NMM finanszírozását vizsgáljuk. Bár az ombudsmani hivatal költségvetésből biztosított finanszírozási kerete 2015 óta némileg nagyobb a korábbinál, ezzel a többlettel kapcsolatban több probléma is felmerül. Egyrészt feltehetően a megemelt összeg sem alkalmas arra, hogy fedezze az NMM megfelelő működéséhez szükséges kiadásokat.[52] Másrészt az AJBH költségvetésén belül az NMM költségvetése - ahogy azt az éves jelentések is igazolják[53] - egyáltalán nem különül el. Belső szabályzat vagy ombudsmani utasítás sem határozza meg, hogy a hivatal teljes költségvetéséből mekkora összeg, illetve a teljes költségvetés mekkora hányada jut az NMM kiadásainak fedezésére. A definiálatlan financiális keretek hátulütője lehet, hogy a látogatások nem tervezhetők jól előre, hiszen nincs olyan pénzügyi keret, amellyel a biztos, illetve a Főosztály számolhatna, amikor a látogatások számát, helyszínét, hosszát és résztvevőinek számát tervezi. Ez nem pusztán technikai kérdés: a független költségvetés jelentősége egyértelműen elvi is. Amennyiben a látogatások tervezése és kivitelezése költségvetési akadályok miatt nem valósulhat meg az
- 29/30 -
NMM szakmai elképzelései szerint, ha a tervezésben és kivitelezésben igazodnia kell a hivatal más feladatainak költségvetési vonzatához, illetve külön jóváhagyást kell kapnia a hivatal teljes költségvetésének felelőseitől, akkor az NMM valójában nem működik függetlenül. Nem véletlen, hogy az SPT erre vonatkozóan is ajánlást tett az NMM-nek, amelyben kérte, hogy legyenek egyértelműen rögzítve az NMM financiális keretei, és a Hivatal dolgozzon ki olyan körvonalazott pénzügyi tervet, amelyet azután továbbítani tud a döntéshozó szervek irányába, az NMM finanszírozásának javítása érdekében.[54] Összegzésként megállapíthatjuk, hogy a nemzeti megelőző mechanizmussal szemben elvárt követelményeknek a magyar NMM nem tesz maradéktalanul eleget. Bár az anomáliák nagy része magában a jogi szabályozásban rejlik, mégis úgy vélem, hogy a hivatalban lévő ombudsmannak lehetősége lett volna javulást elérni ezeket illetően; különös tekintettel arra, hogy a hiányosságok közül jó pár - például a munkatársak függetlenségének kritikus kérdése, a szakmai sokszínűség törvényi előírásainak teljesíthetetlensége vagy a finanszírozás elégtelensége - a tényleges működés megkezdése után vált nyilvánvalóvá. Az ombudsmannak - különösen az NMM 2015-ös indulása utáni első években - mindenképpen feladata lett volna lett volna a működés értékelése, az anomáliák feltárása, valamint az utóbbiak felszámolására vonatkozó javaslatok kidolgozása. A biztosnak mind a hiányosságokra utaló jelzések, mind a megoldási javaslatok esetében módjában állt volna felhívni a jogalkotó, illetve általában a politikai döntéshozók figyelmét a változtatás szükségességére. Néhány kritizált pont - így például a már sokszor említett nyilvánosság felé fordulás vagy a hivatalon belüli elkülönített pénzeszközök - esetében pedig magának az ombudsmannak lett volna lehetősége arra, hogy az alapelveknek jobban megfelelő gyakorlatot alakítson ki.
A törvényi előírás szerint az alapvető jogok biztosának feladata, hogy elősegítse az emberi jogok érvényesülését és védelmét. Ennek során együttműködik azon szervezetekkel és nemzeti intézményekkel, amelyek célja az alapvető jogok védelmének előmozdítása. Egyes civil szervezetek is egyértelműen az alapvető jogok védelmét és érvényesülésének előmozdítását célozzák.
Az előzőekben már említettem, hogy a civil részvétel szakmai szempontból hatékonyabbá teheti az NMM működését, ezért több állam kifejezetten be is vonja az NMM munkatársainak körébe bizonyos civil szervezetek képviselőit. A magyar modellben ez ugyan nem valósul meg, ám az alapvető jogok biztosa, az NMM működését elősegítendő, Civil Konzultációs Testületet (CKT) hozott létre.[55] A CKT tagjainak egy része (a Magyar Orvosi Kamara, a Magyar Pszichiátriai Társaság, a Magyar Dietetikusok Országos Szövetsége és a Magyar Ügyvédi Kamara) meghívásos alapon,[56] más részük (a Magyar Helsinki Bizottság, a Társaság a Szabadságjogokért, a Menedék Migránsokat Segítő Egyesület, valamint a Mental Disability Advocacy Centre) pályázat útján került be a testületbe.[57] A CKT szükség szerint, de legalább évente két alkalommal ülésezik.[58] Tagjai javaslatot tehetnek az NMM éves látogatási tervének tartalmára, valamint a vizsgálati prioritásokra: indítványozhatják fogvatartási helyek meglátogatását, javasolhatják speciális ismeretekkel rendelkező szakértő felkérését, véleményezhetik a nemzeti megelőző mechanizmus munkamódszereit, jelentéseit, tájékoztató kiadványait, valamint egyéb publikációit, megvitathatják a nemzeti megelőző mechanizmus feladatainak ellátására felhatalmazott munkatársak továbbképzési tervét, részt vesznek a nemzeti megelőző mechanizmus által szervezett rendezvényeken.[59]
A CKT létrehozása üdvözlendő lépés volt az alapvető jogok biztosa részéről. Kérdéses azonban, hogy miért van a részt vevő civil szervezeteknek kétféle jogállása - meghívott és pályáztatott -, továbbá az, hogy mi alapján dőlt el, hogy mely szervezetek tartoznak majd egyik vagy másik kategóriába. A CKT utasítás 1. §-a szerint a meghívott szervezeteket az ombudsman "a szabadságuktól megfosztott személyekkel való bánásmód területén szerzett kiemelkedő szakismereteik elismeréseként kéri fel", ám nem kétséges, hogy a pályáztatott szervezetek a szabadságuktól megfosztottakkal kapcsolatban ugyancsak jelentős szakértelmük, sőt, a fogvatartási helyeket illetően konkrét monitorozási tapasztalatuk is van. Erre tekintettel kétséges, hogy a meghívott civil szervezetek - amelyek közül a két kamara nem civil, legfeljebb szakmai szervezet - valóban különleges szakértelmük miatt nyerték-e el az alapjogi biztos bizalmát. Természetesen figyelembe kell ven-
- 30/31 -
nünk, hogy az NMM feladata a párbeszéd megteremtése az állami szervek és az NMM között, ami azt is feltételezi, hogy a párbeszédbe olyan szereplőket von be, amelyekről feltehető, hogy képesek eredményes dialógust kezdeni egymással. Ezért arra is tekintettel kell lennie, hogy azok a civil szervezetek, amelyeknek az aktuális kormányzattal kifejezetten ellenséges a viszonyuk, nehezen vonhatók párbeszédbe. Ehhez azonban azt is hozzá kell tenni, hogy a kormányzati túlhatalomnak épp az ombudsman és a vele együttműködő civil szervezetek biztosíthatják az egyik fékét a hatalommegosztás rendszerében.
Egyértelmű kritikaként fogalmazható meg az NMM munkájával kapcsolatban, hogy egyetlen alkalommal sem került sor civil szervezet monitorozásban jártas munkatársának, illetve tapasztalati szakértőnek a látogatásokba való bevonására. (Bár a látogatások előkészítése során előfordult, hogy konzultáltak civil szervezetek képviselőivel.) Mindeközben a civil szervezetek képviselői közül többen rendelkeztek, illetve rendelkeznek monitorozási tapasztalattal, egyes esetekben maga a civil szervezet is végzett már monitorozást az adott intézményben. Bár a civil szervezetek tudása az adott intézményről jól kiaknázható lett volna, akár a látogatások során is, az NMM nem tartotta szükségesnek, hogy szakértelmüket igénybe vegye. Hasonlóan támasztható alá a tapasztalati szakértők bevonása a látogatásokba, akik elméleti felkészüléssel nem pótolható, speciális tudással járulhatnak hozzá a látogatás kivitelezéséhez,. Az NMM jövőbeni munkája során ezért feltétlenül javasolt mind a civil, mind pedig a tapasztalati szakértőkkel való együttműködés.
Az OPCAT-et 2011. november 3-án hirdették ki Magyarországon, ekkor kezdte meg az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala a felkészülést az NMM-feladatok ellátására. A tényleges működés azonban csak az OPCAT hatályba lépésével, 2015. január 1-jével kezdődött meg. Az NMM Székely László ombudsman hivatali ideje alatt (vagyis az OPCAT hatályba lépése és 2019. szeptember 25-e között) 51 látogatást folyatott le, tehát évente átlagosan 11-et.
Európai összehasonlításban ez a szám kifejezetten alacsonynak számít.[60] Ez annak ellenére igaz, hogy az összevetéshez vizsgált NMM-ek személyi állománya nem sokkal nagyobb a magyarországi főosztályénál, és a fogvatartási helyek száma sem lényegesen alacsonyabb. A látogatásokra vonatkozó számadatok tehát azt mutatják, hogy a magyar NMM nem használta ki racionálisan a kapacitásait: a látogatásokhoz kapcsolódó tevékenységek (a látogatások megtervezése, előkészítése, valamint a jelentések kidolgozása) feltehetően túl sok erőforrást emésztettek fel magukhoz a látogatásokhoz képest, így több látogatásra már nem jutott kapacitás (a látogatások intézménytípusok szerinti megoszlását a 3. táblázat mutatja).
| Év | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 (jan.-aug.) | Összesen |
| Látogatások száma | 15 | 10 | 8 | 15 | 3 | 51 |
2. táblázat: az NMM látogatásainak éves megoszlása
| Intézménytípus | Látogatások száma |
| Büntetés-végrehajtás | 14 |
| Javítóintézet | 2 |
| Rendőrség | 11 |
| Egészségügy (pszichiátria, addiktológia) | 2 |
| Gyermekvédelmi szakellátás | 11 |
| Szociális intézmények (fogyatékossággal élők, idősgondozás) | 9 |
| Menekültügy | 1 |
| Házi őrizet helyszíne | 1 |
| Összesen | 51 |
3. táblázat: az NMM-látogatások intézménytípus szerinti megoszlása
- 31/32 -
A táblázatból egyértelműen látszik, hogy az NMM munkája a büntetés-végrehajtási intézetekre, továbbá a rendőrség és gyermekvédelem, valamint a szociális ellátás intézményeire fókuszált, az egészségügy és a menekültügy viszont szinte teljes mértékben kimaradt a monitorozási fókuszból. Amennyiben abból a szempontból értékeljük a látogatások megoszlását, hogy hány működik az adott intézménytípusból az országban, illetve ezekben az intézményekben hány fogvatartott helyezhető el (vagyis hány konkrét fogvatartási helyet vizsgálhat az NMM), akkor megállapíthatjuk, hogy a javítóintézetek és a menekültügyi befogadó központok esetében valóban indokolt a látogatások alacsony száma, tekintettel arra, hogy az intézmények, illetve az ott elhelyezett fogvatartottak száma egyaránt alacsony.[61]
Jelentősen eltérő azonban az egészségügyi intézmények helyzete. Pusztán a számoknál maradva: egészségügyi intézmények zártan vagy részben zártan működő osztályaiból 2017-ben az NMM mintegy 154-et azonosított, ahol a fogvatartási helyek száma nagyjából 9510 volt. Ez valamivel több mint három és félszerese a rendőrségi fogdák fogvatartotti helyeinek.[62] De ha csak a pszichiátriai és addiktológiai zárt vagy részben zárt osztályokat nézzük, a helyszínek száma a 2016-os év végi adatok szerint 55, a férőhelyek száma pedig 2359.[63] Ez a szám a rendőrségi fogdák helyeinek (3241) kb. kétharmada. Ha a biztos a fogvatartási helyek arányos látogatására törekszik, akkor indokolt lett volna több pszichiátriai és addiktológiai osztály felkeresése. Ezzel szemben a gyakorlat azt mutatja, hogy két olyan év is volt, amelynek során az NMM nem tett látogatást egyetlen pszichiátriai vagy addiktológiai osztályon sem, 2015 januárja és 2019 szeptembere között pedig összesen két ilyen intézményt látogatott meg. Amennyiben az Igazságügyi Megfigyelő és Elmegyógyító Intézetet egészségügyi/pszichiátriai intézményként is számontartjuk, abban az esetben is mindössze háromra emelkedik a pszichiátriai, illetve addiktológiai osztályokon megvalósult látogatások száma. Ügy vélem, hogy ezeknek az intézmények a jellege, az ott rendelkezésre álló fogvatartási helyek száma, valamint az ilyen típusú intézményekben megvalósuló szabadságkorlátozás súlyossága - ami akár a fizikai értelemben vett rögzítést vagy a kémiai eszközökkel való korlátozást, vagyis a szabadság teljes egészének időleges elvonását is magában foglalhatja - azt indokolta volna, hogy az NMM gyakrabban keressen fel ilyen intézményeket.
Székely László a 2019-es évvel bezárólag összesen 34 jelentést adott ki NMM-hatáskörben. Még 2020-ban is 17 olyan látogatás van a 2019 szeptemberéig lefolytatottak között, amelyről nem született jelentés. Az 51 látogatásra vetítve ezt a számot, a látogatásoknak nagyjából egyharmadáról van szó. Amennyiben a látogatások számát és időpontját összevetjük a jelentések számával és kiadásuk időpontjával, láthatjuk, hogy egy-egy jelentés megjelenésének átfutási ideje igen hosszú, több esetben az egy évet is meghaladja. A több mint egy év elteltével tett ajánlások aligha tudnak olyan aktuálisak lenni, mintha közvetlenül a látogatás utáni időszakban születtek volna.
Tartalmilag értékelve az NMM jelentéseit, ezek kifejezetten hosszan és aprólékosan mutatják be a látogatások során tapasztaltakat. Sokszor szinte szociográfiaiszerűen mutatják be a monitorozott intézményekben tapasztalt körülményeket. Ez a részletes leírás mindenképpen hasznos abban a tekintetben, hogy jól megalapozza az NMM által levont következtetéseket, és plasztikus képet ad az ajánlások címzettjeinek, illetve általában a nyilvánosságnak az intézményben tapasztaltakról. Utóbbi szempontot különösen fontosnak tartom, hiszen az NMM monitorozásának végső célja mégis az, hogy a zárt intézményekről képet adjon azok számára, akik az intézmények mindennapjainak nem részesei, ezzel felhívja a figyelmet arra, hogy az intézményi struktúrában és működésben hol van szükség változtatásokra. Bár nagyon hasznosak és fontosak a részletes elemzések, ennek ellenére fel kell hívnom a figyelmet a hosszasan készülő és terjedelmes jelentések hátrányaira is. Az átfutási idő miatt a hiányosságok tovább maradnak fenn, a jelentés stílusa és hossza miatt pedig csupán igen szűk kör érdeklődésére tarthat számot. A teljes jelentések mellett ezért előnyösnek tartanám gyorsan kiadott előzetes jelentések vagy a legfontosabb ajánlásokat tartalmazó részjelentések, illetve a sajtónyilvánosság számára rövid összefoglalók elkészítését.
Az OPCAT NMM-jelentések hasonlóan fogalmazzák meg ajánlásaikat, mint az ombudsman általános jelentései, azzal az eltéréssel, hogy sérelmek,
- 32/33 -
visszásságok esetén gyakran a Kínzás elleni és más nemzetközi egyezmények sérelmére is felhívják a figyelmet. Az Ajbt. általános szabályai alapján[64] az ajánlások címzettjeinek kötelezettsége, hogy az NMM-nek meghatározott időn belül választ adjon az ajánlásokra, amelyben kifejezésre juttatja az ajánlásokkal összefüggő állásfoglalását és a megtett intézkedéseket. Az ajánlások utánkövetése, megvalósulásuk figyelemmel kísérése azonban esetleges. Mivel a nemzeti megelőző mechanizmusok egyik működési alapelve a párbeszéd, a legkézenfekvőbb utánkövetési mód a monitorozott intézményekkel folytatott további egyeztetés, esetleg hosszasabb közös munka révén valósulhat meg. Bár a hivatalban voltak OPCAT-témájú szakmai rendezvények,[65] annak nincs nyoma, hogy létrejöttek volna olyan időszakos vagy állandó munkacsoportok, amelyek adott intézménynek vagy intézménytípusnak tett ajánlásokat tárgyaltak át, és segítették volna ezek megvalósítását. Utánkövetést az NMM eddig kizárólag utóvizsgálatok formájában valósított meg, amelyek egyrészt túl nagy energiákat emésztenek fel, másrészt nem minden esetben adnak választ arra, hogy a rendszerszintű problémák is megoldódtak-e.
Összességében úgy vélem, 2015 és 2019 között az ombudsman jóval többet tehetett volna az NMM-tevékenység szakmai megalapozásáért és ismertségének növeléséért egyaránt. Bár a felkészülés már 2014-ben megkezdődött, valójában számos kérdés maradt nyitva a tényleges munka megkezdése után is. Az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről szóló ombudsmani utasítás[66] külön fejezete szól az NMM-látogatásokról és jelentésekről, ehhez azonban nem kapcsolódik olyan iránymutatás, amely a mindennapok sokszor nagyon is praktikus problémáira választ adna. Nem volt - és jelenleg sem érhető el - arra vonatkozó szakmai anyag sem, hogy melyek az NMM-munka prioritásai, és mennyiben térnek el ezek az általános ombudsmani munka jellegétől. A mintegy öt év alatt felhalmozott gyakorlati tapasztalatok és jó gyakorlatok összefoglalása is indokolt lett volna, a nyilvánossággal pedig meg kellett volna ismertetni az új ombudsmani feladat- és hatáskört. ■
JEGYZETEK
[1] Hungarian Helsinki Committee: Assessment of the activities and independence of the Commissioner for Fundamental Rights of Hungary in light of the requirements set for national human rights institutions, Budapest 2019, https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/Assessment_NHRI_Hungary_2014-2019_HHC.pdf.
[2] Alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.).
[3] Csink Lóránt: Az ombudsman, in A magyar jogrendszer állapota, szerk. Jakab András - Gajduschek György, Budapest, MTA TK JTI, 2016, 602.
[4] Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet, Pécs, Kodifikátor Alapítvány, 2014, 235.
[5] Szabó Máté: Egy a biztos, Népszabadság, 2009. március 24., 6.
[6] Somody Bernadette: Alkotmányozás (Fórum), Fundamentum, 2011/1, 49-50.
[7] Lux Ágnes: A gyermekjogi mozgalom fejlődése és az európai független gyermekjogi intézmények összehasonlító perspektívában, Doktori értekezés, Budapest, 2018, 234. (a szerző engedélyével).
[8] Varga Zs. András: Ombudsman, ügyész, magánjogi felelősség. Alternatív közigazgatási kontroll Magyarországon, Budapest, Pázmány Press, 2012, 136.
[9] Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2009, 111.
[10] Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem, Budapest, ELTE, 2010, 109-110.
[11] Somody Bernadette - Vissy Beatrix: Az alapjogok védelme, in Internetes Jogtudományi Enciklopédia, szerk. Jakab András - Könczöl Miklós - Menyhárd Attila - Sulyok Gábor, 2019, [4]-[5], http://ijoten.hu/szocikk/az-alapjogok-vedelme.
[12] A kérdés kapcsán hosszas vitát lehetne folytatni a hatékony jogorvoslat mibenlétéről, illetve arról, hogy Magyarországon az egyes alapjogvédő szervek mennyiben képesek ezt biztosítani. Mind az alapjogvédő hatóságok, mind az Alkotmánybíróság esetében tanulságos következtetéseket lehetne levonni aktuális gyakorlatukból. Jelen tanulmány fókusza azonban nem ez, így csak remélni tudom, hogy a már megjelent elemzések köre tovább gyarapszik más tanulmányok révén.
[13] Lásd mindenekelőtt: Halmai Gábor: In memoriam magyar alkotmánybíráskodás - A pártos alkotmánybíróság első éve, Fundamentum, 2014/1-2; Kovács Ágnes: Fényevők? - A hazai alkotmányelmélet esete a politikai konstitucionalizmussal, Fundamentum, 2015/2-3, 28-34; Kazai Viktor Zoltán: A joggyakorlat értelmezésének nehézségei illiberalizmus idején, Fundamentum, 2018/2-3, 53-56; Fleck Zoltán: Használjuk-e jogainkat egy jogtalan rendszerben?, Fundamentum, 2018/2-3, 59-61; Mészáros Gábor: "Macskabölcső", avagy a jogállamiság látszata, Fundamentum, 2018/2-3, 63-64.
[15] 2011. évi CLI. törvény.
- 33/34 -
[16] Mendrei Magyarország elleni ügye (54927/15. számú kérelem) és Szalontay Magyarország elleni ügye (71327/13. számú kérelem), lásd még: Dudás Dóra Virág: Az alkotmányjogi panasz mint hatékony jogorvoslat kérdése az EJEB gyakorlatában, Fundamentum, 2020/1, 47-52; Karsai Dániel: Néhány gondolat az alkotmányjogi panasz hatékonyságáról - Még viccnek is rossz?, Fundamentum, 2020/1, 68-71; Kádár András Kristóf: "Nincs rajta sapka" - Strasbourg és az alkotmányjogi panasz, Fundamentum, 2020/1, 53-62.
[17] Bővebben lásd: Naszladi Georgina: Az alkotmányjogi panasz mint hatékony jogorvoslat - Néhány neuralgikus pont, Fundamentum, 2020/1, 63-67; Tóth Balázs Gergely: Az érintettség követelménye az alkotmányjogi panaszeljárásokban, Fundamentum, 2015/4, 111-120, Naszladi Georgina: Veszélyben az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellege, Fundamentum, 2013/1, 76-83; Hanák András, Kovács Kriszta, Somody Bernadette - Vissy Beatrix, Bencze Mátyás: Az alkotmánybíráskodás jövője (Fórum), Fundamentum, 2011/4, 71-83.
[18] Vö. az Alkotmánybíróság honlapján fellelhető ügyforgalmi statisztikákkal (legfrissebb teljes évi statisztika): Az Alkotmánybíróság ügyforgalma 2019, https://www.alkotmanybirosag.hu/uploads/2020/02/2019_12_31_ab_ugyforgalom-.pdf.
[19] Vö. Opinion on Three Legal Questions Arising in the Process of Drafting the New Constitution of Hungary. Adopted by the Venice Commission at its 86[th] Plenary Session (Venice, 25-26 March 2011) 65-66. pont.
[20] Vö. az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. §-ával.
[22] Kovács Áron: "Magyarázzák el Mari néninek!" - a távozó ombudsman a jogvédőkről, HVG, 2013. szeptember 12.
[23] Vö. az Alkotmánybíróság történetét röviden bemutató honlaphírrel https://www.alkotmanybirosag.hu/tortenete.
[24] Vö. például az 56/1991. (XI. 8.), a 25/1992. (IV. 30.) vagy a 43/1995. (VI. 30.) AB határozattal.
[25] Tóth J. Zoltán: Módosult hangsúlyok a magyar alkotmány-(alapjogi)bíráskodásban, in Sapere aude. Ünnepi kötet Szilágyi Péter hetvenedik születésnapja tiszteletére, szerk. Zsidai Ágnes - Nagypál Szabolcs, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2017, 79-101.
[26] Beszámoló az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek tevékenységéről 2013, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2014, 226.
[27] Az adatok forrásául az adott évnek megfelelő éves jelentések szolgáltak, lásd: www.ajbh.hu.
[28] Lásd: Beszámoló az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek tevékenységéről 2012, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2013, 90-93; Beszámoló az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek tevékenységéről 2013, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2014, 226-229.
[29] Lásd: Beszámoló az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek tevékenységéről 2015, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2016, 173.
[30] A kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok elleni nemzetközi egyezmény, Magyarországon kihirdette az 1988. évi 3. tvr.
[31] A kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni egyezményhez fűzött, az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése által 2002. december 18-án elfogadott fakultatív jegyzőkönyv, Magyarországon kihirdette a 2011. évi CXLIII. törvény.
[32] Vö. Optional Protocol to the UN Convention against Torture. Implementation Manual, Geneva, Association for the Prevention of Torture - Inter-American Institute of Human Rights, 2010, 50, www.apt.ch/content/files_res/opcat-manual-english-revised2010.pdf.
[33] SPT Guidelines on National Preventive Mechanisms (2010) UN Doc CAT/OP/12/5.; SPT Third annual report of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. (April 2009 to March 2010) (2010) UN Doc CAT/C/44/2. 61.
[34] Egyik megoldásként teljesen új állami szerv felállítása kínálkozott, másik lehetőségként pedig az, hogy két már létező állami szerv, az ügyészség és az alapvető jogok biztosa (akkor még állampolgári jogok országgyűlési biztosa) közül válasszák ki az alkalmasabbat az NMM-feladatok ellátására. A kormányzati elképzelés az ügyészség kijelölését szorgalmazta, a civil szereplők - a Magyar Helsinki Bizottság és a Mental Disability Advocacy Center (MDAC, a jelenlegi Validity Foundation jogelődje) - és a tudomány képviselői azonban egyértelműen az ombudsman mellett foglaltak állást. Ehhez az állásponthoz egy nemzetközi civil szervezet, a magának az OPCAT-nek a létrejöttében is kulcsszerepet játszó, svájci Association for the Prevention of Torture (APT) is csatlakozott. Vö. Haraszti M. Katalin: A "nemzeti megelőző mechanizmus" mint a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód megelőzésének eszköze, Acta Humana, 2009/3, 16.
[35] A helyszíni ellenőrzés során ugyanis az alapvető jogok biztosa (illetve munkatársa) a vizsgált hatóság helyiségeibe beléphet, a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható iratokba betekinthet (másolatot, kivonatot készíthet), és a vizsgált hatóság bármely munkatársát meghallgathatja. (Ajbt. 22. § (1) bekezdés).
[36] Ajbt. 39/E. §
[37] Ajbt. 39/D. § (1) bekezdés.
- 34/35 -
[38] Ennek társadalmi jelentőségén kívül nagyon is gyakorlati szerepe van a monitorozás során. Bővebben lásd: Zeller Judit: Az államhatalom preventív kontrollja - a kínzásmegelőzés mint új ombudsmani feladatkör, Budapest, NKE, 2020, 48.
[39] Ajbt. 39/D. § (4) bekezdés.
[40] Ajbt. 39/D. § (3) bekezdés.
[41] Ajbt. 6. §
[42] SPT Guidelines on National Preventive Mechanisms (2010) UN Doc CAT/OP/12/5. 16. pont.
[43] Erre hívta fel a figyelmet 35 civil szervezet, valamint Kaltenbach Jenő és Majtényi László volt ombudsmanok köztársasági elnöknek címzett levele 2019 májusában, a 2019 őszén megválasztandó ombudsmannal kapcsolatban, amelyben kérték, hogy az alapvető jogok új biztosának jelölése során a köztársasági elnök a vonatkozó nemzetközi normáknak megfelelően folytasson széleskörű konzultációt a civil szervezetekkel és az érintett hivatásrendek képviselőivel. Kérésük végül eredménytelen maradt: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/ombudsmanvalasztas_level_koztarsasagi_elnok_190522.pdf.
[44] Ajbt. 11. §
[45] Vö. Az alapvető jogok biztosának 2016. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2017, 13.
[46] Ez alól kivételt jelent az NMM éves jelentése.
[47] Ha a sajtóban egyáltalán visszhangot kapott jelentések bemutatását megnézzük, azt láthatjuk, hogy a híradások legtöbb esetben pusztán "az ombudsman" helyszíni vizsgálatáról, látogatásáról, jelentéséről szólnak. (Lásd. pl.: Farkas Melinda: Egymást terrorizáló gyerekek, szexuális erőszak az otthonban, Magyar Nemzet, 2016. április 2.; Borzalmas állapotokat találtak a Merényi pszichiátrián, Index, 2015. július 29.; Megalázzák és verik a betegeket egy magyar elmegyógyintézetben, Nők Lapja Café, 2017. március 23.) Üdítő kivételt jelent néhány újabb jelentésről készült tudósítás, amely már utal a nemzeti megelőző mechanizmuskénti ombudsmani fellépésre: Nem akarták beengedni az ombudsman munkatársait a visegrádi idősotthonba, 24.hu, 2019. november 4. Igaz, ez utóbbi esetben a cikk egyik fókusza épp az volt, hogy az ombudsman, mint nemzeti megelőző mechanizmus, szabadon beléphet a bentlakásos otthonokba.
[48] Ld. Visit to Hungary undertaken from 21 to 30 March 2017: observations and recommendations addressed to the national preventive mechanism. Report of the Subcommittee, CAT/OP/HUN/2, 17-19. pont
[49] Csink Lóránt: Az ombudsman, in A magyar jogrendszer állapota, szerk. Jakab András - Gajduschek György, Budapest, MTA TK JTI, 2016, 606.
[50] Az alapvető jogok biztosának 2017. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, Budapest, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, 2018, 16.
[51] Visit to Hungary undertaken from 21 to 30 March 2017: observations and recommendations addressed to the national preventive mechanism, 22. pont.
[52] Az éves jelentések szerint az NMM működési költségei 2015-ben 69 647 352 forintot, 2016-ban 63 760 490 forintot, 2017-ben 76 217 024 forintot, 2018-ban pedig 82 789 143 forintot tettek ki. Amennyiben ezt összevetjük egy 2008-ban(!) végzett költségbecsléssel, láthatjuk, hogy a felhasznált összeg nominálisan is jóval kevesebb a becslés szerint szükséges forrásnál. A becslés 25 fővel (mint kívánatos munkatársi létszámmal) kalkulált, és a személyi kiadások adekvát finanszírozására 272 181 000 forintot rendelt. Amennyiben ezt a 11 fős munkatársi körre arányosítjuk, akkor is hozzávetőlegesen 120 000 000 forintos éves költséggel kellene számolni, 2008-as értéken. A jelenlegi kiadások ennek az összegnek mintegy kétharmadát teszik csupán ki, vagyis feltehetően nem biztosítanak lehetőséget a megfelelő működésre (pl. kellő számú látogatás lefolytatására, a jelentések ésszerű határidőn belüli megírására). Ha azt vesszük, hogy a becslés esetleg csak az NMM felállításához szükséges forrásra vonatkozott, még rosszabb a helyzet, hiszen az első évben a felhasznált források a kalkulált összeg alig több negyedének felelnek meg csupán. Vö. Elina Steinerte: Jelentés a kínzás elleni ENSZ egyezmény Fakultatív Jegyzőkönyvének Magyarország általi ratifikációjáról, valamint a nemzeti megelőző mechanizmus kijelöléséről, Bristol, Human Rights Implementation Centre University of Bristol, 2011, 12, https://helsinki.hu/wp-content/uploads/Nemzeti_Megelozo_Mechanizmus_jelentes.pdf.
[53] Az alapvető jogok biztosának 2016. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, Budapest, Alapvető jogok Biztosának Hivatala, 2017, 12; Az alapvető jogok biztosának 2017. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, Budapest, Alapvető jogok Biztosának Hivatala, 2018, 15.
[54] Visit to Hungary undertaken from 21 to 30 March 2017: observations and recommendations addressed to the national preventive mechanism, 24-26. pont.
[55] Vö. az alapvető jogok biztosának a nemzeti megelőző mechanizmus feladatainak ellátását segítő Civil Konzultációs Testület felállításáról és ügyrendjéről szóló 3/2014. (IX. 11.) számú utasításával (a továbbiakban: CKT utasítás).
[56] Megjegyzést érdemel, hogy a meghívásos alapon a CKT-ba bekerült szervezetek közül a kamarák egyértelműen nem minősülnek civil szervezetnek, így he-
- 35/36 -
lyesebb lenne civil-szakmai konzultációs testületről beszélni.
[57] A pályázati felhívásban Magyarországon nyilvántartásba vett és működő civil szervezetek jelentkezését várták, amelyek tevékenysége az előző öt évben a fogvatartottak jogainak és érdekeinek védelmére irányult, illetve a hazai fogvatartási helyszíneken tartózkodó személyekkel való bánásmódot vizsgálta. Vö. Az alapvető jogok biztosának 2015. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, 19.
[58] CKT utasítás 8. § (1) bekezdés.
[59] CKT utasítás 6. §
[60] Vö. pl. néhány európai ország NMM-jének tevékenységével. Ausztria: 495 látogatás (Bericht der Volksanwaltschaft an den Nationalrat und an den Bundesrat 2017. Präventive Menschenrechtskontrolle, 13, http://volksanwaltschaft.gv.at/downloads/9l6jq/parlamentsbericht-2017-praeventive-menschenrechtskontrolle.pdf); Csehország: 22 látogatás (Protection Against Ill-Treatment. 2017 Report of the Public Defender of Rights as the National Preventive Mechanism. Public Defender of Rights, 8, https://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/ochrana_osob/Zpravy-vyrocni/2017-DET-annual-report.pdf); Németország: 71 látogatás (National Agency for the Prevention of Torture: Annual Report 2017, 61-63, https://www.nationale-stelle.de/fileadmin/dateiablage/Dokumente/Berichte/Jahresberichte/ANNUAL_REPORT_2017_National_Agency.pdf.
[61] A menekültügyi őrzött befogadó központokban 2017. december 31-én 3 helyszín és 790 férőhely volt, ahol 2017-ben egész évben 378 fogvatartott fordult meg. Javítóintézetekben 5 helyszín, 564 férőhely és - a december végi adatok szerint - 413 fogvatartott. Lásd: Az alapvető jogok biztosának 2018. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről, Budapest, Alapvető jogok Biztosának Hivatala, 2019, 28.
[62] Az alapvető jogok biztosának 2018. évi átfogó jelentése az OPCAT nemzeti megelőző mechanizmus tevékenységéről. 28.
[63] Uo.
[65] Lásd AJBH - Nemzeti Megelőző Mechanizmus, Egyéb hazai események, http://www.ajbh.hu/opcat-egyeb-hazai-esemenyek.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, PTE ÁJK.
Visszaugrás
