"Az alkotmányjogi panasz gyakorlati hatékonyságát súlyosan megkérdőjelezi a pártatlanságának hiánya az Alkotmánybíróság részéről."
A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságához (a továbbiakban: Bíróság, EJEB) fordulás egyik legfontosabb kérdése a "mikor". Erre a tankönyvi válasz az, hogy a Bírósághoz az összes hatékony hazai jogorvoslat kimerítése után lehet fordulni. Ez a látszólag végtelenül egyszerű szabály mégis számos buktatót rejthet, az ugyanis az országról országra és időről időre változik, hogy mi is tekinthető "hatékony" jogorvoslatnak.
A Bíróság gyakorlata értelmében az a hazai jogorvoslat számít hatékonynak, amely mind elméletben, mind gyakorlatban alkalmas az adott jogsérelem orvoslására.[1] Azt, hogy egy jogorvoslat hatékony, a Bíróság előtt folyó perben az erre hivatkozó részes államnak kell bizonyítania a jogszabályi háttér és a releváns joggyakorlat bemutatásával.[2]
Magyarország tekintetében az elmúlt években a 2012-ben bevezetett új típusú (valódi) alkotmányjogi panasz jogintézménye volt igazán problematikus (és jelenleg is az). Az nem vitatható, hogy az alkotmányjogi panasz elméletben hatékony jogorvoslat lehet. Ennek oka, hogy amennyiben az alkotmányjogi panaszeljárás során a panasz megalapozottnak minősül, az a megtámadott bírósági döntések megsemmisítését,[3] illetőleg az ügyben alkalmazott alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának kizárását eredményezheti.[4]
A valódi probléma a jogintézmény gyakorlati alkalmazása kapcsán merül fel. Minderről két korábbi blogbejegyzésben részletesen írtam,[5] illetőleg Kádár András Kristóf, a Helsinki Bizottság társelnöke is közöl a témában egy írást a Fundamentum jelen számában,[6] így csak a leglényegesebb pontokat foglalom össze.
Az alkotmányjogi panasz gyakorlati hatékonyságát súlyosan megkérdőjelezi a pártatlanságának hiánya az Alkotmánybíróság részéről. Az AB jelenleg kormánykinevezettekből áll, és ebből következően a taláros testület politikailag szenzitív ügyekben gyakorlatilag soha nem hoz a kormány számára sérelmes döntést. Sajnálatos, hogy az Alkotmánybíróság ezen túlmenően is igazodik a "Nemzeti Együttműködés Rendszere" szellemiségéhez, azaz az emberi jogok védelmét inkább tekinti szükséges rossznak, mint védendő alapértéknek. Ebből az alapállásból ügyfélellenes - mind a formai, mind a tartalmi kritériumok rendkívül szűk értelmezésén alapuló - gyakorlat bontakozott ki. A jelen írás kereteit szétfeszítené ennek a jelenségnek a részletes elemzése, de tény, hogy az AB túlzottan megszorítóan és sokszor kiszámíthatatlanul értelmezi az Abtv. befogadhatósági feltételeit. Szomorú tény az is, hogy az egyes szubsztantív jogok értelmezésében is fényévnyi különbség mutatkozik az AB és az EJEB gyakorlata között, és nem az előbbi javára[7] - pedig az AB-nek a strasbourgi esetjogot kötelezően figyelembe veendő minimumként kellene elvileg kezelnie.[8] Mindennek eredményeképpen az Alkotmánybíróság előtt sikerre vinni egy panaszt szinte lehetetlen, de legalábbis indokolatlanul nehéz.
Az előbbi kijelentések talán kicsit szubjektívnek tűnhetnek, de az AB működésére vonatkozó, a testület által közzétett statisztikák[9] világosan alátámasztják ezeket a benyomásokat. 2012. január 1-től (az új típusú alkotmányjogi panasz bevezetésétől) 2019. december 31-ig (eddig a dátumig található statisztika az AB honlapján) összesen 2454 "valódi" alkotmányjogi panaszról döntött az Alkotmánybíróság;[10] ezek közül 2126 ügyet érdemi vizsgálat nélkül visszautasított, tehát csak 328-ban hozott érdemi határozat.
Bírósági ítélet megsemmisítésére a jogintézmény 8 éve alatt tehát mindössze 90 alkalommal került sor, azaz évente átlagosan mintegy 11, havonta 1 rendes bírósági ítélet minősült alkotmányellenesnek (miközben minden évben több mint 1 millió polgári és büntetőügy fejeződik be Magyarországon). Az alkotmányjogi panaszeljárás keretében vizsgált ügyeknek csupán 13%-a jut el tehát érdemi vizsgálati szakaszig, ezeknek pedig 3%-át találja megalapozottnak az AB.
- 68/69 -
Valóban csak ilyen kevés emberi jogi jogsértés lenne Magyarországon? A válasz nyilvánvalóan az, hogy nem; a megalapozottnak ítélt alkotmányjogi panaszok rendkívül alacsony száma az AB indokolatlanul megszorító gyakorlatának az eredménye. Az EJEB-nek ezért nem lenne szabad hatékony jogorvoslatnak tekintenie ezt a jogintézményt, és elvárni a kimerítését a strasbourgi eljárás feltételeként. Az emberi jogok lehető legmagasabb szintű, a realitást figyelembe vevő védelmét (ami alatt én azt értem, hogy az EJEB törekedjen arra, hogy a lehető legtöbb ügyben hozzon érdemi - adott esetben akár elutasító - határozatot) az szolgálná leginkább, ha az EJEB nem várná el az alkotmányjogi panasz kimerítését a hozzá fordulás előtt. Nyilvánvalóan éles az ellentét az alkotmányjogi panasz vitathatatlan elvi alkalmassága és az alapvető jogok gyakorlati védelmének szinte teljes hiánya között. Ezért az EJEB részéről az sem lenne eretnek hozzáállás, ha nem várná el az alkotmányjogi panasz kimerítését a panaszosoktól - de ha valaki mégis élne ezzel a lehetőséggel, akkor abban az esetben is befogadná a kérelmet (beleértve azokat az eseteket is, amikor az AB formai okból utasítja vissza az alkotmányjogi panaszt).
Ezen felvetés már átvezet a jelen tanulmány konkrét témájához, nevezetesen ahhoz, hogy az AB sokszor teljesen mondvacsinált okokból, érdemi vizsgálat nélkül utasít vissza panaszokat. Ezek az ügyek viszont Strasbourgban elvileg nem minősülhetnének olyannak, amelyek esetében a hazai jogorvoslatokat kimerítettnek kell tekinteni, mivel az EJEB elvárja, hogy az érintettek a nemzeti jogszabályoknak és gyakorlatnak megfelelően éljenek a hazai jogorvoslatokkal (a megfelelőség kérdésére a későbbiekben részletesebben visszatérek): egy érdemi vizsgálatra alkalmatlan alkotmányjogi panasz elvileg nem jelenthet belépőt. Ugyanakkor az EJEB maga is érzékeli, hogy az AB mennyire visszaélésszerűen alkalmazza a saját eljárásjogi kritériumait, és ezért nem vár el érdemi AB-döntést a hatékony hazai jogorvoslatok kimerítésének mint kritériumnak a teljesítéséhez. Ez a hozzáállás azonban teljesen abszurd - még ha a panaszosok számára kedvező eredményre is vezethet, ahogyan ez az ismert magyar viccpárt, a Magyar Kétfarkú Kutya Párt strasbourgi ügyében is történt.[11]
Az ügy lényege a következő volt: 2016-ban a kormány népszavazást tartott az európai migrációs válság kapcsán. A Kétfarkú Kutya Párt álláspontja az volt, hogy a népszavazáson érvénytelenül kell szavazni, mivel az egész procedúra csak és kizárólag a kormánypropagandát szolgálja. A viccpárt egy mobilalkalmazást is létrehozott, amelyen keresztül anonim módon fel lehetett tölteni egy fotót az érvénytelenül kitöltött szavazólapról. Egy magánszemély jogellenesnek vélte a mobilalkalmazást, és panaszt tett a Nemzeti Választási Irodánál. Jelen cikknek nem tárgya az érdemi, politikai szólásszabadságot érintő problematika; az eljárásról legyen elég annyi, hogy a mobilalkalmazást mind a Nemzeti Választási Iroda, mind a határozatukat felülvizsgáló rendes bíróságok jogszerűtlennek találták, és meg is bírságolták a szóban forgó viccpártot.[12]
A Kétfarkú Kutya Párt részletes alkotmányjogi érvelést tartalmazó alkotmányjogi panaszaival[13] az Alkotmánybírósághoz fordult, politikai szólásszabadságának sérelmét állítva. Az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította a Kétfarkú Kutya Párt alkotmányjogi panaszait.[14] A visszautasítás oka az volt, hogy az AB szerint a panaszos párt nem a saját, hanem a mobilalkalmazását használó választópolgárok szólásszabadságának a védelmében lépett fel. A mobilapplikáció megalkotása és elérhetővé tétele ugyanis - az AB szerint - önmagában nem véleménynyilvánítás.
Az Alkotmánybíróság tehát a személyes érintettség - strasbourgi terminológiában: az áldozati státusz - hiánya miatt utasította vissza érdemi vizsgálat nélkül a panaszokat. Úgy tűnhet tehát, hogy az egyébként jogi képviselővel eljáró panaszos minden alapot nélkülöző, érdemi vizsgálatra nyilvánvalóan alkalmatlan alkotmányjogi panaszokat nyújtott be, melyek a magyar jog legalapvetőbb előírásainak sem feleltek meg. Ez természetesen nincsen így: nyilvánvaló, hogy az érvénytelen szavazásra buzdítás és az ezzel kapcsolatos applikáció működtetése politikai véleménynyilvánítás, melynek alkotmánybírósági védelmet kellett volna élveznie, de az AB-nek legalábbis érdemben el kellett volna bírálnia az üggyel kapcsolatos panaszokat.
Ennek az alkotmánybírósági visszautasításnak az EJEB előtt is érdemi vizsgálat nélküli elutasításhoz kellett volna vezetnie - elvileg. A Bíróság ugyanis elvárja - pontosabban: eddig elvárta -, hogy a panaszos a hatékony hazai jogorvoslatokat a nemzeti eljárásjognak és joggyakorlatnak megfelelően merítse ki. Ha a panaszos súlyos eljárásjogi hibát vét a hazai eljárás során, például elmulasztja a jogorvoslati határidőt, és emiatt jogorvoslatát érdemi vizsgálat nélkül elutasítják a nemzeti fórum előtt, a Bíróság ezt úgy fogja tekinteni, hogy a panaszos nem merítette ki a hatékony hazai jogorvoslatokat.[15] Elsőre a jelen ügy
- 69/70 -
is ilyennek tűnik, hiszen a panasz vizsgálatát formai okok miatt utasította el az AB.
A Bíróság azonban nem erre az álláspontra helyezkedett. Az EJEB megállapította, hogy néhány korábbi (nem Magyarország elleni) ügyben, dacára annak, hogy az alkotmányjogi panaszt érdemi vizsgálat nélkül elutasították, a hatékony hazai jogorvoslatok kimerítésének követelménye mégis teljesült, mert a panaszos az őt ért jogkorlátozás lényegét "megfelelően sérelmezte az Alkotmánybíróság előtt".[16]
A Bíróság megállapította, hogy jelen ügyben is ez a helyzet. A Kétfarkú Kutya Párt teljeskörűen beszámolt az AB-nek a hazai eljárásról, és kifejezetten említette szólásszabadságának korlátozását mint jogsérelmet. Mindez az EJEB szerint lehetővé tette volna, hogy a nemzeti bíróságok - köztük az Alkotmánybíróság - orvosolják a jogsértést. Az EJEB mindezek után egyszerűen kijelentette, hogy az AB azon álláspontja, mely szerint az ügy nem is a panaszos szólásszabadságát érinti, nem akadálya annak, hogy a hazai jogorvoslatokat kimerítettnek tekintsék.[17] A Bíróság ezen a megállapításon túlmenően semmilyen további elemzést nem folytatott az alkotmányjogi panaszeljárás hatékonyságát illetően.
Mit jelent valójában a Bíróság döntése? Nem kevesebbet annál, mint hogy az EJEB valójában elismerte, hogy az AB eljárása nem hatékony. Hiszen mit vár el innentől kezdve? Mindösszesen annyit, hogy a panaszos értelmes magyar mondatokban tárja az Alkotmánybíróság elé alapvető jogának sérelmét. Hogy azután az AB kezd-e a panasszal valamit - érdemben elbírálja, vagy (akár mondvacsinált, ne adj' isten, nyíltan elfogult és szakmaiatlan okból) érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja -, az már közömbös a Bíróság számára. Az EJEB tehát egyszerűen ki akarja pipálni az elfogadhatósági kritériumok listáján az alkotmányjogi panaszt, és teljesen mindegy számára, hogy mi történt az AB előtt. (Az elkésettség miatt elutasított alkotmányjogi panaszokat mindezek alapján valószínűleg nem fogadná el az EJEB, de az összes többi visszautasított alkotmányjogi panaszt hatékony jogorvoslatnak fogja minősíteni.)
Ez egyfelől - paradox módon - még akár üdvözlendő változás is lehetne. Az EJEB-hez fordulni kívánóknak innentől legalább nem kell azért aggódniuk, hogy ha az AB mondvacsinált okok miatt visszautasítja az alkotmányjogi panaszukat, akkor mi lesz Strasbourgban a panaszukkal. Az EJEB be fogja fogadni a beadványukat.
Ugyanakkor ezzel a Bíróság nyíltan elismerte, hogy a Szalontay-[18] és a Mendrei-ügyben[19] kidolgozott gyakorlata az alkotmányjogi panasz hatékonyságáról nyilvánvalóan tarthatatlan. Hiszen hogyan lehetne hatékony az a jogorvoslat, melynek nemhogy az érdemi, szubsztantív emberi jogokhoz kapcsolódó gyakorlata, hanem még a nemzeti jog szerinti befogadási gyakorlata is teljesen következetlen?
Egy ilyen teljesen formális jogorvoslat kimerítését elvárni viszont a rossz vicc kategóriájába tartozik - melyet valószínűleg egy viccpárt sem sütne el. Csak remélni lehet, hogy a panaszosoktól csak időt és pénzt rabló kötelezettség az alkotmányjogi panasz kimerítésére hamarosan a jogtörténeti múlt részévé válik. A Bíróság a Szalontay-ügyben kimondta, hogy "készen áll a szóban forgó jogorvoslatok potenciális hatékonyságával kapcsolatos álláspontjának megváltoztatására abban az esetben, ha a hazai hatóságok gyakorlata ennek ellenkezőjéről tanúskodik".[20] A Bíróság rendelkezésére állnak a szükséges információk - csak tudomást kellene vennie azokról. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd pl. Parrillo Olaszország elleni ügye (46470/11. számú kérelem, a Nagykamara 2015. augusztus 27-én kelt döntése) § 87.
[2] Legalábbis kellene; az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatában azonban az utóbbi időben megfigyelhető az a sajnálatos tendencia, hogy a gyakorlati hatékonyság hiteles, joggyakorlattal alátámasztott bemutatását egyre kevésbé várja el a részes államoktól.
[3] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) bekezdés.
[5] Dániel A. Karsai: Extremist view on subsidiarity and on exhaustion of domestic remedies? Criticism of the decision Szalontay v. Hungary, Strasbourg Observers, 2019. május 22., https://strasbourgobservers.com/2019/05/22/extremist-view-on-subsidiarity-and-on-exhaustion-of-domestic-remedies-criticism-of-the-decision-szalontay-v-hungary/; Dániel A. Karsai: Role of the constitutional courts in the system of the effective domestic remedies - a new approach on the horizon? Criticism of the Mendrei v. Hungary decision, Strasbourg Observers, 2018. október 15., https://strasbourgobservers.com/2018/10/15/role-of-the-constitutional-courts-in-the-system-of-the-effective-domestic-remedies-a-new-approach-on-the-horizon-criticism-of-the-mendrei-v-hungary-decision/.
[6] András Kádár: Another turn of the screw - further restrictions for Hungarian applications to the ECtHR,
- 70/71 -
Strasbourg Observers, 2019. szeptember 24., https://strasbourgobservers.com/2019/09/24/another-turn-of-the-screw-further-restrictions-for-hungarian-applications-to-the-ecthr/.
[7] Elég például az AB tulajdonjoggal kapcsolatos gyakorlatára gondolni: ezen jog védelmét gyakorlatilag kiüresítette a testület.
[8] 1718/B/2010. AB határozat.
[9] Lásd: https://alkotmanybirosag.hu/ugyforgalmi-es-statisztikai-adatok/.
[10] Az Abtv. 26. § (1) bek. és Abtv. 27. § (1) bek. szerinti panaszokat értem valódi alkotmányjogi panasz alatt. Tisztában vagyok azzal, hogy a szakirodalomban sokszor csak az Abtv. 27. § (1) bek. szerinti panaszt hívják valódinak, de ezzel nem értek egyet - két olyan alkotmányjogi panasz van, mely alkalmas bírósági ítélet megváltoztatására, ezek az Abtv. 26. § (1) bek. és 27. § (1) bek. szerinti eljárások. Szintén alkotmányjogi panasz az elnevezése az Abtv. 26. § (2) bek. szerinti eljárásnak, de ez nem más, mint az absztrakt normakontroll egyfajta maradványa, bírói döntéseket nem érint. A világos és gyakorlati szempontból pontos elkülönítés érdekében ezért indokolt az első két eljárást valódi alkotmányjogi panasznak nevezni.
[11] Magyar Kétfarkú Kutya Párt Magyarország elleni ügye (201/17. számú kérelem a Nagykamara 2020. január 20-án kelt döntése).
[12] Két szorosan összefüggő eljárás volt az ügyben, melyeknek részletes ismertetésétől terjedelmi korlátok miatt eltekintek - az alkotmányjogi panasz strasbourgi hatékonysága szempontjából bővebb tárgyalás nem indokolt.
[13] A beadványok nagyban megegyeznek, az egyik elérhető: https://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/761aac2791ae08fdc125805100588a7b/$FILE/IV_1769_0_2016_ind%C3%ADtv%C3%A1ny.002.pdf/IV_1769_0_2016_ind%C3%ADtv%C3%A1ny.pdf.
[14] 3226/2016. (XI. 14) AB végzés és 3227/2016. (XI. 14.) AB végzés.
[15] Lásd pl. Jalloh Németország elleni ügye (54810/00. számú kérelem, az EJEB 2004. október 26-án kelt döntése).
[16] Gäfgen Németország elleni ügye (22978/01. számú kérelem, a Nagykamara 2010. június 1-jén kelt döntése) § 144.
[17] Határozat 53-57. pontok.
[18] Szalontay Magyarország elleni ügye (71327/13. számú kérelem, az EJEB 2019. március 12-én kelt döntése).
[19] Mendrei Magyarország elleni ügye (54927/15. számú kérelem, az EJEB 2019. június 19-én kelt döntése).
[20] Szalontay Magyarország elleni ügye, 39. pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, ügyvéd.
Visszaugrás
