"Az elmúlt éveket meghatározó közhatalom-gyakorlás - akár a törvényhozás, akár az alkotmánybíráskodás intézményét vizsgáljuk - [...] szembemegy a liberális demokráciák alapértékeivel, így azt nem írhatjuk le egy olyan modellel, amely feltételezi ezen értékek elfogadását."
Az elmúlt időszakban több olyan álláspont is napvilágot látott a hazai alkotmányjogi diskurzusban, amely a 2010 után Magyarországon bekövetkező alkotmányjogi változásokat és az arra épülő gyakorlatot, köztük az Alkotmánybíróság megváltozott szerepfelfogását a brit filozófiai hagyományból ismert politikai konstitucionalizmus modelljével kívánja magyarázni. Ezek az értelmezések a magyar közjogi átalakulást olyan modellváltásként értékelik, amely szerint a korábban uralkodó jogi konstitucionalizmust felváltotta a politikai konstitucionalizmus konstrukciója. Ebben a tanulmányban arra szeretnék rámutatni, hogy ezek a leírások hibásak és félrevezetőek. A tévedés leleplezése azért különösen fontos, mert az intézményes gyakorlat helytelen értékelése azzal a súlyos következménnyel jár, hogy akarva-akaratlan igazolhatóként tünteti fel a hatalomgyakorlás jelenleg uralkodó formáját.
Nem kétséges, hogy a 2010-es kormányváltást követően alapvető változások érték a magyar alkotmányos alapszerkezetet, amely változások a legfontosabb intézmények működésében és ezek egymáshoz való viszonyában is leképeződtek. Különösen a parlament és az Alkotmánybíróság alkotmányos helyzete, valamint együttműködésének jellege alakult át. A két intézmény szerepe és viszonya pedig sokat elárul a közjogi berendezkedés természetéről. A kortárs alkotmányelméletben uralkodó megközelítések, a jogi és a politikai konstitucionalizmus konstrukciói nagyrészt a törvényhozás és a bíráskodás kapcsolatán keresztül próbálják megragadni egy-egy intézményi struktúra és gyakorlat legfőbb sajátosságait. Amíg a jogi konstitucionalizmus az írott alkotmány speciális státuszát, azaz az alkotmányos korlátok sajátos minőségét, valamint e korlátok érvényesítésére rendelt bírói alapjogvédelem intézményét állítja a közjogi berendezkedés fókuszába, addig a politikai konstitucionalizmus modelljében a törvényhozás számít a politikaalkotás és az alapjogvédelem elsődleges intézményének. Ez utóbbi modell a riválisához képest tehát korlátozottabb bírói szerepvállalást irányoz elő a politikai döntések, köztük az alapjogok körének és tartalmának kialakítása során.[1]
A jogi és a politikai konstitucionalizmus normatív előnyeit illetően véget nem érő vita folyik a magyar és a nemzetközi alkotmányjogi irodalomban. A tanulmány azonban nem ehhez a vitához kíván hozzájárulni, mint ahogy azok a megközelítések sem ennek a vitának egy fejezeteként olvashatók, amelyekre e tanulmány reagálni kíván. A jelenlegi diskurzus résztvevői láthatóan mindkét modellt az alkotmányosság igazolható konstrukciójának tekintik. Ezt a megállapítást pedig magam is osztom, így annak az előfeltevésnek az alapján érvelek majd, hogy a jogi és a politikai konstitucionalizmus is az alkotmányosság ésszerűen képviselhető intézményi megoldását jelenti. A közöttünk fennálló nézetkülönbségek abban rejlenek, hogy miként értékeljük a 2010 után kibontakozó magyar gyakorlatot. Pócza Kálmán álláspontja szerint az elmúlt években lezajlott alkotmányozási folyamat értelmezési keretrendszereként a többségi elvet és a politikai konstitucionalizmus modelljét érdemes választanunk.[2] Hasonlóan gondolkodik Antal Attila is, aki a 2010 utáni alkotmányos változásokban, köztük a régi, 1989-es alkotmány folyamatos módosításában, valamint az Alaptörvény elfogadásában és annak negyedik módosításában a politikai alkotmányosság gyakorlati érvényesülését látja.[3] Stumpf István is a politikai alkotmányosság térnyerését hangsúlyozza a 2010 utáni változásokkal összefüggésben.[4] Vincze Attila értelmezésében pedig az Alaptörvény negyedik módosítására adott alkotmánybírósági válasz a korábban uralkodó új alkotmányosság háttérbe szorulását és annak a régi alkotmányosságnak az előretörését jelzi, amelyet elsősorban a brit politikai rendszer testesít meg.[5] Az előbbi
- 19/20 -
megközelítések két alapvető problémát vetnek fel. Az első az, hogy a gyakorlat helytelen leírását adják. A második pedig az, hogy e téves értékelés következtében - még ha nem is szándékoltan - igazolhatóként tüntetik fel azt a gyakorlatot, amely 2010 óta jellemzi a politikai intézmények működését és a hatalomgyakorlás módját. Éppen ezért e hibás helyzetleírás önmagán túlmutató, súlyos következményekkel terhes.[6]
A félreértés egyik forrása Pócza azon - Antal és Stumpf által is hivatkozott - állítása, amely szerint a politikai konstitucionalizmus jellegadó vonását a parlamenti többség teljes szuverenitására épülő egypárti politikaalkotás jelenti.[7] A parlamenti szuverenitás klasszikus eszméje - amelyre Pócza gondolhat - sohasem jelentette a politikai döntéshozatal korlátlanságát. Jeffrey Goldsworthy a doktrína történeti és filozófiai hátterét feltáró munkájában világossá teszi, hogy a parlamenti szuverenitás eszméje két, egymással szorosan összefonódó állítást ölel fel. Egyfelől azt, hogy a parlament mint jogalkotó hatalom rendelkezik végső felhatalmazással a közösségi döntések kialakítására, azaz ebben a megközelítésben beszélhetünk csak a törvényhozást korlátozó jogi kötöttségek hiányáról. Ez pedig maga után vonja azt a második állítást, hogy a parlamenti szuverenitás elve a brit alkotmányfejlődés során sohasem számolt a politikai hatalommal szembeni korlátok érvényesítésére rendelt bírói felülvizsgálat intézményével.[8] Győrfi Tamás is amellett érvel, hogy a parlamenti szuverenitás tana a joguralom eszméjének korlátai között működő konstrukció, azaz nem jelenti a parlament hatalmának mindenfajta korlátozástól mentes érvényesülését.[9] Pócza értelmezése emellett figyelmen kívül hagyja a doktrína azon jellemzőjét is, hogy az angol parlament működése kezdettől fogva a király, a lordok és az alsóházi képviselők közötti hatalommegosztás sajátos megoldására épült,[10] így nyilvánvalóan téves a doktrínát "az egyetlen párt alkotta parlamenti többség teljes szuverenitásaként" megragadni. Pócza koncepciója az előbbiek alapján sokkal közelebb esik a doktrína szocialista felfogásához, és ahhoz a magyar - és nem brit! - hagyományhoz, amelyben "az Országgyűlés a nép teljhatalmának kifejezője, s ilyenként maga »valósítja meg az államhatalom korlátlanságát«".[11]
Pócza másik problematikus megállapítása a politikai konstitucionalizmus modelljének és a parlamenti szuverenitás klasszikus elvének azonosítása. A politikai konstitucionalizmus nem esik egybe a parlamenti szuverenitás doktrínájával. Az Egyesült Királyság alkotmányos rendszere jelentős átalakuláson ment keresztül az elmúlt évtizedekben. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás, az írott alapjogi katalógus elfogadása, a bírói felülvizsgálat puha formájának bevezetése vagy a Legfelső Bíróság intézményesítése egyértelmű elmozdulás a parlamenti szuverenitás hagyományos, előbbiekben jelzett felfogásától.[12] A politikai konstitucionalizmus a korlátozott hatalom olyan koncepcióját juttatja érvényre, amely már számol az említett intézményekkel: az explicit uniós és alapjogi korlátokkal, továbbá a bírói alapjogvédelemmel. Ezt támasztja alá, hogy azok az elméleti munkák, amelyek kidolgozták e modell normatív elemeit és elveit, már kifejezetten ezekre az intézményi változásokra tekintettel magyarázták a brit gyakorlat működését a politikai konstitucionalizmus fogalmával. Azaz, amikor a magyar gyakorlat leírására kívánjuk használni a politikai konstitucionalizmus kifejezést, már ezt az értelmezési keretet kell irányadónak tekintenünk.
A politikai konstitucionalizmus fogalmi konstrukcióját legtöbben a John Griffith által használt "politikai alkotmány" kifejezésre vezetik vissza.[13] Griffith, a brit közjogtudomány egyik fontos képviselője, a brit intézményes gyakorlat sajátosságainak jelzésére használta a "politikai alkotmány" megjelölést. Griffith álláspontja az 1970-es évek végén komoly kritikai lehetőséget hordozott magában az Egyesült Királyságban küszöbön álló alkotmányos reformokkal szemben.[14] Ezek a reformjavaslatok elsősorban a bíróságokban látták a jogállamiság garanciáját, ezért az írott alapjogi katalógus bevezetését és a bírói alapjogvédelem megteremtését támogatták. A korlátlan kormányzati hatalommal kapcsolatos aggályok Griffithet sajátos intézményi megoldások keresésére ösztönözték, ő azonban az uralkodó felfogástól lényegesen eltérő utat ajánlott az alkotmányos változások végrehajtására, amikor azzal érvelt, hogy a politikai problémákra a politika irányából érkező válaszokat kell kínálnunk. Griffith az autoriter hatalomgyakorlás megakadályozásának érdekében a létező politikai
- 20/21 -
eljárások és intézmények megerősítését, valamint olyan új fórumok létrehozását szorgalmazta, amelyek a politikai vezetők felelősségre vonását és számonkérhetőségét biztosítják.[15] Ennek következtében a politikai nyilvánosság intézményeinek kiszélesítését javasolta, amely a demokratikus vita és kritika garanciáinak megteremtését is magában foglalta.[16] Az emberi jogi gondolattal kapcsolatos politikai és filozófiai ellenvetései nyomán Griffith elutasította egy brit Bill of Rights elfogadását, és az alapjogi katalógusra épülő bírói kontroll megteremtésével szemben a politikai kontroll erősítésében látta a politikai hatalom "megfegyelmezésének" lehetőségét.
A Griffith által támogatott "politikai alkotmány" filozófiai hátterét elsődlegesen a republikánus tradíció legújabb hulláma jelenti. Az egyik legbefolyásosabb neorepublikánus elmélet Philip Pettit nevéhez fűződik;[17] ezt jelzi, hogy a kortárs brit alkotmány- és politikaelmélet - közöttük a lentebb tárgyalt Richard Bellamy[18] is - Pettit téziseit használta fel republikánus elkötelezettségének megvilágításához. A republikánus tradíció különleges jelentőséget tulajdonít a politikai szabadság gondolatának. Pettit álláspontja szerint a szabadságot a szolgasággal szembeállítva az uralomtól való mentesség állapotaként tudjuk megragadni.[19] Ebben az állapotban nincs lehetőség az egyéni szabadságba történő önkényes beavatkozásra, azaz kizárt minden olyan korlátozás, amely nem a korlátozással érintett egyén érdekére tekintettel történik. A szabadság tehát olyan státuszt jelöl, amelynek legfőbb sajátossága, hogy az egyén nincs alávetve senki önkényes hatalmának. Ez a szabadságfogalom a demokrácia deliberatív felfogását implikálja, amelyben biztosított a politikai részvétel és a hatalom döntéseinek nyilvános vitathatósága. A vita valódi és hatékony fórumainak megteremtése és az azokhoz való hozzáférés szavatolása képes ugyanis mérsékelni az önkényes hatalomgyakorlás lehetőségét. A demokratikus eljárások központi szerepe azonban nem azonosítható a többségi elv korlátlan érvényesülésével. Sőt, Pettit szerint a többségi elv mindenhatósága mint az uralom egyik formája a szabadságra leselkedő egyik legnagyobb veszély, amellyel szemben komoly intézményi biztosítékokra, többek között alapjogi katalógusra és egyéb alkotmányos korlátokra van szükség.[20] A demokratikus döntéshozatalban érvényesülő politikai részvétel elve pedig nem önérték, hanem egyfajta eszköz, amely a szabadság előmozdítását szolgálja. Ha ugyanis a közhatalmi döntéssel érintett személyek érdekei nem jelennek meg a nyilvános cselekvésekben, akkor a kötelezettségek önkényesek lesznek, ez pedig a szabadság csökkenéséhez vezet. Ebből a szabadságfogalomból tehát az önkormányzás elvének elsődlegessége következik.
Richard Bellamy az előbbiekben ismertetett szabadságfelfogásra támaszkodva olyan politikai intézményrendszer kialakítását javasolja, amely megakadályozza az egyéni választásokba történő önkényes beavatkozást. Egy közösségben pedig csak akkor lehet elejét venni az uralom valamennyi formájának, azaz akkor érvényesül a republikánus szabadságfelfogás, ha senki sem rendelkezik kitüntetett autoritással mások felett, ha mindenfajta hierarchia eltűnik a közösségből.[21] A republikanizmus szabadságfogalma tehát összekapcsolódik a politikai egyenlőség gondolatával, és olyan elvek és eljárások lefektetését követeli meg, amelyek képesek szavatolni a politikai egyenlőséget. Bellamy érvelése innentől megfelel annak a liberális politikai filozófiai hagyománynak, amelyet gyakran azonosítanak Jeremy Waldron jól ismert argumentumaival, a politikai egyenlőség elve ugyanis mindkét megközelítésben kiemelkedő jelentőséggel bír.[22] A politikai egyenlőség magja az egyéneket megillető egyenlő figyelem és tisztelet. Az ésszerű pluralizmus körülményei között a közösség tagjai eltérően vélekednek az igazságosság kérdéseiről, azonban az egyet nem értés ellenére közösen kell cselekedniük, így a közösségi célok és cselekvések kijelölését olyan eljárásra kell bízniuk, amely minden egyén nézetének azonos súlyt ad, mert az egyenlő figyelem és tisztelet elve csak így biztosítható. Ebben a kontextusban a demokratikus döntéshozatal bizonyul olyan eljárásnak, amely a lehető legtöbbet valósítja meg a politikai egyenlőség követelményéből. A közösségi döntések legitimitását tehát nem a döntések eredménye, hanem a döntéshozatali eljárás méltányossága biztosítja. Ezt a méltányos egyensúlyt pedig minden olyan eljárás felborítja, amely bizonyos döntéshozók vélekedésének kitüntetett jelentőséget tulajdonít. Az alkotmánybíráskodás demokratikus legitimitása ebben a konstrukcióban azért problematikus, mert a felülvizsgálat során a bírák véleményének nagyobb súlya van, mint a közösség többi tagjának, ez a gyakorlat pedig aláássa a politikai egyenlőség elvét, és így az uralom veszélyét hordozza magában.[23] A politikai önkény elkerülésének egyetlen útja tehát, ha a közösségi döntéseket olyan eljárás konstituálja, amely az egyének egyenlő részvételére épül. Ennek a követelménynek pedig a politikai döntéshozatal, a reprezentatív törvényhozás eljárása felel meg leginkább.
- 21/22 -
Az előbbiekben bemutatott filozófiai hagyomány jelentősége elsősorban abban áll, hogy kidolgozta a Griffith által leírt és kívánatosnak tartott "politikai alkotmány" igazoló elveit, és ezzel hozzájárult a politikai diskurzus és a parlamenti döntéshozatal normatív előnyeinek megvilágításához. Azt is láttuk, hogy a "politikai alkotmány" gondolata a liberális filozófiai hagyományban is otthonra talál, erre Waldron munkássága kínál példát. Azok a normatív elvek tehát, amelyek a politikai konstitucionalizmus modelljét igazolhatóvá teszik, a republikánus és a liberális politikai gondolkodásban egyaránt támogatásra lelnek. A két tradíció ugyanis osztozik abban a célkitűzésben, hogy helyreállítsa a jelentősen leértékelődött és általános gyanúval szemlélt parlamenti politizálás tiszteletét és alkotmányos rangját. Érveik segítségével láthatóvá válik, hogy egy olyan politikai berendezkedés is igényt tarthat elismerésre, amelyben a közösségi döntéshozatal legfőbb fóruma a törvényhozás, és ahol a bírósági szerepvállalás - éppen a bírói dominancia leküzdése érdekében - csak korlátozott mértékben érvényesülhet.
A republikánus filozófiai hagyomány a kortárs magyar politikai gondolkodásban is felbukkan. A rendszerváltást követően a republikanizmus támogatói a politikai közösség működtetését érintő liberális alapkoncepció kiegészítésére tettek javaslatot.[24] Ezek a javaslatok elsősorban abból a neorepublikánus érvrendszerből merítettek, amelyet a politikai konstitucionalizmus brit hívei e modell elméleti megalapozásához használtak fel.[25] Az a politikai filozófiai tradíció tehát, amelybe a politikai konstitucionalizmus modellje illeszkedik, nem előzmények nélküli a magyar politikaelméletben sem.
A republikanizmus hazai képviselői számára azonban korántsem az alkotmánybíráskodás jelentette a legfontosabb intézményelméleti problémát.[26] Az alkotmánybíráskodás legitimitásával összefüggő kérdések megválaszolására itthon elsősorban a liberális tradíció vállalkozott.[27] Bár a liberális filozófiai hagyomány szinte egységesen kiállt a jogi konstitucionalizmus modellje mellett, kibontakozott egy olyan megközelítés is, amely - a liberális alapértékekre támaszkodva - nyitottnak mutatkozott a politikai konstitucionalizmus alkotmányos konstrukciója iránt. Győrfi Tamás álláspontja szerint ugyanis a liberális demokráciák igazolható intézményi megoldását képviselik azok az országok is, amelyek az alkotmányos felülvizsgálat korlátozott formáját működtetik, és az alapjogok köréről és tartalmáról folyó vitákat elsődlegesen a törvényhozáshoz utalják.[28] A politikai liberalizmus Győrfi által képviselt felfogása pedig - alapvető intézményelméleti megfontolásokon túl - számos olyan filozófiai előfeltevést elfogad, amelyre a politikai konstitucionalizmust megalapozó republikánus hagyomány támaszkodik. Gondoljunk például az erkölcsi nézeteltérések tiszteletére vagy a politikai egyenlőség olyan megközelítésére, amely szerint a közösség tagjait megillető egyenlő morális státusz akkor biztosított, ha a közösségi döntések kialakításában valamennyi egyén véleményének azonos súlyt tulajdonítunk.[29] Azt mondhatjuk tehát, hogy a politikai konstitucionalizmus álláspontjához - mind a politikai elvek, mind az intézményelméleti érvek szintjén - manapság Győrfi elmélete áll a legközelebb a magyar alkotmányjogi diskurzusban.[30]
A korlátozott bírói felülvizsgálat és a politikai konstitucionalizmus melletti érvek csak akkor magyarázó erejűek igazán, ha a politikai döntéshozatal kielégíti vagy legalábbis megközelíti az ideális törvényhozás követelményeit. Jeremy Waldron erre tekintettel komoly munkát szentelt a törvényhozási eljárás normatív elveinek kidolgozásának. A törvényhozás ideális elméletének megalkotásával kezdettől fogva annak igazolására törekedett, hogy az ésszerű pluralizmus és a politika körülményei között a parlament eljárása bizonyul a közösségi döntéshozatal legjobb formájának. Waldron alapos gondossággal mutatott rá azokra az alapvető követelményekre, amelyek a parlamenti döntéshozatal legitimitását biztosítják. Ezek között kitüntetett figyelmet érdemelnek a törvényhozási vitával szemben támasztott elvárások. A jogalkotás felelős és elkötelezett törvényhozókat kíván, olyan képviselőket, akik kellő figyelmet fordítanak egy-egy javaslat kidolgozására vagy egy-egy álláspont megfogalmazására, és akik szavazatukat is a döntés lehetséges következményeinek átgondo-
- 22/23 -
lása után adják le.[31] Az ideális deliberáció résztvevői emellett nyitottak a rivális álláspontok befogadására és mérlegelésére, a vitában elfoglalt álláspontjuk észszerű felülvizsgálatára.[32] A jogalkotási eljárást szigorú és aprólékosan kidolgozott szabályok determinálják. E szabályok tiszteletben tartása azért fontos, mert a törvényhozási eljárás előnyei csak e formális keretek között érvényesülhetnek. A parlamenti vita formális kötöttségei képesek szavatolni, hogy a fennálló véleménykülönbségek ellenére is értelmes deliberáció bontakozzon ki, és az álláspontok lehető legszélesebb köre megfogalmazásra és megfontolásra kerülhessen.[33] Waldron azonban azt is hangsúlyozza, hogy a törvényhozási eljárás szabályainak puszta követése nem elegendő ahhoz, hogy megteremtsük a jogalkotás integritását. Egy felelős törvényhozónak az e szabályok mögött meghúzódó morális elvárásokra tekintettel kell eljárnia, mivel éppen ezen mögöttes értékek érvényesülése követeli meg a parlamenti vita strukturális szabályainak tiszteletben tartását. E morális elvárások között szerepel az ellentétes vagy kritikus vélemények meghallgatásának és megvitatásának követelménye, figyelembe véve, hogy csak azokat a döntéseket tekinthetjük valóban a közösség döntéseinek, amelyek az ellenérvek ütköztetését követően is képesek voltak többségi támogatást szerezni.[34] Ebből következik, hogy a formális szabályok betartása mellett is veszélybe kerülhet a jogalkotási eljárás legitimitása, amennyiben a szabályokat a mögöttes értékeiktől megfosztva, visszaélésszerűen alkalmazzák.
A közösségi döntéshozatal republikánus felfogásában szintén központi helyet foglal el a deliberáció gondolata. Skinner, Pettit és - rájuk támaszkodva - Bellamy is annak a hagyománynak a követője, amely szerint a politikai közösség döntési procedúráit "a hallgattassék meg a másik fél is" elve alapján kell szervezni.[35] Ez a követelmény nem elsősorban azért fontos, mert így juthatunk közelebb az igazsághoz, vagy így érhetjük el a lehető legszélesebb körű egyetértést a közösség tagjai között.[36] Sokkal inkább azon van a hangsúly, hogy a különböző vélemények meghallgatásával biztosíthatjuk azt, hogy minden egyén nézete - és ezáltal maga az egyén is - egyenlő figyelemben és tiszteletben részesüljön. Ezt a megközelítést Bellamy a politikai döntéshozatal szempontjából a nyilvános igazolás procedurális felfogásának nevezi. A nyilvános igazolás rawlsi konstrukciója Bellamynál sajátos perspektívába illeszkedik: nála nem az érvek körének korlátozása, hanem az eljárás nyilvánossága és inkluzivitása áll a középpontban.[37]
Mindezekből következik, hogy a jogalkotási eljárás egyik legsúlyosabb kórtünete, ha a parlamenti vita elveszíti deliberatív karakterét, és a törvényhozás a kormányzati akarat egyszerű közvetítőjévé, illetve végrehajtójává válik.[38]
A parlamenti vita részletes szabályozása mellett a modern demokráciák többnyire két további megoldást is alkalmaznak annak érdekében, hogy mérsékeljék a kormány dominanciáját a politikai döntéshozatal folyamatában. Egyfelől kétkamarás parlamentet működtetnek, másfelől a kormányzaton belüli ellensúlyok növelése érdekében koalíciós kormányok alakítását ösztönzik.[39] Waldron szerint a kétkamarás törvényhozás legfontosabb előnye a viszonylagos függetlenség a kormányzattal szemben. Egy második kamara, ha összetétele az alsóházétól eltérő logikára épül, fokozott autonómiával rendelkezik a végrehajtó hatalom vonatkozásában, és ezzel egyben a törvényhozásnak tulajdonított klasszikus feladatok teljesítésére is - így az érdemi parlamenti vita megteremtésére vagy a kormány ellensúlyozására - alkalmasabbnak bizonyul.[40] A második kamara léte tehát lazíthat a törvényhozási eljárás kormányzati meghatározottságán, betöltheti a hiányzó parlamenti funkciókat, fokozhatja az intézmény deliberatív karakterét, azaz kibontakoztathatja mindazokat az erényeket, amelyek a törvényhozási eljárás tiszteletét megalapozzák.
A magyar parlament azonban nélkülözi a kétkamarás törvényhozás által nyújtott garanciát, az elmúlt időszakban pedig hiányoztak a koalíciós kormányzásnak tulajdonított biztosítékok is. Bár 2010-ben és 2014-ben hivatalosan két párt alakított kormányt, a Fidesz és a KDNP pártszövetségként közös listát indított, valamint közös programmal kampányolt az országgyűlési választásokon, a kormányzás során pedig - így a törvényalkotásban is - egyetlen és egységes politikai erőként nyilvánult meg.[41] A törvényhozás függetlenségét gyengítette továbbá a választási rendszer többségi elemeinek megerősítésében testet öltő jogalkotási folyamat is.[42] Mivel a jelenlegi magyar rendszerben hiába keressük az autonóm törvényhozás előbbiekben említett klasszikus garanciáit, a törvényhozási vitára hárul az a feladat, hogy biztosítsa a politikai döntések legitimitását megalapozó deliberáció körülményeit. Így most annak a kérdésnek a megvizsgálásához fordulok, hogy a parlamenti döntéshozatal mennyiben közelíti meg az ideális jogalkotáshoz fűzött elvárásokat. Ehhez egyrészt mennyiségi mutatókra, másrészt néhány, a törvényhozás minőségét jelző
- 23/24 -
megállapításra támaszkodom. Az elemzés során a 2010-2014-es parlamenti ciklus törvényhozási gyakorlatát veszem szemügyre; tekintettel arra, hogy a tanulmány által vitatott értelmezések szerint ebben az időszakban intézményesült a politikai konstitucionalizmus gyakorlata.
A 2010-2014-es parlamenti ciklusban jelentősen nőtt az elfogadott törvények száma. Ebben az időszakban az Országgyűlés összesen 859 törvényt szavazott meg, amely a korábbi ciklusok adataihoz viszonyítva - a második legaktívabb parlament által elfogadott törvények száma is 600 alatt van (587) - a törvényhozás teljesítményének közel 50 százalékos emelkedését mutatja.[43] Az Országgyűlés internetes oldalának tájékoztatása szerint 2010-ig az elfogadott törvények átlagos száma éves szinten 140 volt, az elmúlt ciklusban viszont ez a szám évi 215-re nőt.[44] Az ilyen hatalmas mértékű emelkedés nyilvánvalóan nem kedvez a minőségi törvényalkotásnak, és nem vezet a jogalkotás deliberatív jellegének erősödéséhez. Ezt a következtetést erősíti az az adat is, amely szerint az elmúlt ciklusban egy törvény elfogadásának átlagos időtartama (a javaslat benyújtásától a zárószavazásig eltelt idő) a korábbi 50 napról 34 napra csökkent. Ezzel egyidejűleg pedig számottevően megnőtt azoknak a törvényeknek a száma (összesen 104 ilyen törvény született), amelyek kevesebb mint 10 napot töltöttek az Országgyűlés előtt. Ezek teszik ki a 2010-2014-es ciklusban elfogadott összes törvény több mint 10 százalékát; a korábbiakban ez az arány jóval alacsonyabb volt.[45] Több különleges súlyú törvényt is kirívóan rövid időn belül "vertek keresztül" a törvényhozáson. A pénznyerő-gépek üzemeltetésének drasztikus korlátozását elrendelő indítványt az előterjesztést követő napon, azaz egyetlen nap alatt fogadta el az Országgyűlés.[46] A benyújtást követő második napon megszavazta a többség a szövetkezeti hitelintézetek kötelező integrációját elrendelő törvényt, amely jelentősen átalakította a hitelintézetek és a Takarékbank tulajdonosi szerkezetét, növelve az állam tulajdonosi jogosítványait és súlyosan korlátozva az addigi tulajdonosok alapjogait.[47] Szintén két napot töltött az Országgyűlés előtt a közoktatási tankönyvpiacot lényegében felszámoló és a tankönyvkiadásban állami monopóliumot bevezető indítvány.[48]
Az utóbbi három jogszabályt a Házszabályba 2011 végén beillesztett ún. kivételes sürgős eljárással fogadták el. A kivételes sürgős eljárás lehetővé tette, hogy a törvényhozás e sajátos eljárási rend elfogadását követő ülésnapon, azaz egyetlen nap alatt fogadjon el törvényeket; úgy, hogy a módosító javaslatok benyújtására mindösszesen három óra áll rendelkezésre. Ezek a feltételek aligha biztosítják a javaslat megismerésének és érdemi megvitatásának garanciáit.[49] Az új eljárásrend alkotmányjogi megítélése szempontjából további tények is figyelmet érdemelnek. A kivételes sürgős eljárás bevezetését kizárólag kormánypárti képviselők szavazták meg, azaz hiányzott az ellenzék egyetértése a törvényalkotási eljárás új megoldását illetően, ami azért hangsúlyozandó, mert a kormánypárt később, a ciklus végéig összesen 26 - közöttük számos, az előbb említettekhez hasonlóan nagy horderejű - törvényjavaslatot fogadott el ebben a formában. Azt kell tehát mondanunk, hogy a többség igen gyakran nyúlt ehhez a megoldáshoz a jogalkotás felgyorsítása érdekében. Említést érdemel továbbá, hogy a korábban alkalmazott legtöbb gyorsított törvényalkotási eljárás - így a kivételes eljárás vagy a Házszabálytól való eltérés - elrendelésére vonatkozó négyötödös követelménnyel szemben a kivételes sürgős eljárás lefolytatását kétharmados szavazati arányhoz kötötte a módosítás, amely így biztosította az akkoriban kétharmados többséggel bíró hatalom számára azt a lehetőséget, hogy egyedül, az ellenzék hozzájárulása nélkül élhessen ezzel az eljárási eszközzel. Végezetül fontos azt is megállapítani, hogy a Házszabályt módosító határozati javaslat semmilyen érdemi érvelést sem tartalmazott arra nézve, hogy mi indokolta egy "teljesen új, gyorsabb döntést lehetővé tevő jogintézmény"[50] létrehozását.
A kormány a kivételes sürgős eljárást használta például annak a törvénymódosításnak az elfogadása során is, amely kizárta annak lehetőségét, hogy az energiaszolgáltató cégek beépítsék az általuk nyújtott termék vagy szolgáltatás árába az ún. tranzakciós díjat (és ez vonatkozik más különadókra is).[51] A módosítási javaslatot 2013. március 8-án nyújtották be az Országgyűléshez; aznap, amikor megjelent a médiában az a hír, hogy egyes gázszolgáltató cégek első fokon pert nyertek a Magyar Energia Hivatallal szemben, amely döntés következtében veszélybe kerülhet a kormány "rezsicsökkentési" programja.[52] A javaslatot a benyújtást követő harmadik napon már tárgyalta, majd az azt követő napon el is fogadta az
- 24/25 -
Országgyűlés. Az indítvány vitája előtt a miniszterelnök napirend előtti felszólalásában botrányosnak minősítette a bíróság döntését, az érintett vállalatokat pedig - akik a Hivatal határozatát megtámadták - gátlástalannak és telhetetlennek nevezte.[53] Szintén 2013. március 8-án nyújtották be, és már március 11-én - azaz a miniszterelnök beszédének napján - tárgyalták azt a jogszabály-tervezetet, amely a Magyar Energia Hivatal helyébe lépő új hatóság felállításáról rendelkezett. A javaslat, amelyet hat nap alatt fogadott el a törvényhozás, rögzítette, hogy a hatóság rendeletalkotási joggal rendelkezik, így a rendeletben meghatározott díjakat rendes bíróságok előtt nem, csak az Alkotmánybíróságnál lehet megtámadni.[54] 2013. március 13-án pedig az Országgyűlés előtt volt az a javaslat, amely immár törvényben írta elő a közszolgáltatást végző cégek által a fogyasztók részére kiszabható díjak maximumát.[55]
Bár nem igényelt kivételes sürgős törvényhozási eljárást, de rendkívül rövid idő alatt döntött a törvényhozás a megyei önkormányzatok teljes vagyonának állami tulajdonba adásáról. Az önkormányzati vagyon sajátos megoldással, a törvény erejénél fogva került állami tulajdonba, amely törvényt kizárólag kormánypárti képviselők szavaztak meg. Az átvétel alkotmánymódosítást is igényelt,[56] amelyre a törvényjavaslat elfogadásával egyidejűleg került sor. Az alkotmány módosítására és az önkormányzatok vagyonának teljes elvonására vonatkozó javaslatokat 2011 októberében nyújtották be az Országgyűléshez, az új tulajdonosi szerkezet pedig 2012. január 1-jével jött létre. A jogszabályok indokolása szerint a kormány az önkormányzatok adósságának konszolidálása érdekében "sietett az önkormányzatok segítségére", ám az adósságkonszolidáció sikeres végrehajtását - az indokolás szerint - csak a teljes önkormányzati vagyon állami tulajdonba adásával lehetett biztosítani.[57] Ezt követően, 2013 márciusában - szintén kizárólag a kormánypárti képviselők szavazata mellett - a törvény erejénél fogva váltak a már teljes mértékben állami tulajdonban lévő, de még gazdasági társasági formában működő kórházak költségvetési intézménnyé. A javaslat itt is kifejezetten rövid időt, 17 napot töltött az Országgyűlés előtt, és mindössze négy nappal a jogszabály kihirdetése után, 2013. március 31-én formálisan lezajlott az átalakulás.[58]
Az előbbi adatok mellett a törvényhozási gyakorlat egy további fontos változására érdemes felhívni a figyelmet. A 2010-2014-es parlamenti ciklusban általánossá vált, hogy kiemelkedő súlyú törvényeket egyéni képviselői indítványra fogadott el az Országgyűlés.[59] A vizsgált időszakban 357 önálló képviselői indítványt terjesztettek elő kormánypárti képviselők, amelynek 75 százalékából törvény lett.[60] A két megelőző parlamenti ciklusban ez a szám jóval alacsonyabb volt: 2002 és 2006 között csak 170 kormánypárti indítvány született, amelyek 40 százalékából lett törvény, míg 2006 és 2010 között ennél is kevesebbet, pontosan 129 ilyen indítványt nyújtottak be az Országgyűléshez, 37 százalékos eredményességgel.[61] Más országok gyakorlatával összehasonlítva is kifejezetten magas a kormánypárti javaslatok száma és eredményességi aránya 2010 és 2014 között, valamint az is feltűnő, hogy a parlamenti többség jelentős törvényhozási tárgyak esetében élt az önálló képviselői indítvány előterjesztésének lehetőségével.[62] Az egyéni kezdeményezések közül kiemelkednek az alkotmány módosítására irányuló javaslatok. Már önmagában az is beszédes adat, hogy a parlament a "régi", 1989-es alkotmányt 2010 májusa és 2011 decembere között 12 alkalommal módosította, a képet pedig árnyalja az a tény is, hogy a 12 módosításból 9-et kormánypárti képviselői indítvány alapján szavaztak meg. Az Alaptörvény számos módosítása közül olyan jelentős változtatásokat, mint amilyeneket a negyedik módosítás vezetett be, szintén egyéni javaslatra fogadott el a magyar törvényhozás. A "közönséges" törvények közül hasonló sorsban osztozott az ún. "médiaalkotmány", az egyházak jogállását szabályozó törvények vagy a választójogi szabályozást érintő valamennyi új rendelkezés. Tekintettel arra, hogy a kormány által jegyzett törvényjavaslatok száma és eredményessége nem nőtt jelentősen, a megemelkedett törvényszám mögött az egyéni képviselői indítványokat találjuk.[63]
A jogalkotási gyakorlat egyik szemléletes példája annak az alkotmánymódosításnak az elfogadása, amely elsőként korlátozta az Alkotmánybíróság hatáskörét a közpénzügyi tárgyú törvények felülvizsgálata terén.[64] A javaslatot egyfelől egyéni képviselői indítvány alapján fogadták el, másfelől az indítvány benyújtására még azon a napon sor került, amikor az Alkotmánybíróság kihirdette a 98 százalékos különadót megsemmisítő döntését. Az alkotmány új rendelkezése, amely immár megteremtette a megsemmisített adó jogrendszerbe illesztésének alkotmányos lehetőségét, jelentősen megváltoztatta az Alkotmánybíróság alkotmányos státuszát, és felborította a politikai intézmények között kialakult két évtizedes egyensúlyt. A javaslat pedig, mivel azonnal reagált az Alkotmánybíróság döntésére, nyilvánvalóan mindenféle előkészítés és egyeztetés nélkül jött létre, és az egy-egy napra szűkített általános, rész-
- 25/26 -
letes és záróvitát is számolva összesen 21 napot töltött a parlament előtt. Később, az alkotmánymódosítást vizsgáló 61/2011. (VII. 13.) AB határozat áttekintette a módosítás elfogadásának körülményeit. A testület visszautasította ugyan a közjogi érvénytelenség megállapítására irányuló indítványt, de jelezte a jogalkotó felé, hogy az "Alkotmány sorozatos, aktuálpolitikai érdekek és célok megvalósítása, elérése érdekében történő módosítása rendkívül aggályos a demokratikus jogállam követelményei, különösen az alkotmányos jogrend stabilitása, kiszámíthatósága, a széles körű társadalmi legitimitás, az alkotmányos jogrendszerbe ellentmondásmentesen történő beépülése szempontjából".[65]
Hasonló jogalkotási nagyvonalúságról tanúskodik az egyházak jogállását szabályozó 2011. évi CCVI. törvény (Ehtv.) elfogadása. A törvényt a benyújtást követő kilencedik napon megszavazta az Országgyűlés, e rendkívül rövid törvényalkotási folyamatot pedig a karácsonyi időszak is megszakította. Ez a gyorsaság egyfelől azért kirívó, mert az eljárás egy különösen fontos jogszabály elfogadására irányult, és a javaslat benyújtása, bizottsági tárgyalása, általános vitája és a módosító javaslatok előterjesztésére nyitva álló határidő között nem egészen egy nap telt el, így a javaslatot az országgyűlési képviselők aligha ismerhették meg teljes körűen.[66] Másfelől az Ehtv. megalkotására irányuló javaslatot két nappal azután terjesztették az Országgyűlés elé, hogy az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenség címén alkotmányellenesnek nyilvánította a korábban elfogadott, szintén a lelkiismereti és vallásszabadságra, valamint az egyházak jogállására vonatkozó 2011. évi C. törvényt.[67] A korábbi, egyházakról szóló törvény parlamenti vitájában ugyanis egy zárószavazás előtti módosító indítvány koncepcionális változásokat eredményezett az eredeti javaslathoz képest az egyházi jogállás megszerzésének szabályozásában, amelyek így érdemi vita nélkül kerültek elfogadásra.[68] Ezen koncepcionális változások megtárgyalására tehát a korábbi egyházügyi törvény parlamenti vitájában nem nyílt lehetőség, és ezt a hiányt az ismételten elfogadott, jelenleg is hatályos 2011. évi CCVI. törvényt előkészítő eljárás sem orvosolta.
Ez a néhány adat azt jelzi, hogy az Országgyűlés teljesítményére aligha tekinthetünk úgy, mint az ideális törvényhozás megtestesülésére. Sőt, összevetve a korábbi parlamenti ciklusok mutatóival a jogalkotási eljárás minőségével összefüggő adatok kedvezőtlen tendenciákról árulkodnak: jelentősen megnőtt az Országgyűlés munkaterhe, azaz radikálisan emelkedett a megtárgyalt és elfogadott törvények száma, ahogyan megsokszorozódott a rendkívül rövid, egykét napos jogalkotási eljárások előfordulása is. Néhány konkrét jogalkotási példa, illetve az egyéni képviselői javaslatok gyakorlattá válása pedig megkérdőjelezi a kormánypárt jóhiszeműségét, illetve arra irányuló szándékát, hogy a politikai döntések átfogó vitát követően, a helyes döntés kialakítására tett kísérlet eredményeként szülessenek meg. Ezek a megállapítások pedig komoly jelentőségűek abban a vitában, amely a 2010 után kibontakozó magyar közjogi gyakorlat leírásáról folyik. A politikai konstitucionalizmus mint fogalom alkalmazhatóságának fontos feltétele a deliberatív és felelősségteljes törvényhozási eljárás működtetése. Ennek hiányában tehát az az állítás, amely szerint a magyar gyakorlat a politikai konstitucionalizmus megnyilvánulása, inkább a valóság téves értelmezése, mintsem pontos leírása.
Kiindulópontként fontos látnunk, hogy a brit alkotmányos modell fogalmi meghatározását intenzív vita övezi, ezért a bírói alapjogvédelem jellegének helyes leírását illetően is megoszlanak a vélemények.[69] Abban azonban talán egyetértenek a különböző megközelítést alkalmazók, hogy az Egyesült Királyságban nincs jelen az alkotmánybíráskodás klasszikusnak tekintett, erős formája, hanem a bírói alapjogvédelem puhább, illetve korlátozottabb formája érvényesül.[70] Ez a korlátozottság egyfelől abban nyilvánul meg, hogy hiányzik a bíróságok joga a jogszabályok érvénytelenítésére, másfelől a bíróságok ettől függetlenül is kisebb szerepet töltenek be az alapjogok körének és tartalmának meghatározásában, ugyanis ezen alkotmányos modell szerint a közösségi döntéshozatal valamennyi területén a politikai döntéshozók rendelkeznek elsődleges és végső autoritással.[71] Bár a brit bírói alapjogvédelem egyik szembetűnő sajátossága, hogy a bíróságok nem érvényteleníthetnek jogszabályokat, az alapjogvédelmi gyakorlat egyediségét inkább a korlátozottság második dimenziója jelenti, amely egy olyan bírói felülvizsgálat képét tárja elénk, amelyben a bíróságok visszafogottságot mutatnak a törvényhozás alapjog-értelmezésének felülbírálata során. Ebben az értelemben tehát a puha felülvizsgálat egyfajta bírói önkorlátozásban ('deference')[72] ölt testet.
- 26/27 -
Az utóbbi megállapítás különösen fontos a tanulmány tárgya szempontjából, mivel azt jelzi, hogy a korlátozott bírói kontroll nemcsak az explicit alkotmányos hatáskörök szintjén értelmezhető, hanem akár az intézményi gyakorlat esetében is tetten érhető. Ha pedig a bírói felülvizsgálat intenzitására és természetére vonatkozó megfontolásainkat legalább részben függetleníthetjük attól a kérdéstől, hogy a bíróságok kimondhatják-e valamely jogszabály érvénytelenségét, akkor a puha alkotmánybíráskodás elvárásai olyan alkotmányos gyakorlatokon is tesztelhetővé válnak, mint a magyar, ahol ma az Alkotmánybíróság óvatos a törvényhozási aktusok vizsgálata során, ám - szemben a brit megoldással - formálisan erős kontrollt gyakorol, és rendelkezik a törvények megsemmisítésének jogkörével.[73] A számunkra érdekes kérdés tehát akként fogalmazható meg, hogy a magyar alkotmánybírósági gyakorlat felpuhulása tekinthető-e a brit modellhez kötődő puha felülvizsgálat megnyilvánulásának. Ehhez pedig érdemes megvizsgálni, hogy az elmúlt évek magyar gyakorlata hogyan viszonyul azokhoz a követelményekhez, amelyeket a brit alkotmányjogi diskurzus fogalmazott meg a bírói alapjogvédelem puha formájával szemben.
A brit bíróságok alkotmányos szerepéről folyó vita a Human Rights Act (a továbbiakban: HRA) 2000-ben történő hatályba lépésével ismételten az alkotmányjogi érdeklődés középpontjába került. A HRA bevezette a bírói felülvizsgálat intézményét azáltal, hogy előírta a bíróságok számára a jogalkotási aktusoknak az alapjogokkal összhangban való értelmezését, és egyben felhatalmazta a felsőbb szintű bíróságokat arra, hogy amennyiben úgy vélik, hogy valamely jogszabály nem hozható összhangba a HRA rendelkezéseivel, abban az esetben deklarálják az "összeegyeztethetetlenség" tényét ('declaration of incompatibility'). Ugyanakkor az összeegyeztethetetlenség bírói megállapítása nem érinti a jogszabályok érvényességét, hatályát és alkalmazhatóságát, azaz ebben az esetben a bíróságok alapjog-értelmezése jogilag nem köti a politikai döntéshozókat.[74] Az alapjogi katalógus elfogadása és annak szövege tehát egyértelművé tette a bíróságok fokozott szerepvállalásának követelményét az emberi jogok védelmét illetően, de nyitva hagyta azt a kérdést, hogy milyen bírói szerepfelfogás következik a HRA koncepciójából; azaz, hogy miként kellene eljárniuk a bíróságoknak a törvényhozási aktusok alkotmányos felülvizsgálata során. Bár a HRA szövege egyértelműen rögzíti a bíróságok új hatásköreit, az ideális bírói gyakorlat leírása során a normaszövegen túl az alkotmányos hagyományt, valamint a formálódó új gyakorlat reflexióit sem hagyhatjuk figyelmen kívül. Mindezek alapján az elmúlt időszakban különféle megközelítések körvonalazódtak az ideális bírói hozzáállást illetően.
A tanulmány kontextusában az a vita érdemel kiemelt figyelmet, amely a brit alkotmányos felülvizsgálat karakterét érinti, és amely elsősorban abban kíván iránymutatást adni a bíróságoknak, hogy miként értelmezzék az alapjogokat, és hogyan alkalmazzák az arányossági tesztet.[75] A vita középpontjában a deference mint a brit gyakorlatot átható bírói önkorlátozás koncepciója áll. Mit követel a deference a bíróságoktól az alapjogvédelem szempontjából? A deference fogalma általánosságban arra utal, hogy a bíróságok tevékenységét nem kizárólag az előttük fekvő üggyel összefüggő szubsztantív megfontolásoknak kell áthatniuk: a bíráknak a döntéshozatal során másfajta indokokra is érzékenyeknek kell lenniük. Ezek az indokok másodfokú indokoknak tekinthetők, amennyiben nem járulnak hozzá közvetlenül a tartalmi alkotmányjogi kérdés megoldásához, azaz annak megállapításához, hogy a kifogásolt politikai döntés valamely alapjog sérelmét vonja-e maga után. Inkább olyan szempontoknak tekinthetők, amelyek arról adnak számot, hogy melyik politikai intézmény bizonyul alkalmasabbnak egy vitatott alapjogi kérdés végső rendezésére.[76] A bírói deference releváns indokai azokra a megfontolásokra vezethetők vissza, amelyek a bíróságokkal összevetésben igazolják a törvényhozás elsődleges döntéshozói státuszát a közösségi cselekvések területén. Az alkotmányos demokráciákban bevett megközelítés szerint ugyanis a politikai döntések - köztük az alapjogok körét és tartalmát érintők - legfőbb letéteményese a törvényhozás. Ezt a belátást vélhetően még azok is osztják, akik egyébként az erős alkotmánybíráskodás elkötelezett hívei, és bizonyos esetekben igazoltnak tekintik a bíróságok törvényhozást is felülíró autoritását. Ebből pedig az következik, hogy a bíróságok csak másodlagos döntéshozóként működnek közre az alapjogokat és az alkotmányos struktúrát övező erkölcsi nézetkülönbségek feloldásában. Ha az
- 27/28 -
előbbi érvelést elfogadjuk, akkor arra jutunk, hogy a bírói önkorlátozásnak van egy általános és egyértelmű tartalma a bírói felülvizsgálat vonatkozásában. Ez a világos tartalom abban áll, hogy a bíró nem helyettesítheti saját döntésével a törvényhozás döntését pusztán arra hivatkozással, hogy a vitatott alapjogi problémát másként oldaná meg. A bíróságnak figyelembe kell vennie a törvényhozás álláspontját mint az adott közösségi probléma megoldására tett jóhiszemű kísérletet, és érvekkel kell alátámasztania arra vonatkozó megállapítását, hogy a törvényhozás álláspontja alkotmányosan igazolható-e. Ez a minimális önkorlátozás koncepciója, amelyről elmondhatjuk, hogy valamennyi bírói döntés implicit előfeltevéseként működik.[77]
Az önkorlátozás további, érdemi formáinak alapját tipikusan kétféle megfontolás képezheti. Ezek lehetnek a demokratikus vagy alkotmányos legitimitás érvei, illetve intézményi érvek.[78] Az előbbi szerint a bíróságoknak azért indokolt tiszteletben tartaniuk a törvényhozó döntését, mert a bíróságok demokratikus legitimitása problematikus - vagy legalábbis gyengébb, mint a törvényhozásé. Az utóbbi alapján pedig a bírói önkorlátozást igazolhatják a politikai döntéshozatalban megtestesülő episztemikus előnyök is. Ezek az előnyök a bírói érveléssel összevetésben válnak nyilvánvalóvá. Figyelembe véve a törvényhozás jelentős tapasztalatát, informáltságát és szakértelmét a politikai cselekvések területén, ezzel párhuzamosan pedig a bírói döntéshozatal korlátait és bizonytalanságait, a jogalkotó nagyobb valószínűséggel jut el a helyes döntéshez, mint a bíróság.[79]
Trevor Allan szerint az önkorlátozásra vonatkozó megfontolások valójában az arányossági vizsgálaton keresztül érvényesülnek.[80] Így például az alapjogkorlátozás szükségességének elemzése során a bírák támaszkodhatnak a jogalkotó értékelésére azokat a tényeket illetően, amelyek egy-egy választott intézkedés hatékonyságát, valamint az intézkedés által okozott jogkorlátozás mértékét és súlyát bizonyítják. Ilyen esetben a bíróság elfogadhatja a politikai döntéshozatal episztemikus fölényét a szükséges - vagyis a legkevésbé korlátozó - eszköz kiválasztása során. De igazodhatnak a bírák a törvényhozó mérlegeléséhez a jogkorlátozás "szűk értelemben vett arányosságát" illetően is, amennyiben az arányosság megítélése szempontjából több ésszerűen védhető álláspont is adott. Allanhez hasonlóan az arányossági vizsgálaton belül találja meg a bírói önkorlátozás helyét David Dyzenhaus is. Az utóbbi szerző szerint a két doktrína együttesen, egymást kiegészítve teremti meg az "igazolás kultúráját", amely a modern alkotmányos gyakorlat egyik sajátos erényének tekinthető.[81] Dyzenhaus álláspontja különösen élesen világít rá az indokok előterjesztésének kiemelt szerepére az autoritásgyakorlás modern feltételei között. A politikai hatalom gyakorlása fokozott igazolási kötelezettséget ró nyilvános intézményeinkre, és csak azok a közhatalmi aktusok minősülnek legitimnek, amelyeket ésszerű és meggyőző érvek támasztanak alá. A politikai döntéshozatal eredménye iránti bírói tisztelet alapját csakis az átlátható és ellenőrizhető érvelés képezheti, amely egyben az önkorlátozás igazoló elveként szolgáló szakértelmi fölényt is bizonyítja. Az angolszász diskurzusban tehát széles körű egyetértés övezi azt a felfogást, amely szerint a bírói felülvizsgálat folyamatát a szubsztantív érveken túl egyéb szempontok is befolyásolják, amelyek bizonyos esetekben indokolhatják a bírói önkorlátozás stratégiáját. Ennek a hozzáállásnak a vezérlő elveit és határait illetően ugyan nincs konszenzus, abban azonban az álláspontok talán konvergálnak, hogy a törvényhozás magasabb szintű demokratikus legitimitása önmagában még nem indokolja, hogy a bírák reflektálatlanul elfogadják a jogalkotó mérlegelését.[82] A bírák leginkább akkor támaszkodhatnak a törvényhozás alkotmányértelmezésére, ha nyilvánvaló, hogy a politikai döntések átfogó, alapos és felelősségteljes viták eredményét tükrözik, és az adott kérdésekben a jogalkotó - elsősorban intézményi jellemzőire tekintettel -, nagyobb eséllyel jut igazolható döntésre, mint a bíróság. Általános elvárás azonban a politikai döntéshozatallal szemben, hogy tegye láthatóvá és ellenőrizhetővé azokat az érveket, amelyek megalapozzák a törvényhozás speciális kompetenciáját.
Magyarországon, bár formálisan továbbra is működik a törvényhozás erős bírói kontrollja, amely elviekben a parlamenti döntéshozatal kiegészítő-ellenőrző mechanizmusaként funkcionál, a valóságban a bírói felülvizsgálat hatáskörével felruházott testület nem működik közre a politikai cselekvés alkotmányos határainak kijelölésében. Az elmúlt évek alkotmányos gyakorlatának egyik legszembetűnőbb jellemzője, hogy a közösségi döntéshozatal lényegében
- 28/29 -
egyszereplős eljárássá alakult át, és az Alkotmánybíróság nem tekinthető a közösségi döntések valódi résztvevőjének. Ennek az állításnak az alátámasztására a következőkben olyan határozatokat mutatok be, amelyekben a testület jól láthatóan lemondott az alkotmányos felülvizsgálat teljesítéséről. A hivatkozott döntésekkel elsősorban azt kívánom egyértelművé tenni, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata nem a deference megnyilvánulása, hanem inkább a bírói passzivizmus tükröződése.[83]
Az elmúlt években a testület több döntésében is úgy kerülte meg alkotmányos feladatát, hogy látszólag formai okokra hivatkozással - de valójában megalapozatlanul - visszautasította az indítványok elbírálását. Így tett például a Legfelsőbb Bíróság elnökét hivatali idejének lejárta előtt elmozdító jogalkotói megoldás ellen benyújtott kérelem esetében.[84] Az indítvány kifogásolta, hogy a jogalkotó olyan új kritériumhoz kötötte a 2012. január 1-jétől Kúria névre keresztelt bírói fórum elnöki tisztségének betöltését, amelynek az éppen hivatalban lévő főbíró nem felelhetett meg, így a jogszabály lényegében kizárta azt a lehetőséget, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökét a Kúria elnökévé válaszszák. A testület azonban a határozott kérelem hiányára tekintettel visszautasította az indítványelem tárgyalását, holott a kérelem utalt a jogállamiság sérelmére, mégpedig abban az összefüggésben, hogy a jogállamiság általános szabályok megalkotását követeli meg, és kizárja az egyénre szabott törvények elfogadását. A bíróság szintén egy formai követelményre, az alkotmányjogilag értékelhető érvelés hiányára hivatkozással utasította vissza azt az alkotmányjogi panaszt, amely a választási plakátok villanyoszlopokon történő elhelyezését tiltó kúriai döntés megsemmisítését indítványozta.[85] A testület szerint ugyanis a panasz előterjesztője nem indokolta meg, hogy a választási plakátok kihelyezésének tilalma és az előbbi szabályt érvényesítő bírósági döntés miért sérti a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot. Ezzel szemben az indítvány utalt az 1/2013. (I. 7.) AB határozatra, valamint arra, hogy a választási kampány a véleményszabadság része, és a plakátok elhelyezése - amelynek korlátozását eredményezi a kifogásolt jogszabályhely és a kúriai döntés - a jelöltek kampánytevékenységének egyik fontos eszköze.[86] Az indítványozó arra is kitért, hogy a választási eljárás érintett szabályának alkotmánykonform értelmezése szerint nincs lehetőség az eljárási törvénybe foglaltakon túli indokokra hivatkozással korlátozni a választási plakátok elhelyezését. Ez az indítványi elem is a panaszolt jogsértés és a véleménynyilvánítás közötti alkotmányos összefüggés bizonyítékaként értékelhető. Mindezek alapján a visszautasítás korántsem tekinthető jóhiszeműnek, különösen azért nem, mert egy következő ügyben[87] a bíróság immár tárgyalta az érintett alkotmányossági problémát, és ott az előbbi esetben előterjesztett indítványnak megfelelő döntést hozott.[88] Szintén formai szempontokra hivatkozással utasította vissza az Alkotmánybíróság egyik tanácsa annak az alkotmányjogi panasznak az elbírálását, amely diszkriminatívnak tartotta a levélben történő szavazás azon koncepcióját, amely a szavazás napján külföldön tartózkodó állampolgárok közül csak a magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők számára tette lehetővé, hogy szavazatukat levélben adják le. A bíróság álláspontja szerint a panasz előterjesztője, mivel rendelkezett magyarországi lakóhellyel, ki volt zárva ebből a lehetőségből, és ezáltal érintettség hiányában nem volt jogosult az indítvány benyújtására.[89] Ebből az érvelésből azonban azt a nyilvánvalóan tarthatatlan következtetést vonhatjuk le, hogy a bírák a jövőben ilyen diszkriminációs panaszokkal nem kívánnak foglalkozni, hiszen a megkülönböztetés lényege, hogy a vitatott jogszabály nem vonatkozik a panaszosra, így a panaszos érintettsége mint a panasz befogadásának formai feltétele minden esetben hiányozni fog. Végül ebben a körben érdemes említeni az Alkotmánybíróságnak a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés vizsgálatára vonatkozó 3013/2015. (I. 27.) számú végzését. A bíróság az eljárást arra hivatkozással szüntette meg, hogy az indítvány benyújtását követően megváltozott jogszabályi környezet miatt az eljárásra okot adó körülmény az elbíráláskor már nem állt fenn, ezért az ügy nyilvánvalóan okafogyottá vált. A testület példátlan tömörséggel, néhány sorban intézte el az alkotmányjogi problémát; anélkül, hogy bármit is mondott volna arról, hogy miként változott meg a szabályozás, és ennek következtében az elbíráláskor miért nem állt fenn az a körülmény - az indítvány alapján az Emberi Jogok Európai Egyezménye 3. cikkének vélt sérelme - amely az eljárás megindítására okot adott.[90] Indokok nélkül a nyilvánvalóság állítása képtelenségnek tűnik, különösen annak fényében, hogy az indítvány benyújtását követően a strasbourgi bíróság egyezménysértőnek találta a tényleges életfogytiglan magyar szabályozását,[91] az Alkotmánybíróság által relevánsnak tekintett későbbi jogszabály-módo-
- 29/30 -
sítás pedig nem érintette a Btk. azon rendelkezését, amely a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségének kizárását megengedi. Az Alkotmánybíróság hozzáállása ebben az ügyben nemcsak az érdemi vizsgálat elkerülése miatt kifogásolható, hanem azért is, mert a testület a bírói kezdeményezések elbírálására alaptörvényi szinten előírt kilencven napos határidő figyelmen kívül hagyásával teremtette meg az eljárás megszüntetésére okot adó jogszabály-változtatás lehetőségét.[92]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatából számtalan példát hozhatunk annak alátámasztására is, hogy a bíróság látszólag tárgyalta a hozzá érkezett indítványokat, ám az érdemi érvelés elkerülésével igyekezett alkotmányosnak nyilvánítani a támadott jogszabályi rendelkezéseket. Az országgyűlési választások listás mandátumainak elosztásánál bevezetett "győzteskompenzáció" intézményével kapcsolatos indítvány elbírálása során a többségi döntés szinte kizárólag annak hangsúlyozására irányult, hogy a választójog egyenlősége nem jelenti - és nem is jelentheti - a szavazatok súlyának abszolút egyenlőségét, ezért ezt a fajta egyenlőséget nem kérhetjük számon a szabályozáson.[93] A testület vélhetően így próbált megágyazni annak a következtetésnek, hogy az egyenlőségtől való eltérés, az azt megalapozó indok vizsgálata nélkül is, belül van az alkotmányosan igazolható jogalkotói megoldások körén. Ehhez hasonlóan a bíróság csak a felszínen vizsgálta, hogy a fővárosi közgyűlés megválasztására vonatkozó módosított szabályok mennyiben állnak összhangban a választójog egyenlőségének elvével. A többségi érvelés ebben a határozatban utalt arra, hogy "a választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el".[94] Ez az alkotmányos mérce az előző, "győzteskompenzációt" érintő többségi véleményben meg sem jelent, jóllehet arra az indítványozók egyértelműen felhívták a figyelmet. Ebben a határozatban felbukkant ugyan az előbbi követelmény, érdemi hatást azonban itt sem gyakorolt a döntésre. Az alkotmányossági vizsgálat ugyanis kimerült annak megállapításában, hogy az új eljárásban kialakuló közgyűlés működésének hatékonysága és eredményessége - bármit jelentsenek is ezek a fogalmak -, valamint a kerületi polgármestereknek a fővárosi közgyűlésbe való integrálása megfelelő indokát adják az egyenlő súlyú szavazatokra vonatkozó alkotmányos követelménytől való eltérésnek.[95] Emellett a testület szerint a jogalkotó által választott kompenzációs megoldások egyike, az ún. kettős többségi rendszer - a másik ellensúlyozó megoldás alkotmányellenessége, ennél fogva alkalmazhatatlansága mellett is - önmagában alkalmas arra, hogy a választójog egyenlőségét kétségtelenül súlyosan sértő szabályozás hatásait ellensúlyozza.[96]
A választójog egyenlőségét kifogásoló indítványok nagyvonalú kezelése különösen aggasztó gyakorlatot jelez.[97] Jeremy Waldron, az erős alkotmánybíráskodás kritikusa is hangsúlyozza, hogy a parlament legitimitása a választási eljárás integritásának függvénye, így ezeken a területeken a törvényhozás végső döntéshozói státusza egyáltalán nem magától értetődő.[98] A politikai döntéshozatal ugyanis nem önigazoló jellegű, így csak bizonyos normatív előfeltételek tiszteletben tartása mellett beszélhetünk egyáltalán legitim törvényhozásról.[99] Nem véletlen, hogy a választási szabályokkal összefüggésben olyan teoretikusok szerint is indokolt az erős bírói kontroll működtetése, akik egyébként az erős alkotmánybíráskodás igazolását sok szempontból problematikusnak tartják.[100] Szembetűnő az Alkotmánybíróság visszafogottsága a jogbiztonság paradigmatikus eseteit - a visszaható hatályú jogalkotást - érintő törvényhozási aktusok bírói felülvizsgálata során is. A devizahitel-döntésben például a visszaható hatály szempontjából releváns kérdés abban állt, hogy mennyiben teremtett új szabályozási környezetet a jogalkotó; azaz ismertek voltak-e - lehettek-e - a bankok számára a szerződéskötés időpontjában a tisztességtelenség 2014-ben, törvényi szinten rögzített egzakt kritériumai. A testület érdemi érvelés hiányában egyszerűen deklarálta, hogy a 2014-ben elfogadott törvényben szabályozott elvárások mint a tisztességesség feltételei "kezdettől fogva levezethetők voltak az általános jogszabályi rendelkezésekből", hiszen a jog, egészen a római jog időszakáig visszanyúlóan, mindig is tiltotta a tisztességtelen szerződéseket.[101] A vizsgált törvény pedig "nem alkotott új anyagi jogszabályt visszamenőleg, hanem az érintett időszakban mindig is hatályban volt anyagi jogszabálynak az európai és a magyar bírósági gyakorlat által kidolgozott és kötelezően alkalmazandóvá tett (azaz az anyagi jog értelmezésének pontosításával eleve az anyagi jog részévé vált) értelmezését foglalta a Törvénybe, emelte jogszabályi szintre".[102] Ebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy az Alkotmánybíróság
- 30/31 -
álláspontja szerint 2004 óta létezett egy egyértelmű - "eleve adott", ahogyan a többségi döntés fogalmaz - jogszabályi környezet és egy kikristályosodott bírói gyakorlat a kölcsönszerződések tisztességtelen kikötéseit illetően, amelyről a hitelező pénzügyi intézményeknek nyilvánvalóan tudomásuk volt. Ennek az utóbbi állításnak az alátámasztására felhozott érvek azonban aligha bizonyulnak meggyőzőnek. A bírák által kinyilvánított "megszilárdult gyakorlat" létét a régi és új Ptk. generálklauzulájával, a 93/13/EGK irányelvvel és néhány ágazati jogszabállyal próbálta alátámasztani a testület, amelyek egyaránt magas elvontsági szinten, általánosságban rögzítették a fogyasztói szerződések tisztességtelenségének eseteit. Ezt meghaladóan a bírák egyetlen egyedi bírói döntést sem idéztek, és csak a 2012-es kúriai véleményre [2/2012. (XII. 10.) PK vélemény] és a 2014-es jogegységi határozatra (2/2014. számú PJE határozat) utaltak, jóllehet a többségi vélemény szerint "a tisztességtelenségjogi megítélése esetről esetre formálódott".[103]
A korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetését és szociális ellátássá alakítását jóváhagyó alkotmánybírósági döntés szintén kapcsolódik a jogbiztonság kérdésköréhez, mivel szerzett jogok rövid időn belüli megvonását nyilvánította alkotmányosnak a testület. Az Alkotmánybíróság a 23/2013. (IX. 25.) számú határozatában[104] egy helyen maga is elismerte, hogy a kifogásolt rendelkezések kellő felkészülési idő nélkül idéztek elő hátrányos jogkövetkezményeket,[105] ám ez a változás a bíróság érvelése szerint legitim módon történt; egyfelől azért, mert az intézkedés kifejezett alaptörvényi felhatalmazáson nyugodott, másfelől pedig azért, mert nem eredményezte a jogosulti váromány megszűnését.[106] Arról azonban nem szól a határozat, hogy a szerzett jogok (nyugdíjjogosultság) természete és tartalma egyik pillanatról a másikra, mindenfajta átmenet nélkül megváltozott, kedvezőtlenebb helyzetbe hozva a jogosultakat. Az alkotmányjogi probléma pedig valójában itt kezdődik, és annak vizsgálatát követelte volna meg a testülettől, hogy a jogkorlátozás megfelelt-e a szükségességi-arányossági teszt követelményének.
Hasonlóan hiányzik a mérlegelés a pénznyerő automaták engedélyeinek visszavonásáról rendelkező jogszabály alkotmányosságát vizsgáló határozatból.[107] Ebben a döntésében a testület - nem úgy, mint az előbb hivatkozott nyugdíj-döntésben - legalább szembenézett alkotmányos feladatával, amennyiben jelezte, hogy a vizsgálat tétje annak megállapítása, hogy "az állami beavatkozás az adott cél érdekében szükséges és arányos volt-e, és azt igazolta-e közérdek".[108] Ez a mérlegelés azonban kimerült annak kinyilatkoztatásában, hogy a jogalkotó által választott megoldás "könnyebb és közvetlenebb ellenőrzést tesz lehetővé" (ez bizonyítja az arányosságot), illetve abban, hogy a monopólium bevezetése hatékonyabban valósítja meg a jogalkotói célkitűzéseket, mint más, kevésbé korlátozó eszközök (ez pedig a beavatkozás szükségességét támasztja alá). Azt a döntés kritikája során Vincze Attila is megjegyzi, hogy az arányossági vizsgálat egyes elemei fordított sorrendben szerepelnek, amely az érvelés átláthatóságát meglehetősen nehezíti.[109] Ennél súlyosabb probléma azonban, amelyre Vincze kommentárja szintén utal, hogy ezeket az érveket az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül fogadta el.[110] A korábban bemutatott elméletek a deference igazolható formáiról ezen a ponton kiválóan alkalmazhatóak a magyar gyakorlat értékelésére. A bírói önkorlátozás normatív indokai között kiemelt helyet foglalnak el az elsődleges döntéshozó (itt a jogalkotó) szakértelmére vonatkozó megfontolások. Ennek a lényege, hogy a bíróságok helyesen gondolhatják azt, hogy a törvényhozás, intézményi jellemzőiből következően, sajátos episztemikus autoritással rendelkezik: az információk szélesebb köréhez van hozzáférése, nagyobb tapasztalattal rendelkezik a politikai döntések kialakításában, és ezáltal kompetensebb szereplőnek bizonyul az ilyen jellegű feladatok végrehajtására, mint a bíróság. A szakértelem érve azonban önmagában nem evidens, hiszen a jogalkotónak igazolnia kell, hogy milyen információk birtokában jutott arra a bíróság által is jóváhagyott eredményre, hogy a játékszenvedély elterjedtségének visszaszorítása és a nemzetbiztonsági kockázatok elhárítása szempontjából miért a hatósági engedélyek azonnali visszavonása és a monopólium bevezetése bizonyult a leghatékonyabb és legkevésbé korlátozó eszköznek. Főleg azért feltűnő a mérlegelés elmaradása, mert azt a tényt, hogy a nyerőgépek üzemeltetőinek érdekét hogyan érintette a szabályozás - és ezt illetően létezik-e kevésbé korlátozó megoldás -, ebben az esetben sem értékelte a bíróság. Később ugyan a többségi érvelés utalt arra, hogy az érintett vállalkozókat az engedélyek visszavonásából következően esetlegesen kár érte, de ezt nem tette mérlegre a tulajdonjog-korlátozás arányosságának vizsgálata során.
- 31/32 -
A szükségességi-arányossági teszt sajátos alkotmánybírósági értelmezését tükrözi az ún. trafiktörvény alkotmányosságát vizsgáló 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat is. Ez az érvelés szintén felvillantja a deference elméletének elemeit, ám egyben rámutat arra is, hogy miért nem illeszkedik a magyar gyakorlat a brit alkotmányjogban kimunkált normatív feltételekhez. A többségi döntés szerint a dohánytermék-kiskereskedelem állami monopóliumának bevezetése és a tevékenység folytatásának koncessziós szerződéshez kötése új szubjektív korlátokat állított e vállalkozási tevékenység folytatása elé, így hátrányosan érintette a panaszosokat, akik a megváltozott feltételek mellett már nem tudták folytatni vállalkozásaikat. Ezért a bíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a vállalkozáshoz való jog korlátozása megfelel-e a magyar gyakorlatban irányadó szükségességi-arányossági tesztnek. A fiatalkorúak egészségvédelme a többségi érvelés szerint olyan nyomós közérdek, amely a jogkorlátozás alkotmányos indoka lehet. A szabályozás azonban csak akkor igazolható, ha a közegészségügyi cél eléréséhez választott eszköz megfelelő, azaz egyfelől szükséges, másfelől nem vezet a panaszosok alapjogának aránytalan sérelméhez. A többségi érvelés szerint az Alkotmánybíróság a kormányzati intézkedés célszerűségét és hatékonyságát nem vizsgálhatta, mivel ez a "törvényalkotó felelősségi körébe eső mérlegelési döntés".[111] Az önkorlátozás normatív elmélete a szükségességi vizsgálat körében lehetővé teszi a bíróságok igazodását a jogalkotó mérlegeléséhez, amennyiben a jogalkotói választás mögött valódi indokok húzódnak meg. Mivel a szükségességi-arányossági teszt tárgyát politikai döntések képezik, lehetetlen lenne a szükségességi kritérium keretében az eszköz elkerülhetetlenségét bizonyítani, és ezt a szigorú mércét számon kérni a törvényhozón. Ugyanakkor a többségi döntés maga is elismeri, hogy a vizsgált esetben a "törvényalkotó differenciáltabb, az érintettek egymástól eltérő egyéni szempontjait és a méltányosságot jobban érvényre juttató szabályozást is bevezethetett volna".[112] Ha tehát az Alkotmánybíróság szerint lett volna alkotmányosan igazolhatóbb megoldás is, kérdés, hogy miért fogadta el mégis a törvényhozó választását. Erre azonban a többségi döntés egyáltalán nem tért ki, így az önkorlátozást megalapozó érvek rejtve maradtak.[113] Hasonlóan hiányos és egyoldalú az érvelés az arányossági kritérium vonatkozásában, a döntés ugyanis egyáltalán nem szól arról, hogy miként érintette a szabályváltozás a vállalkozókat.[114]
A politikai konstitucionalizmus és az azzal összefonódó puha felülvizsgálat modellje szorosan kötődik a brit alkotmányos hagyományhoz, ez a kötődés pedig jelentősen befolyásolja a modell külföldi alkalmazhatóságát. Az alkotmányelméletben széles körben osztott vélekedés, hogy a puha alkotmánybíráskodás mellett felhozott érvek csak egy "jól működő demokrácia" feltételei között bizonyulnak elfogadhatónak. A puha modell egyik legismertebb híve, Jeremy Waldron szerint egy "jól működő demokrácia" feltételezi a demokratikus döntéshozatal ideális működését, a bíróságok függetlenségét, a közösség tagjainak szilárd elkötelezettségét az egyéni és kisebbségi jogok iránt, továbbá azt, hogy a közösségi döntések ésszerű és jóhiszemű nézetkülönbségek feloldására irányulnak.[115] Ezt az álláspontot képviseli Stephen Gardbaum is, aki az alkotmányosság nemzetközösségi modelljét, amelyet többek között a brit alkotmányos struktúra fogalmi megragadására dolgozott ki, szintén a waldroni feltételekre tekintettel tartja alkalmazhatónak.[116] Mark Tushnet pedig úgy véli, hogy a puha alkotmánybíráskodás előfeltételezi a robusztus politikai verseny intézményes feltételeinek biztosítását, ebből következően a modell nem illeszkedik azokhoz a rendszerekhez, amelyekben egyetlen politikai erő akár az alkotmány módosításához is elegendő többséggel rendelkezik.[117] Ezek a megfontolások azt a belátást tükrözik, hogy ideális körülmények között a politikai döntéshozatal hagyományos formái is megfelelő garanciát nyújtanak az alapjogok érvényesüléséhez, így ezen a területen a bíróságokra kevesebb feladat hárul. A törvényhozás eljárása ugyanis rendelkezik azokkal a garanciákkal, amelyek biztosítják a politikai döntéshozatal méltányosságát és eredményének nyilvános igazolhatóságát. A puha alkotmánybíráskodás ebben a megközelítésben tehát azért legitim konstrukció, mert a törvényhozás eljárása - többek között azért is, mert érzékeny az alapjogi problémák iránt - erkölcsi tiszteletet érdemel. Ebből is következik, hogy tévedés e modellt azzal a gyakorlattal azonosítani, hogy a politikai többség lényegében bármit megtehet.
A politikai konstitucionalizmus követelményeit a magyar közjogi gyakorlat napjainkban aligha elégíti ki. Néhány általános tendencia megvilágításával igyekeztem megmutatni, hogy a törvényhozás teljesítménye igen messze került azoktól az elvárásoktól, amelyek a politikai döntéshozatal eredményének le-
- 32/33 -
gitimitását nyújtják. A parlamentben kétharmados többséggel rendelkező politikai erő tipikusan kerülte az ellenzékkel és a nyilvánossággal folytatott dialógust, ezt tükrözi az önálló képviselői indítványok nagy száma, amely az egyeztetés megkerülésének lehetőségét biztosította. Az érdemi konzultációra való törekvés hiányát jól mutatja, hogy mind az országgyűlési választásokról, mind a választási eljárásról szóló jogszabály-tervezetet, valamint a fővárosi közgyűlés összetételét megváltoztató törvényjavaslatot egyéni képviselői indítványként nyújtották be a parlament elé.[118] A konzultáció hiányának így éppen azok az értékek estek áldozatul, amelyeknek az érvényesülése a politikai versengés szabályainak kialakítása - és végső soron a parlament legitimitása - szempontjából kulcsfontosságú. Emellett a választási szabályok egyszereplős átalakítása önmagában is gyanús, mégpedig azért, mert azt sugallja, hogy a változtatásokat bevezető politikai erő saját érdekeit kívánja érvényesíteni a politikai verseny során.[119] A kormánypárt a jogalkotás szabályait is egyoldalúan, saját érdekeinek megfelelően alakította át, bevezetve a kivételes sürgős eljárást, amelyet viszonylag gyakran, kiemelkedő súlyú törvényjavaslatok esetében alkalmazott. Azt mondhatjuk tehát, hogy a többség nem jóhiszeműen használta, hanem inkább kihasználta azokat a lehetőségeket, amelyeket a törvényhozási eljárást meghatározó formai szabályok megengedtek, teljesen erodálva ezzel a politikai döntéshozatalnak tulajdonított, mögöttes erkölcsi értékeket.
Hasonlóan negatív kép rajzolódik ki a magyar Alkotmánybíróság tevékenysége alapján is. A testület gyakorlatát nem magyarázzák a puha felülvizsgálat igazoló elvei, a döntések inkább a bírói passzivizmus megnyilvánulásaiként olvashatók.[120] Mint ahogyan arra fentebb rámutattam, az arányossági vizsgálat során helye lehet a bírói önkorlátozásnak. A magyar testület esetében azonban az önkorlátozás nem abban nyilvánult meg, hogy a testület a szükségességi-arányossági teszt bizonyos szakaszaiban igazodott a jogalkotó mérlegeléséhez, hanem abban, hogy többször lemondott a teszt alkalmazásáról. Ha a testület nem kéri számon a jogalkotón a mérlegelést, láthatatlanná válik az a sajátos szakértelem és kompetenciafölény, amely adott esetben igazolhatja a törvényhozás döntéseinek tiszteletben tartását a bíróságok részéről.[121] A valódi bírói érvelés elmaradása pedig azt jelzi, hogy a testület kilépett az "igazolás kultúrájának" keretei közül, és kísérletet sem tett alkotmányos feladatának teljesítésére. A bíróság önmérsékletét talán igazolhatná, hogy számos tárgyalt döntés szociális vagy gazdasági kérdéseket érintett (nyugdíj, szerencsejáték-szervezés, dohánykereskedelem). Ezek olyan szabályozási tárgyaknak minősülnek, amelyek esetében belátható a politikai döntéshozatal fokozott autonómiája és a bírói felülvizsgálat korlátozott formájának alkalmazása.[122] Ám nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a tényt, hogy ezekben a kérdésekben nem a szociális vagy gazdasági döntések ésszerűsége vagy helyessége volt a tét, hanem az intézkedések végrehajtásának alkotmányos feltételei. így ezen a helyen a szakértelem érve sem mozgósítható a testület döntéseinek védelmében, mert a jogállami törvényalkotás alapkövetelményeinek megítélésében aligha beszélhetünk a bíróságok kompetenciájának korlátairól.
A bíróság hozzáállását azzal sem menthetjük, hogy a testület elé került politikai döntések ésszerűen vitatható alkotmányértelmezésre épültek. Az alkotmánybíráskodás igazolásáról folyó vitában fontos helyet foglal el az az álláspont, amely szerint az alapjogok ésszerű, de inkonkluzív értelmezései közül az alkotmánybíróságoknak indokolt azt az olvasatot elfogadniuk, amelyik a jogalkotó álláspontját tükrözi. Azaz, a bíróság csak akkor teheti félre a jogszabályt, ha az nyilvánvalóan ellentétes az alkotmánnyal.[123] Kétségtelen, hogy az alkotmány ésszerű és ésszerűen nem igazolható értelmezései közötti határvonal bizonytalan, ám úgy vélem, hogy az itt bemutatott határozatokban vizsgált törvényhozói döntések inkább az utóbbi esetkörbe tartoztak, és nem az alkotmány ésszerűen védhető olvasatán alapultak, így aligha érdemeltek tiszteletet az Alkotmánybíróság részéről. Végezetül azt is láttuk, hogy a magyar gyakorlatban előfordultak olyan esetek is, amikor a testület formai okokra hivatkozással visszautasította az alapvető jelentőségű alkotmányjogi kérdések tárgyalását; vagy ahogyan az a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés esetében történt, valódi érvek előadása nélkül, egyszerűen megszüntette az eljárást.
Mindezek alapján tehát arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a politikai konstitucionalizmus modellje nem alkalmas a 2010 után kibontakozó magyar közjogi gyakorlat jellemzésére. Az érvelés során ugyanis igyekeztem megmutatni, hogy a politikai konstitucionalizmus fogalma és normatív konstrukciója a liberális demokráciák keretei között zajló intézményelméleti vitákhoz kapcsolódik. Az elmúlt éveket meghatározó közhatalom-gyakorlás - akár a törvényhozás, akár az alkotmánybíráskodás intéz-
- 33/34 -
ményét vizsgáljuk - azonban szembemegy a liberális demokráciák alapértékeivel, így azt nem írhatjuk le egy olyan modellel, amely feltételezi ezen értékek elfogadását. ■
JEGYZETEK
* Szeretnék köszönetet mondani Bencze Mátyásnak, Sólyom Péternek, Tóth Gábor Attilának, valamint a debreceni jogi kar 2015. április 7-i alkotmányjogi műhelyszemináriumán résztvevő kollégáknak a szöveg korábbi változatához fűzött értékes megjegyzéseikért.
[1] A jogi és a politikai konstitucionalizmus alapvető jellemzőinek bemutatására lásd Stephen Gardbaum: The New Commonwealth Model of Constitutionalism: Theory and Practice, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 21-25, 51-61. Magyarul lásd Stephen Gardbaum: A konstitucionalizmus új nemzetközösségi modelljének előnyei, Fundamentum, 2014/1-2, 5-11.
[2] "Állításom szerint az utóbbi két év fejleményei a politikai konstitucionalizmus és a többségi demokrácia értelmezési keretrendszerében ragadható[ak] meg legjobban, míg a rendszerváltozást követő 20 év magyar demokráciáját leginkább a jogi konstitucionalizmus jellemezte" Lásd Pócza Kálmán: Alkotmányozás Magyarországon és az Egyesült Királyságban, Kommentár, 2012/5, 40.
[3] Antal Attila: Politikai és jogi alkotmányosság Magyarországon, Politikatudományi Szemle, 2013/3, 61-64
[4] Stumpf István: Erős állam - alkotmányos korlátok, Budapest, Századvég, 2014, 244-249.
[5] Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról: az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja, Jogesetek Magyarázata, 2013/3, 12. A Vincze által használt régi és új alkotmányosság kifejezések lényegében ugyanazt a dichotómiát jelölik, amelyet a politikai és a jogi konstitucionalizmus fogalmai leírnak, csak ebben a fogalmi rendszerben a régi alkotmányosság jelenti a parlamenti szuverenitás klasszikus elvéből kibontakozó politikai modellt, míg az új alkotmányosság az időben később megjelenő - máshol bírói szupremáciának címkézett - alkotmányos megoldást.
[6] A probléma egy további szintjét jelenti, hogy a gyakorlat is reflektálatlanul átveszi a hazai alkotmányjogi diskurzusban egyre gyakrabban felbukkanó - és többnyire helytelenül használt - politikai konstitucionalizmus kifejezést. Az Alkotmánybíróság jelenlegi elnöke, Lenkovics Barnabás egy interjúban például a politikai hatalom lényegében korlátlan cselekvési szabadságával azonosította a fogalmat, és azzal érvelt, hogy a jogállamiság korábban kidolgozott alkotmánybírósági sztenderdjeivel nyilvánvalóan ellentétes devizahitel-törvényt a testület éppen a politikai alkotmányosság koncepciója alapján minősítette alkotmányosnak. Lásd Lándori Tamás: Nem lett fideszes az Alkotmánybíróság - Lenkovics Barnabás a Mandinernek, Mandiner.jog, 2015. július 13, (http://jog.mandiner.hu/cikk/20150710_nem_lett_fideszes_az_alkotmanybirosag_lenkovics_barnabas_a_mandinernek). Az előbbi félreértésekre tekintettel is tartom fontosnak a fogalom eredetének és helyesen felfogott jelentésének a bemutatását.
[7] A pontos szöveg így szól: "Az emberi jogi gondolkodás extrém dominanciájával és a többségi elv érvényesítésének egyértelmű korlátozásával jellemezhető európai politika élesen szemben áll az egyetlen párt alkotta parlamenti többség teljes szuverenitásán alapuló elvvel" Lásd Pócza (2. vj.) 41.
[8] Jeffrey Goldsworthy: The Sovereignty of Parliament: History and Philosophy, Oxford, Clarendon Press, 1999.
[9] Győrfi Tamás: A többségi döntés tartalmi korlátai és az alkotmánybíráskodás, in Alkotmányozás Magyarországon és máshol: politikatudományi és alkotmányjogi megközelítések, szerk. Jakab András - Körösényi András, Budapest, MTA TK PTI - Új Mandátum, 2012, 43.
[10] Lásd Goldsworthy (8. vj.) 234.
[11] Lásd Szente Zoltán: Az Országgyűlés, in Az Alkotmány kommentárja, szerk. Jakab András, Budapest, Századvég, 2009, 543.
[12] Lásd Tóth Gábor Attila: A jogok törvénye. Értekezések az alkotmányos szabadságról, Budapest, Gondolat, 2014, 65-68.
[13] J. A. G. Griffith: The Political Constitution, The Modern Law Review, 1979/1, 1-21.
[14] Lásd Thomas Poole: Tilting at Windmills? Truth and Illusion in the Political Constitution, The Modern Law Review, 2007/2, 251.
[15] Griffith (13. vj.) 16.
[16] Uo. 18.
[17] Philip Pettit: Republicanism: A Theory of Freedom and Government, Oxford, Clarendon Press, 1997.
[18] Richard Bellamy: Political Constitutionalism: A Republican Defence of the Constitutionality of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
[19] Pettit (17. vj.) 31-32.
[20] Uo. 181.
[21] Bellamy (18. vj.) 160.
[22] Waldron és Bellamy álláspontja számos közösen osztott megfontoláson alapul, és ebből következően igen közel esik egymáshoz. Waldron érveiről részletesebben lásd Jeremy Waldron: The Core of the Case Against Judicial Review, The Yale Law Journal, 2006/6, 13461406.
[23] Bellamy (18. vj.) 166-167.
[24] Lásd Kende Péter: A liberális szemlélet republikánus kiigazítása, Világosság, 1996/2, 40-45.
[25] Kende például több helyen idézi a kortárs republikanizmus egyik meghatározó alakjának, Quentin Skinnernek egyik magyar nyelven megjelent tanulmányát (Quentin Skinner: A szabadság és honpolgárság két
- 34/35 -
rivális hagyománya, Világosság, 1995/10, 21-33.). Skinner emellett fontos hivatkozási alap Richard Bellamy számára is. Lásd például Bellamy (18. vj.) 80, 154.
[26] A politikai intézményeket érintő republikánus javaslatok leginkább a kétkamarás törvényhozás felállításának támogatásában mutatkoztak meg. Kende Péter például úgy vélte, hogy az alsóházétól eltérő logika alapján szerveződő felsőház a kormány valódi ellensúlyát jelentheti a törvényhozási folyamatban. (Lásd Kende Péter: Működik-e a demokrácia intézményrendszere Magyarországon?, Politikatudományi Szemle, 1994/4, 136-137.) Sajó András az 1990-es évek közepén szintén egy második kamara bevezetését javasolta, elsősorban arra hivatkozva, hogy ha a második ház "nem áll teljesen az alsóházat uraló parlamenti pártok befolyása alatt, ezzel enyhülhet a parlament végrehajtó hatalomtól való tényleges függése". (Lásd Sajó András: Az önkorlátozó hatalom, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995, 214.) A kétkamarás országgyűlés felállítását akkor Arató András és Halmai Gábor is megalapozatlannak találta, és a kormányzati dominancia ellensúlyozásaként inkább a választási rendszer arányossági elemeinek fokozását javasolta. (Lásd Arató András: Jegyzetek Kende Péter előadásához, Politikatudományi Szemle, 1994/4, 149151, illetve Halmai Gábor: Hozzászólás Kende Péter "Működik-e a demokrácia intézményrendszere Magyarországon?" című vitacikkéhez, Politikatudományi Szemle, 1995/1, 130-131.) Az elmúlt években a választójogi szabályozásban bekövetkező változások azonban éppen ezekkel a javaslatokkal ellentétes folyamatokat jeleznek, a többségi elemek megerősítése pedig, úgy tűnik, tovább gyengíti a törvényhozás kormánynyal szembeni autonómiáját.
[27] Erre kiváló példa Kis János elmélete, lásd Kis János: Alkotmányos demokrácia: három tanulmány, Budapest, Indok, 2000.
[28] Lásd Győrfi Tamás: Alkotmányozás (Fórum Rovat), Fundamentum, 2011/1, 57.
[29] Győrfi (9. vj.) 49, 54-55.
[30] Győrfi - a közös filozófiai alapok ellenére - fontosnak tartja megkülönböztetni saját álláspontját, a legitimáció liberális elméletét a demokrácia procedurális felfogásától, amely utóbbit Bellamynak tulajdonít. Győrfi ugyanis azt állítja, hogy a demokratikus legitimitásnak van a döntéshozatali eljárások méltányosságától független tartalmi kritériuma is. Álláspontja szerint "az állampolgárokat az állam akkor kezeli egyenlőként, ha döntései mindenki számára igazoltak". Azaz, a közösségi döntések legitimitásának feltétele, hogy azok nyilvánosan igazolt elveken nyugodjanak, olyan indokokon, amelyek minden egyén vélekedésrendszerében igazolhatónak bizonyulnak. A nyilvános igazolás teljesítésére pedig Győrfi szerint a törvényhozó testületek alkalmasabbak, mint a bíróságok. Uo. 54.
[31] Jeremy Waldron: Principles of Legislation, in The Least Examined Branch. The Role of Legislatures in the Constitutional State, eds. Richard W. Bauman - Tsvi Kahana, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 23-24.
[32] Uo. 27.
[33] Uo. 28-29
[34] Jeremy Waldron: Legislating with Integrity, Fordham Law Review, 2003/2, 383-384.
[35] Philip Pettit például Skinner nyomán a közösségi döntéshozatal republikánus ideálját a deliberációban, a dialógusban látja, és a döntéshozatal olyan formáját támogatja, amelynek alapja egy olyan vita, amelyben minden releváns álláspontnak helye van. Lásd Pettit (7. vj.) 187-190.
[36] Bellamy (18. vj.) 189-190.
[37] Uo. 191-195.
[38] Waldron a brit parlament egykori abortuszvitáját tünteti fel az ideális törvényhozás egyik példájaként. A javaslat kivételesen egyéni képviselői indítványként került a törvényhozás elé, és a képviselők megkapták pártjaiktól azt a lehetőséget, hogy szabadon, lelkiismeretüknek megfelelően érveljenek és szavazzanak. Waldron szerint a végső döntés egy rendkívül érzelmes és szenvedélyes, ugyanakkor felelős és alapos vitában formálódott, valamennyi releváns álláspont, az ügy alapjogi vonatkozásai, elvi összefüggései és gyakorlati következményeinek megfontolása révén. Lásd Waldron (34. vj.) 388-394.
[39] Lásd Jeremy Waldron: Parliamentary Recklessness: Why We Need to Legislate More Carefully, Maxim Institute, 2008, 18.
[40] Jeremy Waldron: Bicameralism, New York University Public Law and Legal Theory Working Papers, Paper 330, 2012, 3-18.
[41] A közvélemény-kutatások kizárólag a Fidesz-KDNP együttes támogatottságát mérik, a KDNP-re vonatkozó önálló felmérések hosszú idő óta nem ismertek. Ahogy a pártszövetségen belül felmerülő véleménykülönbségekről is alig-alig tudunk valamit.
[42] Az új választójogi szabályok értelmében, amelyekről a 2011. évi CCIII. törvény rendelkezik, az egyéni választókerületek immár egyfordulós, relatív többségi elven működnek, a mandátum megszerzésénél pedig nincsen érvényességi küszöb, és az így megszerezhető képviselői helyek aránya a kiosztott összes mandátum vonatkozásában is emelkedett. A rendszer többségi természetét fokozza, az arányosságot pedig gyengíti az a megoldás is, amely szerint a töredékszavazatok az egyéni választókerületekben mandátumot szerzett jelölteket is megilletik (győzteskompenzáció).
- 35/36 -
[43] Az adatok elérhetők az Országgyűlés internetes oldalán az alábbi hivatkozással: http://www.parlament.hu/adatok-a-torvenyalkotarol.
[44] Lásd http://www.parlament.hu/torvenyalkotas-bevezetes.
[45] A törvényhozás átlagos időtartamára vonatkozó adatoknál Orbán Balázs tanulmányára támaszkodtam. Lásd Orbán Balázs András: Pillanatkép az Országgyűlés törvényalkotási tevékenységéről - 2014, Pro publico bono - Magyar Közigazgatás: a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata, 2014/4, 67, 93.
[46] Lásd a T/8597. számú törvényjavaslatot a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról.
[47] Lásd a T/11651. számú törvényjavaslatot a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és egyes gazdasági vonatkozású jogszabályok módosításáról. Az elfogadott törvényt egyébként a köztársasági elnök megfontolásra visszaküldte az Országgyűlésnek, de azt két nap múlva, lényegében változatlanul ismét megszavazta a többség.
[48] Lásd a T/13406. számú törvényjavaslatot a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról.
[49] Hasonló aggályokat fogalmaz meg a kivételes sürgős eljárás házszabályi rendelkezéseit illetően az Eötvös Károly Intézet által készített fiktív alkotmánybírósági beadvány. Lásd: http://www.ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=513
[50] A H/5273. számú indítvány elérhető az Országgyűlés honlapján.
[51] T/10330. számú törvényjavaslat a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény és a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény módosításáról.
[52] A sajtó tájékoztatása szerint a gázszolgáltató cégek azért támadták meg a Magyar Energia Hivatal rendszerhasználati díjat megállapító határozatát, mert az a törvény szabályaival ellentétesen úgy alakította ki a díj összegét, hogy nem tekintette a szolgáltatók oldalán felmerülő indokolt költségnek a cégeket terhelő adó-és illetékfizetési kötelezettségeket. Lásd: Bukhat a rezsicsökkentési manőver, a lakosság fizetheti a plusz adókat, Hvg.hu, 2013. március 8., http://hvg.hu/gazdasag/20130308_A_lakossag_fizetheti_meg_a_rezsicsokkente
[53] www.parlament.hu (2013. 03. 11., 259. ülésnap, 4-6. felszólalás).
[54] T/10331. számú törvényjavaslat a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról, a Hivatal elnökének a díjmegállapításra vonatkozó rendeletalkotási jogát a 12. § tartalmazza.
[55] T/10383. számú törvényjavaslat a rezsicsökkentések végrehajtásáról. Erről, a jogállami körülmények között egyébként szokatlan jogalkotási hadjáratról részletesen lásd: Zádori Zsolt: "Maga a botrány", Helsinki Figyelő, 2013. március 26., http://helsinkifigyelo.blog.hu/2013/03/26/_maga_a_botrany.
[56] Az Alkotmány korábbi, 12. § (2) bekezdése - amely szerint "[A]z állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" - a következőképpen változott meg: "Helyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet". Ez a módosítás is jól szemlélteti a törvényhozás felfogását a tulajdonhoz való jog alkotmányos státuszáról.
[57] Lásd a T/4658. és a T/4659. számú törvényjavaslatokhoz fűzött indokolásokat.
[58] T/10243. számú törvényjavaslat a fekvőbeteg-szakellátó és egyes fekvőbeteg-szakellátóhoz kapcsolódó egészségügyi háttérszolgáltatást nyújtó, 100%-os állami tulajdonban lévő, valamint azok 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaságok által ellátott feladatok központi költségvetési szervek általi átvételéről, valamint az ezzel kapcsolatos eljárási kérdések rendezéséről.
[59] Az egyéni képviselői indítvány elsősorban az ellenzéki pártok eszköze, és a törvényalkotás befolyásolásán túl számos stratégiai célt szolgál. A parlamenti tevékenység egy sajátos formájaként ugyanis kiegészíti a véleményformálás, valamint a kormány ellenőrzésének hagyományos mechanizmusait. Ebből következően szokatlan, ha ezt az eszközt a kormány rendszeresen, kiemelkedő súlyú jogalkotási javaslatok elfogadására használja. Mindezekre tekintettel nem gondolom megalapozottnak azt az állítást, hogy a magyar gyakorlat "nem feltétlenül jelenti a törvényalkotási eljárás anomáliáját". Lásd Orbán (45. vj.) 69. Az egyéni képviselő által jegyzett javaslat esetében ugyanis a törvény-előkészítés garanciális szabályainak megkerülésére nyílik lehetőség, ez pedig már önmagában gyanúra ad okot.
[60] Az adatok az Országgyűlés Hivatala által 2014. június 5-én készített, Adatok az Országgyűlés 2010-2014. évi tevékenységéről 2010. május 14 - 2014. május 5. címet viselő összefoglaló 218-220. oldalán érhetők el: http://www.parlament.hu/documents/10181/56582/Adatok+az+Orsz%C3%A1ggy%C5%B1l%C3%A9s+tev%C3%A9kenys%C3%A9g%C3%A9r%C5%91l+1014/972b23b5-e7c5-482d-a082-8cb0565ed808
[61] Lásd http://www-archiv.parlament.hu/adatok/text/2002_2014ckl/5_dontes_2.pdf
[62] Négy nyugat-európai ország - Belgium, Franciaország, Németország, Egyesült Királyság - törvényhozásának vizsgálata arra mutatott rá, hogy a kormánypárti képviselők javaslatai többségében nem vezetnek elfogadott törvényhez. Ebből a szempontból csak a német tör-
- 36/37 -
vényhozás számít kivételnek, mivel ott a kormánypárti kezdeményezések közel 80 százalékban sikeresek, de Németországban a kormánypárti javaslatok száma és az összes javaslathoz viszonyított aránya messze a legkisebb. Lásd Thomas Bräuninger - Marc Debus: Legislative Agenda-Setting in Parliamentary Democracies, European Journal of Political Research, 2009/6, 819-820.
[63] A 2010-2014-es ciklusban, az Országgyűlés Hivatalának fentebb már hivatkozott összefoglalója szerint a kormány által benyújtott javaslatok 95 százaléka elfogadásra került. A korábbiakhoz képest ez a szám is bizonyos mértékű emelkedést mutat (a korábbi számok 90 százalék körüli eredményességet jeleznek), ám nemzetközi összehasonlításban ez az arány nem kirívó, Brauninger és Debus vizsgálata szerint ugyanis a nyugat-európai parlamentek esetében is találkozhatunk 95 százalékos adattal. Lásd Bräuninger - Debus (62. vj.) 819-820.
[64] T/1445. számú törvényjavaslat a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról.
[65] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290, 318.
[66] A törvényjavaslat "parlamenti életét" részletesen ismerteti Karsai Dániel annak apropóján, hogy az Alkotmánybíróság az önmaga által is explicitté tett súlyos eljárási szabálytalanságok ellenére sem mondta ki a szóban forgó jogszabály közjogi érvénytelenségét. Lásd Karsai Dániel: Rekviem a közjogi érvénytelenségért, Fundamentum, 2013/1, 84-89.
[67] Lásd 164/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 440.
[68] A zárószavazás előtti, T/3507/98. számon benyújtott bizottsági módosító indítvány lényegében átírta az egyházi jogállás megszerzésére irányuló eljárás szabályait. A módosító a korábbi bírósági hatáskör helyett immár az Országgyűlés jogkörébe utalta az egyházak elismerésére vonatkozó döntést, ráadásul az elismerési eljárás nélkülözte az eljárási határidőket és a hatékony jogorvoslat lehetőségét is. A magyar szabályozás előbbi elemei komoly kritikát kaptak az Európa Tanács tanácsadó szerveként működő Velencei Bizottságtól (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282012%29004-e) és a magyar Alkotmánybíróságtól is, amely a 6/2013. (III. 1.) AB határozatban a koncepció számos elemét alkotmányellenesnek nyilvánította. Végül az Emberi Jogok Európai Bírósága is megállapította, hogy a magyar szabályozás sérti az Egyezmény 11. cikkét a 9. cikkel összefüggésben. Lásd Magyar Keresztény Mennonita Egyház és mások Magyarország elleni ügye, 70945/11. kérelemszám, 2014. április 8.
[69] Erre a dilemmára mutat rá Richard Bellamy is, aki azonban amellett érvel, hogy a brit modell továbbra is magán viseli a politikai konstitucionalizmus legfontosabb jegyeit; lásd Richard Bellamy: Political Constitutionalism and the Human Rights Act, International Journal of Constitutional Law, 2011/1, 87-89. Stephen Gardbaum szerint a brit gyakorlat az alkotmányosság új formáját, az ún. nemzetközösségi modellt testesíti meg, míg Aileen Kavanagh úgy véli, hogy a jelenlegi gyakorlat egyre inkább a jogi konstitucionalizmus intézményi jellemzőit tükrözi. E két utóbbi álláspontot lásd Gardbaum (1. vj.) 156-203, illetve Aileen Kavanagh: Constitutional Review under the UK Human Rights Act, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 416-420.
[70] Persze vannak olyan álláspontok is, amelyek megkérdőjelezik a brit megoldás ilyen értelemben vett különállását, és amellett érvelnek, hogy a jelenlegi brit bírói alapjogvédelem alig választható el az Egyesült Államokhoz kötődő klasszikus alkotmánybíráskodástól. Kavanagh szerint például komoly érvek szólnak amellett, hogy az Egyesült Királyságban működő bírói felülvizsgálatot is az erős modellhez soroljuk. Lásd Aileen Kavanagh: What's so Weak About 'Weak-Form Review'? The Case of the UK Human Rights Act 1998 [2015. január 7.], 28, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2548530
[71] Lásd Janet Hiebert: The Human Rights Act: Ambiguity about Parliamentary Sovereignty, German Law Journal, 2013/12, 2269.
[72] A "deference" kifejezés azt a gyakorlatot jelöli, amikor a bíróság valamely ügy eldöntése során igazodik más politikai intézmények döntéseihez, és elfogadja az abban foglalt jog-, illetve alkotmányértelmezést. Ez a gyakorlat a bírói önkorlátozás egyik formáját testesíti meg, így a szövegben a deference-jelenségre legtöbbször az önkorlátozás kifejezéssel utalok majd.
[73] Ezt a belátást hangsúlyozza Aileen Kavanagh is. Lásd Aileen Kavanagh: Judicial Restraint in the Pursuit of Justice, University of Toronto Law Journal, 2010/1, 26-27.
[74] Kavanagh (69. vj.) 10-11.
[75] Lásd Alison L. Young: In Defence of Due Deference, The Modern Law Review, 2009/4, 555.
[76] Trevor Allan is utal arra, hogy a bírói önkorlátozással összefüggő elméletek használják az elsőfokú és másodfokú elvek közötti megkülönböztetést a doktrína lényegének megvilágítására. Álláspontja szerint azonban szükségtelen - és egyben félrevezető -, a bírói felülvizsgálat során releváns megfontolások megragadása ezzel a fogalmi distinkcióval. A másodfokú elvek ugyanis inherens részét képezik a felülvizsgálatnak, külön kezelésük egyfelől elfedi a bíróság eljárásának valódi ter-
- 37/38 -
mészetét, másfelől azzal a veszéllyel fenyeget, hogy az intézményi megfontolások kétszeres értékelést nyernek egy-egy intézkedés legalitásának vizsgálata során. Lásd T. R. S. Allan: The Sovereignty of Law: Freedom, Constitution and Common Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, 276-278.
[77] Lásd Aileen Kavanagh: Deference or Defiance? The Limits of the Judicial Role in Constitutional Adjudication, in Expounding the Constitution: Essays in Constitutional Theory, ed. Grant Huscroft, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 191.
[78] Young (75. vj.) 565.
[79] Uo. 570.
[80] Allan (76. vj.) 271-272.
[81] David Dyzenhaus: Proportionality and Deference in a Culture of Justification, in Proportionality and the Rule of Law: Rights, Justification, Reasoning, eds. Grant Huscroft - Bradley W. Miller - Grégoire Webber, New York, Cambridge University Press, 2014, 237. Dyzenhaus mellett más szerzők is azzal érvelnek, hogy az "igazolás kultúrájának" morális feltételei között kiemelt helyet foglal el az arányossági vizsgálat intézménye. Lásd Moshe Cohen-Eliya - Iddo Porat: Proportionality and Constitutional Culture, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 126. De erre mutat rá a magyar szakirodalomban Pozsár-Szentmiklósy Zoltán is, amikor az arányossági vizsgálat alkotmányos funkcióit - és egyben előnyeit - tárgyalja. Lásd Pozsár-Szentmiklósy Zoltán: Az általános alapjogi tesztek dogmatikája, Doktori értekezés (kézirat), Budapest, 2014, 27-28, 208.
[82] Tom Hickman például azt hangsúlyozza, hogy az elsődleges döntéshozók álláspontjának figyelembe vételét kizárólag azok a megfontolások tehetik igazolttá a bíróságok számára, amelyek az előbbiek speciális szaktudására és kompetenciafölényére támaszkodnak. Hickman álláspontja szerint a demokratikus legitimitás argumentuma is csak akkor tekinthető méltányolható indoknak, ha mögötte a törvényhozás sajátos szakértelmét alátámasztó belátások húzódnak meg. Tom Hickman: Public Law after the Human Rights Act, Oxford, Hart Publishing, 2010, 145-168.
[83] A következőkben bemutatott döntések között olyanokat is találunk, amelyekkel egy korábbi tanulmányomban már foglalkoztam. Ezek a határozatok azonban kiválóan szemléltetik azt a gyakorlatot, amelyet ebben a szövegben értékelek, így ismételt idézésüket fontosnak találtam. Lásd Bencze Mátyás - Kovács Ágnes: "Mission: Impossible": alkotmánybíráskodás az alkotmányos értékek védelme nélkül, Jogtudományi Közlöny, 2014/6, 273-284.
[84] 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2013, 440, 473. Ennek a döntésnek a részletes kritikáját lásd még Sólyom Péter: Az Alkotmánybíróság határozata a bírósági törvények felülvizsgálatáról. Velencei Bizottság kontra Alkotmánybíróság, Jogesetek Magyarázata, 2014/2,17-18, 22.
[85] 3036/2014. (III.13.) AB végzés, ABH 2014, 1372. A döntés hasonló kritikáját adja: Halmai Gábor: In memoriam magyar alkotmánybíráskodás: a pártos alkotmánybíróság első éve, Fundamentum, 2014/1-2, 51-52.
[86] Az indítvány szövege itt olvasható: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/4b31fb75265fd81dc1257c940021dcb0/$FILE/IV_442_0_2014_inditvany.pdf
[87] 3065/2014. (III. 26.) AB határozat, ABH 2014, 1519.
[88] Nem tudjuk pontosan, hogy mi eredményezte az Alkotmánybíróság hozzáállásában rövid időn belül bekövetkező változást, az azonban látszik, hogy a testület álláspontja azt követően módosult, hogy a Kúria felülírta saját korábbi döntését - és egyben az Alkotmánybíróság e korábbi kúriai döntést érintetlenül hagyó véleményét - az adott alkotmányossági probléma vonatkozásában.
[89] 3048/2014. (III. 13.) AB végzés, ABH 2014, 1447.
[90] 3013/2015. (I. 27.) AB végzés.
[91] Magyar László Magyarország elleni ügye, no. 73593/ 10. számú kérelem, 2014. május 20.
[92] Az Alaptörvény 24. cikkének (2) bekezdése b) pontja alapján a testület "bírói kezdeményezésre soron kívül, de legkésőbb kilencven napon belül felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját". Bár a bírói kezdeményezés ebben az ügyben jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését kifogásolta, eltérő rendelkezés hiányában nem világos, hogy a kilencven napos határidő miért ne lett volna alkalmazandó. Az Alkotmánybíróság a döntését kilenc hónap elteltével hozta meg, a határidő jelentős túllépésével pedig bevárta a vonatkozó szabályozás bizonyos elemeinek módosítását, hogy a jogi környezet megváltozására támaszkodva okafogyottnak nyilváníthassa az eljárást.
[93] 3141/2014. (V. 9.) AB határozat, ABH 2014, 1898.
[94] 26/2014. (VII. 23.) AB határozat, ABH 2014, 732, 754-755.
[95] Az pedig a többségi érvelés egyik súlyos logikai buktatója, hogy ha egyszer az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az egyéni választókerületekben névjegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés minden körülmények között sérti a választójog egyenlőségét, azaz az eltérést semmilyen alkotmányos indok sem teszi igazolhatóvá (36. bekezdés vége), akkor a jelen helyzetben hogyan juthatott mégis arra a többség, hogy a fennálló - akár hatszoros - eltérés alkotmányosan elfogadható.
[96] 26/2014. (VII. 23.) AB határozat, ABH 2014, 732, 750-759.
[97] A győzteskompenzációt, valamint a fővárosi közgyűlés megválasztását vizsgáló alkotmánybírósági hatá-
- 38/39 -
rozatok érvelési hibáit és hiányosságait Halmai Gábor kimerítően tárgyalja. Lásd Halmai Gábor: Két (egyetlen) választás Magyarországon. Az AB a parlamenti és a fővárosi önkormányzati választási rendszerről, Fundamentum, 2014/4, 86-91.
[98] Ezt az érvelést Waldron a brit törvényhozás emberi jogi bizottsága (Joint Committee on Human Rights) előtt terjesztette elő, amikor kifejtette szkeptikus álláspontját azzal a brit gyakorlattal összefüggésben, amely a fogva tartott elítéltek esetében a választójogtól való automatikus megfosztást irányozza elő. (A bizottsági meghallgatás jegyzőkönyve és Waldron véleménye elérhető: http://www.parliament.uk/documents/joint-committees/human-rights/human-rightsjudgments/transcriptl50311.pdf)
[99] Lásd Marco Goldoni: Constitutional Reasoning According to Political Constitutionalism: Comment on Richard Bellamy, German Law Journal, 2013/8, 1074-1076.
[100] Gerald F. Gaus az egyik ismert képviselője annak az álláspontnak, amely szerint a politikai autoritás megosztása szempontjából csupán a bírói felülvizsgálat korlátozott formája tekinthető igazoltnak, mivel az alapvető alkotmányos elvek tartalmát övező ésszerű nézetkülönbségek során a politikai döntéshozókat illeti a döntőbírói státusz. Ezzel szemben azokban az esetekben, amikor nem tartalmi alkotmányjogi kérdések forognak kockán, hanem a politikai eljárás méltányossága és a politikai egyenlőség érvényesülése kérdőjeleződik meg, például a választási rendszer szabályaival összefüggésben, akár az erős bírói kontroll is indokolt lehet. Ugyanis a "senki sem lehet saját ügyének bírája" elv alapján a politikai döntéshozók sem lehetnek saját eljárásuk legitimitásának döntőbírói. Lásd Gerald F. Gaus: Justificatory Liberalism. An Essay on Epistemology and Political Theory, New York, Oxford University Press, 1996, 284-286.
[101] 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2014, 994, 966.
[102] Uo. 997.
[103] Uo. 995. Gárdos István álláspontja szerint a Kúria 2012-es véleménye és 2014-es jogegységi határozata egyértelműen szembement a gyakorlat résztvevői által hosszú évek óta követett jogértelmezéssel, ezért a Kúria jogegységi határozatát jogszabályi szintre emelő 2014. évi XXXVIII. törvény visszamenőleges hatályú jogalkotást valósított meg, amely a jogállamiság súlyos sérelmét jelenti. Lásd: Gárdos István: Jog, jogértelmezés - gondolatok a devizahiteles törvények kapcsán, Jogtudományi Közlöny, 2015/4, 193-205.
[104] 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2013, 692.
[105] Uo. 723.
[106] Uo. 712.
[107] 26/2013. (X. 4.) AB határozat, ABH 2013, 795.
[108] Uo. 831.
[109] Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata a pénznyerő gépek betiltásáról. A vállalkozás szabadsága és a bizalomvédelem, Jogesetek Magyarázata, 2014/1, 11.
[110] Uo. 12-13.
[111] 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat, ABH 2014, 2228, 2243.
[112] Uo.
[113] Drinóczi Tímea többek között a trafikdöntés kritikáján keresztül mutat rá arra, hogy a szükségességi-arányossági teszt alkalmazása során az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellene a törvényhozó által választott gazdaságpolitikai megoldás ténybeli megalapozottságát. Drinóczi szerint egy-egy döntés tartalmi vizsgálata során az alapjogvédelem nemzetközi fórumai egyre nagyobb figyelmet fordítanak arra, hogy a jogalkotó megfelelő érvekkel támasztotta-e alá a szabályozás szükségességét és arányosságát, ez a tendencia azonban egyáltalán nem mutatkozik meg a magyar alkotmánybíróság gyakorlatában. Ügy vélem, Drinóczi érvelése sok szempontból az általam tárgyalt deference-problémára vonatkozó megfontolásokat kéri számon a magyar alapjogvédelmi gyakorlaton. Lásd Drinóczi Tímea: A racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás és az Alkotmánybíróság, Jogtudományi Közlöny, 2015/5, 229-243.
[114] Ezzel szemben éppen az arányossági szakaszban bukott meg a szabályozás az EJEB előtt lefolytatott eljárásban. Vékony Magyarország elleni ügyében (65681/ 13. számú kérelem, 2015. január 13.) ugyanis a strasbourgi bíróság, ellentétben a magyar fórummal, számba vette azokat a hátrányokat, amelyekkel a vállalkozók a szabályozás következtében szembesültek, és megállapította az Emberi Jogok Európai Egyezménye Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkébe foglalt tulajdonhoz való jog sérelmét.
[115] Ezekről a feltételekről részletesebben lásd Waldron (22. vj.) 1359-1369.
[116] Gardbaum (1. vj.) 49-50.
[117] Mark Tushnet: The Relation Between Political Constitutionalism and Weak-Form Judicial Review, German Law Journal, 2013/12, 2256.
[118] Unger Anna mutat rá arra, hogy 2010 után a választójogi szabályozás területén egyáltalán nem beszélhetünk a jogállami követelményeknek megfelelő jogalkotásról. Ebben a körben pedig nem csak az egyszereplős jogalkotás kifogásolható. Komoly aggályokat vet fel az a gyakorlat is, hogy a politikai többség folyamatosan módosította a választási szabályokat, és a választási rendszer lényegi elemeinek átalakítására gyakran az esedékes országgyűlési vagy önkormányzati választást megelőző időszakban került sor, így a politikai verseny vonatkozásában nem beszélhetünk
- 39/40 -
stabil és kiszámítható jogszabályi környezetről. Lásd Unger Anna: A demokratikus választások alkotmányos és politikai ismérvei és a magyar választási rendszer, Fundamentum, 2014/4, 15-16.
[119] Lásd Zoltán Miklósi: Constitution-Making, Competition, and Cooperation, in Constitution for a Disunited Nation - On Hungary's 2011 Fundamental Law, ed. Gábor Attila Tóth, Budapest - New York, Central European University Press, 2012, 79-80.
[120] Ezt a kifejezést az elmúlt időszakban Sólyom Péter használta az Alkotmánybíróság tevékenységének értékelésére. Lásd Sólyom (84. vj.) 28. A passzivizmus fogalma továbbá felbukkant Kiss László alkotmánybírónak a devizahiteldöntéshez fűzött különvéleményében ("Fontos rámutatni ezzel kapcsolatban - különösen a generálklauzulák és az Alaptörvény összefüggésében - arra, hogy az utóbbi időben az Alkotmánybíróság gyakorlata passzivitást mutat a magánjogi jogviszonyok felülvizsgálatában (erre utoljára lásd a 1V/880/2012. számú ügyet") [34/2014. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2014, 964, 1048]. Az alkotmánybírósági passzivizmus jelenségére korábban már Halmai Gábor is felhívta a figyelmet, aki a passzivizmust, elhatárolva a bírói minimalizmus és visszafogottság gyakorlatától, szintén igazolhatatlan bírói stratégiaként tüntette fel. (Lásd Halmai Gábor: Hátrányos passzivizmus, Fundamentum, 2000/4, 70-74.) Jelen tanulmány azonban már nem kivételes esetként, hanem állandósult gyakorlatként említi az Alkotmánybíróság passzivizmusát.
[121] Lásd Mark Elliott: Proportionality and Deference: The Importance of a Structured Approach, University of Cambridge Faculty of Law Research Paper, 2013/32, 8.
[122] Tushnet (117. vj.) 2258-2259.
[123] Lásd Gaus (100. vj.) 283-284.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, DE ÁJK.
Visszaugrás
