"ha az Alkotmánybíróság hatósági ügyekben főszabályként ragaszkodik is a bírói felülvizsgálathoz, befogadási eljárásában kivételesen, a hatékony jogorvoslat lehetősége kizárásának valószínűsítésével e nélkül is befogadhatna indítványokat."
Az alkotmányjogi panasz 2012. január 1-jét követő reformja óta eltelt időszak alkotmánybírósági joggyakorlatának elemzése során számos olyan szempont vethető fel, amelyből az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegét értékelni lehet. Ezek közül azonosítható néhány neuralgikus tényező, amelyek az alkotmányjogi panasz hatékonyságát - megítélésem szerint - nagy mértékben befolyásolják. Ezen írás terjedelmi korlátai nem adnak lehetőséget arra, hogy valamennyi tényezőt mélyrehatóan elemezzem, arra azonban igen, hogy az általam leglényegesebbnek tartott kérdésköröket felvillantsam.
1. Az első problémakör az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 26. § (2) bekezdésében meghatározott kivételes, közvetlen alkotmányjogi panasz esetén kimerítendő jogorvoslattal összefüggésben jelentkezik.
A panasz e kivételes esetének szabályozása mögött meghúzódó jogalkotói szándék szoros összefüggésben állt az alkotmánybírósági hatáskörök változásával és az absztrakt utólagos normakontroll actio popularis jellegének megszüntetésével részben ez utóbbit hivatott pótolni a kivételes, közvetlen alkotmányjogi panasz, amelynek a jogalkotó által meghatározott feltételei ugyanakkor számos, a hatékonyságát érdemben érintő kérdést vetnek fel. A törvényszöveg alapján ilyen panasz egyrészt akkor nyújtható be, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán, közvetlenül, bírói döntés nélkül következik be a jogsérelem. Ez a megfogalmazás azonban némi félreértésre adhat okot. Dogmatikailag ugyanis a jogalkalmazás nem más, mint a jogérvényesülés egyik módja: az, amikor a jogot közhatalmi szervek érvényesítik, vagyis amikor nem a jogszabályok címzettjeinek, tehát a jogalanyoknak a magatartása eredményezi a jogi normák előírásainak megvalósulását. Ebből következően a jog érvényesüléséhez a jogszabályok címzettjeitől különböző, a kényszerítés monopóliumával rendelkező állami szervek tevékenységére van szükség. A jogalkalmazás két jól elkülöníthető módja - egyebek mellett - a bírósági, illetve a hatósági jogalkalmazás. Az, hogy a közvetlen alkotmányjogi panasz definíciójában szereplő "alkalmazás" kifejezés nem a bírósági jogalkalmazásra utal, egyértelmű, mivel ezt a jogszabályi szöveg ki is zárja, de az már korántsem ennyire (volt) egyértelmű, hogy a hatósági jogalkalmazást ide lehet(ett)-e érteni. A kivételes, közvetlen alkotmányjogi panasz szélesebb körű igénybevételének lehetőségét az is biztosíthatta volna, ha hatósági ügyekben (legalábbis bizonyos esetekben) a bírósági jogorvoslat igénybevétele nélkül is lehet az Alkotmánybírósághoz fordulni. Ezt az opciót azonban az Alkotmánybíróság hamar elvetette: már a 3007/2012. (VI. 21.) AB végzésben tisztázta, hogy az "alkalmazás" kifejezés alatt csak a jogérvényesülés másik módja, a jogkövetés értendő - ami dogmatikai szempontból nem minősül jogalkalmazásnak. Az adott ügyben a panaszos indítványának befogadását azért utasította vissza, mert az alkotmányossági szempontból vizsgálni kért jogi normát nem tekintette közvetlenül alkalmazandónak, mivel az csak az érintett hatóság döntése alapján hatályosult.
Felvetődik azonban a kérdés, hogy az alkotmányjogi panasz alapjogvédelmi szerepe miként érvényesülhet a közigazgatási hatósági eljárást illetően, vagyis mikortól képes tényleges jogvédelmet nyújtani a közigazgatásban résztvevő ügyfelek számára alapjogi jogorvoslatként, és vajon hatékony-e ez a védelem. A közigazgatási hatósági eljárás folyamán az ügyfél két jól körülhatárolt esetben szenvedhet - alaptörvény-ellenesség miatt - alapjogsérelmet: olyan esetben, amikor az eljáró hatóság alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmaz, vagy pedig olyan esetben, amikor maga a hatósági döntés az alaptörvény-ellenes - az alkalmazott jogszabálytól függetlenül -, és egyben alapjogsértő. A normatív alkotmányjogi panasz kivételes fajtája az előbbi esetkörben nyújthat alapjogi jogorvoslat, az alaptörvény-ellenes jogszabály megsemmisítése által.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a közigazgatási bírósági felülvizsgálatot rendes jogorvoslatként kezeli, és a kivételes panasz törvényi definíciójának "alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása" kitételét hatósági jogalkalmazásként nem tartja értelmezhetőnek. Így az alapjogsérelmet szenvedett ügyfél - a fellebbezési lehetőségek kimerítése után - csak a bíróság jogerős döntését követően fordulhat a testülethez, mégpedig az Abtv. 26. § (1)
- 63/64 -
bekezdésében szabályozott ún. régi típusú normatív alkotmányjogi panasz szabályai alapján. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy az eljáró bíróság a felülvizsgálat során elsősorban törvényességi kontrollt végez, és tevékenysége annak vizsgálatára összpontosul, hogy a hatóság a törvényeknek megfelelően hozott-e döntést, de az alkalmazott jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatát hatáskör hiányában értelemszerűen nem végezheti el (kizárólag bírói utólagos normakontroll keretében kérheti a jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatát - ha maga is meggyőződött arról, hogy a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennálhat). Könnyen belátható tehát, hogy a bírósági felülvizsgálat nem feltétlenül alkalmas arra, hogy a panaszos alapjogsérelmét orvosolja, és az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlatával, a törvényszöveg szigorú nyelvtani értelmezésével, tulajdonképpen az alapjogi sérelem orvoslását a közigazgatási hatósági eljárásban - a közvetlen Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségét teljesen kizárva - adott esetben feleslegesen késlelteti. Megjegyzendő az is, hogy önmagában a jogszabály megsemmisítése - az adott hatósági ügyben, ahol azt alkalmazták - nem feltétlenül jelent automatikusan jogorvoslatot, mivel az alkotmánybírósági döntés jellemzően csak más szervek (hatóság, bíróság) eljárása útján hat vissza az alapul szolgáló ügyre. A tényleges jogorvoslathoz tehát adott esetben megkerülhetetlen a bírósági eljárás, ez utóbbi azonban csak a jogkövetkezmények alkalmazása szempontjából releváns.
Elképzelhető a kivételes alkotmányjogi panasz esetében is, hogy a tényállás tisztázásával, illetve a jogértelmezés helyesbítésével a közigazgatási ügyekben alapjogi szempontból is hatékony jogorvoslatot nyújtsanak a bíróságok. Amennyiben azonban olyan jogszabályt alkalmaznak a hatóságok, amelynek az értelmezési módjához nem fér kétség, és amely kógens rendelkezést foglal magában, akkor az alapjogsérelmet a rendes bíróság sem a tényállás tisztázásával, sem jogértelmezéssel nem tudja feloldani, így eljárása alapjogi szempontból formális marad. Még ha el is fogadjuk, hogy az Alkotmánybíróság végső eszköz, és szubszidiárius jogorvoslat, a testület akkor is használhatná befogadási szűrőként az általa a 33/ 2012. (VII. 17.) AB határozatban felvetett "hatékonyság" fogalmát, és esetről esetre vizsgálhatná, hogy az adott ügyben a közigazgatási bírósági felülvizsgálat alapjogi szempontból hatékony jogorvoslat lehet-e. Amennyiben a hatékonyság lehetősége kizárt, a panaszt érdemben vizsgálná, míg kétség esetén visszautasíthatná azt, megkövetelve a bírói jogorvoslat kimerítését. Álláspontom szerint, ha az Alkotmánybíróság hatósági ügyekben főszabályként ragaszkodik is a bírói felülvizsgálathoz, befogadási eljárásában kivételesen, a hatékony jogorvoslat lehetősége kizárásának valószínűsítésével e nélkül is befogadhatna indítványokat.
2. Szintén a kivételes alkotmányjogi panasz kapcsán, a hatékonyság szempontjából vethető fel a benyújtásra vonatkozó határidő-számítás problematikája. Az Abtv. 30. §-a alapján a normatív alkotmányjogi panasz kivételes fajtája esetében az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet benyújtani írott panaszt, ezt követően alkotmánybírósági eljárás megindításának nincs helye. A jogalkotó e panasz indítványozására nyitva álló határidőt tehát az adott jogi norma hatálybalépésétől számítja, vagyis annak időbeli hatályához köti. A jogszabályi definícióból azonban jól látható, hogy e panasztípus az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán előállt jogsérelem orvoslására hivatott, és az ilyen sérelem esetleges bekövetkezte nem függ az adott jogi norma hatályba lépésének időpontjától. Előfordulhat, hogy az adott jogalany vonatkozásában a hatályba lépés után több évvel később kerül csak alkalmazásra vagy hatályosul egy jogszabály, és az illető jogalany csak ekkor válik érintetté, illetve ekkor következik be az alapjogsérelem. A jogalkotó a határidő meghatározása révén a panasz e típusánál az indítványozás lehetőségét csak azokra az esetekre korlátozza, amikor az adott jogi norma a hatálybalépését követő száznyolcvan napon belül kerül alkalmazásra vagy hatályosul, és ebben az időszakban okoz az érintettnek alapjogsérelmet. Mindez alapjogvédelmi szempontból aggályos és helytelen szabályozási mód, ugyanis e panasztípusnál alapvető fontosságú lenne, hogy legyen lehetőség minden bekövetkezett jogsérelem orvoslására, és a jogorvoslat keresésére vonatkozó határidőt pedig a jogsérelem bekövetkezésétől számítsák. Igaz ugyan, hogy az idő előrehaladtával az adott jogsérelem bekövetkezte, illetve ebből adódóan az egyéni érintettség nehezebben bizonyítható lehet, e feltevés azonban nem szabhat gátat a panaszkezdeményezésnek. A jogalkotó e szabály megalkotásával azt feltételezi, hogy egy adott, hatályossá vált jogi norma a hatálybalépését követő száznyolcvan napon belül valamely jogalany vonatkozásában alkalmazásra
- 64/65 -
kerül, vagy hatályosul, így annak alaptörvény-ellenessége ezen az időszakon belül már kiderülhet. Mindez azonban több szempontból helytelen prekoncepció, mert előfordulhat, hogy a jogi norma alaptörvény-ellenességét a hatálybalépését követő száznyolcvan napon belül nem kérdőjelezik meg, illetve az is, hogy az a megváltozott körülmények következtében ugyanannál a jogalanynál csak később okoz alapjogsérelmet, azaz válik alaptörvény-ellenessé. E probléma kiküszöbölésére elsősorban a jogalkotó hivatott, másodsorban azonban jogértelmező tevékenységével maga az Alkotmánybíróság is finomíthatta volna e rendelkezés gyakorlati alkalmazását. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság a panasz indítványozására nyitva álló határidőt a jogszabály időbeli hatályától számítja, akkor helyesebb, ha viszonylag lazább egyéni érintettség esetén is befogadja az indítványokat, ezzel is kompenzálva az alapjogvédelmi szempontból kifogásolható jogalkotói akaratot. Amennyiben azonban az Alkotmánybíróság - alapjogvédelmi szempontból helyesebb módon - az indítványokat a tényleges alapjogsérelem bekövetkezésének időpontjától, tehát a jogszabály "alkalmazásától" vagy "hatályosulásától" számított száznyolcvan napon belül fogadná be, szorosabb egyéni érintettség bizonyítását követelhetné meg a panaszosoktól.
3. Az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegének hatékonyságát érdemben befolyásoló körülményként említem azt is, hogy alkotmányjogi panasz - a bírói utólagos normakontrollal ellentétben - már megsemmisített jogszabály önálló alkalmazási tilalmának kimondására nem irányulhat.
Az Alkotmánybíróságnak a 3042/2013. (II. 28.) AB végzésből következő állásfoglalása szerint alkotmányjogi panaszindítvánnyal nem kezdeményezhető alkotmánybírósági eljárás, ha az kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányul. E végzés többségi indoklásának logikájából az következik, hogy az absztrakt utólagos normakontroll eljárásában hozott - pro futuro, de akár ex nunc hatályú - megsemmisítés kizárja, hogy az érintettek utóbb alkotmányjogi panasszal önállóan kérjenek alkalmazási tilalmat. Ebből következően csak az ex tunc, vagyis visszamenőleges hatályú megsemmisítés biztosíthat az érintetteknek jogorvoslatot.
A végzéshez csatolt különvéleményeket osztva észszerűtlennek tartom, hogy a panaszos éppen azáltal esik el az alkotmányjogi panasz biztosította hatékony alapjogi jogorvoslattól, hogy a tartalmi alkotmányossági kérdést az Alkotmánybíróság már korábban eldöntötte. A testületnek figyelembe kellett volna venni a principaliter és az incidenter megsemmisítés jogkövetkezményei közötti különbséget. Az előbbi alkalmazása nem eredményezheti az utóbbi kiüresítését: nem lehet valódi alapjogvédelemről beszélni akkor, ha megállapítják ugyan az alkotmánysértést, de ennek a döntésnek egyedi ügyben nem lehet érvényt szerezni, és az egyén jogvédelme tulajdonképpen lehetetlen. Ha a jogszabályt absztrakt utólagos normakontroll keretében semmisíti meg a testület - ilyen eljárás kezdeményezésére az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa jogosult - akkor fogalmilag, egyedi ügy hiányában nem rendelhet el alkalmazási tilalmat. Azokban az esetekben pedig, amikor a jogszabály megsemmisítése bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz alapján történik, a megsemmisített jogszabály az Abtv. 45. § (2) bekezdése szerint az eljárásra okot adó ügyben nem alkalmazható. Akár ex nunc, akár pro futuro hatályú megsemmisítésről legyen tehát szó, a további érintettek - ha ilyen irányú bírói kezdeményezés sem történt a per során - kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panasz keretében nyerhetnének jogorvoslatot az Alaptörvényben biztosított jogaik sérelmére. Mindez az alkotmányjogi panaszra vonatkozó, Abtv. 31. § szerinti res iudicata szabállyal sem áll ellentétben, mert az kizárólag alaptörvény-ellenesség megállapítására vonatkozik, nem alkalmazási tilalom kimondására. Olyan esetben, amikor hasonló ténybeli alapú, azonos jogot érintő ügyekben alkalmazási tilalmat rendelt el a testület, de ez az adott panaszos ügyére nem vonatkozott, meggyőződésem szerint alapjogvédelmi szempontból kifejezetten kívánatos lenne, hogy az Alkotmánybíróság a kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kérő alkotmányjogi panaszt érdemben elbírálja. Az Alkotmánybíróságnak ilyen esetekben az egyedi ügy jellegére tekintettel, mérlegelési jogkörében kellene eldöntenie, hogy az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglaltak fennállnak-e, vagyis az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja-e, hogy a testület a főszabálytól eltérően határozza meg a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi
- 65/66 -
ügyekben történő alkalmazhatatlanságát. E rendelkezése - álláspontom szerint - kifejezetten lehetővé teszi az alkalmazhatóság tág körű kizárásának kezdeményezését.
Elképzelhető azonban, hogy ilyen esetekben a testület jogkövetkezményként nem az önálló alkalmazási tilalom elrendelését mondja ki, hanem az alaptörvény-ellenes jogszabályon alapuló bírói döntés megsemmisítését választja. Ez a megoldás azonban indokolatlanul mossa össze a normatív és a valódi alkotmányjogi panaszt, noha ebben az esetben nem a bírói döntés, hanem az alaptörvény-ellenes jogszabály okozza az alapjogsérelmet, amelynek alkalmazása nem a bírói mérlegelésen múlik. Önmagában a bírói döntés megsemmisítésével még az adott bíró sem mentesülne egy megismételt eljárásban az alaptörvényellenes jogszabály újbóli alkalmazásának a kötelezettsége alól. A testület kizárólag abban az esetben semmisítheti meg a bírói döntést, ha a bíró maga vét olyan jogalkalmazási hibát, amely alapján a döntése alaptörvény-ellenesnek minősíthető. Csupán az, hogy a jogalkalmazó egy később alaptörvény-ellenesnek minősített jogi normát alkalmazott, nem veti fel a bírói döntés alaptörvény-ellenességét.
4. Szintén a hatékonyságot érinti, noha távolabbról, az alkotmányjogi panasz visszautasítása a Kúria előtt folyó felülvizsgálati eljárás esetén. Az Alkotmánybíróság az Ügyrendje 32. §-ának 2016. június 22-i módosításával érvényt kívánt szerezni a 11/2016. (VI. 15.) AB végzésben kifejtett, párhuzamos eljárásokra vonatkozó álláspontjának, és ezzel a maga részéről végett vetett a kapcsolódó konfliktusoknak. Nemcsak azt zárta ki, hogy párhuzamosság esetén mindkét testület egyszerre felfüggeszthesse az eljárást, hanem azt is, hogy párhuzamos eljárásokra egyáltalán sor kerülhessen.
A párhuzamos eljárások lehetőség szerinti elkerülése mindkét testület hatékony munkáját szolgálja, ezért e kérdéskör szabályozása kifejezetten kívánatos, azonban az Ügyrend módosítása több szempontból is kényszerpályára állította a Kúriát, ugyanakkor az indítványozóktól felelősebb kezdeményezői magatartást vár el. Az indítványozóknak a korábbinál is alaposabban meg kell fontolniuk, hogy jogsérelmük orvoslására a Kúria felülvizsgálati vagy az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszeljárását vegyék-e igénybe, azzal együtt is, hogy az előbbi nem zárja ki később az utóbbit. Az, hogy melyik jogorvoslati lehetőséget választják, kihathat arra is, hogy mennyi időbe telik a jogsérelem orvoslása. Az indítványozónak tisztában kell lennie jogsérelmének jellegével (tehát azzal, hogy alapjogsérelemről van-e szó), illetve a két jogorvoslati eljárás eltérő céljával. Ez az indítványozóktól el is várható, figyelembe véve azt is, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlat kellő fogódzót jelent a helyzet megítéléséhez.
Az Ügyrend alapján az Alkotmánybíróság - a párhuzamos eljárások elkerülése céljából - visszautasítja az alkotmányjogi panaszindítványt, amennyiben a Kúria előtt eljárás folyik az ügyben, a Kúria számára viszont, perjogi szabályozás hiányában, nem lehetséges az Alkotmánybíróság döntésének "bevárása".
A Kúria felülvizsgálati eljárásának felfüggesztése alkotmányjogi panaszeljárásra tekintettel viszont - véleményem szerint - adott esetben indokolt lehet.
E vonatkozásban azonban alapvető különbség tehető a normatív és a valódi alkotmányjogi panaszeljárások megítélése között. A valódi alkotmányjogi panasz és a kúriai felülvizsgálat közös eleme, hogy mindkettő a bírói döntés ellen irányul, de míg az előbbi alkotmányossági, az utóbbi törvényességi szempontból vitatja azt. Az utóbbi esetben tehát a jogsérelem a bírói döntésből, és nem az alkalmazandó jogszabályból ered, ezért feltételezhetjük: a jogsérelem az alkalmazott jogszabály alkotmánykonform értelmezésével akár feloldható is lehet. A Kúria mint legfőbb bírói fórum alkotmányos rendeltetéséből következően ezért, véleményem szerint, "elsőbbséget élvez" a bírói döntés felülvizsgálata során, ugyanis elképzelhető, hogy a jogsérelmet az Alaptörvény 28. cikkével összhangban orvosolni tudja. E tekintetben tehát elfogadható az a megközelítés, hogy az Alkotmánybíróság "várja meg" a Kúria felülvizsgálati döntését. Ezt a megközelítést látszik igazolni egyébként a valódi alkotmányjogi panasz törvényi definíciója is, ugyanis azt csak az ügy érdemében hozott vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés ellen lehet igénybe venni.
Másképp ítélendő meg a normatív panasz és a felülvizsgálati eljárás párhuzamosságának kérdésköre. E vonatkozásban éppen olyan perjogi szabályozás megalkotása lehet indokolt - az Alkotmánybíróság megközelítésével ellenkezően -, amely a Kúria számára teremtheti meg az eljárás felfüggesztésének lehetőségét. Az kétségtelen ugyanis, hogy a hatályos perjogi szabályok a bíró számára konkrét utólagos bírói normakontroll esetén teszik lehetővé a bírósági eljárás alkotmánybírósági eljárás miatti felfüggesztését
- 66/67 -
- erre fókuszált az 11/2016. (VI. 15.) AB végzés indokolása is. A felülvizsgálati és az alkotmányjogi panaszeljárás eltérő céljából adódik, hogy amikor a jogsérelmet nem a bírói döntés, hanem a jogszabály alaptörvény-ellenessége okozza, akkor annak feloldására elsősorban - alkotmányos funkciója miatt - az Alkotmánybíróság hivatott. Ebből következően a Kúria az alkotmányjogi panaszra tekintettel - a megfelelő perjogi szabályozás mellett - felfüggeszthetné eljárását, és ehhez nem kellene feltétlenül, kvázi a panaszos helyébe lépve, utólagos normakontrollt kezdeményeznie. Az Abtv. 25. §-a alapján ugyanis bírói utólagos normakontrollt akkor kell kezdeményezni, ha a bíró az alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességét észleli. Az észlelés végső soron egyben meggyőződést is jelent, vagyis azt, hogy maga a bíró alaptörvény-ellenesnek véli a jogszabályt, és ennek feloldása érdekében maga fordul az Alkotmánybírósághoz. Előfordulhat - és a gyakorlatban nagyon is elképzelhetőnek tartom -, hogy a bíróban nem kifejezett meggyőződés, de észszerű kétely alakul ki az alkalmazandó jogszabály alkotmányosságát illetően, miután értesül az alkotmányjogi panaszindítványról. Ilyen esetben azonban nem várható el a bírótól, hogy a panaszos helyébe lépve átvegye az indítványozás felelősségét. A bírói utólagos normakontroll és az alkotmányjogi panasz intézményét ugyanis egybemosná, ha a Kúriának ilyen esetben is "át kellene vennie" a normakontroll kezdeményezését. Mindez nem mondana ellent az Alaptörvény 28. cikkének sem, mivel e szabály nem abszolutizálható. Az Alaptörvény autentikus értelmezésére ugyanis az Alkotmánybíróság hivatott, tehát az alaptörvény-elleneség kimondására végső soron csak az Alkotmánybíróság jogosult. A perjogi szabályozásnak azonban azt is elő kellene írnia, hogy a Kúriának felfüggesztő végzésében az észszerű kételyt igazolni kell - az alkotmányjogi panaszban felvetett szempontok alapján -, valamint azt is, hogy ilyen esetben az Alkotmánybíróság a panaszt ne utasíthassa vissza a párhuzamos felfüggesztések elkerülésére hivatkozva. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, bírósági titkár, Kúria.
Visszaugrás
