A 2010-ben hivatalba lépett Országgyűlés aktív alkotmánymódosítási gyakorlatának következtében élénk vita bontakozott ki az alkotmányjogász-közéletben az ún. "alkotmányellenes alkotmánymódosítások" tárgykörében.[1] A konstituáló és konstituált hatalmak helyzetéről és egymáshoz való viszonyáról folytatott vitát a közjogtudomány fejlődését jelentősen előremozdító, gondolatgazdag tudományos folyamatnak minősíthetjük, amelynek gyakorlati vonatkozásait az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII.13.) AB határozata[2] (a továbbiakban: ABh.), valamint az Alaptörvény hatályba lépése zárta le.[3] A vitában napvilágra került nézetek szemmel láthatóan hatottak mind az Alkotmánybíróság többségi határozatára, mind a párhuzamos és a különvéleményeket megfogalmazó bírák álláspontjára. Ez részben akceptáló módon, részben (burkolt) elutasítás formájában történt; bármelyikről is legyen szó, előnyösnek tekinthető a jogirodalom és a joggyakorlat közötti párbeszéd nyilvánvalósága.
Az eset jelentőségére és az esetleges későbbi jogalkotási (alkotmányozási) hasznosíthatóságára figyelemmel az alábbiakban röviden ismertetem az ABh. előzményeit és legfontosabb megállapításait, értékelő megjegyzéseket fűzök mind a többségi döntéshez, mind a kisebbségben maradt bírák álláspontjához és következtetéseket fogalmazok meg az eset közjogi következményeivel összefüggésben,
1. Az Országgyűlés 2010. november 16. napján fogadta el a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 2010. CXIX. törvényt (a továbbiakban: Alkmód.), valamint az ezzel szoros tartalmi összefüggésben lévő, Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. XXXII. törvény módosításáról szóló 2010. CXX. törvényt (a továbbiakban: Abtvmód.). Ezek alkotmányellenességét állítva - actio popularis keretében - számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyeket a testület a tárgyi azonosságra tekintettel egyesített és egy eljárásban bírált el.
2. A testülethez beérkezett indítványok közül az ABh. több ponton, részletesen idézi Ádám Antal professor emeritus, v. alkotmánybíró 2010 november 25-én kelt indítványát, amelynek lényegét az alábbiakban foglalhatjuk össze.[4]
Ádám Antal az Abtv. 1. § b) pontja és 21. § (2) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság - vonatkozó hatáskör-értelmezését felülvizsgálva - végezze el az alábbi jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatát, és állapítsa meg azok alkotmányellenességét, alkalmazásukat pedig mellőzze eljárásaiban az Alkotmánynak az Alkmód. 1. §-ával 32/A. § (1)-(3) bekezdéseit és az Alkmód. 2. §-ával módosított 70/I. § (2) bekezdését. Indítványozta továbbá, hogy az Alkotmánybíróság végezze el az Abtvmód. utólagos alkotmányossági vizsgálatát, és ennek eredményeként azt semmisítse meg.
Álláspontja szerint a fenti törvények az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a 8. § (1) bekezdésébe, a 19/B. § (6) bekezdésébe és a 77. § (2) ütköznek, és az alábbi alkotmányossági problémákat vetik fel.
a) az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállamiság elvének a sérelme, különösen
b) annak tartalmi elemét jelentő jogbiztonságnak a sérelme, továbbá
c) a hatalommegosztás elvének sérelme,
d) az Alkotmány 8. §-ában megfogalmazott alapvető jogoknak védelmére irányuló, a magyar államot terhelő kötelesség,
e) az Alkotmánybíróság hatáskörének 19/B. § (6) bekezdés szerinti korlátozhatatlansága.
Ádám Antal a támadott szabályok megsemmisíthetőségének előkérdéseként utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában elzárkózott az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági vizsgálatától "alapvetően helyes és támogatható dogmatikai alapon." Felvetette azonban, hogy az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetése mindeddig hiányzott a tárgybani határozatokból, ezért "nem biztos, hogy alappal lehet hivatkozni" a korábbi határozatok megállapításaira.[5] Véleménye szerint "ez az elméleti elhatárolás alkalmas arra, hogy az alkotmány létrehozását és az alkotmány által felállított állami szerveknek az alkotmányhoz kötöttségét megmagyarázza. Ezzel - teoretikus szempontból - egyrészt az alkotmányozó hatalom gyakorlása, másrészt a létrehozott (konstituált) államhatalom gyakorlása világosan el-
- 157/158 -
választható egymástól: az érintkezési pont mindig az új alkotmány hatályba lépésének időpontja, amikor a pouvoir constituant a feladatát elvégezte. A pouvoir constituant nem az alkotmányhoz kötött, hanem alkotmányteremtő hatalom. Ezzel szemben a konstituált államhatalmak (mint az alkotmánymódosító, a törvényhozó, a végreható, az igazságszolgáltató, az államfői stb. hatalom) számára nemcsak az alkotmány elsőbbsége érvényes, hanem az alaptörvény fenntartása is. Ez utóbbiak úgy gyakorolhatók alkotmányos módon, ahogy azt az alkotmány meghatározza. Az alkotmánymódosító hatalom (a "pouvoir constituant institué"), amelyik az alkotmány megváltoztatására hivatott, konstituált hatalom, vagyis az alkotmány által létrehozott, abból levezetett, általa szabályozott és intézményesített hatalom. Az alkotmánymódosító hatalom gyakorlására ugyanis az alkotmányozó hatalom által már elfogadott alaptörvény ad szabályozást, amit az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania: e hatalom csak az alaptörvény előírásai szerint gyakorolható, az abban rögzített tartalmi és eljárási szabályok betartásával. A hatályos Alkotmány jelentős hiányossága, hogy nem határozza meg az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom szerkezetét, nem tartalmaz részletes eljárási garanciákat a módosítással kapcsolatban. Éppen ezért, alkotmány értelmezését erga omnes hatállyal végző Alkotmánybíróság lehet kizárólag jogosult arra, hogy e fogalmakat dogmatikai szempontból tisztázza, és a különbségüket, valamint az ebből fakadó következményeket érvényesítse. Az alkotmányértelmezésnek meg kell tudnia határozni azokat a sarokpontokat, amikre a demokratikus jogállam épül; ehhez viszont segítséget ad nemcsak az Alkotmány szövege (pl. 2. § (1) bekezdés, 8. §), hanem az eddigi - ugyancsak alkotmánykötött - alkotmánybírósági alkotmányértelmezés is."
Ádám Antal szerint "szükséges az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának felülvizsgálata a jelen történelmi helyzetben. Igaz, az Alkotmánybíróság elvileg nem vehet figyelembe alkotmányon kívüli szempontokat (pl. történelmi helyzetet), azonban az első alkotmánybíróság jogállam-építő döntéseiben ezt mégis megtette. Az Alkotmánybíróság nem hagyhatta figyelmen kívül a történelmi helyzetet, mivel magának is történelmi feladata volt, amelyet a "jogállami forradalom" paradoxonának letéteményeseként határozott meg: a jogállami Alkotmánnyal elkezdődött - és annak megvalósításában álló - békés rendszerváltásban a testületnek saját hatáskörében feltétlenül biztosítania kellett a jogalkotás összhangját az Alkotmánnyal. (...) A Magyar Köztársaság jelenlegi Alkotmánybíróságának is vállalnia kell e szerepfelfogást, mert a tét a jogállamiság és a nemzet / állam alkotmányos életének folytonossága. A hatalommegosztás és az államhatalmi ágak elválasztásának elve szempontjából nem aggályos, ha a konstituált alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulásait a testület normakontroll alá vonja. Ennek vizsgálati mércéje a köztársasági Alkotmány "lényeges magja" (amely nem azonos az ún. magalkotmány-elmélettel) lehet, amelyet az Alkotmányban foglalt kiemelkedő alapelvek körvonalaznak."
Ádám Antal álláspontja szerint "az alkotmányi alapelvek (alapjogok, tilalmak) horizontális módon végighúzódnak az alaptörvény rendelkezésein is, vagyis nemcsak az alkotmány alatti normák számára jelentenek igazodási pontot. Ha valamely alapelvbe ütközik konkrét alkotmányi rendelkezés, akkor ezt a kollíziót értelmezéssel kell feloldani. Mi történik akkor, ha értelmezés útján nem lehet feloldani a konfliktust? A mérsékelt megközelítés szerint az Alkotmány konkrét rendelkezését nem semmisítheti meg a testület, legfeljebb előzetes normakontrollban, ez azonban eshetőleges lehetőség, indítványozás függvénye, ami az államfő jogköre, aki a jelzett ügyekben nem élt ezzel a lehetőséggel. Vagyis az Alkotmánybíróság annyit tehet, hogy felhívja az alkotmánymódosító hatalmat a nyilvánvaló ellentmondás megszüntetésére, mert különben az alaptörvény elveszíti normatív erejét. Ha a szöveg tényleges megváltoztatása nélkül nem lehet feloldani az alapértékek és a konkrét alkotmányi szabály között feszülő ellentmondást, akkor az Alkotmánybíróságnak minimum jeleznie kell ezt a helyzetet. Radikálisabb megközelítésben az Alkotmánybíróság dönthet akként is, hogy az alapértékekkel ellentétes konkrét alkotmányi rendelkezést nem alkalmazza, a törvényeket viszont, amelyek ezen a konkrét rendelkezésen alapulnak, az alapértékekre tekintettel megsemmisíti. Ezzel az alkotmánybíráskodás amerikai modelljének eszközét kölcsönvéve kikerülhető az alkotmányellenes alkotmánymódosítás megsemmisítésének problematikája."
A hátrányos tartalmú visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával összefüggésben Ádám Antal kiemelte, hogy "az öt évre (de akár az adott adóév elejére) visszamenőlegesen lehetővé tett közteher-megállapítás teljes mértékben összeegyeztethetetlen a jogbiztonság alapelvével, s a 70/I. § új (2) bekezdése nem hivatkozik más, konkuráló alkotmányos elvre (mint például e bekezdés előző - 2010 július 22-én elfogadott - változata, amely legalább a "jó erkölcsbe ütköző" fordulattal némi elvi megalapozást kívánt adni a rendelkezésnek. Az más kérdés, hogy a céljához képest ez is aránytalan sérelmet okozott.)." Meggyőződése, hogy az ilyen kötelezettséget visszamenőlegesen megállapító alkotmánymódosító és jogalkotói szándék az Alkotmány alapvető értékrendjével ellentétben áll, amely értékrend létét az Alkotmánybíróság kifejezetten elismerte.
- 158/159 -
Az alapjogvédelmi intézményrendszer sérelme kapcsán Ádám Antal arra utalt, hogy "a módosított 32/A. § és a 70/I. § (2) bekezdésének önálló és együttes hatása az, hogy az állam csökkentette az alapjogok védelmi szintjét. Az Alkotmánybíróság felülvizsgálati és normamegsemmisítési jogkörének szűkítésével számos alapjog védtelen maradt a közpénzügyi jogalkotással szemben. Szűkül az alkotmányos tulajdonvédelem köre, veszélyeztetettek a vállalkozás szabadsága és a munkához való jog részjogosítványai, illetve a szociális biztonsághoz kapcsolódó bizonyos jogok. A közpénzügyi tárgyú törvények bármely alapjog lényeges tartalmát korlátozhatják vagy kiüresíthetik. Ez különösen azért megengedhetetlen, mert az európai tendencia az alapjogi standard emelése (ld. az Európai Unió törekvését az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozásra)."
A fentieken túl Ádám Antal jelezte, hogy az Abtv. 21. § (7) bekezdése szerint a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata [Abtv.1. § c) pontja szerinti eljárás] hivatalból is indulhat. Mivel az említett eljárás vonatkozásában saját jogon indítványozási jogosultsággal nem rendelkezett, javasolta az Alkotmánybíróságnak, hogy "az Alkmód. rendelkezéseit hivatalból vesse össze az Európai Unióról szóló szerződés 2. és 6-7. cikkével, az Európai Unió Alapvető Jogok Chartájával, valamint a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozásáról szóló szerződésével, és ez alapján az Alkmód. nemzetközi szerződésbe ütközését állapítsa meg.
3. Ádám Antal több szempontú és részletesen megindokolt indítványa mellett benyújtott más indítványok[6] felvetették
a) a vizsgált alkotmánymódosítás közjogi érvénytelenségének kérdését, valamint
b) az Abtvmód. hatályba léptető rendelkezéseinek alkotmányellenességét (tekintettel a folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazás követelményére).
1. A közjogi érvénytelenség megállapítására irányuló indítványok kapcsán az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem zárható ki saját hatásköre az alkotmányi rendelkezések formai - a közjogi érvénytelenség szempontjából történő - felülvizsgálatára, hiszen a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött - közjogi érvénytelenségben szenvedő - jogszabályok semmisnek tekintendők, vagyis olyannak, mintha létre sem jöttek volna. Az Alkotmánybíróság ezért vizsgálta az Alkmód. létrejöttének körülményeit és az Alkotmány módosításához kapcsolódóan kialakult gyakorlatot (2010 májusától az itt elemzett határozat elfogadásáig). Ezt követően megállapította, hogy "nagy jelentőségű alkotmánymódosítások - az alkotmányozó hatalom eddig folytatott gyakorlatától eltérően - egyéni országgyűlési képviselői indítványok alapján, több esetben sürgősséggel lefolytatott jogalkotási eljárás során kerültek elfogadásra".
Megállapította, hogy az Országgyűlés alkotmánymódosítási gyakorlata 2010 májusa és az Alkotmánybíróság határozatának elfogadása közötti tizenhárom hónap során - amelyen belül az Alkmód. is megszületett - két okból vált vita tárgyává. Egyrészt a szokatlanul nagy számú alkotmánymódosítás (összesen tíz alkalommal, ebből kilenc hét hónapon belül, számos tárgykört érintve, néhányat többször is), másrészt az a gyakorlat, hogy az Alkotmány módosítására vonatkozó törvényjavaslatokat hét esetben nem a kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be, vitathatóvá tette az alkotmánymódosításokkal kapcsolatos eljárások elfogadhatóságát, a jogállami követelményeknek való megfelelőségét. Az Alkotmánybíróság szerint az egyéni képviselői indítványra történő alkotmánymódosítás gyakorlata azért vet fel súlyos problémát, mert országgyűlési képviselők esetében szinte teljes mértékben kizárt az, hogy az alkotmány módosítására irányuló javaslatuk benyújtása előtt megfelelő alapossággal előzetes számításokat és elemzéseket végezzenek, egyeztessenek és tárgyaljanak az érdekelt felekkel, így nagy az esély arra, hogy kellőképpen át nem gondolt alkotmánymódosítást fogad el az Országgyűlés. Mindebből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az országgyűlési képviselők által benyújtott alkotmánymódosítások az Alkotmányban lefektetett eljárási követelményeknek megfelelnek, a demokratikus jogállamiság követelményét nyilvánvalóan nem elégítik ki teljes mértékben.
A többségi határozat több esetben is hangsúlyozza, hogy az alkotmánymódosításokkal kapcsolatos eljárás formailag megfelelt az Alkotmányban és a jogalkotási törvényben lefektetett eljárási szabályoknak: a módosító törvényjavaslatokat arra jogosult nyújtotta be, azokat az Országgyűlés bizottsági és plenáris ülésein - a Házszabály előírásainak megfelelően - megvitatták, az Országgyűlés megfelelő, kétharmados többséggel fogadta el az Alkotmányt módosító törvényjavaslatokat, és a kihirdetésükre is az eljárási szabályoknak megfelelően került sor. Ebből következően az Alkmód. közjogi érvénytelenségének megállapítására irányuló indítványt a testület elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványok nem közjogi érvénytelenség megállapítását kérő részeinek elbírálhatóságát megelőző alapkérdésként azt vizsgálta, hogy hatásköre kiterjed-e az Alkotmány,
- 159/160 -
valamint az Alkotmányt módosító törvények tartalmi felülvizsgálatára. A határozatban megalapozó jellegűnek szánt nemzetközi kitekintés pro és kontra példákkal is szolgált. Az Alkotmánybíróság a korábbi precedensek áttekintését követően megállapította: saját gyakorlata töretlen abban a vonatkozásban, hogy sem magának az Alkotmánynak, sem az Alkotmányt módosító törvényeknek a felülvizsgálatára nem terjesztette ki saját hatáskörét. Ezt az elvet következetesen alkalmazta akkor is, ha az indítványozók egyes alkotmánymódosítások vagy alkotmányi rendelkezések alkotmányellenességét állították, de akkor is, ha mulasztás megállapítását indítványozták, mert valamilyen rendelkezés nem szerepel az Alkotmányban, és akkor is, ha az indítványozók szerint az Alkotmány rendelkezései között ellentét vagy ellentmondás áll fönn.
3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy meghatározhatók-e azok a mércék, értékek, elvek, garanciák, amelyek alapján az alkotmánymódosítások és a jövőbeni alkotmányoknak akár az egésze is felülvizsgálható alkotmányossági szempontból, és ha igen, akkor létezik vagy létezhet-e egy "alkotmány feletti" állandó és sérthetetlen mérce, amely magát az alkotmányozó, alkotmánymódosító hatalmat is köti, annak ellenére, hogy maga az alkotmányozó hatalom ilyen sérthetetlen mércét nem állapított meg. Az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy - szemben például a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvényével - a magyar Alkotmánynak nincsenek olyan, az alkotmányozó hatalom által kiemelt, megváltoztathatatlannak tartott rendelkezései, amelyek alkotmányos mérceként kötelezően figyelembe veendők lennének akár a hatályos alkotmány módosításának, akár egy új alkotmány elfogadásának esetén. Ebből következően tehát nincs a magyar Alkotmányon belül olyan mérce, amelynek alapján az Alkotmánybíróság annak egyes rendelkezéseit felülvizsgálhatná, azokat az Alkotmány más, meghatározott (alap)rendelkezéseivel ellentétesnek minősítve megsemmisíthetné. A többségi határozat szerint erre felhatalmazást csak maga az alkotmányozó hatalom adhatna az Alkotmánybíróság számára. Erre tekintettel a testület - saját megfogalmazása szerint - "nem változtatja, nem változtathatja" meg az alkotmánymódosítások alkotmányosságának vizsgálatával kapcsolatos eddigi gyakorlatát, és ennek megfelelően az Alkmód., valamint az Alkotmány 32/A. § (2) és (5) bekezdése, továbbá a 70/I. § (2) bekezdése alkotmányosságának vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványokat hatáskör hiányában visszautasította.
4. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók a hatáskör gyakorlásának kezdeményezésére nem jogosultak, maga pedig " nem kíván hivatalból, ex officio eljárni" az alkotmánymódosítások nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata tekintetében, hiszen hatáskörének megléte vagy hiánya ebben az esetben is vita tárgyát képezheti. Az indítványozók ugyanis az Alkotmányt módosító törvény nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását kérték; ez esetben tehát a felülvizsgálat tárgya ugyanúgy maga az Alkotmány lenne, csak a mérce változna: az Alkotmány "alkotmányossága" helyett az Alkotmány nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgálná a testület. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. §-ának, valamint 70/I. § (2) bekezdésének nemzetközi szerződésbe ütközésére vonatkozó indítványokat az indítványozói jogosultság és saját hatásköre hiányában visszautasította.
5. A fentiekből is következően az Alkotmánybíróság elutasította az Abtvmód. megsemmisítésére irányuló indítványokat: az Abtvmód. kifogásolt rendelkezései tartalmilag az Alkotmány rendelkezéseit építik be az Abtv.-be, és mivel az Alkotmánybíróság az említettek szerint megállapította, hogy az Alkotmány felülvizsgálatára nincsen hatásköre, az Abtv.-ben sem vizsgálhatja e rendelkezések alkotmányosságát, hiszen ezzel tulajdonképpen közvetetten az Alkotmányba került normák alkotmányosságát vizsgálná. Az Abtvmód.-nak a hatálybalépés időpontjára vonatkozó rendelkezéseit (amelyek szerint azt a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell) támadó indítványokat azért utasította el az Alkotmánybíróság, mert a többségi álláspont szerint "az Abtvmód. 3. §-a az Alkmód.-ból következően szabályozott úgy, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörszűkítésére vonatkozó szabályokat a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell".
6. Fontos megemlíteni, hogy az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása mellett több önmagában is jelentősnek minősülő kijelentést fogalmazott meg.
a) Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és 70/I. § (2) bekezdése kapcsán azt a "jelzést" fogalmazta meg az alkotmányozó hatalom számára, hogy "az Alkotmány egyes rendelkezései között olyan ellentmondások feszülnek, amelyek az alkotmányozó hatalom beavatkozását teszik szükségessé".
b) Kijelentette a testület, hogy az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető, alapelemeinek köre nem szűkíthető, csak - egészen kivételes esetben - más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság mércéjének figyelembevételével és úgy, hogy az érintett alapjogok lényeges tartalma ne sérüljön. Az ennek nem megfelelő alkotmányvédelmi szint csökkentése ellentmond az alkotmányos jogállam követelményének.
- 160/161 -
c) Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy saját hatáskörének szűkítése egy ponton túl felborítja a kölcsönös fékek és ellensúlyok elve alapján működő hatalommegosztás rendszerét, akár az alkotmányozó, de akár a törvényhozó vagy a kormányzó-végrehajtó hatalom javára. Ha azonban az Alkotmánybíróság önmaga terjesztené ki hatáskörét az Alkotmány/Alaptörvény vagy az alkotmányt módosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatára, az olyan hatalomkoncentrációt és hatalmi túlerőt jelentene, amely szintén felborítaná a kialakult hatalmi ellensúlyok, korlátok és hatalmi autonómiák demokratikus rendszerét, az elválasztott és önálló hatalmi ágak egymás hatalmát ellensúlyozó és fékező rendszerét.
d) Kiemelte, hogy amennyiben az alkotmányozó hatalom egy korábban az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvényszöveget úgy kíván ismét elfogadtatni, hogy azt beemeli az Alkotmányba, kivonva ezzel annak felülvizsgálatát az Alkotmánybíróság hatásköréből, ez az alkotmányozó és törvényhozó hatalomnak olyan beavatkozása a hatalmi ágak egyensúlyát biztosító rendszerbe, amely alkotmányos alapjogok súlyos sérelmével jár vagy járhat.
e) Saját szerepének értelmezése során rámutatott a testület, hogy amennyiben magába az Alkotmányba épít be az alkotmányozó hatalom olyan szabályokat, amelyek az alkotmányos jogállamot és az alkotmányos demokráciát, az alapjogok védelmének szintjét rontják, csökkentik vagy garanciákat építenek le, az Alkotmánybíróság nem élhet az Alkotmányba foglalt rendelkezések megsemmisítésének a jogával, de jelezheti, sőt - különösen szélső esetben - jelezni köteles ezt a tényt az alkotmányozó hatalom számára is.
7. A rendelkező részben az Alkotmánybíróság elutasította a közjogi érvénytelenség megállapítását kérő indítványokat és visszautasította az alkotmánymódosítások alkotmányellenességének megállapítására irányulókat. Utóbbiból okszerűen következően ugyancsak elutasította a hatásköreinek szűkítésére irányuló Abtv.-módosítás megsemmisítésére irányuló indítványokat.
Az indokolás mindezeknek megfelelően az alábbiakban foglalható össze: (a) Nem zárható ki, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgáljon alkotmánymódosító törvényeket a közjogi érvénytelenség szempontjából, hiszen a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok - így az alkotmánymódosítások is - semmisnek tekintendők, ennek megállapítására pedig az Alkotmánybíróság jogosult.[7] (b) Bár az egyéni képviselői indítványok útján megvalósuló alkotmánymódosítási gyakorlat nem elégíti ki teljes mértékben a demokratikus jogállamiság követelményét, nem állapítható meg közjogi érvénytelenség akkor, ha az alkotmánymódosításokkal kapcsolatos eljárás formailag megfelel az Alkotmányban és a Jat.-ban lefektetett eljárási szabályoknak. (c) Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az alkotmánymódosítások tartalmi alkotmányossági vizsgálatára, mert az Alkotmány nem tartalmaz az alkotmányozó hatalom által előzetesen lefektetett mércét az Alkotmány bármely rendelkezése alkotmányossági vizsgálatára vonatkozóan. (d) Az alkotmányos jogvédelem elért szintje nem csökkenthető, alapelemeinek - így az Alkotmánybíróság alapjogvédő hatásköreinek - köre nem szűkíthető, csak egészen kivételes esetben, más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság elvének figyelembevétele mellett.
1. A közjogi érvénytelenség vonatkozásában meghozott döntés elvi alapja álláspontom szerint nem vitatható. Amennyiben az alkotmánymódosításokra vonatkozó - az Alkotmányban rögzített - eljárási követelmények be nem tartásával születnének alkotmánymódosítások, úgy az Alkotmánybíróságnak (csakúgy, mint más jogszabályok esetén) lehetősége lenne eljárni, és kimondani az adott rendelkezés semmisségét. Erre utal figyelemre méltó tanulmányában Csink Lóránt és Fröhlich Johanna is, akik szerint "...az adott esetben kimondható - és az Alkotmánybíróságnak ki is kell mondania -, hogy egy alkotmánymódosítás nem épült be az Alkotmányba, nem vált az Alkotmány részévé. Ez a "be nem épülés" a közjogi érvénytelenségre vonatkozik, arra, ha az Alkotmány módosítására hatáskör hiányában vagy az eljárási szabályok megsértésével kerülne sor. Erre lenne példa, ha egy önkormányzat akarná rendeletben módosítani az Alkotmányt, vagy ha az Országgyűlés egyszerű többséggel fogadná el az alkotmánymódosítást. Ezen nem változtatna az sem, ha a magyar Alkotmány tartalmazna örökkévalósági klauzulát. Ebben az esetben egy örökkévalósági klauzulába ütköző alkotmánymódosítás nem azért nem épülne be az alkotmányba, mert tartalmi elveket sért, hanem mert az alkotmánymódosítónak nem lenne hatásköre az adott klauzulával ellentétes szabály alkotására."[8]
A konkrét ügyben meghozott döntés indokolása differenciált megközelítést igényel. Az Alkotmánybíróság súlyos megállapításokat fogalmazott meg (például a "demokratikus jogállamiság súlyos sérelme" stb.), ezekre azonban jogkövetkezményt nem épített. Ezzel azonban lényegében súlytalanná tett olyan - a
- 161/162 -
határozattól elvonatkoztatva igen jelentős - kijelentéseket, amelyek komolyan vételével akár ellentétes tartalmú döntésre is juthatott volna.[9] Azáltal azonban, hogy a határozatban megfogalmazott - Holló András kifejezésével élve "szignalizációs" célzatú -kijelentések nem eredményeztek semmilyen közjogi hatást, véleményem szerint a testület saját maga tette relatívvá az egyebekben határozottan megfogalmazott álláspontját, ami az alkotmánybíráskodás jövője szempontjából károsnak minősíthető. A közjogi érvénytelenség tekintetében "középutas" álláspont (jelez, ám nem avatkozik közbe) mindkét irányból szemlélve is komoly bírálat tárgya lehet. Egyrészről a kevesebb több lett volna: ha az Alkotmánybíróság nem minősíti közjogilag érvénytelennek a támadott alkotmánymódosításokat, felesleges a konkrét ügyre vonatkozó, inkább tudományos munkába illő értékelő gondolatokat a határozatba illeszteni, hiszen a testület - immár húszéves megállapítása szerint - nem tanácsadója, hanem bírája az Országgyűlésnek.[10] Hátrányosnak minősíthető a többségi határozat ilyen kialakítása másrészt azért, mert ha a többség álláspontja valóban olyan sarkos, ahogyan az az indokolásban szerepel (az alkotmánymódosítási gyakorlat vitatható, legitimitási problémákat vet fel, sérti a demokratikus jogállamiságot stb.), akkor a megsemmisítés elmaradása indokolatlannak tűnik.[11] Vélelmezem, hogy ez a - kevéssé sikerült - megoldás jelentette a minimálkonszenzust a testületen belül; ez azonban nem indokolja a konzisztens és koherens érvelés elmaradását.
2. Az alkotmánymódosítások alkotmányellenességével kapcsolatos nemzetközi és hazai alkotmánybírósági gyakorlat áttekintése helyeselhető megoldás, a többségi határozat azonban nem von le belőle egyértelmű következtetéseket.[12] Figyelemmel továbbá arra, hogy korábban hasonló tárgykörben több nyilvánvaló alaptalanságra hivatkozó elutasító elnöki végzés is született - amelyek közül többet is a jelen határozat előadó bírája jegyzett elnökként[13] -, a korábbiakhoz képest részletes, ám nem szükségképpen szelektív áttekintés inkább csak az ügyet kísérő szakmai érdeklődés miatt indokolható.[14]
3. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kérdésében konkrét ügyben született döntés érdemben helyesnek, az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatával összhangban állónak minősíthető, a hozzá fűzött indokolás azonban számos belső ellentmondástól terhelt. A magyar szakirodalomban az elsők között Kilényi Géza vetette fel az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kérdését, úgy fogalmazva, hogy "azt még az alkotmánybírósági aktivizmus legelszántabb hívei is jogi képtelenségnek tartanák, hogy az elfogadott, kihirdetett, s ekként a hatályos alkotmány részévé vált alkotmánymódosító törvény valamelyik rendelkezését az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség címén utólag megsemmisítse".[15] Ádám Antal korábban arra a kérdésre, hogy "a magyar alkotmánybíróság rendelkezik-e olyan hatáskörrel, amelynek alapján valamely alkotmánymódosítást alkotmányellenessé nyilváníthatna?", az alábbi választ adta: "A magyar alkotmánybíróságnak nincs ilyen hatásköre, az alkotmánymódosítás tartalmának alkotmányosságát a testület nem bírálhatja el."[16] Ezt az álláspontját a 2010-ben elfogadott alkotmánymódosításokat értékelve később megváltoztatta és amellett érvelt, hogy "az Alkotmánybíróság a két évtizedes szakszerű és nemzetközi méretekben is elismert alkotmányértelmező döntéseiben kimunkált - konzisztens és koherens, tehát ellentmondásmentes és egymásra épülő - jogi alapértékek birtokában továbbra is bármilyen tárgyú jogszabály, ezek között még alkotmánymódosító törvény alkotmányosságáról is dönthet. Az Alkotmányban biztosított "demokratikus jogállamiság" elvét, valamint az emberi élet és méltóság alapjogát ez a testület ugyanis olyan szubszidiárius, tehát helyettesítő, illetve kisegítő szerepet is betöltő alkotmányi alapértékekké fejlesztette, amelyek bármilyen alkotmányossági probléma hiteles és kötelező eldöntéséhez hasznosíthatóak akkor is, ha az ügy elbírálásához más alkotmányi érték (alapjog, alapelv, tilalom, kötelesség, felelősség stb.) hiányzik."[17] Halmai Gábor szerint "...ha a[z Alkotmány] bíróság komolyan veszi az alkotmányos elveknek és értékeknek a civilizált világban érvényesülő és az európai alkotmányos szerződés folytán Magyarországra külön is kötelező voltát, akkor elvégezheti a hatáskörét korlátozó alkotmánymódosítás alkotmányossági felülvizsgálatát. Ennek kapcsán érvelhet azzal, hogy a hatalommegosztás elvét - bármilyen legyen is a hatalmi ágak viszonyának konkrét megoldása egy adott államban - nem lehet úgy értelmezni, hogy a törvényhozás feletti alkotmányossági kontroll alól kizárható lenne bizonyos jogalkotási tárgyak meghatározott szempontok szerinti vizsgálata. Ha pedig az ilyen kizárás ellentétes az egymástól egyébként sokban különböző amerikai, német vagy akár cseh jogállamfelfogással, akkor a magyarral sem férhet össze.[18]
Az Alkotmánybíróság ezzel szemben 1260/B/1997. AB határozatban megállapította, hogy "...az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át.[19] A gondolat utolsó fordulata arra en-
- 162/163 -
ged következtetni, hogy a testület nemcsak a konkrét esetben - az alkotmánymódosítást pro futuro hatályba léptető rendelkezések esetében - nem látott lehetőséget az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára, hanem generálisan sem. Ez utóbbi egyetértéssel fogadható: amennyiben ugyanis az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében elvégezné bármely alkotmánymódosítás tartalmi felülvizsgálatát, úgy saját maga szüntetné meg az alkotmányosság alapját, relatívvá téve az alkotmány írott szövegét. Ádám Antal szerint "az alkotmánybírósági döntések kötelező ereje és dogmatikai meggyőző hatása közötti megkülönböztetés magában rejti annak lehetőségét és szükségességét is, hogy tartalmasabb, koherensebb, korszerűbb, alkotmányosabb érveléssel - esetleg a megalapozott kritikák hatására - az alkotmánybíróság megváltoztatja korábbi döntését".[20] Ennek az akceptálandó megállapításnak a konkrét ügyben az lett volna az eredménye, hogy az Alkotmánybíróság ténylegesen saját maga alakította volna át az Alkotmány szövegét - ezt elvetendő lehetőségnek ítélem.[21]
Az Alkotmánybíróság által megfogalmazott érvrendszer alapján szükséges utalni arra, hogy az alkotmánymódosító hatalom akaratkijelentésének legális módon történő megvalósulása[22] a genetikus interpretációknak[23] ugyan teret enged, ez azonban nem vezethet el ahhoz, hogy megkérdőjelezzük az inkriminált rendelkezések alkotmányos erejét, még akkor sem, ha nem tartjuk azokat az alkotmány rendszerébe illőnek. Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontjával megegyezően vallom, hogy az Alkotmány részévé vált rendelkezések alkotmányellenességét megállapítani fogalmilag kizárt.[24] Ennek - a fogalmi "képtelenségen" túl - oka az is, hogy "az Alkotmány változtatása az alkotmánymódosító hatalom felelősségi körébe tartozik";[25] a hatalmi ágak elválasztásának rendszerében az Alkotmánybíróság "az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elválasztására ügyel".[26]
Egyetértéssel fogadható az Alkotmánybíróságnak az a megállapítása, hogy dogmatikai szempontból az alkotmány módosítására jogosult hatalom nem korlátlan, annak alkotmányos keretek között kell működnie. Álláspontom szerint abban az esetben azonban, ha a konstituáló hatalomként megnyilvánuló alkotmányozó hatalom megadja a lehetőséget a konstituált hatalomként funkcionáló alkotmánymódosító hatalomnak arra, hogy korlátok nélkül módosítsa az alkotmányt, akkor alkotmányos megoldásnak tekintendő az, hogy az alkotmánymódosító hatalom él ezzel a felhatalmazással. A magyar alkotmányjogban de lege lata ez a helyzet. Ennek kapcsán megjegyzem, hogy az ABh. meghozatalának időpontjában a magyar Alkotmány kizárólag eljárási szabályokat írt elő az alkotmánymódosító hatalom számára, amelyek betartására az Alkotmánybíróság határozata is utal.[27] Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta a - különvéleményekben felmerülő - lehetséges "kvázi örökkévalósági klauzulák" esetleges létét; e vizsgálat lefolytatásával (és a lehetőség elvetésével) koherensebb indokolás születhetett volna.
A lehetőség elutasításához precedensként a 39/1996. (IX. 25.) AB határozat szolgálhatott volna, amelynek értelmében az Alkotmány nem tartalmaz valamely rendelkezését megváltoztathatatlannak vagy hatályon kívül helyezhetetlennek minősítő előírást (ABH 1996, 134, 138.). Kilényi Gézával egyetértve vallom, hogy "az alkotmány kifelé - így az alkotmánybíróság számára is - egyetlen jogszabály, amelyen belül nincs szabályozási hierarchia",[28] mindaddig, amíg azt maga (ti. az Alkotmány) meg nem teremti. Azonban nem csupán az alkotmánymódosító hatalom van kötve az Alkotmányhoz, hanem az Alkotmánybíróság is. Abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság dönthetne arról, hogy a hatályos alkotmányszöveg normái közül melyeket alkalmazza és melyeket nem, de facto maga is alkotmányozást, de legalábbis alkotmánymódosítást végezne.[29] Az Alkotmánybíróság - az alkotmányértelmezés eszközével - természetesen alakítja az alkotmány tartalmát, ez azonban nem vezethet odáig, hogy tagadja egyes rendelkezések alkotmányi státusát. Ennek az álláspontnak az elfogadása esetén ugyanis az Alkotmánybíróság lenne a legfőbb alkotmányozó, amely eldönthetné, hogy elfogadja-e az alkotmánymódosító hatalom - egyébként legális - döntését. Amennyiben azonban bekerülne az Alkotmányba valamilyen örökkévalósági klauzula, azt az alkotmánymódosító hatalom szempontjából hatáskörszűkítésként kellene értékelni. Ezt erősíti meg az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata is, amely szerint a testület az alkotmányozó hatalom akarata ellenére nem állapíthatja meg önmaga számára az Alkotmány felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét.[30]
Szakirodalmi álláspont szerint "...az alkotmányi alapelvek horizontális módon végighúzódnak az alaptörvény rendelkezésein is, vagyis nemcsak az alkotmány alatti normák számára jelentenek igazodási pontot. Ha valamely alapelvbe ütközik konkrét alkotmányi rendelkezés, akkor ezt a konfliktust értelmezéssel kell feloldani. Mi történik akkor, ha értelmezés útján nem lehet feloldani a konfliktust? Az interpretációnak vannak keretei és határai,[31] ilyenkor mit tehet az Alkotmánybíróság? A mérsékelt megközelítés szerint az Alkotmány konkrét rendelkezését nem semmisítheti meg a testület, legfeljebb előzetes normakontrollban, ez azonban eshetőleges lehetőség, indítványozás függvénye [...]. Vagyis annyit tehet, hogy felhívja az alkotmánymódosító hatalmat a nyilvánvaló ellentmondás megszüntetésére, mert különben az alaptörvény elveszíti a normatív erejét."[32]
- 163/164 -
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság ilyen esetben kizárólag az alkotmányértelmezés eszközével élhet; mindaddig, amíg a "rendszerbe nem illőnek" tekintett alkotmányi rendelkezés és a "rendszer egésze" közötti diszkrepancia alkotmányértelmezéssel feloldható, az Alkotmánybíróság mozgástere korlátlan. Azonban azon a ponton túl, ahol az alkotmányértelmezés véget ér,[33] az Alkotmánybíróság már nem avatkozhat be az alkotmánymódosító hatalom szándékának megvalósításába - még akkor sem, ha az alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulása ellentétes a jogállamiság vélt vagy valós tartalmával, hiszen ekkor maga az Alkotmánybíróság is átlépné a Rubicont.[34]
Meggyőződésem, hogy az alkotmányértelmezésnek kizárólag akkor és annyiban van alkotó karaktere, "amennyiben az interpretált norma tartalma csak az értelmezés során válik teljessé, de az értelmező tevékenységnek ekkor is a normához kötöttnek kell maradnia, azaz az értelmezés nem hozhat létre a normától független jelentést".[35] Azt a megoldást azonban, amelynek értelmében az Alkotmánybíróság akár "nem alkalmazandónak", akár "alkotmányellenesnek" minősítene egy adott alkotmányi rendelkezést,[36] nem tekintem e körbe tartozónak. Az alkotmányértelmezésnek ugyanis szövegkötöttnek[37] kell maradnia, még akkor is, ha az értelmezendő szöveg tartalmával az értelmezés alanya szubjektív meggyőződése szerint nem ért egyet. Az Alkotmányt egységes logikai egészként kell felfognunk, és az egyes rendelkezéseket nem lehet önmagukban, összefüggéseikből kiragadva értelmezni, azonban ennek a követelménynek a határát éppen a szövegkötöttség jelenti: még a rendszer egészére hivatkozással sem lehet egy adott rendelkezést annak pozitív jogi tartalmától teljességgel eltérő értelmezéssel megtölteni. Ezt támasztja alá többek között az is, hogy amennyiben az alaptörvény egyes rendelkezései között nincs hierarchikus viszony - és a magyar Alkotmány ilyen -, akkor az értelmezésnek horizontálisnak kell lennie. Ez azt jelenti, hogy az alkotmány valamennyi rendelkezése ugyanazon a szinten helyezkedik el, közöttük tehát az értelmezés során [és főleg az értelmezés eredményeképpen - K. M.] hierarchiát nem lehet felállítani.[38]
Összességében megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság döntése - azon túl, hogy következetes maradt saját gyakorlatához - tartalmilag helytálló, az azt megalapozó érvrendszer azonban részben hiányos, részben utat enged eltérő tartalmú következtetések megfogalmazásának. Az indokolás V.6. pontjában megfogalmazott - már-már magyarázkodó jellegű[39] - visszautasítás helyett jóval határozottabb, akár a korábbi nyilvánvalóan alaptalan típusú megoldás is elképzelhető lett volna; ennek indokoltsága tekintetében l. az ítélet jelentőségének összefoglalását).
4. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló indítványok visszautasítása (arra jogosult indítványozó hiányában) kétséget kizáróan helyeselhető. A saját logikáján belül értelmezve ugyancsak akceptálható a többségi döntés a hivatalbóli eljárás mellőzése szempontjából, figyelemmel arra, hogy a felülvizsgálat tárgya ugyanúgy maga az Alkotmány lenne, csak a mérce változna: az Alkotmány "alkotmányossága" helyett az Alkotmány nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgálná a testület.
5. Hasonló a helyzet az Abtvmód. megsemmisítését kérő döntéssel is, amely okszerűen következik az Alkmód. megsemmisítésére irányuló indítványok visszautasításából. E tekintetben a döntés kizárólag akkor lehetett volna eltérő tartalmú, ha az alapul fekvő alkotmányi rendelkezéseket figyelmen kívül hagyta volna az Alkotmánybíróság.
6. Az Alkotmánybíróság számos jelentősnek tűnő, önálló elemzést igénylő megállapítást fogalmazott meg határozatának indokolásában.
a) Az indokolás V.6. pontjában arra utalt az Alkotmánybíróság, hogy "az Alkotmány egyes rendelkezései között olyan ellentmondások feszülnek, amelyek az alkotmányozó hatalom beavatkozását teszik szükségessé". Amellett, hogy a testület korábbi gyakorlatában is előfordult hasonló tartalmú "jelzés" megfogalmazása az alkotmányozó hatalom számára, ezúttal adós maradt az Alkotmánybíróság azzal, hogy milyen érvek támasztják alá a jelzett ellentmondást, amelynek mibenlétére - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 70/I. § (2) bekezdése ütközésére - is csak felületes utalást találunk ugyanott. Amennyiben úgy vélte a többség, hogy erre a megoldásra szükség van, előnyös lett volna részletes, konkretizált alátámasztást mellékelni az igen határozottan megfogalmazott ("teszi szükségessé") kijelentéshez.
b) Vitatható az Alkotmánybíróság álláspontja a tekintetben, hogy "az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető". Ez az egyébként igen kívánatosnak tartott követelmény racionális közjogi érvekkel nehezen igazolható. A közjogi fejlődés - a társadaloméhoz hasonlóan - nem szükségképpen pozitív lineáris folyamat, annak "zsákutcás" szakaszai is elő-fordulhatnak.[40] Kétségkívül jóval előnyösebb lenne ezek mellőzése, az ilyen típusú folyamatoknak azonban megalapozatlan alkotmányos követelmények megalkotásával nem lehet gátat vetni, hiszen azokat - az alkotmányjog politikai karakteréből következően[41] - a politikai folyamatok is jelentősen befolyásolják.
- 164/165 -
c) Helyeselhető az Alkotmánybíróságnak az a megállapítása, hogy ha önmaga terjesztené ki hatáskörét a mindenkori alkotmány vagy az azt módosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatára, az olyan hatalomkoncentrációt és hatalmi túlerőt jelentene, amely szintén felborítaná a kialakult hatalmi ellensúlyok, korlátok és autonómiák demokratikus rendszerét, az elválasztott és önálló állami hatalmak egymást ellensúlyozó és fékező berendezkedését. Határozott véleményem, hogy a nem jogállami helyzet kialakulása senkit sem ment fel az alkotmányosság követelményei alól - így többek között az Alkotmánybíróságot sem: a jogállamot nem lehet nem jogállami eszközökkel megvédelmezni.[42] Az Alkotmánybíróság önkorlátozása azért különösen figyelemre méltó, mert e magatartása mellett azt a megoldást, amely szerint az alkotmányozó hatalom egy korábban az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvényszöveget úgy kíván ismét elfogadtatni, hogy azt beemeli az Alkotmányba, kivonva ezzel annak felülvizsgálatát az Alkotmánybíróság hatásköréből, a hatalmi ágak egyensúlyát veszélyeztető technikaként értékelte. E két - egymással némileg ellentétben álló - megállapítását a többségi határozat a szignalizáció eszközét alkalmazva igyekezett feloldani, amellyel azonban nagy valószínűséggel céljával ellentétes hatást ér majd el. Kiss László - lentebb elemzett - különvéleményében mutat rá arra, hogy e helyzet nyomán az Alkotmánybíróság expressis verbis kinyilvánította eszköztelenségét; ennél még az is üdvözítőbb megoldás lett volna, ha kizárólag hatáskörének hiányára utal, és nem fogalmaz meg saját maga által kikényszeríthetetlennek minősített követelményeket.[43] Korábbi alkotmányos követelményeinek erejét ugyanis az adta, hogy azok - erga omnes hatályuk okán - olyan követelményekké váltak, amelyekre utóbb konkrét ügyekben megsemmisítést lehetett alapozni; a jelen ügyben ettől a következménytől nem kell tartania a jogalkotónak.
a) Holló András a rendelkező rész egészével egyetértett. Utalt azonban arra, hogy az ún. szignalizációs alkotmányvédelem körében szerencsésnek látta volna legalább az indokolásban alkotmányos követelményt megfogalmazni az alkotmánymódosításra irányuló eljárásról. (Álláspontja szerint a szignalizációs alkotmányvédelem az Alkotmánybíróság normatív hatáskörén túli figyelemfelhívás az alkotmányozó hatalom számára az alkotmányban szereplő ténylegesen fennálló, illetőleg ilyen veszélyt magában foglaló "alkotmányossági deficit" jelzésére.) Véleménye szerint az alkotmányos követelmény lényege abban lett volna megragadható, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) pontjából és a 78. § (2) bekezdéséből adódóan az Alkotmány egészét, az alkotmányos alapelveket, az alkotmányos intézmények hatásköreit, az alapjogokat lényegesen érintő alkotmánymódosítások ne képviselői kezdeményezésre, hanem kormány-előterjesztések nyomán történjenek.
b) Álláspontom szerint Holló Andrásnak a szignalizációs alkotmányvédelem eszközére vonatkozó elemzése a párhuzamos indokolás értékes része, amely összhangban áll saját korábbi, előadó bíróként jegyezett határozataival és tudományos munkásságával is.[44] A többségi határozat kapcsán megfogalmazott kritikai észrevételekkel összhangban helyeselhető az a megállapítása, hogy amennyiben a közjogi érvénytelenség ügyében "erős" megfogalmazásokkal él a határozat, alkotmányos követelmény megfogalmazása lett volna indokolt. Az alkotmányos követelmény konkrét tartalmával kapcsolatban azonban kétségek merülhetnek fel. Holló András megfogalmazása szerint alkotmányos követelmény, hogy "az Alkotmány egészét, az alkotmányos alapelveket, az alkotmányos intézmények hatásköreit, az alapjogokat lényegesen érintő alkotmánymódosítások ne képviselői kezdeményezés, hanem kormány-előterjesztések formájában történjenek". A közelmúlt gyakorlatát az irányadó elméleti felfogásokkal[45] összevetve ennek a megoldásnak az indokoltsága kevéssé vitatható, azonban mégis megfontolandó azért, mert jelentősen szűkítené a képviselők tevékenységi körét, továbbá "egyirányúvá" tenné az alkotmánymódosítás eljárását. Elgondolkodtató a megoldás különösképpen azért, mert ezzel az alkotmányozó-alkotmánymódosító hatalom alanyát (az Országgyűlést) alkotó természetes személyek (a képviselők) mindegyikét kizárná azon javaslat megfogalmazásának lehetőségéből, amelyről végső soron ők jogosultak dönteni. A változtatási szándék irányával egyetértve az alkotmánymódosítási javaslat benyújtását - a kormány javaslattételi jogának megtartása mellett - inkább a képviselők meghatározott arányához vagy konkrét számához kellene inkább kötni (hasonlóan például a köztársasági elnök személyére teendő javaslathoz). Ez a megoldás megfelelne azoknak a szempontoknak, amelyek érvelése
- 165/166 -
tanúsága szerint Holló Andrást vezették az alkotmányos követelmény megfogalmazásakor, ugyanakkor lehetőséget nyújtana a választópolgárok közvetlen felhatalmazásával bíró képviselőknek is arra, hogy közvetlenül részt vegyenek az államélet működésére leginkább hatással lévő norma alakításában.
a) Kovács Péter kiegészítő jellegű - párhuzamos indokolás formájában megfogalmazott - érvelése szerint abban az elvi kérdésben, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálhat-e alkotmánymódosítást, el lehet jutni annak a kimondásához, hogy ha az alkotmánymódosítás egy vállalt, kiemelkedően fontos, jogilag vagy politikai összefüggései miatt felmondhatatlan nemzetközi jogi kötelezettséggel nyilvánvalóan szembekerülne, és az ütközést alkotmányértelmezéssel sem lehetne feloldani, az Alkotmánybíróság elléphet a korábbi, számos határozatban megerősített álláspontjától, és felülvizsgálhatná az alkotmánymódosítást. Így nézete szerint az Alkotmánybíróság a pacta sunt servanda szabályt [Alkotmány 7. § (1) bekezdés, Alaptörvény Q) cikk (2) és (3) bekezdés] a vizsgálat alá vethető alkotmányos cikkely elé helyezheti, abból a vélelemből kiindulva, hogy az alkotmányozó hatalomnak nem állhatott szándékában a vállalt nemzetközi kötelezettségek teljesítésének ellehetetlenítése. Utalt arra, hogy e lehetőségnek a nemzetközi jogi bírói gyakorlatban jelentős előzményei vannak. Párhuzamos indokolásához az előadó Bihari Mihály is csatlakozott.
b) Nézetem szerint Kovács Péternek az alkotmánymódosítások nemzetközi jogi kötelezettséggel való kollíziója lehetőségére utaló párhuzamos indokolása tartalmát tekintve inkább különvéleménynek minősíthető a többségi határozat erről szóló, a nemzetközi szerződésbe ütközés ex officio vizsgálatát elvető álláspontjával szemben. Meggyőző érvelésének megfogalmazásakor - vélhetően szándékosan - mellőzte annak megállapítását, hogy egy ilyen típusú vizsgálat elvégzése esetén a konkrét ügyben milyen eredményt tartott volna alátámaszthatónak.
a) A szintén párhuzamos indokolást író Stumpf István - akinek véleményéhez Paczolay Péter csatlakozott - úgy vélte, hogy ha az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítás közjogi érvénytelenségének fennállását vizsgálja, akkor egyrészt meg kell határoznia a közjogi érvénytelenség kritériumait, másrészt vizsgálnia kell, hogy az alkotmánymódosítás megfelel-e ezeknek a kritériumoknak. Álláspontja szerint a képviselői jogosultságok gyakorlása - így az önálló képviselői indítványként benyújtott alkotmánymódosítás lehetősége - annak gyakorlati anomáliái ellenére sem nyilvánítható a demokratikus jogállam elvébe ütközőnek. Nézete szerint az Alkotmánybíróság a közjogi érvénytelenség vizsgálata során döntő szempontként nem veheti figyelembe, hogy egy alkotmánymódosító javaslat esetleg "kellőképpen át nem gondolt" vagy, hogy a "széles körű társadalmi legitimitás" szempontjából a "megfelelő egyeztetéseket mellőzték, az érdemi plenáris és bizottsági vitát nélkülözték". Állítása szerint ez az az ok, amely miatt a többségi határozat indokolásának ezekre a szigorú megállapításaira - amellett, hogy a hivatkozott esetek vonatkozásában a minősítést alátámasztó tények részletes ismertetésére nem is került sor - a határozat nem tudott érdemi következményt építeni. Nézete szerint tehát az a tény, hogy egy alkotmánymódosító javaslatot képviselői önálló indítványként nyújtanak be, nem érinti az ily módon elfogadott alkotmánymódosítás érvényességét, tehát a támadott alkotmánymódosítások közjogi érvénytelenségére vonatkozó indítványokat az érvényességi kellékek vizsgálatát és meglétük megállapítását követően önmagában erre tekintettel - a megalkotás egyéb körülményeinek minősítése nélkül - el lehetett volna utasítani.
Az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági vizsgálatával kapcsolatban lényegi kérdésnek tekintette, hogy az alkotmányozó hatalom milyen mértékben szab határt az alkotmánymódosító hatalom akaratának, illetve hogy egyáltalán határt szab-e. Mindezt pedig megelőzi az az előkérdés, hogy elválasztható-e egymástól az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom. S ha mindezekre igenlő választ adunk, álláspontja szerint akkor is kérdés, hogy az Alkotmánybíróság - amely történetesen az Alkotmánnyal való összhang megítélésére létrehozott szerv - milyen alapon ítéli meg az alkotmánymódosítást. A többségi határozat indokolásában foglaltaktól eltérően az Alkotmány és az alkotmánymódosítás közötti esetleges kollíziót az alkotmány integritását középpontba helyező értelmezési módszerrel tartotta feloldhatónak. Kifejtette, hogy amikor az Alkotmánybíróság alkotmányos szinten jelen lévő kollízióval szembesül, a testületnek az alkotmány egységéből kiindulva kell az ütközést feloldania és az így nyert új értelmezést a már meglévő rendszerbe integrálnia. Ebből is következik, hogy az alkotmányozó kifejezett rendelkezése ellenére nem törhető meg az alkotmány homogenitása azzal, hogy implicite megváltoztathatatlan elvek levezeté-
- 166/167 -
sével az alkotmányon belül általános jelleggel eltérő szinteket különböztet meg a testület.
A többségi határozat azon megállapításával összefüggésben, amely szerint az Alkotmánybíróság hatásköreinek a szükségesség-arányosság elvének figyelembevétele nélkül történő csökkentése egy ponton túl felborítja a kölcsönös fékek és ellensúlyok rendszerét, kifejtette, hogy az alapjogok korlátozása vonatkozásában, még közelebbről és különösen is az egészséges környezethez való joggal kapcsolatban kimunkált teszthez - ti. a szükségesség-arányossági teszthez - hasonló fogalmi rendszer nem alkalmazható automatikusan egy alkotmányos intézmény hatásköreinek a csökkentésével összefüggésben.
Indokolásának összefoglalásaképpen megállapította, hogy az Alkotmánybíróságnak az alkotmányossági felülvizsgálattal, így a közjogi érvénytelenség vizsgálatával összefüggő hatásköre nem terjedhet ki az alkotmánymódosítások olyan jellegű eljárási körülményeinek minősítésére, amelyek alapvetően a megalkotás politikai megalapozottságára, célszerűségére vonatkoznak, sem pedig azok tudományos szempontú tartalmi kritikájára. Nézete szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve, amely az alkotmányozó hatalom által létrehozott alkotmányt a maga egészében és egységében hivatott védeni. Az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatának kérdése éppen ezért nem a hatalommegosztás szemszögéből vizsgálandó; az Alkotmánybíróság a számára adott értelmező hatalom birtokában köteles arra törekedni, hogy az alkotmánymódosítás által az alkotmány részévé tett rendelkezéseket az alkotmány egészére figyelemmel az alkotmánybírósági joggyakorlatba integrálja.
b) Álláspontom szerint Stumpf Istvánnak a közjogi érvénytelenséggel összefüggő nézetrendszere azzal szembesíti a többségi határozatot e tekintetben támogató bírákat, hogy az Alkotmánybíróság határozatának meghozatalakor nem lehet figyelemmel alkotmányosságon kívüli szempontokra. E nézete azért tűnik különösképpen akceptálhatónak, mert rávilágít arra, hogy a döntés indokolásában szereplő megjegyzések ("kellőképpen át nem gondolt" módosítások, "széles körű társadalmi legitimitást nélkülöző" módosítások stb.) még esetleges igazságtartalmuk birtokában sem segítik elő a döntés elfogadottságának növelését. Az alkotmánybíráskodást végző szerv határozatainak megalapozása az, ami az alkotmánybíráskodást a politikától elválasztja;[46] abban az esetben, ha ezt a szempontot figyelmen kívül hagyja a testület, döntéseinek megalapozottsága érdemi politikai vita tárgyává válhat, s abból - koherens jogi érvelés hiányában - nem fog tudni kikerülni. Ezért helyeselhető Stumpf Istvánnak az a megállapítása, amely szerint a többségi határozatból hiányoznak a közjogi érvénytelenség megállapításának egzakt jogi kritériumai.
Az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági vizsgálatával kapcsolatban kifejtett álláspontjából lényegében az következik, hogy "kifejezett hatáskör és mérce hiányában" nem tartja felülvizsgálhatónak az eljárási szempontból kifogástalan alkotmánymódosításokat. Az ezt alátámasztó érvelésénél is figyelemre méltóbb azonban az a megállapítása, amelynek értelmében az a tény, hogy az Alkotmánybíróság a megalkotása óta több határozatában is alkalmazta az Alkmód. által az Alkotmányba iktatott új 32/A. §-t és 70/I. §-t, önmagában véve megmagyarázhatatlan ellentmondásban áll e rendelkezések utólagos kétségbevonásával. Stumpf István e megállapításával utólag igazolja azt a szakmai körökben többször felmerült nézetet, amely szerint azzal, hogy a testület nem végezte el az elmúlt fél év nagy politikai jelentőségű ügyeinek (különadódöntések stb.) elbírálása előtt az alapul fekvő alkotmánymódosítások alkotmányossági kontrollját, lényegében megelőlegezte a vizsgálat eredményét. Kijelenthető, hogy - függetlenül e vizsgálat eredményétől - a testületnek (elkerülendő a politizálás látszatát) figyelemmel kellett volna lennie erre a szempontra, és kellő időben, a jelzett nagy jelentőségű döntéseket megelőzően meg kellett volna hoznia jelen határozatát.
A szükségességi-arányossági teszt államszervezeti alkalmazhatatlansága ügyében tett megállapításai - a többségi határozathoz fűzött kritikával összhangban - akceptálhatóak, figyelemmel arra, hogy az államszervezet komplex rendszerében eszközölhető változtatásokat számos tényező motiválhatja (merőben új jogintézmények létrehozása stb.), amelyek értékelésére az említett teszt természetéből adódóan nem látszik alkalmasnak.
Párhuzamos indokolásának összegzéséről megállapítható, hogy az összhangban áll korábban kifejtett álláspontjával, ugyanakkor rávilágít arra is, hogy maga sem tartja kizártnak az alkotmánymódosítások közjogi érvényességi szempontú felülvizsgálatát, ám annak elvégzésekor - helyesen - mellőzné a nem alkotmányossági szempontok érvényesítését. Hiányérzete kizárólag azért lehet az olvasónak, mert Stumpf István nem fejti ki, hogy az Alkotmány részévé vált rendelkezések "integráló értelmezését" korlátlan lehetőségnek tartja-e. Erre különösképpen Kiss László - alább elemzett - különvéleményében található rabszolgaság példa szolgáltathatott volna apropót.
a) Bragyova András különvéleményében kifejtette, egyetért a közjogi érvénytelenség megállapítására
- 167/168 -
irányuló indítványok elutasításával, véleménye szerint azonban megalapozható lett volna az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmánymódosító törvények alkotmányossági felülvizsgálata tekintetében. Álláspontja szerint az alkotmány módosításáról szóló normák hatásköri normák, amelyek megengedik az alkotmány módosítását: felhatalmazást adnak, meghatározva a módosítás jogi korlátait és feltételeit. Nézete szerint az Alkotmány alkotmányosan csak e felhatalmazás korlátai - amelyek tartalmi elemei az Alkotmányban találhatók - között módosítható, a meg nem engedett, felhatalmazást túllépő alkotmánymódosítás pedig érvénytelen. Kifejtette, hogy e tartalmi elemek vizsgálata alapján eldönthető, mikor lépte túl az alkotmánymódosító hatáskör gyakorlója az Alkotmányban kapott felhatalmazást. Úgy vélte, hogy az Alkotmány bizonyos tartalmú alkotmánymódosításokra nem ad felhatalmazást, így az Alkotmány módosításának vannak alkotmányos korlátai. Álláspontjának központi gondolata, hogy az Alkotmány egyes normái jogilag az Alkotmány alapján megváltoztathatatlanok. Ezek közül számára a legfontosabb az Alkotmány 8. § (1) bekezdése, amely szerint "[a] Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait". E bekezdést elemezve rámutatott, hogy az "elidegeníthetetlenség" fogalmának alkalmazása az Alkotmányban azt jelenti, hogy az alapvető jogok alkotmánymódosítással sem korlátozhatók. A "sérthetetlenség" elemzése is hasonló eredményre vezet. Ha az emberi jogok sérthetetlenek, akkor megsértésük alkotmánymódosítással sem megengedett. Nézete szerint még fontosabb, hogy az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság "elismeri" az alapvető emberi jogokat. Ebből szerinte arra következtethetünk, hogy az Alkotmány alapján az emberi jogok nem a pozitív jog termékei: a pozitív jog nem teremti őket, hanem csak elismeri. Ebből az következik, hogy ha az emberi jogok érvényessége független az alkotmánytól, ezért az alkotmány - saját rendelkezése szerint - nem szüntetheti meg ezek érvényességét. Álláspontját a természetjogias nézetektől elhatárolandó kiemeli, hogy az Alkotmány e rendelkezésének értelmezéséhez nem kell elfogadni semmilyen természetjogi tant vagy egyáltalán a természetjog létezését. Elegendő annyi, hogy az emberi jogok pozitív jog feletti mivoltát maga az Alkotmány állítja, ami pozitív jogi szabályként azt jelenti, hogy alkotmányjogilag megváltoztathatatlannak minősíti azokat. A megváltoztathatatlanság pedig azonos az emberi jogokat sértő alkotmánymódosítás tilalmával, mivel a megváltoztathatatlanság másként nem biztosítható. Utal továbbá arra, hogy a többpártrendszer, a jogállam, a parlamentáris demokrácia, a szociális piacgazdaság elveivel ellentétes módosítások ugyancsak tartalmilag alkotmányellenesnek minősíthetők, hiszen a preambulum meghatározza, milyen alkotmányos állapotba való átmenet érdekében "állapítja meg az Alkotmány szövegét". Ez álláspontja szerint arra a következtetésre enged jutni, hogy az alkotmánymódosítás korlátja e négy alapérték fennmaradása lehet. Véleménye szerint ezzel alapozható meg az, hogy az Alkotmányban benne vannak az alkotmánymódosítást korlátozó normák. Ezek alapján pedig az Alkotmánybíróságnak van hatásköre - és jogi mércéje - minden alkotmánymódosítás alkotmányellenességének vizsgálatára. Emiatt álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak érdemben vizsgálnia kellett volna az Alkmód. alkotmányellenességét. Megjegyzi ugyanakkor, hogy mindezektől különválasztandó kérdés, milyen eredményre vezetett volna az el nem végzett vizsgálat. Annyi szerinte biztosan kimondható, hogy az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi hatáskörének korlátozása, amiről az indítványokban elsősorban szó van, prima facie az emberi jogok korlátozása is, hiszen ennek következtében a törvényhozó esetleges alapjog-korlátozásával szemben az Alkotmány nem biztosít jogvédelmet. Ennek alapján az Alkotmánybíróság eljuthatott volna az alkotmánymódosító törvények alkotmányellenességének megállapításáig.
b) Meggyőződésem, hogy Bragyova Andrásnak az a nézete, amely szerint az Alkotmányban - a 8. § (1) bekezdésben - található az alkotmánymódosításra vonatkozó korlát, komoly szakmai viták forrása lehet. Vitathatatlan, hogy az Alkotmány elviekben tartalmazhat(na) az alkotmánymódosításra vonatkozó korlátot, ennek hatályos jogi megvalósulása azonban kérdéses. Az ok, amiért az elméleti felvetés helyeselhető, az, hogy az alkotmányozó hatalomtól - mint originális hatalomtól (a "hatalmak hatalmától"), mint a nép ebben megtestesülő szuverenitásától - megkülönböztethetők az általa alkotott hatalmak, amelyek az alkotmányhoz kötöttek: ezek konstituált hatalmak, az alkotmány hatalmai. Ez az elméleti elhatárolás alkalmas arra, hogy az alkotmány létrehozását és az általa felállított állami szerveknek az alkotmányhoz kötöttségét megmagyarázza. Ezzel - teoretikus szempontból - világosan elválasztható egymástól egyrészt az alkotmányozó hatalom, másrészt a létrehozott államhatalom gyakorlása. Ennek értelmében az alkotmánymódosító hatalom, amely az alkotmány megváltoztatására hivatott, konstituált, vagyis az alkotmány által létrehozott, abból levezethető, általa szabályozott és intézményesített hatalom. Az alkotmánymódosító hatalom gyakorlását ugyanis az alkotmányozó hatalom által már elfogadott alaptörvény szabályozza, amit az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania: ez a hatalom csak az alkotmány előírásai
- 168/169 -
szerint gyakorolható, az abban rögzített tartalmi és eljárási szabályok betartásával.[47] Bragyova András azon nézetének elfogadása, amely az Alkotmány 8. § (1) bekezdése megfogalmazására ("elismeri", "sérthetetlen", "elidegeníthetetlen") vezeti vissza az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatóságának tézisét, állításával ellentétben feltétlenül igényelne egyfajta természetjogias felfogást. Ha el is fogadnánk, hogy az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása miatt az Alkotmány egyes rendelkezései módosíthatatlanok, ezt a helyzetet magának a 8. § (1) bekezdésnek a módosításával meg tudnánk szüntetni. Ezt a kétségtelenül nem túl elegáns, ám jogtechnikailag lehetséges megoldást kizárólag azzal lehetne opponálni, ha elismernénk valamilyen ezt kizáró, az Alkotmánynál magasabb szintű normát, amit - az Alkotmány 77. §-ára helyesen utalva - lényegében Bragyova András is elvet. Különvéleménye zárásaképpen sejtetni engedi, hogy az általa javasolt értelmezési technikával az Alkotmánybíróság eljuthatott volna az alkotmánymódosító törvények alkotmányellenességének megállapításáig. E nézetét a különvélemény előző pontban ismertetett kritikája miatt okszerűen vitatom, elismerve, hogy álláspontja az előbbiekben ismertetett nézetének következetes alkalmazásán nyugszik.
a) Kiss László a közjogi érvénytelenség elutasítására vonatkozó többségi döntésekkel egyetértett, vitatta ugyanakkor az alkotmánymódosítások alkotmányellenességének vizsgálatát visszautasító álláspontot. Különvéleményének elvi alapja, hogy elfogadta az egyik indítványozónak az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetésére irányuló fejtegetését. Szintén ezen az indítványon alapuló véleménye szerint .nem aggályos, ha a konstituált alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulásait a testület normakontroll alá vonja. Ennek vizsgálati mércéje a köztársasági Alkotmány "lényeges magja" (amely nem azonos az ún. magalkotmány-elmélettel) lehet, amelyet az Alkotmányban foglalt kiemelkedő alapelvek körvonalaznak. Álláspontja szerint nem engedhető meg a már elért alkotmányosság védelmi szintjének a csökkentése. Utalt arra, hogy az alapjogok - különösen az egészséges környezethez való jog - tekintetében kimunkált, "már elért szint védelmének" követelményét a kevesebbről a többre való következtetés logikája mentén alkalmazni lehetett volna az alkotmányos demokrácia legfőbb intézményére, a jogállamra, az emberi jogok elért védelmi szintjére, a legfontosabb választójogi szabályokra, sőt az alkotmánytörténeti vívmányként is értékelhető ellenállási jogra, valamint a hatalom erőszakos megszerzésének, birtoklásának és gyakorlásának a tilalmára is. Nézete szerint az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 32/ A. § (1) bekezdésébe foglalt általános alkotmányvédelmi szerepköre nem passzív, hanem aktív alkotmányvédő szerepkört jelent. Azaz nem nézheti tétlenül a már elért alkotmányossági-jogállami szintnek valójában napi politikai célokból történő nyilvánvaló erodálását. Erről az elvi alapról kiindulva hangsúlyozta, hogy a tiltott visszaható hatálynak az alkotmánymódosító törvény általi beemelése az Alkotmányba súlyos koherenciazavart, belső ellentmondást idéz elő, megbontja az Alkotmány belső, eddig ellentmondásmentes rendszerét, hiszen a 2. § (1) bekezdése és a 70/I. § (2) bekezdése nem kivétel-, hanem az alkotmányon belüli "kollíziót" megteremtő szabály. Álláspontja szerint nem teljesül tehát az a korábban többször is felállított követelmény, hogy az Alkotmány rendelkezéseinek világos, egységes, áttekinthető rendszert kell képezniük.
Abban a kérdésben, hogy elutasíthatók-e azok az indítványok, amelyek szerint az Abtv. "rendelkezéseit a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell", kifejtette, hogy a vizsgált összefüggésrendszerben nem annak a (formai) oknak van jelentősége, szólt-e az Alkmód. kifejezetten arról, hogy a rendelkezéseit csak az újonnan benyújtott indítványok elbírálásakor lehet(ne) alkalmazni, hanem annak, hogy mi a konkrét tárgya (tartalma) az alkotmánymódosításnak. Jelen esetben benne van ebben a jogalanyokat (ad malam partem) visszaható hatállyal terhelő új (alkotmányi) rendelkezés alkalmazhatóságának a megengedése is, hiszen a "folyamatban lévő ügyek" jelentős részét éppen ezek teszik ki. Tekintettel arra, hogy - tárgya, tartalma szerint - az Abtvmód. 3. §-a megnyitotta az utat az Alkotmány - ad malam partem visszaható hatályú - 70/I. § (2) bekezdésének alkalmazhatósága előtt, ezért azt az Alkotmánybíróságnak álláspontja szerint meg kellett volna semmisítenie.
A nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítását kérő indítványokkal összefüggésben hangsúlyozta, hogy az Alkotmánybíróságnak - az Alkotmány egészének értelmezésére törekedve - el kellett volna szakadnia az adott ügy szűk kereteitől. Így általános alkotmányvédelmi funkciójából kiindulva, s azt kitöltve nem az indítványozói alanyi kör jogosultságára (mint formai, a visszautasítást megalapozó okra) kellett volna a hangsúlyt helyeznie, hanem arra, hogy a több tucatnyi indítványozó által felvetett jogállami és emberi jogi sérelmek miként viszonyulnak a Magyarország által vállalt nemzetközi szerződéseket kihirdető jogszabályokban perfektuálódó kötelezettségvállalásokhoz. Erre tekintettel álláspontja szerint a többségi határozat rendelkező része 5. pontjában
- 169/170 -
nem visszautasításnak, hanem megsemmisítésnek kellett volna szerepelnie. Nyilvánvaló ugyanis, hogy Magyarország csak olyan nemzetközi szerződéseket kötött és hirdetett ki jogszabályban, amelyek kizárják azt, hogy belső jogába ad malam partem visszaható hatályú rendelkezéseket építsen be.
Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésének megsemmisítését indítványozó nézetekkel kapcsolatban kifejtette, hogy az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésében lehetővé tett ad malam partem visszaható hatály és a 2. § (1) bekezdéséből kiolvasztható, a jogbiztonságból levezethető visszaható hatály tilalma között ellentmondás (nem pedig főszabály-kivétel kapcsolat) van, amelyet kifejezett normatív értékválasztáson alapuló alkotmányértelmezéssel is feloldhatott volna az Alkotmánybíróság. Minthogy az európai és más nemzetközi dokumentumokban is vállalt jogállam-felfogással csak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított és töretlenül követett alkotmánybírósági gyakorlat áll összhangban - amely eddig nem adott (mert nem adhatott) teret a tiltott visszaható hatály megengedésének -, mellőzhette volna az Alkotmány új, 70/I. § (2) bekezdésének az alkalmazását. Nézete szerint, ha ezt az utat választotta volna a többségi határozat, úgy az Abtvmód.-ot (amely a "szűkítő" feltételeket és kritériumokat tartalmazta) már vizsgálnia sem kellett volna. Megállhatott volna akár ezen a ponton abból kiindulva és nyomatékosan azt kimondva, hogy a visszaható hatály tilalmának mint a legfontosabb jogállami imperatívuszok egyikének az érvényesülése az egész jogállami jogrend (az alkotmányosság) stabilitásának az előfeltétele, az egész jogrendszer érvényesíthetőségének a biztosítéka.
A konkrét problémán túlmutató általános megállapítása szerint az ügy az Alkotmánybíróság részéről egy - a megszokottól eltérő - emelkedett, elvi alapon álló, alapvetően az egész jogállami jogrend megmaradását, fenntarthatóságát szolgáló koherens alkotmányértelmezést követelt volna meg. Nézete szerint precedenshatározat született, amely - kimondva-kimondatlanul és minden bizonnyal akarata ellenére - abban erősíti meg az alkotmánymódosító hatalmat és törvényalkotót, hogy ha valamit feltétlenül el akar érni, akkor azt (akár előkészítetlen egyéni képviselői indítványok útján is) emelje be az Alkotmányba. Következtetése szerint e precedenshatározat nyomán minden ilyen esetben "lábhoz tett, meg nem töltött fegyverrel áll majd az Alkotmánybíróság, s legfeljebb a rosszallását fejezi ki". A többségi határozatban írt "jelzést" mint eszközt elégtelennek tartja, hiszen az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom nem véletlenül, hanem tudatosan használja fel az Alkotmányt napi politikai célok elérésére.
b) Véleményem szerint Kiss László a többségi álláspontot az alkotmánymódosítások alkotmányossági vizsgálatára vonatkozóan kritizáló, határozott karakterű különvéleményében leglényegesebb pontja, hogy az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 32/ A. § (1) bekezdésében foglalt általános alkotmányvédelmi szerepköre nem passzív, hanem aktív alkotmányvédő szerepkört jelent. Azaz nem nézheti tétlenül a már elért alkotmányossági-jogállami szint valójában napi politikai célokból történő nyilvánvaló erodálását. E nézetét elviekben elfogadva is, a korábban már kifejtettek szerint hangsúlyozom - e tekintetben osztva a többségi határozatban kifejtetteket -, hogy a nem jogállami helyzet kialakulása senkit sem ment fel az alkotmányosság követelményei alól - így többek között az Alkotmánybíróságot sem. Kiss László központi gondolata, hogy a tiltott visszaható hatálynak az alkotmánymódosító törvény általi beemelése az Alkotmányba súlyos koherenciazavart, belső ellentmondást idéz elő, megbontja az Alkotmány belső, eddig ellentmondásmentes rendszerét, hiszen a 2. § (1) bekezdése és a 70/I. § (2) bekezdése nem kivétel-, hanem az alkotmányon belüli "kollíziót" megteremtő szabály. Ezt a helyzetet értelemszerűen a 70/I. § (2) bekezdése ignorálásával kívánja megoldani, számos külföldi - így többek között cseh, indiai, izraeli, olasz, osztrák és nepáli - példa felmutatásával. E nézetével összefüggésben több megjegyzés is tehető.
a) A koherencia nemcsak az Alkotmány paragrafusainak összehangolására vonatkozik, hanem az alkotmányértelmező döntésekre is. Tóth Gábor Attila helyesen mutat rá, hogy "nem különálló ítéletek vannak, hanem a mögöttes ratio decidendi által összefűzött precedensek".[48] A Tóth Gábor Attila által említett rendszer a horizontális precedensjog[49] működésének felel meg; ennek értelmében azért van precedensjog, mert a bírák elismerik, hogy alkalmazkodniuk kell előző döntéseikhez, és magyarázatot kell adniuk arra, ha eltérnek korábbi állításaiktól.
b) Meggyőződéssel állítható, hogy egy adott ország alkotmányossági esetjogában csak elvétve jelenthet megfellebbezhetetlen hivatkozási pontot más államok közjogi gyakorlata, tekintettel a viszonyítási pontok (az alkotmányok) szükségszerű eltérésére.[50]
Mindezekből következően kijelenthető, hogy Kiss László karakteres különvéleményének alátámasztásához e példák kevesebb alapot szolgáltatnak, mint az általa egyébként komplex rendszerben értelmezett korábbi alkotmánybírósági gyakorlattól való eltérés megindokolása. Vitathatatlan az a nézete, amely szerint az Alkotmány új megfogalmazású 70/I. § (2) bekezdése "idegen a jogállam eszméjétől", és hogy ennek megengedése "merénylet a jogállam ellen". Ebbéli közös meggyőződésünk azonban önmagában
- 170/171 -
még nem szolgáltathat alapot arra, hogy az Alkotmánybíróság saját hatáskörén túlterjeszkedő módon akadályozza meg a jogállamiság elleni merényletet. A már idézett Tóth Gábor Attila szerint "minden politikai rendszerben, így az alkotmányos demokráciában is születhet igazságtalan eredmény, azaz keletkezhet igazságtalan közhatalmi döntés. Ezért az alkotmányos szerkezet az ún. "tökéletlen eljárási igazságosságnak" felel meg, amelynek modellje a büntetőeljárás: a kívánatos eredmény az, hogy az eljárás végén a bűnöst ítéljék el, ezért az eljárási szabályokat úgy alakítják ki, hogy megállapítható legyen az igazság. Mégis előfordul, hogy az ártatlant ítélik el, és a bűnöst felmentik, annak ellenére, hogy betartották a szabályokat és méltányosan, helyesen folytatták le az eljárást. Vagyis a "tökéletlen eljárási igazságosság jellemző vonása, hogy amíg a helyes eredménynek van független kritériuma, nincs olyan lehetséges eljárás, amely biztosan helyes eredményhez vezet."[51]
Meggyőződésem, hogy az alkotmányos eljárások hasonlóak, ezért kijelenthető, hogy nem szolgálja a jogállamiság maradékának megvédését, ha annak érdekében vele össze nem férő technikákat próbálunk meg kifejleszteni. Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésében foglalt új rendelkezés kétséget kizáróan jogállami nonszensz, azonban az alkotmányos eljárási szabályok maradéktalan betartásával keletkezett; tartalma nem az alkotmányjog, hanem a politika logikája szerint értelmezhető, amelynek az alkotmányjog csupán kereteket szab. Ezeket a(z eljárási) kereteket a politika nem lépte át; megnyilvánulásai ellen nem közjogi, hanem politikai eszközöket lehet és kell igénybe venni, ami azonban nem lehet az Alkotmánybíróság feladata.
A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatával összefüggésben Kiss László által kifejtettek - Kovács Péter párhuzamos indokolásához írtakkal összhangban - megalapozottnak minősíthetőek azzal a kiegészítéssel, hogy indítványozási jogosultság hiányában az Alkotmánybíróságnak nehéz lett volna "elemelkednie" az adott ügy szűk kereteitől; erre kizárólag ex officio lett volna lehetőség, amit a testület többsége - ugyan érdemi vizsgálat nélkül, ám - kategorikusan zárt ki.
Kétséget kizáróan igaz Kiss László azon állítása, amely szerint "precedens határozat született, amely - kimondva, kimondatlanul és minden bizonnyal akarata ellenére - abban erősíti meg az alkotmánymódosító hatalmat és törvényalkotót, ha valamit feltétlenül el akar érni, (akár előkészítetlen egyéni képviselői indítványok útján is), akkor azt emelje be az Alkotmányba". Kiss László összességében kimondja azt, amitől a többségi határozat tartózkodott, és nyilvánvalóvá teszi a határozat sajnálatosan nem irreális következményeit is.[52]
a) Lévay Miklós kizárólag az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tárgykörében élt különvéleménnyel. Nézete szerint a testületnek az ügyben meg kellett volna állapítania saját hatáskörét, hiszen az alkotmánymódosítások felülvizsgálatával összefüggő korábbi alkotmánybírósági határozatokban az Alkotmánybíróság nem az Alkotmány tiltó rendelkezése alapján, hanem értelmezés nyomán jutott arra a következtetésre, hogy az alkotmánymódosítások vizsgálatára nincs hatásköre. Ugyanakkor álláspontja szerint az idézett gyakorlatot tükröző határozatokból hiányzik - feltételezhetően a módosítások jelzett típusai miatt - az elvi kérdések átfogó és részletes áttekintése, valamint a jog-összehasonlítás. Az előző két ok elegendő indok lett volna a hatáskör hiányának kimondását jelentő töretlen gyakorlattal való szakításra.
Egyetértett az alkotmánymódosító törvény alkotmányossági felülvizsgálatának az egyik indítványban megjelölt és kifejtett mércéjével, ez pedig az Alkotmány "lényeges magja", amelyet a benne foglalt kiemelt értékek körvonalaznak. Ezek - szerinte is - a posteriori mércét jelentenek. A vizsgálattal érintett alkotmánymódosítások jelentőségére és a sajátos közjogi helyzetre tekintettel álláspontja szerint indokolt lett volna az "Alkotmány lényeges magjának", azaz a kiemelt értékeknek a meghatározása. Az Alkotmány "lényeges magja" megállapításával az Alkotmánybíróság meghatározhatta volna az egymást váltó jogállami alkotmányok közös alkotmányossági értékeit, illetve kritériumait. A "lényeges mag" meghatározása tekintetében osztotta azt az indítványozói álláspontokat. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezek az előfeltevések nem arra a következtetésre engednek jutni, hogy a jelzett ellentmondásokat az Alkotmánybíróságnak az alkotmányellenesség kimondásával és az Alkotmány vizsgált új rendelkezései megsemmisítésével kellett volna megszüntetnie. Egyetértett ugyanis Lábady Tamásnak az 1260/B/1997. AB határozathoz fűzött különvéleménye azon megállapításával, amely szerint "az Országgyűlés addig a határig dönthet szabadon az Alk. módosításáról, amíg az alkotmányosság fogalmi rendszerén belül marad, bár az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást e határok túllépése esetén sem semmisíthetné meg" (ABH 1998, 816, 822.). Kifejtette, hogy a hatalommegosztás elvére és a hatáskör-megállapítás alapjára [Abtv. 1. § g) pont] figyelemmel az Alkotmánybíróságnak rá kellett volna mutatnia az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a 32/A. § új szövege, valamint 2. § (1) bekezdése, az 54. § (1) bekezdése és a 70/I. § (2) bekezdése közötti ellentmondásra, és
- 171/172 -
az Országgyűlést mint alkotmánymódosító hatalmat fel kellett volna hívnia az ellentmondás megszüntetésére.
b) Lévay Miklós nézete szerint az Alkotmánybíróság a "speciális közjogi helyzetben" eltérhetett volna korábbi gyakorlatától, és megállapíthatta volna hatáskörét az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tekintetében. Elvi álláspontját a konkrét helyzetre adaptálva azonban nem megsemmisítéssel, hanem szignalizációval véli "feloldhatónak" az Alkotmány rendelkezései között kialakult ellentétet. Megfontolásra érdemes - a többségi határozathoz természetében hasonlóan önkorlátozó jellegű - álláspontjának problematikája ugyanabban ragadható meg, mint a többségi határozat kritizált mondataié: kikényszeríthetetlenség hiányában a szignalizációs technika az alkotmányossági szempont érvényesíthetőségének relatívvá válásához vezethet. Ennél még az is szerencsésebb, ha adott helyzetben kimondjuk, hogy az alkotmányossági szempont nem érvényesíthető, mivel a probléma nem alkotmányjogi, hanem politikai tartalmú.[53]
Mindenekelőtt rögzítendő, hogy Magyarország Alaptörvényének hatályba lépése óta a probléma gyakorlati vonatkozása megszűnt, hiszen maga az Alaptörvény tesz egyértelművé, hogy sem őt magát, sem módosításait nem vizsgálhatja az Alkotmánybíróság. Ennek oka az, hogy míg a korábbi Alkotmány - és annak valamennyi módosítása - jogszabályi formában jelent meg, az Alaptörvény már nem jogszabálynak, hanem "sajátos jogforrási típusnak" minősíthető.[54] Ezt támasztja alá az a tény, hogy nem szerepel a jogszabályok alaptörvényi felsorolásában, valamint az, hogy az az Alaptörvény megalkotására és módosítására, valamint a törvényalkotásra vonatkozó országgyűlési hatásköröket az Alaptörvény kategorikusan elválasztja egymástól.[55]
A gyakorlati vonatkozáson túlmenően azonban a számos kisebbségi vélemény nyilvánvalóvá teszi, hogy a testületen belül élénk vitákat generáltak az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ügyében az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványok. A többségi határozat minimálisan konszenzusos volta következtében az a sajnálatos helyzet állt elő, hogy saját logikai rendszerében mindegyik kisebbségi vélemény koherensebbnek minősíthető, mint a többségi határozat. Ennek pedig az a (szintén nem szerencsés) következménye, hogy mind a döntés érdemével egyetértők, mind az azt opponálók találnak a többségi döntés indokolásában őket erősítő gondolattöredékeket, amelyeket - joggal - immár a döntés érdemének kritizálásához is fel tudnak használni. Tehát túl azon, hogy szakmai szempontból milyen irányból kritizáljuk a döntést, nem szabad figyelmen kívül hagynunk, hogy egy alkotmánybírósági ítélet szakmai értékelése nem válhat egyben politikai értékeléssé is: ezt csak azáltal érhetjük el, ha a határozatot kizárólag jogászi technikák igénybevételével elemezzük, figyelmen kívül hagyva a mindannyiunk számára triviális politikai nézőpontokat.
Ennek jegyében megállapítható - dacára annak, hogy (hangsúlyozottan kizárólag alkotmányjogi nézőpontból) vele ellentétben osztom a többségi határozat rendelkező részében foglaltakat -, hogy leginkább Kiss László különvéleménye támasztja alá azt a korábbi, a többségi határozathoz fűzött kritikai megjegyzésemet, amely szerint a kevesebb több lett volna. Az Alkotmánybíróság saját kikényszeríthetetlen megállapításaival és annak kimondásával, hogy azokat érvényesíteni nem áll módjában, lényegében csapdahelyzetbe hozta magát: egy, még a jelenleginél is súlyosabb alkotmánymódosítási helyzetben - a többségi vélemény esetleges megváltozása esetén - e precedenstől jóval nehezebb lesz eltérni, mintha a jelen ügyben a korábbi gyakorlatra hivatkozás mellett kizárólag el- és visszautasításra szorítkozott volna a testület. A fentiekben kifejtettek szerint az Alkotmánybíróság korábbi alkotmányos követelményeinek erejét az adta, hogy azok - erga omnes hatályuk okán - olyan követelményekké váltak, amelyekre utóbb konkrét ügyekben megsemmisítést lehetett alapozni; a jelen ügyben ettől a következménytől nem kell tartania a jogalkotónak. Kiss Lászlóval egyetértve: a többségi határozat ilyen módon történő megszerkesztése lényegében provokáció, illetőleg - helytelen - útmutatás az alkotmánymódosító hatalom számára. ■
JEGYZETEK
* Ez a tanulmány - amely a JURA főszerkesztőjének kérésére készült - a Jogesetek Magyarázata c. folyóirat 2011. 3. számában "Az Alkotmánybíróság határozata az »alkotmányellenes alkotmánymódosítások« ügyében - az indokolás koherenciahiányának következményei" címmel megjelent jogeset-elemzés átírt és bővített változata.
[1] E némiképpen leegyszerűsítő (szóbeli) vitákon túlmenően igen értékes szakirodalmi álláspontok is nyilvánosságra kerültek. Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Zeller Judit: Túl az alkotmányon... Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1-12. o. Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: ... az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle 2011. 1. sz. A vita a Pázmány Péter Katolikus Egyetem és a Pécsi Tudományegyetem Alkotmányjogi Tanszékei által 2011. február 4-én Budapesten megrendezett konferencián is napirendre került. A konferencia "Jogforrástan" címet viselő szekciójában igen értékes és gondolatébresztő előadást tartott a témában Szilágyi Péter: Az alkotmányozás és az alkotmányozó hatalom államelméleti kérdései és annak tanulságai, valamint Fröhlich Johanna: Az örökkévalósági klauzula alapkérdései címmel. Szerző e rendezvényen "Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások?" címmel tartott előadást. A vita gyakorlati részét képező - jelen tanulmányban tárgyalt - határozat megszületését követően 2011 szeptember 15-én a PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszéke és a Pécsi Alkotmányjogi Műhely Alapítvány kuratóriuma "Alkotmányon innen és túl" címmel kerekasztal-beszélgetést rendezett a témában, amelynek ismertetését a JURA jelen száma közli.
[2] Magyar Közlöny 2011. 80. sz. 23030-23071. o. Az Alkotmánybíróság 2011. július 12-én hirdette ki határozatát. Az
- 172/173 -
előadó bíró Bihari Mihály volt, a határozathoz Bihari Mihály, Holló András, Kovács Péter, Paczolay Péter és Stumpf István párhuzamos indokolást, Bragyova András, Kiss László és Lévay Miklós különvéleményt csatolt. A döntés más szempontú elemzését ld. Drinóczi Tímea: "Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 12.) AB határozatával kapcsolatban" c. tanulmányában. Jura 2012. 1. sz. 37-46. o.
[3] Az Alaptörvény szabályozási megoldásáról ld. jelen tanulmány VII. pontját.
[4] Hangsúlyozandó, hogy az indítványozót - állandó gyakorlatának megfelelően - az Alkotmánybíróság nem nevezte meg. Az indítvány rendelkezésre bocsátásáért és a felhasználás lehetőségéért Ádám Antal professzor úrnak tartozom köszönettel. (Indítványának a határozat tartalmára gyakorolt hatása tekintetében ld. a 39. lábjegyzetet.) Az ebben az alpontban szereplő valamennyi szövegszerű idézet Ádám Antal indítványából származik. Ádám professzortól kapott tájékoztatás szerint az indítvány előkészítésében közreműködött Chronowski Nóra egyetemi docens és Drinóczi Tímea tanszékvezető egyetemi docens.
[5] Utalt itt a 14/2003. (IV. 9.) AB végzésre (ABH 2003. 93) és a 613/B/2004. AB végzésre is (ABH 2004. 2131).
[6] A benyújtott nagyszámú indítvány közül Hanák Andrásé érdemel még különös figyelmet. Ld. http://www.galamus.hu/images/stories/2010/12dec/zwzqh-101210-hanakandras.pdf
[7] Ez a megállapítás az Alaptörvény hatályba lépésével jelentőségét vesztette - ennek okairól ld. alább.
[8] Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: "...az alkotmányjogon innen" Alkotmánybírósági Szemle 2011. 1. sz. 70. o.
[9] Erre a következetlenségre más-más irányból Holló András és Stumpf István is rámutat. Érveléseik értékelését lásd alább.
[10] 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 59.
[11] Felmerül a kérdés, hogy mit kell vizsgálnia először az Alkotmánybíróságnak: az alkotmányellenességet vagy a megsemmisíthetőséget. A későbbiekben kifejtésre kerül, hogy az ABh. szerkesztése szerencsésebb lett volna annak az elvnek a mentén, hogy "ha úgysem tudom megsemmisíteni az Alkmód.-ot, akkor nem is vizsgálom tartalmilag".
[12] E tanulmány témájától messzire vezetne, ezért csak megjegyzésszerűen: az összehasonlító jog alkalmazása terjedelméről merőben eltérő felfogások élnek egymás mellett. Halmai Gábor összefoglalása alapján "az összehasonlító jog alkalmazását elutasító álláspont jogtudományi képviselői - mint például Günther Frankenberg - általában arra hivatkoznak, hogy az alkotmányjognak sem a problémái, sem a megoldásai nem azonosak az egyes országokban. Vannak azután olyanok - közéjük tartozik Mary Ann Glandon -, akik szerint a problémák hasonlóak, ám a megoldásaik szükségképpen különböznek egymástól. [...] És végül az összehasonlító alkotmányjog igazi támogatói, köztük a kanadai David Beatty, úgy gondolják, hogy az alkotmányjognak mind a problémái, mind a megoldásai azonosak minden országban." Halmai Gábor: "Alkotmány és globalizáció"; http://szuveren.hu/vendeglap/halmai-gabor/alkotmany-es-globalizacio. E tekintetben - Halmai Gábor szavaival élve anakronisztikus módon - Mary Ann Glandon felfogásával a legkönnyebb azonosulni. Addig a pontig ugyanis, amíg meg nem valósul a Halmai által leírt - és egyebekben valóban kívánatosnak tartott - "nemzetek feletti alkotmánybíráskodás", a nemzeti alkotmánybíróságoknak a saját alkotmányos berendezkedésük talaján kell működniük (amely természetszerűleg mutathat hasonlóságokat adott korszakokban). Lásd még Chronowski Nóra: "Az alapjogvédelem globális, európai és hazai trendjei" Pázmány Law Working Papers 2011/26, 1-17; http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2011/2011-26.pdf.
[13] Bihari Mihály elnöksége alatt született a 1180/I/2006. AB elnöki végzés (ABH 2007, 2888.), valamint a 283/I/2007. AB elnöki végzés (ABH 2007, 2906.); a korábbi gyakorlatból többek között a 1125/I/1996. AB elnöki végzés (ABH 1996, 953.) említhető.
[14] A közelmúlt szakirodalmi vitáihoz lásd Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Zeller Judit: i.m. 1-12. o.; Csink-Fröhlich: i. m. 66-71. o.; Kocsis Miklós: Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Új Magyar Közigazgatás 2011. 2. sz. 44-51. o.
[15] Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In: Kilényi Géza (szerk.): Alkotmánybíráskodás. Unió, Budapest 1993. 275. o. Ld. továbbá Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny 2004. 9. sz. 265-274. o. Holló András: Az Alkotmánybíróság viszonya az Alkotmányhoz. In: Petrétei József (szerk.): Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2000. 93-98. o. Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás - alkotmányértelmezés. Rejtjel, Budapest 2003; Tilk Péter: Az Alkotmánybíróság hatásköre és működése PTE ÁJK, Pécs 2005. 122-130. o. Vincze Attila et al.: 32/A. § [Az Alkotmánybíróság]. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég, Budapest 2009. 65-66. msz.
[16] Interjú Ádám Antallal; http://www.jogiforum.hu/interju/74. Az interjú folytatásában Ádám Antal is felveti ugyanakkor a közjogi érvénytelenséggel összefüggő vizsgálat lehetőségét: "Alkotmányunk nem tartalmaz megváltoztathatatlan, ún. örök értékű előírásokat. Minősítheti azonban az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítás alkalmazott eljárási rendjét, és kötelező erővel véleményezheti az alkotmánymódosítást a hazánkra is vonatkozó magasabb szintű nemzetközi és szupranacionális normák szempontjából."
[17] Ádám Antal: Észrevételek a magyar alkotmányozáshoz. JURA 2011. 1. sz. 202. o.
[18] Halmai: i.m.
[19] 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819. Kiemelés tőlem: K. M.)
[20] Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest 1998. 197. o.
[21] Lényegében erre utalt a 1260/B/1997. AB határozathoz fűzött különvéleményében Holló András - akihez Ádám Antal, Kilényi Géza és Szabó András is csatlakozott -, amikor kifejtette, hogy az Alkotmánybíróságot kizárólag az Alkotmány jogosíthatná fel az alkotmánymódosítások alkotmányossági vizsgálatára (ABH 1998, 816, 826.).
[22] Ami azonban Jakab András szerint sem zárja ki az alkotmánymódosítások eljárási szempontú vizsgálatát. Vö. 14/2003. (IV. 9.) AB végzés, ABH 2003, 903, 905-906., továbbá Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2007. 124. o.
[23] A genetikus interpretációhoz ld. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2009. 130. o.
[24] A 23/1994. (IV. 29.) AB végzést (ABH 1994, 376.), valamint a 293/B/1994. AB végzést (ABH 1994, 862.) egyetértőleg idézi Holló: i.m. 94. o.
[25] 14/2003. (IV. 9.) AB végzés, ABH 2003, 903, 906. Megjegyzendő, hogy az idézett szöveg összemossa az "alkotmányváltozás" és az "alkotmánymódosítás" kifejezéseket; ugyan az előbbit használja, de nyilvánvalóan az utóbbiról beszél. A két fogalom közötti megkülönböztetésről ld. Petrétei: i.m. 102-107. o.
[26] Chronowski Nóra: Az alkotmánybíráskodás. JURA 2001. 2. sz.
[27] E téma kapcsán Csink Lóránt és Fröhlich Johanna azt a nézetét fogalmazza meg, hogy "az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom közti különbség [...] nem mennyiségi, hanem minőségi. Nyilván nem lehet aszerint különbséget tenni az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás között, hogy a változás a fennálló alkotmány hány szakaszát érinti. Ehelyett
- 173/174 -
az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás - így az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom - közötti jellegadó különbséget abban látjuk, hogy míg az utóbbit a jog, addig az előbbit más logikai rendszer legitimálja. [...] Alkotmánymódosítással - akármennyire átfogó is a módosítás - nem jön létre új alkotmány, hiszen az alkotmány megmarad ugyanannak az entitásnak." Csink - Fröhlich: i. m. 67. o. Ezzel ellentétben azonban az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás közötti különbség részben mennyiségi, részben minőségi. Minőségi annyiban, amennyiben az alkotmányozó hatalom valóban képes akár teljességgel újszerű alaptörvény megalkotására (szemben az alkotmánymódosító hatalommal), viszont mennyiségi is, hiszen az alkotmánymódosító hatalomnak több korlátja van, mint az alkotmányozó hatalomnak. Az, hogy utóbbit mi és mennyiben köti, a konkrét ügy szempontjából figyelmen kívül hagyható; az azonban kétségtelennek látszik, hogy a demokratikus jogállami alkotmányozót kötő korlátokhoz képest az alkotmánymódosító hatalomnak további korlátja van, illetőleg lehet: nevezetesen az, amit az alkotmányozó hatalom megállapít a számára. E korlát elméletileg lehet akár tartalmi, akár formai; az Alkotmányban történetesen az előbbire nem, csak az utóbbira (a módosítás megszavazásának aránya stb.) találunk példát.
[28] Kilényi Géza: Az alkotmánybíráskodás lényege és szervezeti modelljei. In: Kilényi (szerk.): i.m. 46. o.
[29] Vö. a "módosítás" fogalmának tág értelmezésével: "tágabb értelemben [a módosítás] magában foglalja [...] a hatályos jogszabály alkalmazásának későbbi jogszabály általi felfüggesztését is." Drinóczi Tímea - Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2004. 298. o.
[30] 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 82.
[31] Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Értekezés a magyar alkotmányról. Osiris, Budapest 2009. 50-58. o.
[32] Chronowski - Drinóczi - Zeller: i.m. 9. o.
[33] Az alkotmányértelmezés valamely alkotmányi rendelkezés jelentéstartalmának előre meghatározott kritériumok és mértékek alapján történő felkutatását, kiderítését és megértését jelenti. Az alkotmányértelmezést tehát nem egyes szubjektív vélemények szerint, hanem a lehető legszigorúbb tudományos és objektív ismérvek alapján, kritikus, átlátható és felülvizsgálható mértékek szerint kell elvégezni. Petrétei: i.m. 116. o.
[34] Ezt erősíti meg a már idézett 1125/I/1996. AB elnöki végzés is, amelynek értelmében nem tartozik az Alkotmánybíróság feladatkörébe az Alkotmány vélt vagy valós ellentmondásainak feloldása (ABH 1996, 953.).
[35] Petrétei: i.m. 118. o.
[36] Utóbbi kifejezetten fogalomzavarnak tartom.
[37] Petrétei: i.m. 136. o.
[38] Vö. Petrétei: i.m. 137. o.
[39] Jogszociológiai szempontok figyelembevételével nem zárható ki teljes mértékben, hogy a "magyarázkodás" (tipikusan: "nem változtatja, nem változtathatja" meg eddigi gyakorlatát - tehát akarná, de nem teheti) az indítványozók között szerepeltetett, ám meg nem nevezett "neves alkotmányjogásznak" vagy "volt alkotmánybírónak" szól (a megfogalmazásokról lásd az ABh. indokolásának I. pontját). Az ABh.-ban az indítványismertetések során hosszan idézett "neves alkotmányjogász" érveinek szakmai hitele nyilvánvalóan befolyásolhatta a testületet indokolásának megfogalmazásában, ugyanakkor némileg "túlmagyarázottá" tette az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tekintetében egyébként tartalmilag helyeselhető határozatot.
[40] Vitán felül áll, hogy pl. az Alkotmánybíróság hatásköreinek tartalmi szűkítése ebbe a körbe sorolható.
[41] Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2002. 24-25. o.
[42] A parafrázisként alkalmazott gondolat eredeti megfogalmazása az Alkotmánybíróság sokat idézett 11/1992. (III. 5.) AB határozatából származik (ABH 1992, 77.). Nem tartozik természetesen a "nem jogállami eszközök" közé az Alaptörvény által is elismert - a korábbi Alkotmányhoz hasonló tartalommal megfogalmazott - ius resistendi (Vö. C) cikk (2) bekezdés: "Senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és köteles fellépni."
[43] Ez a megoldás csupán ombudsman-típusú szervek esetében fogadható el.
[44] Vö. Holló: i.m. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a szignalizáció ügyében nem következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata. A 1338/E/1996. AB végzésben a testület azt állapította meg, hogy "nincsen arra hatásköre, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításával javaslatot tegyen a törvényhozónak a hatályos Alkotmány kiegészítésére" (ABH 1999, 901.).
[45] Petrétei: i.m. 202-203. o.
[46] Petrétei: i.m. 366. o.
[47] Vö. Petrétei: i.m. 78-80. o.
[48] Tóth: i. m. 55. o.
[49] Vö. D. Tóth Balázs: A precedensalapú döntéshozatal alapkérdései a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. Fundamentum 2009. 4. sz. 88-100. o.
[50] Ugyanez igaz a hazai vagy külföldi jogtudósok által kidolgozott (vagy akár mottóként összefoglalt) tézisekre. Sajnálatosan többször előfordul, hogy a dogmatikai eredményeket az értelmezők saját közjogi keretükből kiragadva az azzal semmilyen kapcsolatban nem álló (hazai) alkotmányjogi gyakorlattal összefüggésbe hozva, saját indokaik megerősítéséhez használják fel, több esetben az ellenvéleményeket is figyelmen kívül hagyva.
[51] John Rawls nyomán Tóth: i.m. 41. o.
[52] Ezekhez lásd a ABh. jelentőségéről szóló VII. pontot.
[53] Különösképpen azért, mert a 613/B/2004. AB végzés értelmében az Alkotmány vizsgálata - ideértve az Alkotmány módosításának előzetes megtiltását is - nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe (ABH 2004, 2131.).
[54] Petrétei József szerint az Alaptörvény "mint Magyarország jogrendszerének alapja, amivel semmilyen jogszabály nem lehet ellentétes - önálló, sajátos jogforrási típusnak minősül, nem pedig a jogszabályok között felsorolt törvény speciális fajtája". Petrétei József: Az új Alaptörvény jogalkotást szabályozó rendelkezéseiről. In: Jogász doktoranduszok I. pécsi találkozója - Tanulmánykötet (szerk. Bencsik András - Fülöp Péter). PTE ÁJK Doktori Iskolája, Pécs 2011. 50. o.
[55] Vö. az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés a) és b) pontjaival. Alátámasztja továbbá az is, hogy az Alaptörvény elfogadására és módosítására külön szabályok vonatkoznak (vö. Alaptörvény S) cikk).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus.
Visszaugrás
