Az Ákr. azzal a célkitűzéssel született, hogy a közigazgatási hatósági eljárások általános kereteit teremtse meg, sokkal erősebb és szélesebb körű kötelező jelleggel, de kompaktabb és egyszerűbb formában, mint azt a Ket. tette. Tanulmányunkban arra teszünk kísérletet, hogy elemezzük, valóban általános eljárásjogi szabályrendszer-e az Ákr., és ha nem, mik e kudarc egyes okai és következményei. Tanulmányunk az MTA IX. Osztály Közjogi Albizottsága 2021. április 9-ei ülésének tudományos vitájában elhangzott előadásokon alapul. Jelen vizsgálódásaink alapján úgy véljük: újfent az ágazati jogalkotók kezébe került a közigazgatási eljárásjogi szabályok alakítása, és az általános eljárásjogi szabályozás immár nem sokkal több, mint illúzió. Az általános eljárási szabályok kiüresítésének korábban indult trendje folytatódik.
Tárgyszavak: közigazgatási eljárásjog, bürokráciacsökkentés, jogorvoslathoz való jog, eljárás egyszerűsítése, építésügyi jog
Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) megalkotása egy hosszú folyamatba ékelődött be, annak tulajdonképpen egy leágazása volt, amely azonban nem volt képes a folyamat fő irányát befolyásolni. Ez a folyamat sarkosan akár bürokráciacsökkentési ámokfutásnak is nevezhető, amelynek volt egy szervezeti jogi és egy eljárásjogi ága. A folyamat a kormányhivatali rendszer felállításával indult, majd a közigazgatási szervezetrendszer integrációjával[1] és az első bürokráciacsökkentési csomaggal[2] folytatódott, illetve további bürokráciacsökkentési intézkedésekkel[3] járt. Ebbe csatlakozott be az új általános eljárásjogi törvény, az Ákr. elfogadása, illetve az ágazati joganyag ehhez való igazítása 2017-ben. 2019 végén a két irány "közös produktuma" volt a járási hivatali eljárások egyfokúsításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (Ejhet.), amelynek hordereje messze túlmutat a címén. A folyamat eddigi csúcspontját a koronavírus-járvány kezelésére "újrafelfedezett", majd állandósított eljárásjogi újításokban érte el. Természetesen nem újkeletű törekvés az eljárások gyorsítása,[4] de ilyen koncentráltan ezidáig talán nem jelentkezett.
A bürokráciacsökkentés folyamata újra felveti azt a kérdést, hogy mit is jelent, miben áll az általános hatósági eljárásjog általánossága, hiszen ezt a legutóbbi módosításokkal ismét újraértelmezte a jogalkotó. Azt is érdemes megnézni, hogy egyáltalán mire modellezünk, tehát milyen az a közigazgatási eljárás, ami a szemünk előtt lebeghet, amikor általánosítunk, illetve milyen funkciói vannak még az eljárásjognak, pontosabban a jogalkotó ezek közül melyeket kívánja érvényre juttatni.
- 309/310 -
Nagyon leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy - a közigazgatás alapelveihez igazodva - az általános eljárásjognak is kettős funkciója van, egyrészt biztosítania kell a közigazgatás működését, azon belül is - többek között - a közigazgatási eljárások jogszerűségét, másrészt pedig a hatékonyságot is garantálnia kell: az eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezárhatók legyenek és gyorsan, gazdaságosan döntsön az adott hatóság a közigazgatás elé kerülő ügyekben és mindeközben optimális döntéseket hozzon.[5]
A jogszerűség és a hatékonyság biztosítása iránti törekvések esetében azonban nagyon fontos az egyensúlyi helyzet, ez most jóval nagyobb mértékben bomlott meg, mint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) elfogadása óta valaha. Talán a legfontosabb ok, amit e kettős vonulatból kiszűrhetünk, és ami általában is jellemzi a közpolitikákat az elmúlt tíz évben, hogy a hatékonyság sokkal fontosabb szemponttá vált, mint a jogszerűség. Az utóbbi már csak mellékes szerepet játszik, ezt különösen jól mutatja az Ákr.-nek az általánosságról vallott felfogása is.
Az a jogtudományi-elvi definíció, hogy az Ákr. értelmében általános az, ami minden eljárásban előfordulhat, azzal járt, hogy a hatósági ügyek néhány, de nem egyetlen szabályozási tárgykörön belüli csoportjában használatos jogintézmények egyszerűen szabályozatlanul maradtak.[6] Az általánosság újraértelmezése például azt eredményezte, hogy a nyilvánosság részvétele az eljárásokban alig, vagy egyáltalán nem megoldott. Az egyetlen dolog, ami továbbfejlesztve megmaradt, az a közhírré tétel, amely a nyilvánosság tájékoztatását is szolgálja, de ezen kívül mind a közmeghallgatás, mind a hatósági közvetítő jogintézménye kikerült az általános eljárásjogból, anélkül, hogy bárhol máshol általános jelleggel szabályozásra került volna. Hozzá kell tenni, nincs is más "hely", amely erre való, ezt - ahogyan a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) kodifikációja idején a jogalkotó helyesen felismerte - már az általános szabályok szintjén kell szabályozni, hiszen nem egyetlen törvény és végrehajtási rendeletei által szabályozott tárgykörbe tartozó jogintézményről van szó. Tehát sem az "általános" és a "mindenhol előforduló", de még az "általános" és a "tipikus" közé sem tehető egyenlőségjel. Az általános fogalmát kodifikációs okokból kifolyólag is sokkal alacsonyabb küszöbbel kell megállapítani, mert az általánosság bizonyos fokát elért jogintézményeket nem lehet már az ágazati jogban partikuláris jelleggel szabályozni, hiszen az egyrészt a jogalkotás alapelveivel ellentétes, ha egy jogintézményt több jogszabály külön-külön szabályoz, ha pedig egy jogszabály szabályozza, annak hatálya nem terjed ki más olyan területekre, ahol szintén alkalmazandó lenne az adott jogintézmény. Példának okáért, hiába került át a közmeghallgatás szabályozása a Ket.-ből az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvénybe szinte szó szerint, mivel e törvény hatálya csak az atomenergia felhasználásával kapcsolatos eljárásokra terjed ki, az e körön túli más olyan eljárásokban, ahol jogszabály kimondja a közmeghallgatás tartásának kötelezettségét, az atomenergiáról szóló törvény nem alkalmazható. A közmeghallgatás tartására vonatkozó kötelezettséget tehát semmi nem tölti meg tartalommal, nincs mit számonkérni egy esetleges perben. Arról nem is beszélve, hogy amit e jogintézmény szabályaihoz kapcsolódóan a Ket. alatt a bírói joggyakorlat már kifejlesztett, jelentős részben el is vesz(het)ett így.[7] Ugyanez a helyzet a hatósági közvetítővel és az automatikus ügyféli jogállás definíciójával is.
Mindeközben teljesen következetlenül érvényesítette a jogalkotó az Ákr.-ben az általánosság e beszűkített fogalmát, hiszen a közhírré tétel és a hirdetményi közlés, noha szintén nem tekinthetőek még csak tipikusnak sem,[8] szerepelnek az Ákr.-ben, akárcsak a hatósági szerződés. Persze az is tény, hogy az itt hiányolt jogintézmények egyike sem merül fel az együgyfeles, kérelemre induló eljárásokban. Ezzel el is érkeztünk az egysíkúság másik vetületéhez: a jogalkotó az együgyfeles, kérelemre induló eljárásokra modellezte az egész eljárási törvény rendszerét. A hivatalbóli eljárásokra vonatkozó fejezet ezen az egysíkúságon némiképpen javított, ugyanakkor a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény, amelynek szintén e téren lehetne garanciális jelentősége, csak a rendszeridegen anyagi jogi rendelkezések "exportálását" szolgálta. A szankcionáló eljárásokra vonatkozó speciális eljárásjogi rendelkezéseket azonban nem tartalmaz, miközben az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EEJE) 6. cikke szerinti büntetőügy fogalmába akár már egy szankcionálásra irányuló közigazgatási hatósági eljárás is beletartozhat.[9] A tipikusan ide sorolt versenyügyek és az adózással kapcsolatos, szankcionálásra irányuló eljárások immár kivett ügyek,[10] de az ezeket szabályozó, a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. tör-
- 310/311 -
vény (Tpvt.) és az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (Art.) sem tartalmaznak az Ákr.-nél kiterjedtebb garanciarendszert.[11]
Ebből a - képzavarral élve - "kétirányú egysíkúságból" jelentős jogvédelmi deficit adódik. A jogszerűségnek az összetevői, úgymint a legitimáció megteremtése és az előrehozott jogvédelem garantálása egyre kisebb szerepet játszik, miközben a fellebbezés kiiktatása miatt ezeknek épphogy egyre fontosabb szerepet kellene betölteniük. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) "átmentett" egyes fogalmakat, ami visszahat természetesen az eljárásjogra is. Így például a közigazgatási szervek kvázi ügyféli jogállására mondhatjuk, hogy az Ákr. általános ügyfélfogalma alapján a közigazgatási szervek feladatkörük közvetlen érintettsége esetén ügyfélnek minősülnek,[12] ugyanakkor mind a sokügyfeles ügyeknél, mind az automatikus ügyféli jogállásnál jelentős problémákat okoz az általános szabályozás hiánya. Az általánosság Ákr. szerinti fogalma tehát kiüresíti az általános eljárásjogot és az ágazati jogalkotónak szabad kezet ad. Ezek a törekvések persze nem újkeletűek, 2005 és 2013 között volt egy hasonló hullám, amikor a jogalkotó azzal kísérletezett: hogyan tudja az ügyféli jogokat visszanyesni, és elejét venni annak, hogy egyesek megakadályozzák az eljárások hatékony lefolytatását (ahogy a közérdek egyes, általuk nem képviselt aspektusainak az érvényre juttatását a közigazgatási szervek sokszor interpretálni szokták). Ekkor a jogalkotó azonban még az általános eljárásjog garanciális kereteit megtartva, azokon belül maradva "nyesegette meg" az ügyféli jogállást úgy, hogy felhatalmazást adott különféle preklúziós szabályok megalkotására. Az az ügyfél, aki az elsőfokú eljárásban nem vett részt, nem élhetett jogorvoslattal, vagy ha tartalmilag nem kifogásolta első fokon az egyes döntési elemeket, később sem élhetett ezzel szemben jogorvoslattal.[13]
A további átalakulások híven tükrözik, hogy az eljárásjog jogvédelmi funkcióját a jogalkotó mennyire tartja lényegesnek. A fellebbezés kiiktatásának gondolata nem újkeletű, már a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről 2006. évi LIII. törvényben (a továbbiakban: Nkbt.) megjelent,[14] de általános vezérmotívummá csak a Kp. kodifikációjának kezdetekor vált. Ekkor azonban a kontextus eltérő volt, hiszen arról volt szó, hogy kétfokú bírósági jogorvoslatra lesz lehetőség általános rendes jogorvoslattal, és emellett még rendkívüli jogorvoslatra is sor kerülhet.[15] Ebben a kontextusban tűnt a jogpolitika formálói számára jó megoldásnak, hogy gyakorlatilag a fellebbezés mint belső jogorvoslat helyébe kerüljön egy másodfokú per, bár már akkor is megjelentek olyan jogirodalmi álláspontok, melyek szerint nem "csereszavatos" a kettő, és nem tudja a bírósági eljárás pótolni a belső jogorvoslatot.[16] Az Ejhet.-tel, amely praktikusan a szervezeti integráció és a munkaerőhiány együttes következményeit vonta le, az egyfokúság általánossá vált az államigazgatási hatósági ügyfajtákban[17] és a jogvédelem abból a szempontból is csökkent, hogy a Kp.-nak a ténylegesen bírói jogvédelmet garantáló szabályai is jelentősen gyengültek.[18] Ehhez jött még a 2020. évben a függő hatályú döntés kivezetése a rendszerből.[19]
Az általánosság újfajta értelmezésének következményei gyors és jelentős hatást gyakoroltak a közigazgatás működésére is. A jogorvoslati rendszer átalakítása, az Ejhet. szabályai nyomán a közigazgatási per lett az általános közigazgatási jogorvoslat, a fellebbezés csak kivételes jogorvoslati formává vált, amelyet az Ákr. alapvetően az önkormányzatok szerveire telepített ún. átruházott államigazgatási hatáskörben hozott döntésekkel, valamit a helyi rendészeti szervek döntéseivel szemben tartott fenn. Azonban - a korábbi rendelkezésekkel összhangban - lehetővé tette, hogy az ágazati jogalkotó külön törvényben biztosítsa ennek a jogorvoslatnak a lehetőségét. Amennyiben az egyes ügycsoportokra tekintünk, kiemelhet-
- 311/312 -
jük, hogy a fellebbezés az Ákr.-ben meghatározott általános kereteken kívül egy jelentősebb, nagy ügyszámmal járó ágazatban maradt fenn. Az Ákr. hatálya alól kivett, az általános szabályokat csak a külön törvényben elrendeltek szerint alkalmazó adó- és vámigazgatási eljárásokban ugyanis 2020-at követően is fennmaradt a fellebbezés mint sajátos, előrehozott jogvédelmi megoldás. Ha összevetjük a 2019. II. félévi - azaz a reform előtti - és a 2020. II. félévi - azaz a reform utáni első, "teljes" félév - hatósági statisztikai adatait, akkor nyilvánvalóvá válik, hogy az általános jelleggel a fentiek szerint szűkített általános fellebbezés azonnali és radikális változást hozott a megyei és fővárosi kormányhivatalok hatósági ügyintézési gyakorlatában. A korábban sem túlzottan jelentős mértékű - 2018-ban a járási hivatali elsőfokú döntéseknek mindösszesen csak a 0,20%-ával (!) szemben éltek az ügyfelek jogorvoslattal[20] - másodfokú feladatok lényegében eltűntek, s a jogorvoslati döntések számának radikális csökkenését a hivatalbóli jogorvoslatok terén a kormányhivatalok megerősítése sem tudta megfordítani. Igaz, ezek az eszközök csak a kormányhivatalok informáltságát próbálták biztosítani, azzal, hogy immáron a járási hivatali első fokon hozott végleges döntésekkel szembeni kereseteket a járási hivatalok a kormányhivatalok útján kötelesek felterjeszteni a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz. Amennyiben a reform előtti és utáni jogorvoslati adatokra tekintünk, látható, hogy 2020. II. félévében a megyei kormányhivatalok másodfokú határozatainak száma a 2019. II. félévi mérték 16,89%-ára, azaz lényegében egyhatodára esett vissza (lásd 1. ábra).
1. ábra
A megyei és fővárosi kormányhivatalok másodfokú döntései (2019. második félév és 2020. második félév)
A szerzők saját szerkesztése. Forrás: OSAP 1229 Hatósági statisztika 2019 és 2020, www.ksh.hu (2021.05.31.)
Az eljárási korrekciók így nem tudtak kellő hatást elérni, ugyanis a tényleges igazgatási kapacitásokon a szabályozás nem változtatott, azok továbbra is erősen korlátosak maradtak, s az érdemi eljárási kötelezettség megszűnésével az előrehozott jogvédelem szerepe jelentősen szűkült.
Azokban az ágazatokban - így különösen az adóigazgatásban - ahol az eljárási szabályok a fellebbezést változatlanul fenntartották, nem került sor érdemi változásra a gyakorlatban. Jóllehet, 2020-ban a 2019-es évhez képest adó- és vámügyekben a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága által hozott (másodfokú) döntések száma is csökkent, azonban ennek mértéke jóval kisebb volt, mint a kormányhivatalok esetében (lásd 2. ábra).
2. ábra
A Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatóságának másodfokú döntései (2019. második félév és 2020. második félév)
A szerzők saját szerkesztése. Forrás: OSAP 1229 Hatósági statisztika, 2019 és 2020, www.ksh.hu (2021.05.31.)
Látható, hogy az Ejhet. reformjainak köszönhetően a fellebbezés mint előzetes jogvédelem lényegében szűk körbe szorult vissza és elsődleges jogorvoslattá a közigazgatási perek váltak. Ennek megfelelően elvileg, változatlan jogorvoslati védelmet feltételezve, a bírósági ügyek számának nagyjából olyan mértékben kellene nőniük, mint ahogyan a fellebbezések köre szűkült. A 2015/2016-os, a fellebbezés lehetőségét folyamatosan és fokozatosan szűkítő szabályozást hozó időszakok azonban arra mutattak rá, hogy az előrehozott jogvédelem sokkal inkább hozzáférhető, így a fenti időszakban a szűkítések ellenére nemhogy nőtt, hanem még csökkent is a keresetek száma. Az Ejhet. hatálybalépése és a fellebbezés radikális visszaszorítása nyomán azonban már jelentősen nőtt a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok ügyterhe. A bírósági statisztika adatai alapján az első fokon érkezett közigazgatási perek száma 2020-ban a 2019-es évben érkezett perek számának 180,23 %-a volt (lásd 3. ábra).
- 312/313 -
3. ábra
Az első fokon indult közigazgatási perek száma (2019-ben és 2020-ban)
A szerzők saját szerkesztése. Forrás: Bírósági statisztika 2019 és 2020, https://birosag.hu/ugyforgalmi-adatok (2021.06.04.)
Jóllehet a közigazgatási perek száma jelentősen nőtt, azonban az írásunk előző részeiben jelzett hatás, amely szerint a bírósági út intézményesítése lényegében a jogorvoslathoz való hozzáférés szűkítésével jár, szintén észlelhető volt, ugyanis a közigazgatási perek száma általában kisebb mértékben nőtt, mint ahogyan a fellebbezések száma csökkent.
A jogorvoslatokhoz való jog szűkülése mellett - ahogyan már jeleztük - az egyének jogainak védelmére talán még jelentősebb hatást gyakorolt az ellenőrzött bejelentés rendszerének a bevezetése, amely az engedélyezési hatósági eljárások döntő többségét bejelentési eljárássá alakította, így lényegében - hatósági eljárás hiányában - az ellenérdekű ügyfelek részvételét, jogaik érvényesítését és védelmét jelentősen csökkentette. A fenti szabályrendszert - amely a hatósági engedélyezési ügyek többségét lényegében kivette az Ákr. tárgyi hatálya alól - először a koronavírus járvány gazdasági hatásainak leküzdését és az ügyintézéssel járó érintkezések számának csökkentését jelentő átmeneti, veszélyhelyzeti rendelkezésként intézményesítette a 191/2020. (V. 8.) Korm. rendelet.[21] A Covid-19 pandémia első hullámához kötődő veszélyhelyzetet megszüntető 2020 nyári jogalkotás azonban ezt a rezsimet a magyar közigazgatási jog állandó szabályaiba beépítette, azaz a magyar eljárásjogba beemelte, s ezzel is erodálta az Ákr. általános hatályát. Ily módon ugyanis egy jelentős számú ügycsoportban a bejelentés körében lényegében szűkítette a hatósági eljárás indításának lehetőségeit, s a bejelentésre külön törvényben, a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény[22] IV. fejezetében meghatározott szabályokat kell alkalmazni elsődlegesen az Ákr. helyett.[23] A fenti szabályozás tovább erősítette a "hallgatás beleegyezés" elvének alkalmazását a közigazgatásban. A legtöbb, korábban engedélyezési ügy főszabály szerint bejelentési eljárássá alakult át, s az ágazati jogszabályokban meghatározott engedélyezési eljárásra csak akkor kerülhet sor, ha a hatóság azt közérdekből indokoltnak tartja. Azaz, a hatóság vizsgálata során csak és kizárólag a közérdeket tekinti mércének: az ügyekben az ellenérdekű felek jogos érdekeinek vizsgálata nem jelenik meg, sőt, a bejelentésről ezek a felek - hatósági eljárás hiányában - nem is szereznek tudomást. Így jogos (magán)érdekeik közigazgatási érvényesítésének lehetősége erősen szűkült, lényegében számukra a közigazgatási jogi - jellemzően olcsóbb és egyszerűbb - jogérvényesítés helyébe az összetettebb, hosszadalmasabb és sok esetben költségesebb polgári jogi jogérvényesítés lépett. Ez azonban nem csak az ellenérdekű ügyfelek számára jelent kockázatot: a közigazgatási jogvédelem helyébe lépő magánjogi rendszer az adott tevékenységet végezni szándékozó személy számára is kockázatokat rejt. Ugyanis így ezek az igények nem a beruházás megkezdése előtt, hanem csak azután, a tényleges működés közben jelennek meg. A magánjogi perekben a bíróság ex tunc hatályú döntése pedig azt eredményezheti, hogy a működő tevékenységet kell beszüntetni vagy azt jelentős költségekkel átalakítani. Ezzel szemben a közigazgatási hatósági, a priori, ex nunc jellegű jogvédelem ennek kockázatát csökkenti: hiszen ilyenkor az ellenérdekű ügyfelek igényei és jogosultságai már a beruházás megkezdése előtt egyértelművé válnak. Így a "bürokráciacsökkentés" elsődlegesen a közigazgatás és nem az ügyfelek terheit csökkenti, hiszen a közigazgatási eljárások szűkítésével mind a kérelmező, mind az ellenérdekű ügyfelek helyzetét megnehezítette - a kérelmező ügyfeleknek a kockázatok növelésével, az ellenérdekű ügyfeleknek a jogérvényesítés magánjogi útra terelésével -, azonban a közigazgatás ügyterheit jelentősen csökkentette.
A közigazgatási ügyteher csökkenése azonnal tükröződött a hatósági statisztikákban is. Az elsőfokú hatósági eljárások intézésében kiemelt szerepet játszó járási hivatalok ügyforgalmában a 2020. év második félévének ügyszáma az első féléves ügyszámnak csak a 81,85%-a volt. Jóllehet minden évben - az évente egyszer hozott hatósági döntésekre tekintettel - az első félévben több ügy indul, mint a második félévben, 2019-ben a járási hivatalokban a második féléves ügyszám az első félévesnek 97,80%-a volt, azaz ez a különbség nem közel 20%-os, hanem nagyságrendileg csak 2-3%-os volt (lásd 4. és 5. ábra).
- 313/314 -
4. ábra
Járási hivatali ügyszámok 2019 első és második félévében (lineáris trendvonallal)
A szerzők saját szerkesztése. Forrás: OSAP 1229 Hatósági statisztika 2019 és 2020, www.ksh.hu (2021.05.31.)
5. ábra
Járási hivatali ügyszámok 2020 első és második félévében (lineáris trendvonallal)
A szerzők saját szerkesztése. Forrás: OSAP 1229 Hatósági statisztika 2019 és 2020, www.ksh.hu (2021.05.31.)
2. A korábbi trendek folytatódnak?
Írásunk bevezető részében is jeleztük, hogy ez a vizsgálat egy 2020-as elemzés és műhelykonferencia folytatásának is tekinthető. A két konferencia és a hasonló tárgyú elemzés lehetőséget ad arra, hogy megvizsgáljuk, változtak-e, s ha igen, milyen módon a közigazgatási jogérvényesítés szabályozásának és gyakorlatának trendjei. Elemzésünk során a 2019/2020-as állapotot a jelen szerzőknek a Közjogi Szemle 2020/2. számában megjelent tanulmányai jelentik. A főbb megállapításainkat táblázatos formában foglaljuk össze, de összességében kiemelhetjük, hogy a korábbi trendek folytatódnak, a Covid-19 pandémia időszakának veszélyhelyzeti, majd a veszélyhelyzetire figyelemmel levő reformjogalkotása a korábbi folyamatokat teljesítette ki. Ezeket a kérdéseket foglalja össze röviden a következő táblázat.
1. táblázat
A közigazgatási jogérvényesítés trendjei (2019/2020 és 2020/2021)
| MTA IX. GJO ÁJTB Közjogi Albizottság műhelybeszélgetés 2020. február | MTA IX. GJO ÁJTB Közjogi Albizottság műhelybeszélgetés 2021. április |
| Az Ákr. elsődleges hatálya fokozatosan gyengül (ágazati szabályozás mozgásterének folyamatos bővítése). | Az Ákr. elsődleges hatálya fokozatosan gyengül (ágazati szabályozás bővítése, horizontális hatályú törvények - pl. 2020. évi LVIII. tv. IV. fejezet). |
| Az ügyféli jogok érvényesülése elnehezül, különösen az ellenérdekű ügyfeleké. | Az ügyféli jogok érvényesülése elnehezül, különösen az ellenérdekű ügyfeleké. |
| A közigazgatási jogvédelem helyett a magánjogi jogvédelem kerül előtérbe, a közigazgatási jogvédelem lehetőségei szűkülnek (Ejhet., ágazati törvények). | A közigazgatási jogvédelem helyett a magánjogi jogvédelem kerül előtérbe, a közigazgatási jogvédelem lehetőségei szűkülnek (ágazati törvények, 2020. évi LVIII. tv. IV. fejezet). |
A 2020-as trendek tekintetében forrás: Hoffman István és F. Rozsnyai Krisztina: Ügyféli jogosultságok a hatósági eljárásban - több vagy kevesebb? Közjogi Szemle. 2020/2. sz. 11-16.
Az általános szabályok átalakulásának, trendjeinek vizsgálatát követően a fenti szempontrendszer érvényesülése egyik tipikus példáján, az építési szabályozás változásán keresztül vizsgáljuk meg a fenti trendek érvényesülését.
Az előzőekben jelzett tendenciáknak az általánosság szintjén történő bemutatása és értékelése után indokoltnak mutatkozik a "közigazgatási bürokráciacsökkentés" zászlaja alatt véghez vitt átalakítások feltárása, mivel az általános tendenciák ágazati leágazásai az építési jogban már a fent vázolt kodifikációs produktumok előtt megjelentek. A vizsgálat mellett felhozható másik érv annak az ívnek a felismerése, miszerint bizonyos eljárási könnyítések égisze alatt olyan rendszerszintű hangsúlyváltások mentek (és mennek) végbe ebben az ágazatban, amelyek az általános(nak deklarált) keretek szétfeszítésére és módosítására egyaránt alkalmasak.
Ahhoz, hogy a tanulmány elején kifejtett általános eljárásjogi tendenciák ágazati leképeződése körvonalazható legyen, célszerű a jogalkotó nekibuzdulásának főbb indokait feltárni, közelebbről azokat a motivációkat (kritikákat) bemutatni, amelyek miatt a jogalkotó szükségét érezte a klasszikus építési jogi rezsim újragondolásának. A leggyakrabban hangoztatott érvek szerint az építési (engedélyezési) eljárások hosszadalmasak, költségesek, bürokratikusak, bonyolultak és sok esetben teljesíthetet-
- 314/315 -
len követelményeket támasztanak az érintettekkel szemben.[24] Ugyancsak nehezíti - a témával összefüggésben - a tisztánlátást, hogy nem lehet csupán (köz)jogi aspektusból közelíteni az eseményekhez. A jogi szempontok mellett jócskán megjelennek közpolitikai megfontolások is, ezek közül kettőt tartok kiemelésre érdemesnek. Egyrészt rögzíthető, hogy a vonatkozó egyszerűsítést célzó jogintézmények bevezetését áthatja egyfajta családpolitikai karakter,[25] másrészt pedig kijelenthető, hogy - a közigazgatási jogi mellett - gyakran pénzügyi jogi eszközök által is lendületbe kívánja hozni a jogalkotó az ágazatot.[26]
Az eddigiekből kirajzolódó "problématérkép" árnyalásaként rögzíthető az is, hogy a vizsgált - és az általános tendenciák apró pénzre váltásaként is értelmezhető - változtatások a részletszabályok ismeretében egyszerre eredményezik a klasszikus, előzetes kontrollon alapuló építésrendészeti funkciók halványodását és a kézzel fogható gazdaságpolitikai rendeltetés erősödését, ebben a tekintetben a (közigazgatási) jog a (köz)politika szolgálóleányaként jellemezhető.
A XIX. század elejéig a közigazgatást lényegében rendészeti tevékenységnek tekintették, mivel annak hatósági módszerei (előírás, engedélyezés, tiltás, ellenőrzés, szankció) és a szolgáltató, szakigazgatási tevékenységének hiánya miatt a közigazgatás inkább rendészeti jelleget mutatott. Az állam fokozódó szerepvállalásával, a közigazgatási ágazatok differenciálódásával a rendészeti igazgatás ma már a közigazgatás egyik meghatározó, de nem kizárólagos ágazatává lett, ugyanakkor a rendészeti jellegű tevékenység más (civil) ágazatokban is megjelenik (pl. egészségrendészet, oktatásrendészet). A rendészeti típusú igazgatás feladata a jogi előírások betartatása a közigazgatás egyes ágazataiban hatósági, rendészeti eszköztárral.
Az talán nem igényel bővebb kifejtést, hogy a jogszabálysértő, az építési előírásokkal ellentétes építési munkák komoly veszélyeket hordoznak magukban (pl. kedvezőtlen településrendezési folyamatokat indíthatnak el, védett természeti értékek pusztulását eredményezhetik, az állampolgárok életét, testi épségét károsíthatják vagy veszélyeztethetik, környezetkárosodáshoz vezethetnek stb.). Ezt a nem kívánatos helyzetet elkerülendő (vagy legalábbis esélyét csökkentendő) az építési jogi előírások betartását szigorú, hatósági eszközök által realizált ellenőrzési rendszer biztosítja. A közigazgatási jog alapvetően két jogintézményen keresztül tölti be ezt a jogvédő funkciót az építésügyben: az engedélyhez kötöttség és az utólagos ellenőrzési rendszer által. Az előbbi lényegében a közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenységén keresztül manifesztálódik: ebben a körben azt vizsgálja - előzetesen és folyamatba épített módon - a közigazgatás, hogy a tervezett építmény megfelel-e a jogszabályi követelményeknek, illetve alkalmas-e a rendeltetésszerű használatra. Ezzel szemben az építkezés és az építmények használata során betartandó előírások utólagos kontrollját a hatósági felügyelet körébe tartozó módon vizsgálja a közigazgatás. Mindezt azért tartottuk indokoltnak vázolni, mert a bürokráciacsökkentés keretében (és részben a főcsapást megelőzően) kodifikált eljárási könnyítések alapjaiban rajzolták át ez a szisztémát, amelynek kézzel fogható, az általánosság szintjét is elérő jogvédelmi konzekvenciái lettek.[27]
Ezen a ponton érdemes arról is megemlékezni, hogy az építési munkáknak a hatósági kontroll szempontjából három típusát indokolt megkülönböztetni:
- engedély és bejelentés nélkül végezhető tevékenységek (pl. meglévő épület utólagos hőszigetelése), ebben az esetben a kontroll hatósági felügyeleten keresztül realizálódik,
- egyszerű bejelentéshez kötött tevékenységek (pl. 300 m2-t nem meghaladó hasznos alapterületű új lakóépület építése), amikor az építési dokumentáció teljességét a hatóság előzetesen vizsgálja, a vonatkozó követelmények számonkérésének formája ebben az esetben is a hatósági felügyeleti tevékenység, valamint
- az engedélyhez kötött tevékenységek (pl. 300 m2-t meghaladó hasznos alapterületű lakóépület építése), amikor a tervezett építési tevékenységnek az engedélyezési eljárásban manifesztálódó előzetes kontrollja kiegészül az utólagos hatósági felügyeleti tevékenységgel.
A napjainkig tartó egyszerűsítést célzó jogalkotási hullám tekintetében az első - immár másfél évtizedes múltra visszatekintő - állomás a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokra vonatkozó szabályozás kialakítása volt, amelynek alapvető kereteit - az akkor
- 315/316 -
hatályos Ket. felhatalmazása alapján - az Nkbt. alakította ki. A szűk értelemben vett eljárási könnyítések közül a szabályozás két, jogvédelmi szempontból kardinális elemét emeljük ki: egyrészt az eljárás megindításáról értesített ügyfél ügyféli jogait csak akkor gyakorolhatta, amennyiben az elsőfokú eljárásban nyilatkozatot tett vagy kérelmet nyújtott be; másrészt a döntések bírósági felülvizsgálatára - az általánoshoz képest - rövidebb keresetindítási határidőt állapított meg a törvényalkotó.
A reguláció értékeléseként kiemelhető, hogy a jelzett eljárási könnyítések bevezetésének indoka az eljárások gyorsítása volt. Sokat elárul e jogintézmény hatóköréről az, hogy mely ügyeket nyilvánította e körbe tartozónak a jogalkotó. A téma illusztrálásaként jelezzük, hogy kezdetben egyebek mellett közlekedésfejlesztési projektek[28] tartoztak ebbe a körbe, amelyek egyébként sokügyfeles jellegük miatt alkalmasak voltak az alapeljárásba épített előzetes jogvédelmi garanciák elhalványítására, később pedig egyfajta hektikusság és önkényesség vált jellemzővé ezen a területen.[29]
A szabályozás alakulásának következő állomása az engedélyhez kötöttség oldása és egyszerűbb előzetes ellenőrzési módozat bevezetése volt, amelynek kezdeti megnyilvánulása a tudomásulvételi eljárások intézményesítése volt. Ezekben az eljárásokban a hatóság egyrészt egyszerűsített dokumentáció alapján hozta meg döntését egyszerű eljárási szabályok mellett. Az eljárások "egyszerűsítését" olyan jogi megoldások alkalmazása által vélte elérni a jogalkotó, mint az eljárás megindításáról való értesítés, a hiánypótlásra történő felhívás vagy éppen a szakhatóságok megkeresésének mellőzése. A tényállás tisztázását alapvetően helyszíni szemle keretében realizálta a hatóság, sajátos "aktusigény" mellett: ha a hatóság mindent rendben talált, abban az esetben tudomásul vette a tervezett tevékenységet, míg ellenkező esetben elutasította a kérelmet és megtiltotta a tevékenyéget.[30] Ezzel összefüggésben rögzítésre érdemes, hogy ezt a konstrukciót gondolta tovább a jogalkotó az egyszerű bejelentéshez kötött tevékenységekre vonatkozó rezsim kialakításakor.
Az eljárások racionalizálását, gyorsítását célzó megoldás az eljárások összevonása is, amelynek több megnyilvánulási formájával is találkozunk a hatályos szabályozásban: ebbe a körbe tartozik az integrált eljárások alkalmazása, valamint az összevont eljárások intézményesítése (ebben a körben új intézményként vezette be a jogalkotó korábban a két szakaszból álló összevont telepítési eljárást).[31]
A vázolt fejlemények után jelentőségére és dinamikus "finomhangolására" tekintettel végezetül az egyszerű bejelentéshez kötött beruházásokra vonatkozó szabályozásra térünk ki.
A Kormány 2015-ben fogadta el az építésügy átalakítását célzó intézkedési tervről és az ahhoz kapcsolódó feladatokról szóló 1567/2015. (IX. 4.) Korm. határozatot, amely három beavatkozási területet azonosított az újraszabályozás körében: a lakossági építkezésekhez kapcsolódó bürokráciacsökkentést, a tervezőkre vonatkozó szabályozás átalakítását, valamint a szerzői jogi szabályozás - kapcsolódó - módosítását. A lakossági építkezésekre irányadó "bürokráciacsökkentés" realizálása érdekében nevesített intézkedések között szólt a jogalkotó a lakossági építkezések megkönnyítését célzó intézkedésről, amely a bejelentési elv térnyerését kívánta realizálni az engedélyezési eljárásokkal szemben. A hivatkozott kormányzati döntés értelmében a legfeljebb 160 m2 hasznos alapterületű lakóépület építése (valamint a meglévő lakóépület legfeljebb 160 m2 hasznos alapterületűvé történő bővítése vagy átalakítása) esetén az építésügyi hatóságnak tudomásulvételi eljárást kell lefolytatnia, amennyiben szakhatósági közreműködés, és építésügyi követelmények vizsgálatán túlmenő szakkérdés vizsgálat nem szükséges. A kormányhatározatban foglalt elképzelésen azonban a jogalkotó több irányban is túllépett, mivel egyrészt az Étv. módosított normaszövege a legfeljebb 300 négyzetméter összes hasznos alapterületű új lakóépület építése esetén tette főszabállyá az egyszerű bejelentési kötelezettséget az engedélyezési eljárás helyett, másrészt a hatóság szerepe is változáson esett át az eredeti koncepcióhoz képest.[32] Csak utalunk arra a dinamikára, amely - a Kormány által kihirdetett veszélyhelyzethez kapcsolódóan - a hat lakást meg nem haladó, de legfeljebb 1000 négyzetméter összes hasznos alapterületű lakóépület kivitelezésére is kiterjesztette az egyszerű bejelentés alkalmazási körét.[33]
- 316/317 -
Az egyszerű bejelentéshez kötött építési tevékenységek szabályozását az Étv. 33/A. §-a, illetve a 155/2016. (VI. 13.) Korm. rendelet[34] adja. Az Étv. akként rendelkezik, hogy - engedélyezési eljárás lefolytatása helyett - egyszerű bejelentéssel történik
- a 300 négyzetméter összes hasznos alapterületet meg nem haladó új lakóépület építése,
- műemlék kivételével, a meglévő lakóépület 300 négyzetméter összes hasznos alapterületet meg nem haladó méretűre bővítése, valamint
- a fenti építési munkákhoz szükséges tereprendezés, támfalépítés.
A jogintézmény terjedelmét kiterjeszti a törvény azon rendelkezése, amely szerint a természetes személy építtető egyszerű bejelentéssel bejelenti egyrészt a 300 négyzetméter összes hasznos alapterületet meghaladó új lakóépületet érintő építési, valamint az ehhez szükséges tereprendezési, támfalépítési tevékenységet, ha azt saját lakhatás biztosítása céljából végzi és az így megépült új lakóépület egy lakásnál többet nem tartalmaz; másrészt - műemlék kivételével - a meglévő lakóépület 300 négyzetméter összes hasznos alapterületet meghaladó bővítésére irányuló építési, valamint az ehhez szükséges tereprendezési, támfalépítési tevékenységet, ha azt saját lakhatása biztosítására szolgáló lakóépület tekintetében végzi.
A szabályozás több ponton - jogvédelmi szempontból vitatható - eljárási könnyítést tartalmaz az építtető vonatkozásában. Kiemeljük ezek közül az alábbiakat:
- egyszerű bejelentéssel folytatott építési tevékenység esetén az építtető az építési tevékenységet bejelenti a kijelölt szervnek,
- ha a tervező a tervezés során a közműellátás és az égéstermék-elvezető megvalósítása érdekében az arra jogosult szolgáltató hozzájárulását vagy jóváhagyását kéri, és arra nyolc napon belül nem kap érdemi választ, a hozzájárulást vagy jóváhagyást megadottnak kell tekinteni.
A kapcsolódó részletszabályok említését mellőzve kiemeljük egyrészt azt a - jogvédelmi szempontból - kardinális jellegzetességet, hogy ebben az esetben a hatóság nem folytat le hatósági eljárást, így az előrehozott jogvédelem létező eszközei kívül rekednek ezen a processzuson; másrészt jelezzük, hogy ebben az esetben a használatbavétel dokumentálása hatósági bizonyítvány kibocsátásával történik, így az utólagos kontroll lehetősége is elhalványul, mivel ekkor sem kerül sor engedélyezési eljárásra.
Ez a módosítás alapvető profilváltást jelentett az építési igazgatásban részt vevő hatóságok számára, mivel az előzetes engedélyezési tevékenység helyett a bejelentési kötelezettséggel kombinált utólagos kontroll eszközrendszerével kell teljeskörűen biztosítani a jövőben az építési munkálatok jogszerűségét, szakszerűségét és biztonságosságát, illetve ezen keresztül a környezeti szempontok érvényesülését, ami azonban - a jelenlegi jogszabályi környezetben a kezdeti tapasztalatok alapján - a tervező, a kivitelező, az építtető és a szomszéd oldalán egyaránt - bizonytalanságot, védtelenséget eredményez.[35]
Problematikus és jogvédelmi szempontból aggályos ezen túlmenően a hatáskör-telepítési szabályok alakulása is. A már hivatkozott 1567/2015. (IX. 4.) Korm. határozat a lakossági építkezésekre irányadó "bürokráciacsökkentés" realizálása érdekében nevesítette a Kormány elvi döntését amellett, hogy - igazodva a területi államigazgatásban az elmúlt években véghez vitt és a továbbiakban is fenntartandónak ítélt integrációhoz -"[a]z ügyintézés hatékonyabbá tétele érdekében az általános építésügyi hatósági hatáskört a jegyzőtől a járási hivatalba kell integrálni".[36] Ez a változtatási irány lényegében az építésrendészet lokális kapcsolódását csökkentette, a jegyzői hatáskörnek a járási hivatal vezetőjéhez, majd 2020. március 1-jével a megyei, fővárosi kormányhivatal vezetőjéhez telepítése (tovább) szűkítette az önkormányzati építésügy terrénumát.
Ez a változ(tat)ás egyrészt természetesen szakítani látszik az építési közigazgatás kezdeti decentralizálásával, másrészt - az Ákr. és a Kp. "koordináta rendszerében" - jogvédelmi deficitet eredményez, mivel azzal az eredménnyel jár, hogy az építésügyi eljárások egyfokúvá válnak: a kormányhivatal döntésével szemben nincs helye fellebbezésnek, a döntés csak közigazgatási perben lesz megtámadható. Dogmatikai és praktikus kérdéseket vet fel továbbá az is, hogy a hatályos rendszerben az építéshatósági és az építésfelügyeleti kompetenciákat egyazon közigazgatási szerv (ti. a megyei, fővárosi kormányhivatal) hivatott gyakorolni.
Mint az a fenti többirányú elemzésből is láthatóvá vált, az Ákr. által biztosított előrehozott jogvédelmet az általá-
- 317/318 -
nosság újraértelmezése, egyes jogintézmények elhagyása és az eljárások egyfokúsítása jelentősen visszavetette. Még sokkal erőteljesebben csökkent a jogvédelem szintje az engedélyezési eljárások bejelentési kötelezettséggé silányítása révén. Ezzel ugyanis az általános eljárásjogi törvény hatálya alól vonja ki az ilyen ügyeket a jogalkotó, ami teljes garanciavesztéshez vezet. Nem véletlenül hangsúlyozza a jogalkotó külön is, hogy a bejelentés nyomán nem indul eljárás. Ez sem új találmány, a szolgáltatási irányelv átültetése kapcsán már számos engedélyezési eljárás alakult ilyen formán át. A bürokráciacsökkentés során a bejelentési kötelezettség legjelentősebb térnyerése - amint az bemutatásra került - az építési jogban volt tapasztalható, de számos egyéb területen került a kisebb-nagyobb ellenállás ellenére[37] is alkalmazásra.
A pandémia tovább erősítette ezt a kiüresítési folyamatot, ami mára gyakorlatilag oda vezetett, hogy az általános eljárásjog mint garanciarendszer csak nagyon szűk körben érvényesül - elsősorban ott, ahol gazdasági érdekek nem vagy nem elsődlegesen jelennek meg. Az esetek többségében a hatóság a hatósági jogalkalmazásból eddig a lehető legteljesebb mértékben száműzni próbált diszkrecionális jogkörben dönt arról, hogy hol avatkozik be és hol próbálja meg érvényesíteni a közérdeket. Természetesen vannak területek, ahol más eszközökkel próbálják az eljárások által érintett személyek, szervezetek pótolni a hatósági eljárásokon keresztüli vizsgálat nyomán létrejövő anyagi jogviszonyok nyújtotta védelmet,[38] hiszen arról sem szabad megfeledkeznünk, hogy a jogszerűség biztosítása nem "pusztán" a jogállamiság folyománya, hanem a kockázatok kezelésének, feltárásának és minimalizálásának a kontinentális jogrendszerben intézményesült egyik fontos módja. ■
JEGYZETEK
[1] Az egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi VI. törvény, a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény.
[2] 2015. évi CLXXXVI. törvény a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról.
[3] Pl. a központi hivatalok megszüntetésének folyamata 2016 folyamán. Egy többszempontú összegző értékelés olvasható e folyamatok hatásairól Közjogi Szemle a 2020/2. tematikus számában, a 2020. februárban tartott MTA IX. GJO ÁJTB Közjogi Albizottság műhelybeszélgetésen elhangzott hozzászólások alapján készült tanulmányokban. Közjogi Szemle. 2020/2. sz. 1-31.
[4] F. Rozsnyai Krisztina: Gyorsítási törekvések a közigazgatási eljárásjogban és ezek hatása az eljárásjog által biztosított "előrehozott jogvédelemre". Jogtudományi Közlöny. 2010/1. sz. 22-30.
[5] Lásd cizelláltabban Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási Jog - Általános rész I. Budapest, Eötvös, 2015. 22-25.
[6] Erről részletesen lásd Hajas Barnabás: Újrago(mb/nd)olt hatósági eljárásjog: az általános közigazgatási rendtartás. Jogtudományi Közlöny. 2017/6. sz. 292-302.
[7] Ha a bírósági intézményi memóriában él is, a jogi adatbázisokban általános szabály hiányában ritkán belinkelhető, így számos jogi képviselő számára nem létezik.
[8] Ez egyelőre annak ellenére így van, hogy az ügyféli ügymegismerési jogok kiüresítéseként a hirdetményi közlés tipikussá tételére igen sok törekvés érzékelhető aktuálisan.
[9] Jussila v. Finland [GC], 2006. november 23., no. 73053/01.
[10] Pákozdi v. Hungary, 2014. november 25., no. 51269/07, § 22; A. Menarini Diagnostics S.R.L. v. Italy, 2011. szeptember 27., no. 43509/08, § 40.
[11] 25/2020. (XII. 2.) AB határozat.
[12] E reflexív hatások, amelyek részben a Ket. korábbi szabályainak kisugárzásaként is értelmezhetőek, idővel persze el is halványulhatnak.
[13] Részletesebben lásd F. Rozsnyai Krisztina: A barnamedve esete a szalámival: A közigazgatási eljárási jog a nemzetközi jog és az európai jog kölcsönhatásainak terében. In: Fazekas Marianna (szerk.): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia. Budapest, ELTE ÁJK, 2013. 255-271. http://www.ajk.elte.hu/file/Uj_generacio_konf_kotet_2013.pdf (2021.05.20.)
[14] F. Rozsnyai: i. m. (2010) 25.
[15] Lásd erről részletesen Kovács András György: A Kúria megváltozott szerepköre a közigazgatási perrendtartás rendszerében. Jogtudományi Közlöny. 2017/9. sz. 403-409.
[16] Lásd például: Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula: "Megszüntetve megőrzés"? A közigazgatási hatósági eljárás újraszabályozása az általános közigazgatási rendtartásról szóló új törvényben. Állam- és Jogtudomány. 2021/1. sz. 16-18.
[17] Fontos kivétel persze az adóigazgatási eljárás, ahol a hatósági eljárásban a kétfokúság továbbra is általánosan érvényesül.
[18] F. Rozsnyai Krisztina: Variációk egy témára: a közigazgatási bíróságok rendszere és hatásköreik. Jogtudományi Közlöny. 2020/2. sz. 84-92., különösen 90-92.
[19] Ez a közigazgatás hallgatásával szembeni fellépési lehetőségek szűkülését eredményezi. Lásd F. Rozsnyai Krisztina: Pillanatkép a függő hatályú döntés után: a határidő-túllépés következményeinek változásai. In: Árva Zsuzsanna - Barta Attila: Évtizedek a magyar közigazgatás szolgálatában. Ünnepi tanulmányok Balázs István Professzor 65. születésnapjára. Debrecen, DE ÁJK, 2021. 289-304.
[20] Hoffman: i. m. (2020) 25.
[21] 191/2020. (V. 8.) Korm. rendelet a veszélyhelyzet alatti engedélykötelezettségről, valamint az ellenőrzött bejelentésről.
[22] A magyar jogalkotás sajátos jellegét az is mutatja, hogy ezt az állandó szabályrendszert egy, címe alapján átmeneti rendelkezéseket rögzítő törvény intézményesítette.
[23] Lásd Fazekas Marianna: Az Ákr. hatálya. Az Ákr. tárgyi hatálya: a hatósági ügy. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész III. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2020. 194.
[24] Ezzel összefüggésben bővebben lásd Szalai Éva: Az építési igazgatás, építési jog alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből II. Budapest, Complex, 2013. 296.
[25] Ez a sajátosság tetten érhető a használt lakás vásárlásához, bővítéséhez igényelhető családi otthonteremtési kedvezményről szóló 17/2016. (II. 10.) Korm. rendelet és az egyszerű bejelentéshez kötött építkezések szabályozása vonatkozásában.
[26] A rendelkezésre álló tág spektrumú instrumentumok közül a kapcsolódó áfakulcsok változására érdemes utalni: egyszer közbevételszerzési lehetőség (27%), máskor az építési volumen fellendítése (5%) vezérli a jogalkotót ebben a tekintetben.
[27] Erről bővebben lásd Bencsik András: Az építési jog szakigazgatási alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer, 2020. 673.
[28] Erre lehet példa az egyes közlekedésfejlesztési projektekkel összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és az eljáró hatóságok kijelöléséről szóló 345/2012. (XII. 6.) Korm. rendelet szabályozása.
[29] A Kormány rendeleteinek tömege nyilvánította nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházássá a járási hivatalok elhelyezését szolgáló helyiségek kialakítására szolgáló építési beruházásokat. Pl. 506/2013. (XII. 29.) Korm. rendelet (Karcagi Járási Hivatal).
[30] Ilyen eljárásnak minősült a használatba vétel, a bontás, a jogutódlás, valamint a veszélyhelyzet esetén végzett építési tevékenység tudomásul vétele, továbbá ebbe a körbe sorolható a kivitelezés, illetve a bontás megkezdésének tudomásulvételére irányuló építésfelügyeleti eljárás is.
[31] Ennek a jogintézménynek sajátos színezetet ad az a tény, hogy ezt a processzust a településrendezés intézményei között szabályozza az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban: Étv.), amely mögött felfedezhető az az indok, miszerint ebben a komplex eljárásban végső soron normatív településrendezési eszköz módosítására is sor kerülhet, ami unikális megoldásnak tekinthető az egyedi hatósági aktus kibocsátására irányuló eljárások tekintetében. Ennek az eljárási technikának az értékeléséről részletesebben lásd Szalai: i. m. 297-298.
[32] Étv. 33/A. §.
[33] A veszélyhelyzet ideje alatt az építkezések egyszerű bejelentéssel történő megvalósíthatóságának kiterjesztéséről 687/2020. (XII. 29.) Korm. rendelet 1. § (2) bek.
[34] 155/2016. (VI. 13.) Korm. rendelet a lakóépület építésének egyszerű bejelentéséről.
[35] Ezzel kapcsolatban bővebben lásd Bencsik András - Barta Attila: A települési önkormányzatok szerepe a környezetvédelmi igazgatás átalakult rendszerében. Pro Futuro. 2017/1. sz. 59-93.
[36] 1567/2015. (IX. 4.) Korm. hat. 1.1. pont.
[37] Lásd pl. a kútfúrás iránti engedély bejelentésre "cserélése". A köztársasági elnök indítványa alapján indult ügyben hozott 13/2018. (IX. 4.) AB határozat egy időre megakadályozta ezt a visszalépést, de az a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet 2021. jan. 1-től hatályos 26. §-a révén - valamivel szűkebb körben - megvalósult. Részletes elemzést ad ennek problémáiról a jövő nemzedékek szószólójának közleménye a vízjogi engedélye- zési szabályok enyhítésével kapcsolatos alkotmányos aggályokról (2020.11.20). https://www.ajbh.hu/jnbh-kozlemenyek (2021.05.31.)
[38] Hoffman István: A közigazgatási reform és az állami beavatkozás eszközeinek módosulása. Közjogi Szemle. 2020/2. sz. 24.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Eötvös Loránd Tudományegyetem.
[2] A szerző egyetemi tanár, Eötvös Loránd Tudományegyetem; tudományos főmunkatárs; Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézet.
[3] A szerző adjunktus, Eötvös Loránd Tudományegyetem.
Visszaugrás
