Az eljárásjognak napjainkban különös jelentőséget ad az a tény, hogy a közigazgatási eljárások és a közigazgatási perek időtartalmának csökkentését a jogalkotó - a rövid határidők megszabásán túl - elsősorban bizonyos eljárási garanciák, így pl. a jogorvoslati jogosultság korlátozásán keresztül kívánja elérni.[1] Ahhoz, hogy rámutassunk arra, hogy az eljárási szabályokkal való operálás a legkevesebb eredménnyel kecsegtető módja a különböző - elsősorban engedélyezési és tervezési - eljárások gyorsításának, szükséges először a közigazgatási eljárás gyorsításának témájával általában foglalkoznunk.
Az időnek a közigazgatási eljárásban nagy szerepe van. A közigazgatás, csakúgy, mint a társadalom többi része, az időben létezik, tevékenysége az időben zajlik, döntései meghozatalához időt használ el, jobban mondva hasznosít. Az eljárásban megvalósítandó célok, egymással ellentétes érdekek közötti összhang megteremtése, a konfliktusok feloldása az egyes célok érvényesülésének optimalizálása révén történik. Ehhez a mérlegelés intézménye biztosítja a közigazgatás számára a kellő döntési szabadságot. A mérlegelés sokszor nehéz feladatának lehető legjobb elvégzéséhez pedig időre van szükség. Ezt a tevékenységét a közigazgatás nem szabadon végzi, döntéseit legtöbbször különböző szabályok keretei között hozza meg, amelyek így a döntéshozatal folyamatát strukturálják, s ezzel időtartamát is meghatározzák. Ezek a szabályok, eljárások részben a törvényhozás produktumai, részben a felettes szervektől származnak, de minden közigazgatási szerven és intézményen belül is vannak szabályok, amelyeket a döntéshozatalnál figyelembe kell venni. A közigazgatási szervezetrendszerrel kölcsönhatásban fejtik ki hatásukat ezek a szabályok, egy adott szerv szervezeti rendszere kihat arra, hogy az eljárások hogyan folynak.
A gyorsaság fokozása érdekében célszerű megvizsgálni, hogy az egyes eljárásokban hol "folyik el" az idő, milyen szabályok vagy szervezeti megoldások lassítják az eljárást. Ezek döntő többsége a szervezetrendszer túlzott, koordinációt nélkülöző tagoltságában, a közigazgatási munka megszervezésének elégtelen mivoltában, ill. az ezeket leképező anyagi jogban gyökerezik. Időveszteség így több helyen is felfedezető az eljárásban, de elsősorban nem az eljárásjogi intézmények által válik hosszabbá az eljárás időtartama, hanem egyrészt az anyagi jog nem megfelelő színvonalú szabályozása,[2] másrészt a közigazgatási szervek működésének diszfunkcionalitása miatt. Néhány példa ezek közül: a jogi szabályozás hiányosságaira utal a kétszeri eljárás az engedélyezési eljárások integrálása helyett, valamint a fokozott koordinációs szükséglet a túl fragmentált hatósági szervezetrendszer miatt.[3] A hatásköri viták kialakulása is erre utal.
Természetesen az optimális jogi szabályozás sem tudja kiiktatni a hatóságok esetleges szembenállását
- 22/23 -
és kölcsönös akadályozását vagy a kellő specializálódás híján előálló szakértelem-hiányt,[4] sem a felettes szerv túlzott vagy elégtelen irányítási tevékenységét. Ezen túl lassíthatják az eljárást az adott hatóság szervezetén belüli elégtelen koordináció; a közvéleménytől és az igazságszolgáltatástól való félelem, valamint a hatóság felszereltségének - mind dologi, mint személyi feltételek terén való - hiányosságai is.
A gyorsítási törekvések hátterében a piaci folyamatok folyamatos gyorsulása áll, amelyhez a piaci szereplőknek igazodniuk kell. Mivel sok gazdasági tevékenységet csak hatósági engedély birtokában lehet végezni, így ebben a "gyorsulási folyamatban" a közigazgatás közreműködésére is szüksége van a piaci szereplőknek ahhoz, hogy versenyképesek maradjanak.
A globalizáció csak felerősíti ezt a kényszert. Az államhatárok a WTO, GATT és egyéb nemzetközi, avagy szupranacionális egyezmények, illetve szervezetek létrejötte révén elveszítették jelentőségüket, ami a verseny további fokozódásához vezetett. A piaci szereplőknek egyre jobban kell figyelniük hatékonyságukra és a költségeik visszaszorítására. A költségeket alapvetően három módon lehet csökkenteni. Vagy áthelyezi az adott cég az üzemeit egy olyan országba, ahol a termelés költségei alacsonyabbak, vagy a belső munkafolyamatokat próbálja hatékonyabbá tenni, vagy pedig új termékeket fejleszt. A vállalkozások persze mindhárom eszközt bevetik.
Az üzemek áthelyezése kapcsán az államok között is verseny alakult ki: különböző eszközökkel próbálják megakadályozni, avagy éppen elérni az áttelepülést. A zöldmezős beruházásoktól kezdve az adókedvezményeken keresztül kedvező koncessziós szerződésekig számos eszköze van ennek a versenynek. Ezek sorában helyezhető el a gyors engedélyezési eljárás is: ez az üzemáthelyezésnél is fontos ugyan, de inkább maradásra késztető tényező az új termékek kifejlesztésével kapcsolatban. A termék-innováció ugyanis sokszor lényegesen nagyobb előnyt tud biztosítani egy vállalkozás számára, mint az üzemáthelyezés. Ehhez azonban elengedhetetlen, hogy a termék-innovációhoz szükséges engedélyeket a lehető leggyorsabban kapják meg a piaci szereplők. Az államok a gazdasági növekedés és a magas foglalkoztatás érdekében ezért igyekeznek az engedélyezési eljárásokat felgyorsítani, hogy a beruházási helyszínversenyben minél előkelőbb helyre kerüljenek.
A közigazgatás, avagy bürokrácia, amely valaha a munkamegosztáson alapuló szervezetek lehető legjobb szervezeti formája volt, mára sok szempontból alulmarad a magángazdasági szervezetekkel szemben. A közigazgatás ritmusa ugyanis nem felel meg a társadalom és gazdaság felgyorsult ritmusának. Ahogy azt Max Weber részletesen bemutatta,[5] e ritmusok a modern idők kezdetén sem voltak összhangban, de ebben az esetben a vállalkozásoknak kellett utolérniük a közigazgatást, amely így modernizációs tényezőt jelentett a számukra. A ritmusok összhangja mindaddig biztosított volt, amíg a vállalkozásokat is bürokratikus módszerekkel igazgatták.
Az ipari forradalommal azonban a gazdaság és a közigazgatás haladási sebessége közötti olló elkezdett szétválni. A magánszektor megtanulta a feladatait gyorsan elvégezni. A közigazgatás számára, amely igyekezett ugyan gyorsabbá válni, a "felgyorsulás" nem volt egzisztenciális kényszer, így diszharmónia keletkezett, a két alrendszer eltérő sebességűvé vált. A közigazgatás lemaradásának egyre nagyobb mértékét okozza az ún. információs társadalom eszközrendszerének hihetetlen változékonysága is, amely a gazdaságban sokkal gyorsabban "forog", mint ahogyan ezt a közigazgatás követni tudja.[6]
Manapság tehát a közigazgatás ritmusát igyekeznek a gazdaság ritmusához igazítani. Nem véletlen a New Public Management térnyerése, amely a magángazdaság igazgatási eszközeit igyekszik a közigazgatásban meghonosítani. Ezen eszközök alkalmazása azt mutatja, hogy nagy gyorsulási potenciállal rendelkezik a közigazgatás, hiszen valóban segíthetnek ezek az eszközök a ritmusok közelítésében. Ezek a tapasztalatok viszont azt is jelzik, hogy a gyorsítási törekvések központjában nem állhatnak egyedül és elsősorban az eljárási szabályok. A szervezeti és működési struktúrák racionalizálása, a közigazgatási szervezetrendszer és a hatásköri szabályok újragondolása sokkal több potenciált rejt magában.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
