A 2018. január 1-én hatályba lépő közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (továbbiakban: Kp.) alapvetően változtatja meg a közigazgatási bíráskodás rendszerét, a bíráskodás terjedelmét. Ebben a tanulmányban a Kúria mint közigazgatási legfelső bíróság gyökeresen megváltozott szerepkörét mutatom be. A Kúria szerepköre jelentősen erősödött egyrészt általában a közigazgatási bíróságok hatáskörének kiszélesedése, beavatkozási jogköreinek az erősödése folytán, másrészt magán a közigazgatási bírósági rendszeren belül is megnövekedett a súlya. Az alábbiakban azt igyekszem kimutatni, hogy a Kúria, mint a közigazgatási ítélkezés jogegységesítő fóruma és egyben, mint másodfokú bíróság túlsúlyossá vált a közigazgatási bírósági rendszer egészében, és ez a Kp. belső szabályozási logikájával is ellentétes.[1]
A Kúria közigazgatási bírósági rendszeren belüli megnövekedett szerepkörének pontosabb megértéséhez néhány mondatban szükséges utalni azokra az általánosítható következményekre, amit a Kp. új szabályrendszere a közigazgatási bíráskodás egészére nézve indukál, és ezen keresztül hat a Kúria feladataira, hatásköreire.
1. A közigazgatási bíráskodás alapvető jellegének megváltozása, jogköreinek kiteljesedése számos okra vezethető vissza. Ezen okok közül a legfontosabbak a Kp. tárgyi hatályának lényegesen szélesebb volta az eddig alkalmazott Pp. XX. fejezetéhez képest, a közigazgatási bíróságok eljárási és döntési lehetőségeinek jelentős kiszélesítése, ezzel szoros összefüggésben a Kp. absztrakt fogalomhasználatából eredő szöveghez kötött értelmezés oldása, és mindezekre együttesen visszavezethető hatása a Kp.-nak a közigazgatási eljárási jog és anyagi jog további fejlődésére.
A tárgyi hatály alapvetően megváltozott akkor, amikor a korábbi főszabály szerinti hatósági határozatokkal szemben a közigazgatási jogviták tárgya általában a közigazgatás tevékenysége (közigazgatási cselekmények vagy ezek elmulasztása) lett. Így minden nem járulékos jellegű, illetve kormányzati tevékenységgel össze nem függő egyedi döntés (kivéve az irányítási és vezetési jogviszonyok keretében született egyedi döntéseket), hatósági intézkedés, általában a közigazgatási szerződések minden típusa, és még a jogszabálynak vagy közjogi szervezetszabályozó eszköznek nem minősülő egyedi ügyben alkalmazott általános hatályú rendelkezések (közlemények, állásfoglalások, ajánlások, szabályzatok stb.) is felülvizsgálhatóvá váltak. A jövőben a közszolgálati jogvitákban is a közigazgatási bíróságok járnak el, mint minden olyan közigazgatási jogvitának nem minősülő közjogi jogvitában is, amelynek felülvizsgálatát törvény a közigazgatási bíróság hatáskörébe utalja. A közigazgatási bíróságok ráadásul főszabály szerint nem hatályon kívül helyezik és szükség esetén új eljárásra kötelezik a közigazgatási szervet, hanem elsősorban megváltoztatják a közigazgatási szerv közigazgatási cselekményét, sőt kifejezett marasztaló határozatokat hozhatnak a közigazgatási szervekkel szemben, de nem kizárt a megállapító ítélet (jogszabálysértés megállapítása) meghozatala sem. A mulasztást sem csak hatósági eljárásokban állapíthatnak meg, és kötelező ítéletek esetében megjelenik a per főtárgyára vonatkozó végrehajtási eljárás lehetősége (pl. marasztalási perek),
- 403/404 -
vagy külön teljesítés kikényszerítésére irányuló önálló eljárás kezdeményezhető (mulasztási ítélet, vagy új eljárásra kötelező ítélet nem teljesítése esetén).[2]
2. A Kp. szövege számos esetben a bírói gyakorlatra bízza a "részletek meghatározását", és olyan absztrakciós szinten ad felhatalmazást bírói döntésekre[3], amelyek a szövegkötött értelmezést jelentősen oldják. Például a Kp. 20. § (6) bekezdése szerint a bíró dönti el, hogy kit kell érdekeltként "kötelezően" perbe állítani a jogvita rendezése érdekében. Nyitva hagyja azt a kérdést, hogy a közigazgatási szerv új eljárásra kötelezése esetén adott kötelező iránymutatás a határozat rendelkező részében vagy a korábbi gyakorlattal egyezően az indokolásában kell-e szerepeltetni[4], és általában is olyan új fogalomrendszert vezet be (közigazgatási cselekmény, nem létező aktusok stb.), amely széles körű aktustani felkészültséget igényel, és ezért a kialakuló gyakorlat nyilvánvalóan jelentősen fogja fejleszteni a közigazgatási jog dogmatikáját a jövőben.[5] Az a rendelkezés például, hogy jogsértés megállapítása esetén a bíróság hivatalból kötelezi a közigazgatási szervet a tevékenység jogsértő következményeinek az elhárítására [Kp. 89. § (3) bekezdés], olyan absztrakt felhatalmazás hivatalbóli végrehajtható kötelezések meghozatalára, amely alapjaiban változtatja meg az eddigi szövegkötött értelmezésre vonatkozó bírói attitűdöt. A jelenlegi szövegkötött értelmezésre jó példa az az általánosan elterjedt nézet, hogy a Kúriának nincs megváltoztatási jogköre, mert a Pp. 275. § (4) bekezdése szerint, ha a felülvizsgált határozat jogszabályt sért, a Kúria a jogerős határozatot csak egészben vagy részben hatályon kívül helyezi, és ha a döntéshez szükséges tények megállapíthatók, helyette, illetve az elsőfokú határozat helyett a jogszabályoknak megfelelő új határozatot hoz. Mindenképp helyes megközelítés az, hogy ha egy mód van rá, a bíróság a jogszabályi szófordulatokat követi. Azonban a végletes ragaszkodás a jogszabályok szó szerinti értelmezéséhez időnként megnehezíti az összefüggések felismerését, mint az történt az EJEB Pákózdi-ügyben[6] hozott ítéletével, amely az ítéletet hatályon kívül helyező és felperes keresetét elutasító kúriai határozatot megváltoztató határozatként értékelte, és amely döntés következményeinek elfogadtatása a kúriai gyakorlatban nem volt problémamentes. Nyilvánvaló, hogy a fenti Kp.-rendelkezés esetében szóba sem jöhet a Kp. szófordulatainak szoros követése. Mindezek a változások illeszkednek abba a nemzetközi trendbe, ami a többszintű jogalkotásból (nemzeti, európai uniós, nemzetközi jog) eredő normabizonytalanságként is felfogható, és amely magas szintű bíróságok ítélkezési gyakorlatában, mint az EuB vagy az EJEB általánosan elfogadott, és amelynek jellemzője a koherens ítélkezési gyakorlat érdekében az ítéleti következtetések normaszöveggel való kapcsolatának a halványodása.[7] Természetesen minél magasabb szintű egy bíróság, annál erősebb a szövegkötött értelmezés visszaszorulása. Így a Kúria továbbra is helyesen a szövegkötött értelmezésre fog törekedni, de az közel se lesz olyan "eredményes", mint az a múltban tapasztalható volt, ellenben minden bizonnyal nem lesz olyan normaszövegtől elvonatkoztatott, mint az a nemzetközi bírói fórumok esetében tapasztalható. A Kúria hatásköre ezért nemcsak a Kp. széles tárgyi hatálya miatt, hanem a kevésbé szövegkötött értelmezés miatt is növekedni fog.
3. Még tovább fog erősödni a Kúria szerepe hosszú távon a Kp. azon hatására tekintettel, amely a jogi környezetet szinte kényszeríti a további fejlődésre. Bár a jogalkotó törvényi indokolása szerint a Kp. és az Ákr. együttes megalkotása szerves egészet alkot és azok egymásra tekintettel készültek, megállapítható, hogy az Ákr. nemcsak jelentős visszalépést jelent az ügyféli jogok biztosításában a Ket.-hez képest[8], de a Kp. új rendszeréhez való szerves kapcsolódást sem sikerült elérni. Az Ákr. tárgyi hatálya ugyanis nem hogy igazodna a Kp. tárgyi hatályához, de még a Ket.-hez képest is szűkebbnek tekinthető[9], ami viszont azzal jár, hogy a hatósági döntéseken túlmenő közigazgatási cselekményeknek, így az egyéb egyedi döntéseknek és hatósági intézkedéseknek továbbra sincs általános eljárási kerete, amely alapján a Kp. hatálya alá tartozó jogvitás kérdések mederben tarthatók volnának, és amelyre bírói kontroll alapozható volna. Amennyiben az Ákr. a közigazgatási cselekmények általános eljárási kereteként került volna megalkotásra, akkor értelmet nyertek volna olyan Ákr.-beli - jelenleg értelmetlennek tűnő - újítások, mint a közigazgatási jogerő helyett a véglegesség fogalmának bevezetése, és amely fogalom nagyban tudta volna segíteni a bírói felülvizsgálatot a nem hatósági döntésnek minősülő közigazgatási cselekmények esetében. E közigazgatási cselekményeknél a jogerő ugyanis fogalmilag nem értelmezhető, jóllehet az ilyen közigazgatási cselekmények közigazgatási bí-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
