A magyar közigazgatás az 1980-as évek elejétől kezdődő időszakban a "permanens reform" időszakában volt,[1] amely reformok végigkísérték a rendszerváltozást követő évtizedeket is, s amelyek üteme jelentősen felgyorsult a 2011/12-ben lezajlott közjogi átalakulásokat követően.[2] A közjogi átalakítási folyamatban az első időszak szervezeti átalakításait követően 2015/2016-tól előtérbe kerültek az eljárásjogi reformok is, először az akkor hatályos általános közigazgatási eljárási törvény, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) jelentős mértékű módosításával. Majd a területi államigazgatás 2011-2013 közötti átalakításának a központi államigazgatási reformokkal való összefüggéseire tekintettel - elsősorban a központi hivatalokat érintően - 2016/2017-ben újabb eljárási reformokra került sor. Ebben az időszakban zajlott le a közigazgatási jogorvoslati rendszer - azaz a közigazgatási (hatósági) eljárásjog és a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát szabályozó perjogi rendelkezések[3] - megújítása. A "permanens reform" ezen a területen is érezhető: a 2016/2017-es kodifikációt követően 2019/2020-ban jelentősen átalakították a közigazgatási perek és a közigazgatási eljárásjog szabályait.
Jelen cikkben így röviden az elmúlt 5 év eljárási reformjaira kívánok összpontosítani, elsősorban abban a vonatkozásban, hogy a közigazgatás mely kihívásaira kívántak a reformok választ adni, és ehhez milyen eszközöket választottak. A fentieken kívül azt is röviden vizsgálnám, hogy a közigazgatási reformok mellett milyen főbb hatások módosították az állami beavatkozás eszközeit.
A közigazgatási reformok nemcsak a magyar közigazgatás számára jelentettek folyamatos kihívásokat az elmúlt évtizedekben. A "dicsőséges 30 év" lezárultát követően, az 1970-es évek végétől, 1980-as évek elejétől kezdődően a liberális demokráciákban is állandóan terítéken voltak a különböző közigazgatási reformok.[4] Pollitt és Bouckaert a közmenedzsment reformjait áttekintő művében a különböző átalakításoknak négy fő paradigmáját határolta el: az új közmenedzsment (New Public Management - NPM) által befolyásolt reformokat, a neoweberiánus paradigmát, a hálózatos megközelítést és a Governance-elméleteket. Az új közmenedzsment-reformok célja a közszféra - elsősorban gazdasági szempontú - hatékonyságának növelése és a "fogyasztócentrikusságának" erősítése, főleg különböző piaci jellegű eszközök átvételével (piaci típusú mechanizmusok, indikátorok, az ún. "benchmarking" és általában a teljesítmények mérhetővé tétele révén, továbbá a verseny kialakításával vagy erősítésével). Az új közmenedzsment-reformok "fénykorát" az 1980-as és 1990-es évek jelentették Nyugat-Európában, míg a kelet- és közép-európai reformfolyamatokra ezek a mai napig erőteljesen hatnak. Az új közmenedzsment kritikája az 1990-es évek közepétől erősödött fel az amerikai és a nyugat-európai szakirodalomban, s az NPM-mel szemben versengő kritikák jelentek meg. Elsősorban a német nyelvterületen, illetve a német közigazgatás-tudomány megközelítését követő országokban jelent meg a neoweberiánus paradigma, amely elsősorban a hagyományos, közjogi, jogállami feladatellátás modernizációját tűzte ki célul, s amely - a kontinentális, germán hagyományokra is építve - a közhatalmi és a magánjogi eszközök élesebb elválasztását hangsúlyozta. Ezek a reformok a jogi szabályozás és annak jogállami, garanciális jellegének erősítése mellett a közfeladat-ellátás szakmaiságának erősítésére tekintettek fontos eszközként. A skandináv és a Benelux államokból indult ki a hálózatos megközelítés elmélete, amely a közigazgatást körülvevő társadalmi hálózatokkal való kapcsolatainak javításán keresztül kívánta hatékonyabbá tenni az igazgatási szervezetrendszer működését. A hálózatos megközelítés eredményeire is építettek az ún. Governance-megközelítések, amelyek a hatékony és legitim közigazgatás eszméjére építettek, s amelyek kiemelt fontosságúnak tekintették ezen célok elérése érdekében a bizalom (trust) erősítését és ezzel a közigazgatásnak a rendkívül gyorsan és radikálisan változó világhoz való alkalmazkodásának a kérdését (reziliencia).[5]
Amennyiben a fenti paradigmákra tekintünk, akkor látható, hogy számos paradigma befolyásolta az elmúlt három évtized főbb reformjait, jóllehet ezek - eltekintve az 1980-as, '90-es évek egyes nyugat-európai, elsősorban NPM befolyása alatti átalakításoktól - gyakran "kevert" jelleggel jelentek meg a változtatásokban.[6]
A reformok hatásának megértéséhez a paradigmák és az azokkal kapcsolatos szakirodalmi eredmények vizsgálata is szükséges. Kovács Éva és Hajnal György
- 22/23 -
2016-os tanulmánya részletesen elemezte e reformokat a 2010-2015 közötti központi közigazgatás tekintetében. Itt elsősorban azt emelték ki, hogy a reformok alapvetően a rendszer centralizációját erősítették, azaz a kormányzás hatékonyságát a "fékek és ellensúlyok" rendszerváltás időszakában kialakult rendszerének leépítésével kívánták növelni.[7] Ezek a reformok megjelentek a területi államigazgatás átalakítása során is. Így a területi államigazgatás 2011-es átalakítása, a korábban önálló területi államigazgatási szerveknek egy egységes szervezeti keretbe, a fővárosi és megyei kormányhivatalokba történő integrálása, valamint 2013-ban a járási hivatalok kiépítése és a korábbi, jegyzői átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök egy jó részének a járási szervezetekhez telepítése is ezen paradigmához illeszkedtek.[8]
Mivel a hazai reformok központi eleme a centralizáció, illetve mellette még - ahogyan ezt Kovács és Hajnal is kiemeli - az államháztartási hiány csökkentése volt, ezért a liberális demokráciákban kialakuló paradigmák egymással is keveredve jelentek meg. Azt azonban ki kell emelni, hogy ezek a rendelkezések a magyar állami beavatkozás hatékonyabbá tételét elsősorban (általános) eljárásjogi és szervezeti jogi eszközökkel, és nem az ágazatok szabályrendszerének, megközelítésének általános reformjával akarták elvégezni.[9]
Így a reformfolyamatok az állami beavatkozás eszközrendszerét elsődlegesen a közigazgatási szervezeti jog és az eljárásjog oldaláról kezelték, ezért a következőkben - jelen cikk terjedelmi korlátait is figyelembe véve - egyes, a reform szempontjából fontosabb területeken mutatom be az állami beavatkozási eszközök változását.
Az elmúlt évek közigazgatási reformjai keretében az általános eljárási szabályok módosításával kívánták elérni a közigazgatási tevékenység hatékonyabbá tételét. Amennyiben a reformtörvények miniszteri indokolásait - így különösen az általános közigazgatási rendtartásról szóló, a 2014-2018 közötti országgyűlési ciklus T/12233. számú törvényjavaslatának, vagy a legutóbbi, a járási hivatalok eljárásának egyfokúvá tételéről szóló T/8016. számú törvényjavaslat - tekintjük, akkor elsődleges cél az ügyfelek számára egyszerűbb, a gazdasági szereplők és az állampolgárok bürokratikus terheit enyhítő szabályozás bevezetése, vagy ahogyan az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény javaslata fogalmaz, egy "új eljárási kultúra megteremtése" volt. Jóllehet ezek a törvényjavaslatok is elismerték, hogy az eljárásjog önmagában nem elégséges a közigazgatás korszerűsítéséhez, azonban a programok jórészt ezeken a reformokon nyugodtak. A következőkben a függő hatályú döntésen mint sajátos, a jogalkotó szándéka szerint az eljárások gyorsításának legfontosabb eszközeként szolgáló intézményen, illetve a kérelemre induló jogorvoslatok új rendszerén keresztül mutatom be a reformoknak az állami beavatkozás eszközrendszerére gyakorolt hatását.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
