Az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján elfogadta a közigazgatási eljárás új rendjét szabályozó, Általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényt, rövid elnevezése szerint Ákr.-t. Az Ákr. 2018. január 1-jén lép hatályba. Az új eljárási kódex a közigazgatási eljárásjog megújítását tűzte célul, véget kíván vetni az elmúlt évtizedben jellemző permanens módosítási folyamatnak, olyan eljárásjogi intézmények kialakítására irányult a kodifikáció törekvése, amelyek biztosítják az ügyfelek joghoz jutását, a kiszámíthatóbb jogalkalmazást, egyúttal elősegítik az eljárások hatékonyságát, koncentráltságát. A korábbi szabályozáshoz képest számos új vonása van: rövidebb, egyszerűbb, átláthatóbb szabályozás; megerősíti a kódexnek a különös eljárási szabályokkal szembeni elsődlegességét; automatikus döntés, sommás eljárás, függő hatályú döntés; a jogorvoslati rendszerben a közigazgatási bíráskodás elsődlegessége stb.
A közigazgatási eljárásjog újraszabályozása, újrapozicionálása során kiemelt vezérlő elv, hogy biztos, szilárd elméleti alapokra támaszkodva kell a kodifikációt folytatni. Érdemesnek tűnik ezért in abstracto áttekinteni a közigazgatási eljárás jellegzetességeit.
1. Egyfelől közkeletű tévedés a magánérdeket a közigazgatási hatósági eljárás középpontjába helyezni, ugyanis alapvető rendeltetése a közérdek érvényre juttatása. Sőt az ügyek jelentős hányadában a magánérdek csak áttételesen jelenik meg: a kérelemre induló eljárásban az ügyfélnek valóban érdeke fűződik az eljárás lefolytatásához és a döntéshez. Ugyanakkor azt is látnunk kell, hogy az eljárás során - ez ugyanis a közigazgatás rendeltetése - a hatóságoknak az adott élethelyzettől függően a közérdek számtalan elemét érvényre kell juttatniuk.[1] Az eljárás kimenetele pedig közvetlenül kihat valamely konkrét közérdek mikénti megvalósulására.[2]
Másfelől pedig a közigazgatási eljárásban a közérdeket az az eljáró hatóság képviseli, amely az ügy érdemében döntést is hoz. Nos, ha ehhez hozzáadjuk a hatóságokat terhelő vélt vagy valós eredménykényszert, látható, hogy egy jogállamban elengedhetetlen, hogy az ügyfeleket kellő garanciákkal védje az állam. A jogállamiság elve, és különösen az abból fakadó jogbiztonság követelménye megkívánja a megfelelő anyagi jogi szabályozást (ezzel kizárva az önkényes tartalmú döntést), valamint - és a tárgyunk szempontjából ez a fontosabb - a szükséges eljárásjogi kereteket is. Azt gondolom, hogy e két szabályrendszernek tökéletesen ki kell egészítenie egymást: minél nagyobb "mozgásteret" biztosít az alkalmazandó anyagi jogi szabály a hatóságnak, annál inkább válnak garanciális jelentőségűvé az eljárásjogi szabályok.
Szükséges emlékeztetni arra is, hogy míg az Alkotmányban nem volt nevesítve a megfelelő ügyintézéshez való jog, illetve a hatósági eljárásokkal összefüggésben a
- 292/293 -
tisztességes eljáráshoz való jog (azt az Alkotmánybíróság a bírói úthoz való jog és a jogállamiság fogalmából fakadó eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából vezette le), addig az Alaptörvény "Charta ihletettségű"[3] XXIV. cikkében biztosítja azt.
2. Az elvi alap ismertetését követően néhány olyan csomópontot jelölünk meg, amelyek meggyőződésünk szerint a közigazgatási hatósági eljárás megújításának meghatározó, a felülvizsgálat irányát kijelölő elemei lehetnek, és amelyek az eddigi szabályozáshoz képest merőben más, egyszerűbb szemléletet képviselnek.
2.1. A közigazgatási eljárások újraszabályozásának kiemelt előfeltétele egy általános hatályú, a közigazgatás hatósági eljárásainak alapvető szabályait megállapító eljárási kódex - Valló Józsefhez[4] hasonlóan nevezzük általános közigazgatási rendtartásnak[5] -, amelyet a lehető legtöbb ügyben alkalmazni kell. Ez elősegítené az ügyfelek joghoz jutását, kiszámíthatóbb jogalkalmazást biztosítva számukra, egyúttal pedig alkalmas lenne arra is, hogy - az általános szabályokat alkalmazó generalista kormánytisztviselő, közszolgálati tisztviselő, vagy éppen maga a jegyző - a közigazgatási tevékenységek ellátása során az állam gyorsabban, könnyebben és gördülékenyebben tudjon megfelelő emberi erőforrásokat biztosítani a ciklikusan vagy előre nem tervezhetően bekövetkező ügyszám-emelkedés kezelésére.
A tapasztalatok szerint azonban a Ket. e feltételnek nem felel meg, "az ahány eljárás, annyi szabály" fenntarthatatlan, a jogbiztonságra veszélyes jogalkotási gyakorlatát a jogalkotónak nem sikerült felszámolni, ami azzal jár, hogy éppen azok az eljárási garanciák vesznek el, amelyek miatt egyáltalán érdemes lenne általános eljárási törvényt alkotni.
Az ügyfelek joggal érezhetik, és érzik is úgy, hogy az azonos vagy nagyon hasonló eljárások is alapvetően eltérő szabályok szerint folyhatnak. E szabályozás az állampolgárok joghoz jutását, ügyeik intézését éppúgy megnehezíti, mint a hatóságok kiegyensúlyozott színvonalú jogalkalmazását. A rossz szabályozás sajnos olyan társadalmi következménnyel is járt, hogy a közigazgatási eljárás és közvetve maguk a hatóságok is elvesztették az állampolgárok bizalmát.
Mind az ügyfelek, mind a hatóságok és természetesen a jogalkotó elemi érdeke is, hogy rendet teremtsenek az általános és különös eljárási szabályok jelenleg nehezen átlátható rengetegén, ezzel visszanyerve a közigazgatási eljárásba, az az alapján eljáró közigazgatási szervekbe és magába a jó államba vetett közbizalmat.
2.2. A Közigazgatás és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia szerint "a szervezeteknek úgy kell működniük, hogy a felhasználóknak - az adófizetőknek és az ügyfeleknek - biztosítsanak nemzetközi összehasonlításban versenyképes szolgáltatást. Vagyis működjenek költségtakarékosan; olyan eljárási díjakat és illetékeket kérjenek, valamint olyan eljárási határidőkkel dolgozzanak, melyek a magyarországi felhasználók számára előnyösek; szolgáltassanak a polgárok, a közösségek és a gazdasági szereplők számára költséghatékony és elérhető közszolgáltatásokat, melyek segítségével azok hozzáadott értéket termelhetnek."[6] Az eddigi bürokráciacsökkentő közigazgatási reformok jellemző megoldási módszere az eljárási határidők rövidítése volt. A jelenleg 21 napos általános ügyintézési határidő - amely a valóságban jellemzően jóval több mint 21 nap - további rövidítésének eszközével felelősen már nem tehető kísérletet a közigazgatási eljárás hatékonyságának növelésére és az eljárás gyorsítására, elengedhetetlen ezért alapvetően az eljárások hatékonyságát, koncentráltságát elősegítő eljárásjogi jogintézmények kialakítása.
2.3. A kodifikáció során kiemelt jelentősége vannak, hogy a jogalkotó ismerje a jogszabályok gyakorlati megvalósulását is. Ehhez elsősorban az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program (a továbbiakban: OSAP) hatósági statisztikája nyújthat támogatást, azonban az OSAP nemhogy nem élethelyzet-alapú, de még ügyalapúnak sem tekinthető, mert alapvetően az ügyiratforgalom áll a középpontjában. Ez egyrészt megnehezíti a hatósági eljárásjogi változások prognózisát, másrészt jelentősen hátráltatja az alapvető szemléletváltást is. Ezért nem odázható már tovább, hogy a jogalkotó is észrevegye: az ügyfelek nagy többségének nem az az ügy, amit a jogszabály ilyennek tételez, hanem az, amelyet az élethelyzetében el szeretne intézni: gyermeke megszületésével kapcsolatos "papírmunka", egy balesetben elszenvedett maradandó és visszafordíthatatlan munkaképesség-csökkenésből fakadó problémák megoldása, vagy éppen egy külföldről behozott használt gépjármű forgalomba helyezése. Az említett élethelyzetek - annak ellenére, hogy jellemzően egymásra épülő, vagy egymással szoros tárgybeli összefüggésben álló ügyként - számos hatósági eljárásra tagozódnak, több személyes megjelenéssel járó ügyfél-hatóság találkozót is feltételeznek. Ezekben az ügyfelek csak
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
