https://doi.org/10.59851/mj.73.05.3
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) a hatálya alá vonta a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvitákat, ezzel pedig perjogi szempontból elválasztotta a munkajogtól a közszolgálati jogot. A Kp. kiindulópontja, hogy a közszolgálati jog a közigazgatási jog része, ezért tartoznak a közszolgálati jogviták közigazgatási bírói útra. Ez egyúttal azt is jelentette, hogy hosszú idő után elismerést nyert, hogy a munkáltatók közszolgálati jog alapján foganatosított cselekményei nem munkajogi, hanem közigazgatási jogi aktusok, a Kp. rendszerében közigazgatási cselekmények. A tanulmány egyrészt jogdogmatikai szempontból, valamint az elmúlt hét év során keletkezett esetjog alapján vizsgálja, hogy hogyan illeszkednek a közigazgatási perjogi keretek közé a közszolgálati jogviták.
Kulcsszavak: közszolgálati jog; közigazgatási perjog; közszolgálati jogvita; keresetfajták
Act I of 2017 on the Code of Administrative Court Procedure (hereinafter: CACP) brought disputes arising from civil service employment relationships within its scope, thereby effecting a procedural separation between civil service law and labor law. The CACP proceeds from the premise that civil service law forms part of administrative law; accordingly, civil service disputes fall within the jurisdiction of administrative courts. This shift also marked the belated recognition that measures adopted by employers under civil service law are not acts of labor law but acts of administrative law, classified within the system of the CACP as administrative actions. Drawing on doctrinal analysis and the case law developed over the past seven years, this study examines how civil service disputes are integrated into the framework of administrative procedural law.
Keywords: civil service law; administrative court procedure; civil service employment disputes; types of actions
A Közigazgatási perrendtartás koncepciójának előkészítéséről szóló részletes jelentés (a továbbiakban: Kp.-jelentés) 2015-ben úgy foglalt állást, hogy a közszolgálati jog a közigazgatási jog része, ezért régóta vitatott a közigazgatási jogviták munkaügyi peres útra utalása.[1] E megfogalmazás már kijelölte a megalkotandó közigazgatási perrendtartás által követendő utat, miszerint a közszolgálati jogvitákat a polgári (munkaügyi) peres útról közigazgatási peres útra kell terelni. Ez a követelés nem volt előzmény nélküli, ugyanis a jogirodalomban már korábban is megjelentek olyan álláspontok, amelyek indokoltnak tartották, hogy a közszolgálati jogviták - az Európa-szerte általánosan bevett gyakorlathoz igazodva - hazánkban is a közigazgatási bíróságok hatáskörébe kerüljenek.[2] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) sikeresen keresztülvitte a Kp.-jelentés koncepcionális javaslatát, és rögzítette, hogy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvita is közigazgatási jogvita.[3]
A közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogviták kivonása a munkaügyi perek közül éles szakmai kritikákat váltott ki a munkajogászok körében. Ismert olyan álláspont is, amely szerint a közszolgálati jogviták közigazgatási ügyben eljáró bíróságok hatáskörébe utalása "minden jogi észszerűséget nélkülöz".[4] A munkajogászok leginkább arra alapítják az álláspontjukat, hogy a közszolgálati jogviszonyok szabályozása egyre inkább közeledik a magánmunkajog által alkalmazott módszerekhez, ezért nem logikus azok közigazgatási peres útra terelése.[5] Míg főként a munkajogászok törnek amellett lándzsát, hogy a munkajogon belül elhelyezkedő jogterületként kell kezelni a közszolgálati jogot,[6] addig az ezzel ellentétes - főként a közjogászok, közigazgatási jogászok által képviselt - szemlélet a közjogon belül vagy a közigazgatási jog egyik részterületeként,[7] vagy önálló jogágként[8] tekint a közszolgálati jogra. A közszolgálati jog munkajoghoz
- 297/298 -
való közeledése mellett azonban megfigyelhető egy ezzel párhuzamosan érvényesülő, de mégis ellentétes tendencia hazánkban, miszerint a jogalkotó kifejezetten a munkajog szabályozási logikájától idegen, a közjogi logikát követő megoldásokat vezet be a közszolgálati jog területén. Ezt a hatást erősíti, hogy a Kp. hatálybalépésével elvált egymástól a munkaügyi és a közszolgálati jogviták elbírálására irányadó perjogi szabályozás és bírósági fórumrendszer. E jogalkotói törekvések mentén a közszolgálati jog "egyre inkább de facto önállóságra tör".[9]
Nem célja e tanulmánynak eldönteni a közszolgálati jog jogelméleti alapokon álló jogági hovatartozását, már csak azért sem, mert Jakab Andrással egyetértve, "a jogágak elhatárolására (és önállóságának megállapítására) nem lehet jogelméletileg elfogadható kritériumot találni. Ezek ugyanis inkább tudományszociológiai és egyetemszervezési okokkal, egy-egy új törvény megalkotására irányuló törvényhozói ötlettel, a társadalmi jelentőségre vonatkozó (jogászi) közvélekedéssel és (teljesen logikátlan) hagyományos beidegződésekkel magyarázhatók."[10]
Álláspontunk szerint jogrendszertől függően ugyanannyira logikus lehet a közszolgálati jogot a munkajog részeként felfogni, mint a közjog vagy a közigazgatási jog részeként. Ezt az európai körkép is alátámasztja.[11] Mindkét megközelítés mellett számos érv és ellenérv szól, ezért végső soron értékválasztás, illetve jogalkotói szándék kérdése a besorolás. Ennélfogva nem is beszélhetünk végleges besorolásról, a jogrendszer változásával ugyanis a besorolás is változhat.[12] A Kp.-jelentésből úgy tűnik, hogy a jogalkotó inkább a közigazgatási jogi besorolás felé kívánta terelni a közszolgálati jogot. Ebből kiindulva le kell szögeznünk, hogy a jogalkotó értékválasztása szerint a közigazgatási jog részeként kell tekintenünk a közszolgálati jogra, e szemlélet minden előnyével és hátrányával együtt.
E tanulmány közigazgatási perjogi szemszögből vizsgálja, hogy mennyiben valósult meg a közszolgálati jog "közjogi emancipációja". A Kp. hatálybalépése óta a jogalkalmazók számos olyan eljárásjogi kérdéssel találták szembe magukat, amelyek a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: 1952-es Pp.) hatálya alatt nem merültek fel problémaként a közszolgálati jogviták elbírálása során, és gyakran feloldhatatlan talánynak tűnnek a gyakorlatban. Kérdés, hogy e problémák jelenleg is kezelhetők lennének-e a Kp. helyes alkalmazásával, tehát a közszolgálati jogviták közigazgatási peres útra terelésének eljárásjogi háttere és alapjai vajon jelenleg is adottak-e.
A Kp. tárgyi hatályának középpontjában a közigazgatási jogvita generálklauzulája áll, miszerint közigazgatási jogvita tárgya közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, joghatás kiváltására irányuló vagy azt eredményező cselekménye vagy a cselekmény elmulasztása lehet.[13] A generálklauzula bevezetésével a közigazgatási bíráskodás jelentős részben kiszabadult abból a Prokrusztész-ágyból, amelyet az 1952-es Pp. magánjogi jogvitákra szabott keretei jelentettek, és amely így ellehetetlenítette a közigazgatás feletti bírói ellenőrzés kiteljesedését.[14] A generálklauzula hatalmas fejlődést jelentett a magyar közigazgatási perjog önállósodása szempontjából, azonban számos kérdést is felvetett. Így például megszűnt az a magyar jogrendszert korábban jellemző "luxus", miszerint a jogági besorolásra csupán jogtudományi tanulmányok érdekfeszítő, ámde pozitívjogi jelentőséggel nemigen bíró eszmefuttatásaként tekinthettünk;[15] a közigazgatási jog tételesjogi fogalommá vált. Mindazonáltal épp e fogalmi elemre nem igazán adott magyarázatot a normaszöveg.[16] Támpontot jelentett ugyanakkor, hogy néhány olyan területhez kötődő jogviták kapcsán, ahol a jogági besorolás, a közigazgatási jogi jelleg vitásnak tekinthető, a Kp. kifejezetten rendelkezett a közigazgatási jogvitának minősítésről és így e területek generálklauzula alá tartozásáról.[17]
A Kp. közlönyállapota a közigazgatási szerződéses jogvita mellett a közszolgálati jogvi-
- 298/299 -
tát is közigazgatási jogvitának minősítette, amiből azt a következtetést kell levonnunk, hogy a közszolgálati jogot egyértelműen a közigazgatási jog részeként kezelte a törvény, a szolgálatadó közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntéseit és intézkedéseit pedig közigazgatási cselekménynek tekintette. Ez a közigazgatási jogi aktustan alapján kellően alá is támasztható, ugyanis a magyar jogirodalomban bevett aktustan szerint a közigazgatási szervek közszolgálati jogviszonyban foglalkoztatottakkal kapcsolatos munkáltatói döntései és intézkedései belső vezetési vagy hierarchikus irányítási (ritkábban esetleg hierarchikus felügyeleti) aktusokként jelennek meg, míg a munkaviszonyban alkalmazottakkal kapcsolatos cselekmények más jogági aktusnak minősülnek.[18] Ezt erősítette meg az Alkotmánybíróság is, amikor a felmentést mint a közjog által szabályozott közszolgálati jogviszonyt megszüntető munkáltatói intézkedést olyan közigazgatási aktusnak tekintette, amelyre vonatkozik a közigazgatás törvény alá rendeltségét rögzítő jogállami követelmény.[19] Éppen ezért volt jogdogmatikai szempontból alappal kritizálható az a megoldás, hogy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos munkáltatói döntéseket tulajdonképpen munkajogi aktusként kezelte a Kp. hatálybalépése előtt a magyar tételesjog.[20]
A Kp. szabályozásán az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Ejhet.) hajtott végre egy technikai jellegű, de igen fontos változtatást,[21] ami a közszolgálati jogvitákat már - úgy tűnik - nem minősíti általános jelleggel közigazgatási jogvitának, azonban egyértelműen rögzíti, hogy a bíróság minden közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírál el.[22] Noha a törvény indokolása erről nem szól, de ismert olyan jogirodalmi álláspont, miszerint erre azért volt szükség, mert az e "körben kialakuló jogviták nem mindegyikének egy közigazgatási cselekmény jogszerűsége a tárgya, ami részben abból adódik, hogy e tartós jogviszonyok bármely alanyának magatartása okot adhat jogvitára (például közszolgáltatást ellátó magánjogi jogalany hibás teljesítése, közszolgálati tisztviselő által okozott kár megtérítése)".[23] Bár valóban nem minden közszolgálati vagy közigazgatási szerződéses jogvita tárgya egy közigazgatási cselekmény, ez nem indokolta a módosítást. A közlönyállapot szerint e jogviták attól függetlenül közigazgatási jogviták voltak, hogy egy közigazgatási cselekmény-e a tárgyuk, vagy sem. Nem okozott joghézagot az sem, hogy esetenként a közszolgálati jogvita tárgya a szolgálatvállaló kárfelelősségének érvényesítése volt, ami nem közigazgatási cselekmény, hiszen a Kp. 4. § (2) bekezdésének eredeti szabálya akkor is megnyitotta a közszolgálati és a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvita esetén a közigazgatási jogvita lehetőségét, ha annak a tárgya nem egy közigazgatási cselekmény volt.
Ennélfogva az Ejhet. által végrehajtott törvénymódosítás dogmatikai szempontból szükségtelennek tekinthető, ráadásul a törvénymódosítás azt a téves látszatot kelti, mintha a közigazgatási szervek közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos cselekményei immár nem lennének közigazgatási cselekmények. Ezt az elgondolást ugyanakkor el kell vetnünk, mert a szolgálatadó valamennyi munkáltatói intézkedése és döntése illeszkedik a közigazgatási cselekmény fogalmi keretei közé, hiszen ezek közigazgatási szervek közigazgatási jog által szabályozott, joghatást kiváltó cselekményei. Következésképpen semmi sem indokolja, hogy a továbbiakban ne közigazgatási jogvitaként tekintsünk azon közszolgálati jogvitákra, amelyeknek a szolgálatadó egyedi döntése (intézkedése) vagy egy egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezése a tárgya.
Az előbbiekkel szemben ugyanakkor azt viszont az Ejhet. javára kell írnunk, hogy meghaladottá vált az a kérdés, hogy miként hat a közszolgálati jogviszonyból eredő igények érvényesítésére a Kp. azon rendelkezése, miszerint kizárt a közigazgatási jogvita az egymással irányítási vagy vezetési jogviszonyban álló felek között.[24] A Kp. indokolása szerint a közszolgálati jogviszony is vezetési jogviszonynak minősül, ezért a közszolgálati jogviszonyban álló felek között csak akkor kerülhet sor közigazgatási jogvitára, ha az alkalmazandó jogállási törvény azt kifejezetten lehetővé teszi. Ez nem is okozott problémát, ugyanis az egyes jogállási törvények igen széles körben, valamennyi közszolgálati jogviszonyból eredő igény tekintetében megnyitották a közigazgatási per lehetőségét.[25] Mindazonáltal a Kp. hatályos állapota szerint, amennyiben valamilyen közszolgálati jogvita nem fér bele a közigazgatási jogvita fogalmi keretei közé, a Kp. 5. § (4) bekezdésénél fogva fogja a bíróság közigazgatási perben elbírálni a közszolgálati jogvitát, ám ebben az esetben nem közigazgatási jogvitaként. Ez a megoldás ugyan dogmatikailag hibás, de a közszolgálati anyagi jog változása miatt tulajdonképpen mégis szerencsésnek nevezhető, ugyanis a honvédek esetében igencsak komoly problémát okozna, hogy a jogforrási hierarchiában elfoglalt alacsonyabb helye miatt a jogállásukat szabályozó kormányrendelet[26] nem tudja feloldani a Kp. egymással vezetési vi-
- 299/300 -
szonyban álló felek között a közigazgatási jogvita lehetőségét kizáró rendelkezését. Ilyen módon a honvédek jogviszonyából származó igények érvényesítésére nem közigazgatási jogvita keretében kerül sor, hanem a Kp. 5. § (4) bekezdése szerinti közigazgatási jogvitának nem minősülő közigazgatási perben.
Mindez nem változtat a generálklauzula primátusán. Annak eldöntése során, hogy mire terjed ki a Kp. hatálya, a bíróságnak egy többlépcsős szűrővizsgálatot kell elvégeznie, amelynek első lépcsője mindig a generálklauzula vizsgálata. A bíróságnak logikailag először mindig azt kell áttekintenie, hogy a per tárgyát képező közigazgatási cselekmény a generálklauzula keretei közé illeszkedik-e. Amennyiben nem, úgy azt kell vizsgálni, hogy a Kp. 5. § (2)-(5) bekezdése szerinti esetek valamelyike közé sorolható-e. Ennélfogva a generálklauzula alá szubszumálható jogviták (többek közt a közigazgatási szerződéses és közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogviták egy jelentős része is) továbbra is közigazgatási jogviták.
A közigazgatási perjog funkciójának betöltéséhez a polgári perjogban alkalmazotthoz képest eltérő keresetfajták alkalmazását igényli. Míg korábban az 1952-es Pp. fogságában élő közigazgatási perjog a klasszikus polgári perjogi keresettípusokkal operált, a Kp. ezelőtt ismeretlen keresettípusokat vezetett be a magyar perjogi dogmatikába. Ez szükségképpen azzal jár, hogy a jogalkalmazóknak el kell sajátítaniuk a Kp. keresetfajtákkal kapcsolatos újszerű nézőpontját, és egyúttal maguk mögött kell hagyniuk a kizárólag a polgári perjogi dogmatikából táplálkozó gondolkodásmódot.
A megfelelő keresetfajta kiválasztására vonatkozó szempontrendszer megértéséhez tekintsük át röviden a polgári per és a közigazgatási per célja közti alapvető különbségeket. Magyary Géza szerint "akkor polgári per az eljárás, midőn magánjogi vonatkozású tények elbirálását kérik a keresetben, a viszonkeresetben, illetve midőn ez a hatósági eljárás főczélja. Közjogi viszonyok az itt adott értelemben fogalmilag nem tárgyai a polgári pernek".[27] Magyary Géza és Nizsalovszky Endre leszögezik, hogy a "magánjogi viszony túlnyomólag vagyoni érdekeket véd".[28]
A polgári perjog ennek megfelelően főként vagyonjogi igények érvényesítésére szolgál, így a perjogi szabályozás is e szubjektív jogvédelmi cél szolgálatában áll, az objektív jogvédelemnek csupán marginális szerep jut. Ennek megfelelően polgári perben az 1/1994. (I. 7.) AB határozat folytán általánossá vált az az elv, hogy a bíróság kötve van a felek által előterjesztett kérelmekhez és jognyilatkozatokhoz. A rendelkezési elv alapján "az ügy urai a peres felek, ők határozzák meg a per tárgyát és ezáltal a bíróság eljárási mozgásterét is".[29]
A polgári perrel szemben a közigazgatási per központi célja nem egy vagyonjogi igény érvényesítése, hanem a hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatás jogsértő cselekményeivel és mulasztásaival szemben. Ez nem jelenti azt, hogy kizárt volna az anyagi jog által biztosított vagyoni igény érvényesíthetősége abban az esetben, ha például a jogszabály kártérítési kötelezettséget fűz a közigazgatási tevékenység jogellenességéhez. A különbség mindössze az igényérvényesítés szemléletében van. Mivel a polgári perrendtartást elsősorban a személyek mellérendeltség és egyenjogúság elve szerint szabályozott személyi és vagyoni viszonyaiból származó igények érvényesítésére alakították ki, ezért polgári perben a felperesnek azt kell megfogalmaznia a keresetében, hogy az ilyen jogviszonyából származó mely igényét hogyan kéri kikényszeríteni a bíróság által.
A közigazgatási per kereteit a jogalkotó arra tekintettel alakította ki, hogy a közigazgatási jogviszonyok nem egyenjogú felek mellérendelt jogviszonyai. A közigazgatási jogviszonyokban az egyik fél oldalán szükségszerűen megjelenik a közérdek is, így szükségessé téve az objektív jogvédelmet. Továbbá a bíróság a közigazgatás "fékjeként" dönt a közigazgatás magatartásának törvényességéről.[30] A közigazgatás magatartása elsősorban közigazgatási aktusok megvalósítása, illetve azok elmulasztása útján realizálódik, ezért a Kp. jogvédelmi rendszere elsődlegesen a közigazgatási tevékenységgel (cselekvéssel vagy mulasztással) szembeni bírói kontrollra épül.
A keresetfajták is ennek megfelelően alakulnak. A Kp. indokolása szerint a felperes kizárólag a perjogi kódexben felsorolt kereseti kérelmekkel élhet, a keresetfajták felsorolása tehát zárt. Amennyiben a felperes jogsérelme közigazgatási tevékenységgel hozható összefüggésbe, akkor megtámadási, mulasztási vagy tiltási keresettel élhet. Ha a kereset alapos, akkor megtámadási kereseti kérelem esetén a bíróság a közigazgatási cselekményt megsemmisíti, megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi, mulasztási kereseti kérelem esetén a közigazgatási cselekmény megvalósításának elmulasztását állapítja meg, tiltási kereseti kérelem esetén pedig a közigazgatási cselekmény megvalósításának megtiltásában marasztalja a közigazgatási szervet. Törvény ezek mellett más jogkövetkezmény alkalmazását is előírhatja, azonban nézetünk szerint a keresetfajták kötöttsége folytán olyan eset nem képzelhető el, amikor az előbbi jogkövetkezményeket egyáltalán nem alkalmazza a bíróság, hanem csak a törvény által meghatározott más jogkövetkezményt, ugyanis szükségszerűen a törvényben felsorolt valamelyik kereseti kérelmek egyikét kell előterjesztenie a felperesnek. Ha törvény lehetővé teszi olyan egyéb, a Kp. által nem nevesített jog-
- 300/301 -
következmény alkalmazását, amelyet egyébként egyik kereseti kérelemfajta alapján se kérhetne a felperes, akkor valamelyik, a Kp. által nevesített kereseti kérelem (végső esetben megállapítási kereset) előterjesztése útján, az "alap" kereseti kérelmén felül kérheti a törvény által meghatározott más jogkövetkezmény alkalmazását.
Kiemelendő továbbá, hogy amennyiben a bíróság megállapítja, hogy a vitatott közigazgatási tevékenység (tehát akár a közigazgatási cselekmény, akár annak elmulasztása) jogsértő, a bíróság egyúttal hivatalból kötelezi a közigazgatási szervet a tevékenység jogsértő következményeinek elhárítására is.[31] Mivel közigazgatási tevékenység jogsértő voltának megállapítása megtámadási vagy mulasztási perben lehetséges, ezért nézetünk szerint a Kp. e rendelkezéssel teszi egyértelművé, hogy amennyiben a közigazgatási tevékenység jogsértő következményeket is maga után vont, akkor annak felszámolása iránt nem kell külön marasztalási kereseti kérelmet előterjesztenie a felperesnek, hanem a bíróság hivatalból rendelkezik arról, hogy a jogsérelmet szenvedő felet - a hatásköre keretei között - olyan helyzetbe hozza, mintha meg se történt volna a jogsértés. Közérdek nemcsak ahhoz fűződik, hogy a bíróság magát a jogellenes közigazgatási tevékenységet felszámolja, hanem ahhoz is, hogy annak jogsértő következményeit is elhárítsa, így a Kp. 89. § (3) bekezdésében meghatározott jogintézmény az objektív jogvédelmi funkció megnyilvánulása.
Tekintettel arra, hogy a közszolgálati és a közigazgatási szerződéses jogviszonyból származó igények érvényesítése minden esetben közigazgatási bírói útra tartozik, illetve törvény egyes közjogi jogviták közigazgatási perben való elbírálását is előírhatja, ezért lehetnek olyan közigazgatási perek is, amelyekben nem közigazgatási tevékenység jogszerűségét vizsgálja a bíróság. A közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítésére kötelezés iránti marasztalási kereseti kérelem és a mulasztás per is e logika mentén választható szét: mulasztási per esetén a per tárgya annak megállapítása, hogy a közigazgatási szerv elmulasztott meghozni egy joghatás kiváltására irányuló közigazgatási jog által szabályozott cselekményt, míg a marasztalási kérelem esetén a közigazgatási szerv valamilyen közigazgatási cselekménynek nem minősülő tevékenységet nem végzett el.[32]
Álláspontunk szerinti marasztalási kereseti kérelem előterjesztésére elméletileg - a marasztalási keresetfajtába sorolható tiltási keresetet leszámítva - csak ez utóbbi ezekben kerülhet sor, ugyanis a megtámadási, a mulasztási és a tiltási kereseteket a jogalkotó közigazgatási cselekményspecifikusan alkotta meg, így a tiltási keresetet leszámítva a marasztalási keresettípusba sorolható [tehát a Kp. 38. § (1) bekezdés d)-e) pontjai szerinti] kereseti kérelmek kizárólag közigazgatási tevékenységnek nem minősülő egyéb közjogi tevékenységhez fűződő igénnyel lehetnek kapcsolatosak. Emellett szól az is, hogy a marasztalási kereseti kérelmek körének indokolatlan kiterjesztése akár odáig is vezethetne, hogy a felperes nem megtámadási keresettel él egy jogsértő hatósági határozattal szemben, hanem közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítését kérve marasztalási pert indít, hiszen az ügyfél és a hatóság közötti hatósági jogviszonyból a hatóságnak kötelezettsége keletkezik a hatósági eljárást lezáró jogszerű döntés meghozatalára. Ezen értelmezésben a hatóság nem teljesíti a közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettségét, ha jogellenesen nem adja meg az ügyfél által kérelmezett építési engedélyt, pedig a kérelem tartalma alapján ez lett volna a jogszerű döntés.[33] Ha kiterjesztően értelmezzük a közigazgatási jogviszonyból származó kötelezettség teljesítésére kötelezés fogalmát, akkor abba az is belefér, hogy ilyenkor a felperes ne a hatósági határozat megsemmisítését kérje, hanem azt, hogy a bíróság kötelezze a hatóságot az építési engedély kiadására. Ez amellett, hogy a Kp. általános szabályait megkerülve a marasztalási per speciális szabályai alá vonná a közigazgatási cselekmény vizsgálatát, kvázi megváltoztatási jogkört adna a bíróság kezébe, ennélfogva ellentétes lenne a perjogi alapelvként a Kp.-ban is megjelenő jóhiszemű pervitel elvével.
Szintén a megszorító értelmezést támasztja alá, hogy ha a jogsérelem egy közigazgatási cselekményben vagy annak hiányában áll, akkor a bíróságnak elsősorban a közigazgatási tevékenység jogszerűségét kell vizsgálnia, hiszen a bíróság feladata a közigazgatási tevékenységgel (cselekménnyel vagy mulasztással) megvalósított jogsértéssel szembeni hatékony jogvédelem biztosítása, ami a közigazgatási tevékenység jogszerűségének vizsgálata útján valósítható meg. Közigazgatási tevékenység fennállása esetén a bíróságnak azt a Kp. erre szabott általános szabályai szerint kell vizsgálnia. Ezzel ellentétben, amikor nem közigazgatási tevékenységen keresztül realizálódik a jogsérelem, akkor a per logikája valóban a polgári peréhez áll közelebb, ugyanis ez esetben általában tényleg egy vagyonjogi igény érvényesítése a per elsődleges célja és nem egy közigazgatási tevékenység jogszerűségének vizsgálata. Ezért is ad speciális eljárási szabályokat a Kp. marasztalási perekre, azonban e speciális szabályokat nem rendeli alkalmazni a tiltási keresetre,[34] hiszen annak tárgya egy még nem létező közigazgatási cselekmény, ezért az általános szabályok szerinti eljárás alkalmas a tiltási kereset elbírálására, noha a bíróság alapos kereset esetén marasztalási ítéletet fog hozni.
- 301/302 -
Noha a Kp. diverz, a közigazgatással szembeni hézagmentes jogvédelmet lehetővé tevő keresettípusokkal operál, elsődleges pertípusként a megtámadási pert szabályozza,[35] ugyanis a közigazgatási jogvita központi eleme a közigazgatási cselekmény. A közigazgatási cselekmény lehet egyedi döntés, közigazgatási szerződés vagy egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezés. A Kp. rendszerében a közigazgatási cselekmények az alkalmazandó jogkövetkezmények szempontjából többnyire homogén csoportot alkotnak, valamennyi közigazgatási cselekménnyel szemben ugyanaz a jogvédelmi eszköztár érhető el, ezért valamennyi közigazgatási cselekmény megsemmisíthető. Az egyedi ügyben alkalmazandó, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény hatálya alá nem tartozó általános hatályú rendelkezések kapcsán annyi korlátozás érvényesül, hogy ezek megsemmisítésére (vagy hatályon kívül helyezésére) csak akkor nyílik lehetőség, ha ezt a törvényességi felügyeletet (ellenőrzést) gyakorló szerv vagy ennek hiányában az ügyész indítványozta.[36] Egyéb, a közigazgatási cselekmény megsemmisítésével kapcsolatos korlátot sem a Kp., sem más törvény nem tartalmaz, ezért arra a következtetésre kell jutnunk, hogy minden más esetben meg lehet semmisíteni a támadott közigazgatási cselekményt.
A jogirodalomban több olyan nézet is megjelent, miszerint a közszolgálati jogvitákban problémás a szolgálatadó közszolgálati jogviszonyt érintő döntésének, intézkedésének egyedi döntésként való kezelése.[37] E felfogás szerint a közszolgálati munkáltató egyoldalú jognyilatkozatai nem feltétlenül felelnek meg az egyedi döntés fogalmának, mert a "közigazgatási jogi dogmatikában az egyedi döntés alaki és tartalmi követelményekkel bír, enélkül nem tekinthető közigazgatási jogi értelemben vett döntésnek".[38] Ebből kifolyólag nem csak a felmentés, de a kártérítési és fegyelmi ügyekben hozott munkáltatói döntések se minősülhetnek közigazgatási cselekménynek.[39]
A fenti nézettel szemben álláspontunk szerint téves megközelítés a közigazgatási cselekmény minőséget szigorú alaki és tartalmi követelményekhez kötni, ugyanis sem a Kp., sem közigazgatási jogi dogmatika nem feltétlenül ír elő ilyeneket a közigazgatási aktusokkal (cselekményekkel) szemben. Így például a hatósági intézkedések a Kp. hatályos normaszövege alapján egyedi döntésnek minősülnek, noha kifejezetten alakszerűtlenek, ugyanis azokat a hatóság közege szóban bocsátja ki, és az azzal szemben támasztott tartalmi követelmények is meglehetősen tágak.[40] Osztjuk azt az álláspontot, hogy a "Kp. 4. § (1) bekezdése alapján csak azt kell értelmezni, hogy felfedezhető-e a közigazgatás tevékenységében arra utaló momentum, hogy egy ügyet, egy közigazgatási jogviszonyt eldönt, illetve valamilyen cselekvéssorral formális vagy nem formális döntéssel intézkedést tesz".[41] A Kp. fogalomrendszerében az egyedi döntésbe nem csak az alakszerű, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) követelményeinek megfelelő hatósági döntések, hanem bármilyen joghatást kiváltó közigazgatási tevékenység, így a hatósági intézkedések, valamint a szolgálatadó döntései és intézkedései is beleértendők, de egy újabb döntésében a Kúria amellett foglalt állást, hogy az alakszerűségi és tartalmi kötöttségektől mentes, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 83. § (3) bekezdése szerinti beszedési megbízás kibocsátása is a Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja szerinti egyedi döntésnek minősül.[42]
Tovább erősíti ezt az, hogy az Ákr. sem köti minden esetben meghatározott alakhoz a döntést, az ugyanis jogszabály eltérő rendelkezése hiányában szóban is közölhető.[43] Meg kell jegyezzük továbbá, hogy a legtöbb esetben a közszolgálati aktusoknak is meg kell felelniük a jogszabály által előírt alaki és tartalmi követelményeknek, így még ha e kritériumokat tennénk is meg a közigazgatási cselekmény differentia specificájának, a közigazgatás hatósági és közszolgálati döntéseit ennek alapján sem tudnánk egymástól elkülöníteni.[44]
Felmerült olyan nézet is, miszerint a megtámadási kereset azért sem alkalmas a közszolgálati jogviszonyból származó jogsérelmek orvoslására, mert a jogvédelmi igény a jogviták jelentős részét kitevő jogviszony-megszüntetési ügyekben nem elsősorban a közigazgatási tevékenység jogszerűségének vizsgálatára irányul, hanem
- 302/303 -
a jogsérelem marasztalás útján való orvoslására.[45] Ahogyan arra a tanulmány második részében kitérünk, ez a gyakorlatban valóban így alakult, azonban álláspontunk szerint éppen ez a szemlélet okozza a közszolgálati jogvitákkal kapcsolatos problémák jelentős részét. A jogviszony-megszüntetéssel kapcsolatos jogvitákban ütközik ki legjobban az a probléma, hogy a közszolgálati jog közigazgatási jog részeként való elismerése csak formálisan történt meg azáltal, hogy a közszolgálati jogviták elbírálását a Kp. hatálya alá sorolta a jogalkotó, azonban a közszolgálati anyagi jogot továbbra is a régóta bevett munkajogi szemlélet uralja. A közszolgálati aktusokat hiába tekinti perjogi szempontból közigazgatási aktusnak a jogalkotó, anyagi jogi szempontból lényegében semmilyen dogmatikai szemléletváltást nem hozott az, hogy a közszolgálati jogviták 2018 óta már nem munkajogi, hanem közigazgatási bírói útra tartoznak. A közszolgálati anyagi jogot a magyar jogrendszer koncepcionálisan még mindig úgy kezeli, mintha a munkajog része volna, ezzel egyidejűleg perjogi szempontból viszont a közigazgatási jog részeként kívánja kezelni, ami szükségképpen feszültségekhez vezet.
A német közigazgatási perrendtartás (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) által alkalmazott megoldások rövid bemutatása azért releváns, mert annak logikája a keresettípusok vonatkozásában sok mindenben hasonlít a Kp.-ra, továbbá a hazai megoldáshoz hasonlóan a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik a közszolgálati jogviták elbírálása. A német jogirodalom a több évtizedes bírói gyakorlatra tekintettel rendszerezi a közszolgálati igényérvényesítéssel kapcsolatos perjogi kérdéseket, ezért témánk szempontjából elengedhetetlennek tartjuk a német jogirodalom főbb megállapításainak ismertetését.
A német tételes jog közigazgatási aktusként tekint a szolgálatadó valamennyi, közigazgatási szervezeten kívülre irányuló joghatás kiváltására irányuló cselekményére, így a közszolgálati jog alapján megvalósított cselekményekre is.[46] E körben fontos leszögezni, hogy az általános közigazgatási eljárási törvény (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG) legáldefinícióval határozza meg a közigazgatási aktus (Verwaltungsakt) fogalmát.[47] A közszolgálati jogban egyaránt előfordulnak olyan munkáltatói döntések és intézkedések, amelyek megfelelnek e definíciónak, és olyanok is, amelyek nem.[48] A munkáltatói döntés vagy intézkedés akkor minősül közigazgatási aktusnak, ha az nem csak a szervezeten belüli hatással rendelkezik, azaz a tisztviselőt nem a közigazgatási szervezet tagjaként szólítja meg a közszolgálati feladatai szervezeten belüli ellátásával kapcsolatban, hanem a köztisztviselő státuszát, közszolgálati jogviszonyának elemeit is érinti, ezzel realizálódik ugyanis a VwVfG által elvárt "kifelé irányuló joghatás" definíciós elem.[49] Ennélfogva a valamilyen feladat elvégzésére irányuló munkáltatói utasítás nem közigazgatási aktus, de szintén nem aktus az átirányítás (a munkakör ideiglenes megváltoztatása anélkül, hogy a köztisztviselő más szolgálatadó szervezeti kötelékébe kerülne) sem, ugyanis ezek az intézkedések a köztisztviselő közigazgatási szervezetrendszerben elfoglalt helyzetét változtatják meg.[50] Ezzel szemben közigazgatási aktusnak minősül - a teljesség igénye nélkül - a másik szolgálatadóhoz történő áthelyezés, a kirendelés, a fegyelmi büntetés, a különféle szociális juttatásokkal kapcsolatos döntések és a felmentés is.[51]
Ennek fényében meglepő, hogy a német közigazgatási perjogban a közszolgálati jogviszonyból származó igények érvényesítése esetén alkalmazandó keresettípus kiválasztása szintén problémákat okoz. Ennek hátterében az áll, hogy a német perjog a közigazgatási aktus köré építi az alkalmazható keresettípusokat, így a közigazgatási aktus definíciójának megfelelő cselekményeket csak az ezekre kialakított keresettípusokkal lehet támadni, míg a tételesjogi definíciónak meg nem felelő és ezért közigazgatási aktusnak nem minősülő cselekményekkel szemben e speciális keresettípusok nem vehetők igénybe.[52] A komplikációt az okozza, hogy néhány határesetben nehéz eldönteni, hogy egy cselekmény közigazgatási aktusnak minősül-e, vagy sem, ami körülményessé teszi a helyes keresettípus kiválasztását.
A német közigazgatási perjogban az elsődleges keresettípusnak a jogalakítási kereset közigazgatási perjogi változatának számító megtámadási kereset (Anfechtungs-
- 303/304 -
klage), illetve a marasztalási keresettípusba sorolható közigazgatási aktus kibocsátására kötelezés iránti kereset (Verpflichtungsklage) tekinthető.[53] Ezekben az a közös, hogy közigazgatási aktushoz kapcsolódnak. A megtámadási kereset valamilyen létező közigazgatási aktus megsemmisítésére (vagy kivételesen megváltoztatására) irányul, míg a "kötelezési" kereset ennek fordítottja: valamilyen meghozni elmulasztott közigazgatási aktus kibocsátásának kikényszerítése a célja.[54] Ez utóbbi annyiban tér el a Kp. által alkalmazott mulasztási keresettől, hogy nemcsak abban az esetben lehet alkalmazni, ha a közigazgatási szerv az eljárási kötelezettségének megsértésével elmulasztott aktust hozni, hanem akkor is, ha a felperes kérelmét elutasító döntést hozott. A VwGO rendszerében ilyenkor nem megtámadási, hanem "kötelezési" keresetnek van helye, ugyanis alapos megtámadási kereset esetén a bíróság csak megsemmisíteni tudja a jogellenes közigazgatási aktust, de hivatalból nem kötelezi új eljárásra a közigazgatási szervet. Mivel a VwGO logikája szerint mindig olyan keresettel kell élni, amely az adott esetben a lehető legalkalmasabb a végső jogvédelmi igény elérésére, így egy ügyféli kérelmet elutasító közigazgatási aktus esetén nem megtámadási, hanem kötelezési keresetet kell alkalmazni, hiszen a felperes végső célja annak kikényszerítése, hogy a közigazgatási szerv helyt adjon a kérelmének. A jogirodalomban vitatott, hogy a kötelezési ítéletnek van-e egyúttal megsemmisítési tartalma is, egyes vélemények szerint ugyanis ilyenkor a kötelezési ítélet magában foglalja az ügyféli kérelmet elutasító közigazgatási aktus megsemmisítését is a jogszerű tartalmú közigazgatási aktus kibocsátására kötelezés mellett.[55] Ennek azonban csak elméleti szempontból van jelentősége, a felperes ugyanis önmagában a kötelezési keresettel el tudja érni, hogy a korábbi elutasító aktus helyett számára kedvező döntés szülessen.
Amennyiben tehát a jogsérelmet egy közigazgatási aktus, vagy annak hiánya okozza, akkor ezekkel az elsődlegesen elérhető keresettípusokkal kell elérni a jogsérelem kiküszöbölését.[56]
Bár a VwGO részletes szabályozást (így például külön eljárási szabályokat tartalmazó fejezetet) nem alakított ki rá, a fentieken túl a felperes előterjeszthet általános marasztalási keresetet (allgemeine Leistungsklage). Bár a kötelezési kereset és az általános marasztalási kereset is a marasztalási keresettípus körébe vonhatók, a kettő közötti különbség abban áll, hogy míg az utóbbi arra irányul, hogy a bíróság kötelezze az alperest valamilyen tevékenységre vagy tevékenységtől való tartózkodásra, addig az előbbi kereset egy specifikus tevékenységre, egy meghatározott tartalmú közigazgatási aktus kibocsátására irányul. A VwGO normaszövege ugyan nem mondja ki explicit módon, de az általános marasztalási kereset hézagkitöltő szerepet játszik, arra az esetre, ha a közigazgatási bírói út nyitott ugyan egy adott jogvédelmi igény kapcsán, azonban a megtámadási, illetve a kötelezési kereset nem áll rendelkezésre.[57] Az általános marasztalási kereset tehát szubszidiárius jellegű a megtámadási és a kötelezési keresetekhez képest.[58] Ez abból a perjogi kódexet átható alapelvből vezethető le, hogy minden esetben az adott jogvédelmi igényhez a lehető legjobban illeszkedő jogvédelmi eszközzel kell élni.[59] A bírói gyakorlat szerint vizsgálni kell, hogy a felperes által választott kereseti kérelem felel-e meg legjobban a jogvédelmi igény teljesítésének. Amennyiben van az adott jogvédelmi igényhez jobban igazodó keresetfajta, akkor nem élhet egy, a jogvédelmi igényhez kevésbé specifikusan igazodó keresettípussal a felperes.[60]
Abban az esetben, ha a jogsérelem olyan közigazgatási aktushoz kapcsolódik, amely annak megsemmisítésével vagy jogszerű aktus kibocsátására kötelezéssel elhárítható, a felperesnek megtámadási, illetve kötelezési kereseti kérelmet kell előterjesztenie. Ellenkező esetben az ezen kereseti kérelmekre irányadó szabályozás, amely szigorúbb feltételeket támaszt a keresetindítási határidőt és a pert megelőző, kötelezően kimerítendő közigazgatási eljárást illetően, könnyen megkerülhetővé válna.[61] Ez azt jelenti, hogy az olyan közszolgálati cselekményekkel szemben, amelyek nem minősülnek közigazgatási aktusnak, nem kizárt a jogvédelem, hiszen a közigazgatási jogvita tárgya nem csak közigazgatási aktus lehet, hanem bármilyen közjogi, nem alkotmányjogi természetű jogvita elbírálása.[62] Így a Szövetségi Közigazgatási Bíróság gyakorlata alapján ilyen esetekben az általános marasztalási vagy a megállapítási kereset állhat rendelkezésre.[63]
Amennyiben a közigazgatási cselekmény megsemmisítése esetén is fennmaradnának további jogellenes jogkövetkezmények, ezek elhárításáról a bíróság nem rendelkezhet hivatalból, hanem valódi tárgyi keresethalmazat előterjesztését teszi lehetővé a VwGO,[64] és így a megtámadási keresettel egyidejűleg lehetőség nyílik a ma-
- 304/305 -
rasztalási kereseti kérelem előterjesztésére.[65] Ennek indoka, hogy a marasztalási igény csak a közigazgatási cselekmény megsemmisítése után nyílik meg, azonban két külön eljárás lefolytatása helyett perökonómiai okokból célszerűbb a keresethalmazat engedélyezése.[66]
A közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetése esetén szóba kerülhetne a megtámadási és marasztalási keresetek halmazata, ugyanakkor a német közigazgatási perjogban a keresetlevélnek a közigazgatási aktus hatályosulására halasztó hatálya van[67], ami a felmentés elleni keresetlevélre is igaz.[68] Ebből az következik, hogy mindaddig, amíg nem születik jogerős bírósági határozat a felmentés jogszerűségéről, addig az nem is hatályosulhat, így a közszolgálati jogviszony sem szűnik meg a per jogerős befejezéséig.[69] A köztisztviselők - amennyiben a munkavégzéstől való eltiltásuk nem indokolt - ebben az időszakban folytatják a szolgálatukat,[70] és megkapják az illetményüket, ami a német Szövetségi Alkotmánybíróság szerint a szolgálatadó gondoskodási kötelezettségéből következik.[71] A keresetlevélnek csak abban az esetben nincs halasztó hatálya, ha a szolgálatadó a közszolgálati jogviszonyt megszüntető aktust azonnal végrehajthatónak nyilvánítja a VwGO alapján.[72] Erre azonban csak olyan kivételes esetekben kerülhet sor, amikor a jogviszony megszüntetése olyan súlyos kötelezettségszegésen alapul, amely a tisztviselő munkavégzéstől való eltiltására ad okot, így például fegyelmi vétség esetén.[73] Nem ad alapot ugyanakkor a felmentés azonnal végrehajthatóvá nyilvánítására az, hogy a szolgálatadó szerint fennáll a veszélye annak, hogy a köztisztviselő nem fogja a kereset elutasítása esetén visszafizetni az időközben kifizetett illetményt.[74] Az azonnal végrehajthatóvá nyilvánított felmentés esetén természetesen kérheti a köztisztviselő a bíróságtól a halasztó hatály elrendelését.[75]
A kereset elutasítása esetén a közszolgálati jogviszony megszűnik, és a köztisztviselőnek vissza kell fizetnie a felmentés közlése és a per jogerős befejezése között részére megfizetett illetményt, kivéve, ha ebben az időszakban is teljesítette szolgálati kötelezettségeit.[76] Ezzel szemben a felmentő aktus megsemmisítésével a közszolgálati jogviszony érintetlenül fennmarad (azonnal végrehajthatóvá nyilvánított felmentés esetén helyreáll), hiszen a felmentés nem tudja kiváltani a célzott joghatást.[77]
Összefoglalva, a német rendszer szerint, amikor a jogsérelem okozati összefüggésbe hozható egy létező vagy meghozni elmulasztott közigazgatási aktussal, akkor elengedhetetlen annak a megsemmisítése vagy az elmulasztott közigazgatási cselekmény megvalósítására kötelezés, ha ezen keresztül a jogsérelem elhárítható. Ez természetesen nem zárja ki azt, hogy a megtámadási vagy kötelezési keresettel halmazatban általános marasztalási keresetet terjesszen elő a felperes. Önállóan általános marasztalási kereset előterjesztésére viszont csak akkor kerülhet sor, ha a jogsérelem nem közigazgatási aktussal kapcsolatos, hiszen közigazgatási aktussal kapcsolatos jogsérelmekre vannak a marasztalási keresetnél specifikusabb keresetfajták, és ilyenkor elsődlegesen ezeket kell alkalmazni.
A magyar és a német közigazgatási perjog összehasonlítása alapján azt szűrhetjük le, hogy mind a Kp., mind a VwGO fókuszában a közigazgatás tevékenységével szembeni hatékony jogvédelem biztosítása áll. Bár a magyar jogban a közigazgatási aktus tudományos és nem tételesjogi fogalom, amin a Kp. sem változtatott, a Kp. által használt közigazgatási cselekmény- és a német aktusfogalom között számos hasonlóság fedezhető fel. Tulajdonképpen a két jogrendszer e fogalmakon keresztül fogja meg a közigazgatás olyan cselekményeit, amelyek potenciálisan jogsérelmet okozhatnak, habár a jogvédelem terjedelmét befolyásoló fogalmi eltérések is megfigyelhetők.
Mivel mindkét perrendtartás egy tételesjogi fogalmon keresztül ragadja meg azon közigazgatási tevékenységeket, amelyekkel szemben jogvédelmet kíván nyújtani, így kifejezetten az ezekkel szembeni hatékony jogvédelmet biztosítani képes keresettípusokat alakított ki, amelyek illeszkednek ugyan a polgári perjogból ismert keresettípusok közé, de azokhoz képest mégis speciálisak, mert kifejezetten a közigazgatási per céljának szolgálatára lettek kialakítva. A Kp. és a VwGO rendszertani értelmezéséből is az következik, hogy az adott jogvitára okot adó közigazgatási tevékenységgel szemben elérhető legspecifikusabb kereseti kérelemmel kell élnie a felperesnek.
Jelentős különbség, hogy a német szabályozás a kötelezési kereseten túl nem alakított ki olyan sajátképi marasztalási keresettípusokat, mint amilyenek a Kp. 38. § (1) bekezdés c)-e) pontjaiban találhatók, hanem a polgári perjogból ismert általános marasztalási kereset előterjesztését teszi lehetővé akkor, ha konkrétabb keresetfajta alkalmazására nincs lehetőség. Ez természetesen összefügg a VwGO jóval tágabb hatályával, az ugyanis nemcsak
- 305/306 -
a közigazgatási cselekmények, a közigazgatási szerződéses és a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogviták előtt nyitja meg a közigazgatási bírói utat, hanem valamennyi közjogi, nem alkotmányjogi természetű jogvita előtt, így jóval több olyan eset fordulhat elő, amikor nem közigazgatási aktus lesz a per tárgya, de valamilyen módon mégis biztosítani kell a hatékony jogvédelem elérhetőségét.
A témánk szempontjából legjelentősebb eltérés, hogy míg a német tételesjog egységesen a közigazgatási jog részeként kezeli a közszolgálati jogot, így a közigazgatási perjogi szabályozás hézagmentesen kapcsolódik a közigazgatási eljárásjoghoz és a közszolgálati anyagi joghoz is, addig a magyar szabályozás csak perjogi megközelítésből tette egyértelműen a közigazgatási jog részévé a közszolgálati jogot, azonban az anyagi jog és a perjog összehangolása elmaradt. Miközben a német jog egységes terminológiára és dogmatikára épül, így az anyagi jog szabályozása tudatában van annak, hogy mi minősül közigazgatási aktusnak és ez milyen jogkövetkezményekkel jár, addig a magyar jogirodalom jelentős része azt is kétkedve fogadja, hogy a szolgálatadó közszolgálati jog által szabályozott joghatást kiváltó cselekményei közigazgatási cselekmények lennének. Tanulmányunk folytatásában ennek gyakorlati problémáit vizsgáljuk. ■
JEGYZETEK
[1] Kp.-jelentés, 11., https://2015-2019.kormany.hu/download/9/c8/50000/20150514 Jelentés a közigazgatási perendtartás koncepciójának előkészítéséről.pdf
[2] F. Rozsnyai Krisztina: Hatásköri szabályok a közigazgatási perekben. Jogtudományi Közlöny, 2012. (10), 393.; Patyi András: Gondolatok a közigazgatási aktusfogalom egyes alkotmányjogi és dogmatikai elemeiről. In: Fazekas Marianna - Nagy Marianna (szerk.): Tanulmányok Berényi Sándor tiszteletére. Budapest, ELTE Eötvös, 2010. 350.
[3] A Kp. közlönyállapot szerinti 4. § (2) bekezdése még a fenti normaszöveget tartalmazta, amelyet az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény módosította, és immár a Kp. 5. § (4) bekezdésében található az a rendelkezés, miszerint a bíróság közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el.
[4] Rab Henriett: A közszolgálati különbíráskodás HR-szempontú vizsgálata. Közjogi Szemle, 2016. (1), 8.
[6] Gyulavári Tamás: A munkajog szabályozási rendszere. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2022. 42.; Kun Attila - Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. In: Bokodi Márta et al.: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. Budapest, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, 2014. 40., https://oszkdk.oszk.hu/storage/00/01/24/06/dd/1/AROP-2-2-17_HU_15.pdf
[7] Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 387-388.; Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Budapest, Logod Bt., 2002. 239.
[8] György István: A közszolgálati eljárások. In: Patyi András - Boros Anita (szerk.): A hazai közigazgatási (nem hatósági) eljárások alapvető jellemzői a hatékonyság tükrében. Budapest, Dialóg-Campus, 2020. 283. DOI: https://doi.org/10.36250/00812_07
[9] Horváth István - Kun Attila - Petrovics Zoltán: Adalékok a közszolgálati jog jogágiságának kérdéséhez. Pro Futuro, 2021. (2), 127-133. DOI: https://doi.org/10.26521/profuturo/2021/2/10250
[11] Krisztina F. Rozsnyai: Regulating the Competence of Administrative Justice and the Public-Private Law Divide. Central European Public Administration Review, 2024. (2), 198-199. DOI: https://doi.org/10.17573/cepar.2024.2.09
[12] Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, ELTE Eötvös, 2011. 367.
[13] Kp. 4. § (1) bekezdés.
[14] F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Budapest, ELTE Eötvös, 2010. 61.
[15] Jakab: Közjog, magánjog, polgári jog... 10. Ez a Kp.-vel változott meg: F. Rozsnyai Krisztina: D mint dichotómia, dominancia és dualizmus. Jogtudományi Közlöny, 2024. (12), 533-536. DOI: https://doi.org/10.59851/jk.79.12.1
[16] A Kp. indokolása a közigazgatási jog általi szabályozottságot negatív oldalról ragadja meg, amikor úgy fogalmaz, hogy a "második fogalmi elem a tevékenység közigazgatási jog általi szabályozottsága: ez teszi egyértelművé, hogy a közigazgatási szervek más jogágak (például polgári jog, büntető eljárási jog vagy büntetés-végrehajtási jog, nemzetközi jog) területére tartozó cselekményei nem tartoznak e körbe". Ebből ugyanakkor nem derül ki, hogy meddig tart a közigazgatási jog határa az egyes vitatott területeken, így nyitott kérdés marad, hogy hol helyezkednek el a közigazgatási jog mint jogág határai.
[17] F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. Budapest, ELTE Eötvös, 2018. 57.
[18] Berényi Sándor: A közigazgatási aktus. In: Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Budapest, Osiris, 2005. 300-307.
[19] 8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011.71., 77., 79.
[20] Patyi: Gondolatok a közigazgatási aktusfogalom... 350.
[21] Ejhet. 203. §.
[22] Kp. 5. § (4) bekezdés.
[23] Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Petrovics Zoltán: 5. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer. 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás.
[24] Petrovics Zoltán: A közszolgálati jogvita. In: Kiss György (szerk.): Közszolgálati életpályák jogi szabályozása. Budapest, Dialóg Campus, 2019. 262-263.
[25] Petrovics: A közszolgálati jogvita. 262-263.
[26] A honvédek jogállásáról szóló 137/2024. (VI. 28.) Korm. rendelet.
[27] Magyary Géza: Magyar polgári perjog. Budapest, Franklin Társulat, 1913. 16.
[28] Magyary Géza - Nizsalovszky Endre: Magyar polgári perjog. Budapest, Franklin Társulat, 1939. 5.
[29] Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Budapest, Osiris Kiadó, 2014. 73.
[30] F. Rozsnyai: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. 29.
[31] Kp. 89. § (3) bekezdés.
[32] Így például a köztisztviselő illetménye kifizetésének elmulasztása esetén nem mulasztási, hanem marasztalási pernek van helye, ugyanis az illetmény átutalása nem vonható a Kp. szerinti közigazgatási cselekmény fogalmi körébe, márpedig mulasztási pernek csak közigazgatási cselekmény elmulasztása esetén lehet helye.
[33] Ahogyan később látjuk, a német perjogban a Verpflichtungsklage kifejezetten ezt a lehetőséget teremti meg, azonban ott kifejezetten erre irányult a jogalkotó szándéka.
[34] Kp. 130. § (1) bekezdés.
[35] Kovács András György: 89. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Wolters Kluwer, 2018. 529.
[36] Kp. 89. § (4) bekezdés.
[39] Paragh: A közigazgatási tevékenység... 243.
[40] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perrendtartás első öt (hat) éve: módosulásról módosulásra. Magyar Jog, 2023. (4), 203.; Kúria Kfv.III.37.126/2023/8.
[41] Barabás Gergely - Fazekas Marianna: 4. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer. 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás.
[43] Ákr. 85. § (4) bekezdés.
[44] Természetesen vannak olyan esetek, amikor a közszolgálati aktus alakszerűtlen, és az azzal szemben támasztott tartalmi követelmények is igen tágak. Ilyenek például a szolgálati utasítások, ezekkel szemben azonban elméletileg nincs is helye közigazgatási pernek, mert a munkáltató mérlegelési jogkörben hozott döntései és a jogállási jogszabályok nem engednek jogorvoslatot ellenük.
[45] Paragh: A közigazgatási tevékenység... 242.
[46] Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. München, C.H. Beck, 2009. 246.
[47] A VwVfG 35. §-a szerint "[k]özigazgatási aktusnak minősül minden olyan rendelkezés, határozat vagy egyéb közhatalmi intézkedés, amelyet egy hatóság a közjog területén egyedi ügy szabályozása/rendezése érdekében hoz, és amely közvetlen kifelé irányuló joghatást kíván kiváltani. Az általános intézkedés olyan közigazgatási aktus, amely általános jellemzők alapján meghatározott vagy meghatározható személyek körének szól, vagy valamely tárgy közjogi jellegét vagy a köz általi használatát érinti." Rozsnyai Krisztina: Egyedi vagy általános közigazgatási aktus a közlekedési tábla? KözigazgatásTudomány, 2025. (1), 131.
[48] Andreas Lenk: Rechtsschutz in Beamtenrecht. Juristische Ausbildung, 2022. (3), 285-287. DOI: https://doi.org/10.1515/jura-2021-2916
[49] Lenk: Rechtsschutz in Beamtenrecht. 285-287.; Helge Sodan: VwGO § 42. In: Helge Sodan - Jan Ziekow (szerk.): Verwaltungsgerichtsordnung. Baden-Baden, Nomos, 2025. 706-707.; Lenk: Rechtsschutz in Beamtenrecht. 285-287.
[50] Stefan Stehle: Beamtenrecht Baden-Württemberg. Stuttgart, Verlag W. Kohlhammer, 2020. 245.; Sodan: VwGO. 711-712.; Lenk: Rechtsschutz in Beamtenrecht. 285-287.
[51] Lenk: Rechtsschutz in Beamtenrecht. 285.
[52] Ralf P. Schenke: VwGO § 42 [Anfechtungs- und Verpflichtungsklage]. In: Ferdinand O. Kopp - Wolf-Rüdiger Schenke (Hrsg.): Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar. München, C.H. Beck, 2019. 240.
[53] Schenke: VwGO § 42. 239-247.
[54] Sodan: VwGO. 691.
[55] Jost Pietzcker - Nikolaus Marsch: VwGO § 42 (1). In: Friedrich Schoch - Jens-Peter Schneider (Hrsg.): Verwaltungsrecht VwGO. München, C.H. Beck, 2025. Online formátumú kiadás, a 42. §-hoz tartozó 96. msz.
[56] Schenke: VwGO § 42. 246-247.
[57] Sodan: VwGO. 693.
[58] Robert Hirschenauer: Die Besonderheiten des Vorverfahrens in Beamtenrechtlichen Streitigkeiten. Berlin, Duncker & Humblot, 2001. 99. DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50257-8
[59] Dirk Ehlers: Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen. In: Dirk Ehlers - Friedrich Schoch (Hrsg.): Rechtsschutz im Öffentlichen Recht. Berlin, De Gruyter, 2009. 596. DOI: https://doi.org/10.1515/9783899496055
[60] BVerwG 9 C 5.23.
[61] Dirk Ehlers: Allgemeine verwaltungsgerichtliche Leistungsklage. In: Dirk Ehlers - Friedrich Schoch (Hrsg.): Rechtsschutz im Öffentlichen Recht. Berlin, De Gruyter, 2009. 659-660. DOI: https://doi.org/10.1515/9783899496055.659
[62] VwGO § 40 (1).
[63] BVerwG, 22.05.1980-2 C 30.78.
[64] VwGO § 113(4).
[65] Ehlers: Allgemeine verwaltungsgerichtliche Leistungsklage. 662.
[66] Ehlers: Allgemeine verwaltungsgerichtliche Leistungsklage. 662.
[67] VwGO § 80. (1) bekezdés.
[68] Stehle: Beamtenrecht Baden-Württemberg. 273.
[69] Stehle: Beamtenrecht Baden-Württemberg. 273.; VwGO § 80b. (1) bekezdés; VG Bayreuth (5. Kammer), 09.02.2021 - B 5 K 20.38.
[70] Hirschenauer: Die Besonderheiten... 195-196.
[71] BVerfG, 15.12.1989 - 2 BvR 1574/89, NVwZ 1990, 853.
[72] VwGO 80. § (2) bekezdés 4. pont.
[73] BeamtStG § 39 (Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern); Stehle: Beamtenrecht Baden-Württemberg. 273.
[74] Stehle: Beamtenrecht Baden-Württemberg. 273.
[75] VwGO § 80 (5) bekezdés.
[76] Hirschenauer: Die Besonderheiten... 196.; Helmut Schnellenbach: Beamtenrecht in der Praxis. München, C.H. Beck, 2013. 410.
[77] BVerwG, 28.10.1982 - 2 C 4/80 (Kassel), NVwZ 1983, 608.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék. https://orcid.org/0000-0003-0450-3775.
Visszaugrás
