A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2017. március 1-jén került kihirdetésre és 2018. január 1-jén lépett hatályba. Három évvel ezelőtt már elemzésre került néhány hatályosulást nehezítő körülmény, amelyek között egyaránt voltak endogén és exogén akadályok.[1] Ugyancsak részletesen bemutatásra kerültek a kodifikáció történeti és dogmatikai előzményei,[2] a kodifikáció legfontosabb előkérdései az európai fejlődési tendenciákra is figyelemmel.[3]
Arra nézve, hogy a jogalkalmazói gyakorlat mennyire tette magáévá a Kp. céljait, elveit és szabályait, hogyan értelmezi azokat, örvendetesen sok közigazgatási perjogi szakirodalom született elméleti és gyakorlati szakemberek tollából egyaránt. A Kp. tárgyi hatályának kérdéseitől[4] kezdve a perbeli legitimáción[5] és az elsőfokú per egyes
- 197/198 -
szabályain,[6] az azonnali jogvédelmen[7] és a perorvoslatokon keresztül[8] a normakontroll-eljárásokig,[9] illetve más különös közigazgatási bírósági eljárásokig[10] számos olyan terület van, ahol szakirodalmi források is rendelkezésre állnak már. Két kommentár[11] és több tankönyv[12] is megjelent a kódex elfogadása óta.
Jelen elemzésben a célkitűzések teljesülésének vizsgálatát még túl korainak tartva inkább egyfajta krónikát kívánunk adni arról, hogy hogyan változtak folyamatosan a keretfeltételek, amelyek közepette a jogalkalmazói gyakorlatnak "birtokba kell vennie" a Kp. szabályait, ki kell jegecesednie azok értelmezésének. Inkább a jogalkotó áll tehát most a célkeresztben és ezért valójában nem öt, hanem hat évről van szó, hiszen a Kp. első szövegtervezete 2016. április 1-jén került közzétételre társadalmi egyeztetés céljából, és maga a törvény 2017. márciusában került kihirdetésre, e két időpont között számos módosulás történt.
Csak a kihirdetéstől kezdve 16 különböző időállapota érhető el a Kp. szövegének a jogi adatbázisokban, tehát több mint egy tucat törvény módosította azt, méghozzá több helyen, mint ahány szakasza a törvénynek van: 165 ez a szám.[13]
A módosulások kronológiailag három nagy csoportra oszthatóak. A hatálybalépés előtti, 2016 és 2018 január 1. közötti időszakban bekövetkezett, továbbá a teljes közigazgatási jogorvoslati rendszer átalakításához kapcsolódó 2020-ban hatályba lépő, illetve a bírósági szervezetrendszer ismételt átalakításához kapcsolódó, 2021-2022-ben bekövetkezett változtatások három eltérő jellegű módosítási irányt jeleznek.
Tartalmilag is lehet csoportosítani a módosításokat, aszerint, hogy következetlenségek, koherenciazavarok elhárítása volt-e a céljuk, avagy éppen ilyeneket keletkeztetnek, időközben módosult jogpolitikai elképzelésekhez igazítják-e a joganyagot, avagy a szervezeti módosítások lekövetését szolgálják.
Már a társadalmi vitára, illetve közigazgatási egyeztetésre bocsátott és az Országgyűléshez benyújtott tervezetek között nagyon jelentős eltérések voltak, például a perorvoslati rendszerben.[14] Az Országgyűlés is egy sok szempontból más szöveget szavazott meg 2016 decemberében, mint amelyet a Kormány hozzá benyújtott. A Törvényalkotási Bizottságban igen sok módosulásra került sor, ekkor például jelentősen átalakult a bírói útra vonatkozó szabályozás. Az elfogadást követően a köztársasági elnöki alkotmányossági vétó nyomán született 1/2017. (I. 17.) AB határozat szintén módosításokat tett szükségessé, ezek nyomán 2017 márciusában fogadta el az Országgyűlés a 2017. évi I. törvényként végül kihirdetett közigazgatási perrendtartást, a "közigazgatási felsőbíróság"-ra vonatkozó rendelkezéseket még eljárásjogibb keretek közé konvertálva.
E turbulenciák értelmezése kapcsán nem szabad azt sem elfelejteni, hogy a Kp. szövegének a megalkotására körülbelül 9 hónap állt rendelkezésre, a koncepció Kormány általi elfogadása és a szövegtervezet társadalmi
- 198/199 -
vitára bocsátása között ennyi idő telt el. Ez nagyon rövid intervallum volt ahhoz képest, hogy mekkora joganyagot érintett a kodifikáció, ráadásul igen sok előzmény nélküli szabállyal. Az időhiányból eredő problémákat tovább súlyosbította a három eljárási törvény párhuzamos kodifikációja, ami révén úgymond mozgó célpontra kellett kodifikálni. A Kp. ugyanis nem önmagában áll: mind a megelőző eljárások derékhadát adó hatósági eljárásjog, mind a nem sajátképi perjogi szabályok olyan viszonyítási pontokat, kereteket jelentenek, amelyekhez igazodva kellett a közigazgatási perjogi szabályokat kodifikálni. E két joganyag, az új Pp. és az Ákr.[15] is az elfogadás előtti utolsó pillanatig módosult, és a túlfeszített tempó is fokozta a hibalehetőségek számát. A törvényalkotási eljárásban és az ágazati jogi szabályoknak a Kp. elfogadását követően történt hatósági eljárásjogi, illetve közigazgatási perjogi szabályokhoz való igazítása során eszközölt módosítások nagyrészt az ezekből adódó kisebb-nagyobb hibák, következetlenségek kiküszöbölését szolgálta.
2017. március 17. és 2017. december 31. között, első sorban az Ákr.-Kp. novella[16] kodifikációjakor 47 helyen módosult a Kp., s a kihirdetés előtti módosítások is hasonló nagységrendet képviselnek. Ezek azonban nem voltak mind tartalmi jellegű módosítások, nyelvtani, helyesírási hibák is orvoslásra kerültek. Ezek közül talán a legemlékezetesebb az észszerű szó megváltozott helyesírásának lekövetése, illetve a Kp. 17. §-ában a hiányzó névelők pótlása.
Kétszer ennyi, immár szinte kivétel nélkül tartalmi módosítással járt a következő fázis, amely az Ejhet.[17] által eszközölt 93 helyen való módosítást foglalja elsősorban magában. Az Ejhet. a címével ellentétben több célt valósított meg. A törvény címe, a járási hivatali eljárások egyfokúsításával arra a módosulásra utal, amellyel a fellebbezés immár teljesen kivételes jogorvoslati lehetőséggé vált az Ákr. rendszerében, a járási hivatali döntések elleni fellebbezési lehetőségének megvonása révén. Ez a közigazgatási jogorvoslati rendszer gyökeres megváltoztatását jelentette.[18]
Emellett a Kp. perorvoslati rendszerét is átalakította az Ejhet. E változás origója a közigazgatási és munkaügyi bíróságok megszüntetése volt, amelynek révén kétfokúvá vált a közigazgatási bírósági fórumrendszer. A jogalkotó ezzel praktikusan a rendes bírósági rendszeren belül valósította meg azt a szervezeti megoldást, amit a - végül hatályba nem lépett, de jogrendszerünk részét képező - közigazgatási bíróságokról szóló törvénnyel[19] tervezett volna. Csak éppen nem egy teljesen különálló ítélkezési ág, hanem a rendes bírósági keretek között.
Nemcsak a jogorvoslati rendszer és a bírósági fórumrendszer átalakítását végezte azonban el az Ejhet. által a jogalkotó. Az Ákr.-Kp. novella elfogadásakor a sarkalatos törvények e törvényekhez való igazítására nem kerülhetett sor, így erre is ekkor került sor. Igen sok sarkalatos törvényt érintettek e módosítások és természetesen nem csupán a Kp.-hoz igazításukra került sor, de ezeknek még csak a felsorolása is meghaladja e tanulmány kereteit. Ugyan nem közigazgatási perjogi vagy eljárásjogi módosítás, de a jogorvoslati rendszer működéséhez mégis erősen kapcsolódnak ezek közül például az alkotmányjogi panaszra vonatkozó szabályozás módosításai.[20]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
