A közigazgatás feletti bírói kontroll a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyának legkényesebb kérdése, amely a rendszerváltozás óta örökzöld téma. 1989-1990-ben sokan voltunk, akik hittük, hogy szükség van a rendes bíróságoktól elkülönült közigazgatási bíróság újbóli felállítására.[1] A rendszerváltozás azonban a közjogi bíráskodást illetően minden figyelmét az Alkotmánybíróságra irányította, így a közigazgatási bíráskodás nem került a politikai egyeztetések témakörei közé.[2] A jogtudománynak a közjoggal foglalkozó kutatói ezzel szemben feldolgozták a közigazgatási bíráskodás magyarországi történetét[3] és a jövőre nézve számos, de lege ferenda javaslatot fogalmaztak meg. Közjogászaink nyomon követték a nyugat-európai modelleket,[4] ismerték a francia Államtanács vagy a német Szövetségi Közigazgatási Bíróság jogfejlesztő döntéseit. A környező volt szocialista országok többsége is az önálló szervezeti keretek mellett tette le a voksát, így a közigazgatási bíráskodás ügye ezen országokban előbbre tartott, mint hazánkban. Magyarországon sokan voltak, akik szerették volna, ha a jogállamiság szempontjából kiemelkedően fontos közigazgatási bíráskodásról a jogalkotóval szakmai vita folyhatna, de az elmúlt évtizedekben erre érdemben nem került sor. A közigazgatási per a polgári perrend alá tartozott (Pp. XX. fejezet), a közigazgatási ügyekkel foglalkozó bírók betagozódtak a rendes bíróság szervezeti kereteibe. Pedig, aki ismeri a múltat az tudhatta, hogy a vita nem megkerülhető. Ami a szervezeti kereteket illeti, lehet, hogy "hitvitáról" van szó, amelyben mindenki ragaszkodik a saját maga nézetéhez. Ugyanakkor tény az, hogy a második világháború előtt közjogászaink döntő többsége az elkülönült közigazgatási bíráskodás mellett foglalt állást, majd még a rendszerváltozás előtt meghatározó kutatók közül Toldi Ferenc[5], id. Martonyi János,[6] Szamel Lajos,[7] Rácz Attila[8] és Kilényi Géza[9] is a közigazgatási bíráskodás sajátos természetét hangsúlyozták. Fontosnak tartották, hogy a közigazgatás határozatai felett a bírói felülvizsgálat teljes körű legyen és a jogalkotó biztosítson ehhez észszerű szervezeti függetlenséget. A rendszerváltozás után Patyi András[10] és F. Rozsnyai Krisztina[11] voltak az elsők, akik a legtöbbet publikáltak a közigazgatási bíráskodás témakörében. A közigazgatási bírók által alapított Közigazgatási Bírók Egyesülete is fontosnak tartotta a közigazgatási bíráskodás ügyét, így az egyesület munkássága is elismerést érdemel. Jómagam is azokhoz tartoztam, akik számára ez a téma fontos volt, igyekeztem ennek mindig hangot adni[12]. Egyetértés mutatkozik abban, hogy a köz-
- 88/89 -
igazgatás feletti bírói kontroll teljes körű kell legyen, a kérdés, hogy a bírói függetlenség primátusa mellett hogyan tud ez praktikusan hatékony is lenni.[13]
2014 június és 2019 június között igazságügyi miniszter lehettem. Ezen időszak alatt a polgári perrendtartás, a büntető eljárásjog és más fontos törvények megalkotásán kívül egyik prioritásom a közigazgatási bíráskodás napirendre vétele volt.[14] Sokan támogatták munkámat, még többen gyanakodtak, és voltak, akik egyáltalán nem örültek kezdeményezésemnek. Mérleget vonni még korai, de kötelességemnek tekintem, hogy az elmúlt öt esztendő törekvéseit úgy írjam le, ahogy megéltem. Örülök, hogy 2014-2019 között sikerült a közigazgatási bíráskodás ügyére felhívnom a figyelmet. Voltak eredményeink (közigazgatási perrend elfogadása) és volt, amit akár kudarcként is megélhettem volna (közigazgatási bíráskodásról szóló törvény sorsa). A bírói függetlenség nem egyszerűen ténykérdés, a ténnyel egyenragú fontossággal bír a függetlenség ethosza és még a legpozitívabb szándékkal sem érinthető a bíráskodás rendszere, szervezete, ha ez az ethosz sérülni látszik. A szervezetileg önálló közigazgatási bíráskodás ügye akkor kerülhet ismét majd napirendre, ha ebben nagyobb politikai konszenzus mutatkozik. Érdemes lehet majd akkor hagyatkozni a mostani próbálkozás történetére és az elért eredményekre.
2014 júniusában, mint újonnan kinevezett igazságügyi miniszter feladatommá vált az új eljárási kódexek kidolgozása. Terveimről az Országgyűlés Igazságügyi Bizottsága előtt számoltam be[15]. A mindenkori igazságügyi miniszter számára az átfogó kódexek megalkotása igazi szakmai kihívást jelent. Fontosnak tartottam leszögezni, hogy a kodifikáció helye a minisztériumban van, viszont minden kívülről érkező javaslatot megfontolunk.
A polgári perrendtartásra vonatkozó szakértői anyagot a Németh János professzor által vezetett szakértői bizottság készítette, melyet 2014 június végén kézhez is kaptam. Ez a kiváló szakértői anyag alternatív megoldásokat fogalmazott meg a polgári perrend fontosabb rendelkezéseit illetően.[16] A javaslat döntési pontként tüntette fel, hogy a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok kerüljenek ki a polgári perrendből, előrevetítve, hogy ebben az esetben szükség lehet a rendes bírói szervezettől független közigazgatási bírósági struktúra kialakítására is. Nem vitatható, hogy ez az opció egy kisebbségi véleményként jelent meg a szakértői anyagban, miután annak készítői túl nagy vállalkozásnak tekintették a közigazgatási bíráskodás teljes újragondolását.
Az, hogy a közigazgatási bíráskodás felülvizsgálati jellege nagyban eltér a rendes polgári bíráskodástól, minden gyakorló jogász számára evidencia. Más a per célja, a szubjektív jogvédelem mellett az objektív jogvédelemnek is jelentősége van, a felek perbeli pozíciója nem azonos, így a bírói pervezetésnek is aktívabbnak kell lennie a polgári bíró pervezetéséhez képest. Figyelemmel a téma iránti személyes elkötelezettségemre[17], úgy döntöttem, hogy a polgári perrend megalkotása mellett az elkövetkező években kiemelten kívánok foglalkozni a közigazgatási bíráskodással. A szükséges felhatalmazásokat ehhez a kormányzaton belül megkaptam. Fontosnak tartom azonban rögzíteni, hogy a közigazgatási bíráskodás újragondolását én kezdeményeztem és azt nem kormányzati instrukció alapján kaptam feladatként.[18]
A közigazgatási perrendtartást illetően a Kormány az 1011/2015.(I.22.) Korm. határozatában felhatalmazta az igazságügyi minisztert, hogy annak koncepcióját készítse el. Az elkészült szabályozási koncepciót elfogadva az 1352/2015. (VI.2) Korm. határozat felhívta az igazságügyi minisztert, hogy a Miniszterelnökséget vezető miniszterrel együttműködve készítsen előterjesztést a közigazgatási perrendtartásról szóló törvénytervezetről az időközben - az Államreform Bizottság albizottságaként - felállításra került Közigazgatási Perjogi Kodifikációs
- 89/90 -
Bizottság bevonásával. A kodifikációs bizottság elnöke a januári kormányhatározat értelmében az Államreform Bizottság elnöke Patyi András volt, aki maga is kezdeményezője volt annak, hogy a közigazgatási bíráskodás ügye minisztériumi ciklusom alatt napirendre kerüljön. Ő, mint korábbi kúriai bíró, a közigazgatási jog professzora komoly szakmai ismeretekkel rendelkezett ahhoz, hogy a Bizottság elnöki feladatait ellássa.[19] Közigazgatási bírók, más jogalkalmazók, a tudomány képviselői kaptak meghívást a kodifikációs bizottságba. A minisztériumban F. Rozsnyai Krisztina, az ELTE tanára, miniszteri biztosként irányította a kodifikációt. Ő volt az, aki a kodifikációs bizottság részére a normaszöveg tervezetének nehéz feladatát magára vállalta. A több hónapon át egyetértésben és néha ádáz szakmai vitában egyeztetett szöveget a Kormány annak elkészültét követően jóváhagyta és felhatalmazta a minisztert, hogy azt az Országgyűlésnek benyújtsa.[20]
Az elkészült perrend preambuluma a közigazgatási bíráskodás önállóságát rögzítette, amely egyfajta útjelzőként is szolgált a későbbi szervezeti függetlenség megteremtése érdekében. Jelen írás elsősorban a közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdéseire kíván koncentrálni, így a közigazgatási perrend ismertetése nem lehet célja.[21] Mindazonáltal fontos megjegyezni, hogy Magyarország első önálló közigazgatási perrendjének kidolgozására került sor. A 2017. évi I. törvény egyik legfontosabb pozitívuma, hogy a közigazgatási bíráskodás hatásköre generálklauzulával lett meghatározva, a cél ugyanis az volt, hogy a bírói jogvédelem hézagmentes legyen. E szerint közigazgatási jogvita tárgya lehet minden olyan közigazgatási tevékenység (cselekmény vagy cselekmény elmulasztása), amely az érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul, vagy azt eredményezi.[22] A közigazgatási bíráskodás hatálya alá nem tartozó ügyek meghatározására a nemzetközi standardok alapján került sor, így pl. az ún. kormányzati aktusok felett nincs lehetőség bírói kontrollra. Fontos változás volt az is, hogy a közigazgatási bíráskodás regionalizációja megtörtént, így nyolc közigazgatási és munkaügyi bíróság regionális feladatkört kapott, míg a népközeli ügyek megmaradtak a megyeszékhelyen lévő közigazgatási és munkaügyi bíróságokon. A cél a szakmai színvonal emelése, a joggyakorlat egységesítése volt. Az ügyek súlya, bonyolultsága és gyakorisága szerint kellett megosztani az elsőfokú hatásköröket a közigazgatási bíróságok között.
A közigazgatási perrend 2016. október 11-i parlamenti expozéjának ismertetésekor már jeleztem, hogy a közigazgatási bíráskodás megújítása magával hoz olyan szervezeti kérdéseket, amelyek sarkalatos törvényi rendelkezéseket érintenek. Fontosnak tartottam, hogy a munkaügyi bíróságok tagozódjanak be a rendes bírósági struktúrába, és a közigazgatási bíróságok, mint különbíróságok önállósuljanak. Célom volt az is, hogy az első fokon különbíróságként eljáró közigazgatási bíróságok mellett legyen egy magasan kvalifikált közigazgatási bíróság is, a Közigazgatási Felsőbíróság, amely az ügyek egy szűk meghatározott csoportjára nézve elsőfokú bíróságként, míg az ügyek döntő többségében fellebbezési fórumként járt volna el. A Közigazgatási Felsőbíróság ebben a struktúrában megmaradt volna különbíróságként a rendes bírósági rendszerben. A Kúria alatt helyezkedett volna el, a Közigazgatási Felsőbíróság döntésével szemben felülvizsgálati kérelemmel lehetett volna fordulni a Kúriához.
Figyelemmel arra, hogy Közigazgatási Felsőbíróság létrehozására, a közigazgatási és munkaügyi bíráskodás szétválasztására csak sarkalatos törvényben kerülhetett sor - a valamennyi perrendet érintő gyakorlathoz hasonlóan - szükség volt a politikai pártokkal való egyeztetésekre. Az ellenzéki pártok erős kételkedéssel fogadták az elképzelést, az MSZP és a DK, így az egyeztetésre való meghívást nem fogadták el, ezzel szemben az LMP és a Jobbik készek voltak az egyeztetéseken részt venni.
A 2016. szeptember 2-i egyeztetésen ismertettük a minisztérium álláspontját. Ennek értelmében a közigazgatási bírókra vonatkozóan új pályázati rendszer lett volna kidolgozva. A pályázóknak legalább 5 éves közigazgatási jogi szakterületen szerzett gyakorlati időt kellett volna igazolniuk[23], a felsőbírósági bírók esetében 10 év lett volna elvárt gyakorlati idő. A pályázóknak versenyvizsgát kellett volna tenniük, amelyet a bírói tanács bonyolított volna le. A nyertes pályázókat az Országos Bírói Hivatal elnöke, mint a bírójelölő bizottság elnöke terjesztette volna fel a köztársasági elnökhöz kinevezésre. A bírójelölő bizottság tagja lett volna az OBH elnökén kívül a Kúria elnöke, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, az
- 90/91 -
igazságügyi miniszter, valamint a Közigazgatási Felsőbíróságra benyújtott pályázat esetén a felsőbíróság két - választott - bírója, a közigazgatási bíróságra benyújtott pályázat esetén az érintett közigazgatási bíróság elnöke és egy - választott - bírója.
A Közigazgatási Felsőbíróság székhelye az akkori tervek szerint Székesfehérvár lett volna. Mint igazságügyi miniszter fontosnak tartottam, hogy a túlzott Budapest centrikusság ellensúlyozásaként egy vidéki városban legyen felállítva a Közigazgatási Felsőbíróság. Példaként lehetett figyelembe venni akár Németországot, ahol a német egyesülést követően Lipcsében állították fel a Szövetségi Közigazgatási Bíróságot, vagy Csehországot, ahol Brnóban valóságos bírósági főváros jött létre.
A Közigazgatási Felsőbíróság elnökét a köztársasági elnök nevezte volna ki 9 évre, egy speciális jelölési rendet követően. A jelölőbizottság tagjai lettek volna: a Kúria elnöke, az OBH elnöke, az igazságügyért felelős miniszter és az Alkotmánybíróság elnöke. A jelöléshez a négy szavazatból három szavazatra lett volna szükség, a kiválasztott jelöltről az Országgyűlés Igazságügyi Bizottsága is nem kötelező véleményt adhatott volna. Felsőbírósági bíróvá válásnak is komolyabb feltételei lettek volna (pl. 40 éves életkor, legalább 20 éves közigazgatási gyakorlat). Az eredeti tervek szerint a Közigazgatási Felsőbíróságon az 1896-os Közigazgatási Bíróságról szóló törvény mintájára az álláshelyek felét a közigazgatási bírói karból, másik felét a közigazgatási gyakorlattal rendelkező személyek köréből kellett volna rekrutálni.
Az egyeztetéseken részt vevő két politikai párt közül a Jobbik képviselői[24] a minisztérium által javasolt megoldást csak abban az esetben tudták volna támogatni, amennyiben a jogalkotó módosította volna az OBH elnökének a bírói álláshelyek eredménytelenné nyilvánításához kapcsolódó jogkörét. Ugyancsak kifogás tárgyát képezte, hogy a közigazgatási bíráskodás újragondolása túl nagy teret ad a közigazgatásból érkező pályázóknak. Az LMP 2016. szeptember 14-én írásban nyújtott be egy 12 pontból álló javaslatot[25]. A javaslatok kifogásolták többek között a felsőbíróság székesfehérvári székhelyét, a bírójelölő bizottság összetételét, megszigorították volna a közigazgatási bírók kiválasztására vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat.
Az Országos Bírósági Hivatal negatív véleményt fogalmazott meg a minisztériumnak a közigazgatási bíráskodást érintő szervezeti elképzeléseivel szemben. A megfogalmazott álláspont szerint a közigazgatási bíróságok önállóságának megteremtése az egységes bírósági szervezeti rendszert megbontja, a regionális közigazgatási bírósági illetékesség sérti az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést, a bírók kinevezésére vonatkozó eljárás sérti az Alaptörvényt, a versenyvizsga helyett a pályázati rendszer a megfelelőbb, hogy csak a legfontosabb kritikai pontokat említsem.
Erre és különböző más kritikákra, de a politikai konszenzus hiányára is tekintettel, a Kormány úgy döntött, hogy eltekint a közigazgatási bíráskodást érintő szervezeti változtatásoktól. Így a parlamenti tárgyalás alatt álló közigazgatási perrend elfogadására a szervezeti változások nélkül került sor. Módosító indítvány formájában pedig az rögzült, hogy a Fővárosi Törvényszék egyben közigazgatási felsőbíróságként jár el. A cél az volt, hogy az elgondolt struktúra a meglévő bírósági rendszerben maradjon és ott valósuljon meg.
Az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján fogadta el a közigazgatási perrendről szóló törvényt 115 igen, 36 nem szavazattal és 21 tartózkodás mellett. A megszavazott törvénnyel szemben a köztársasági elnök előzetes normakontrollt kezdeményezett. Álláspontja szerint az, ha a Fővárosi Törvényszék közigazgatási felsőbíróságként jár el közigazgatási ügyekben, akkor az alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság az 1/2017. (I. 17.) AB határozatában osztotta a köztársasági elnök alkotmányossági aggályát. A bírósági szervezeti törvényben a Közigazgatási Felsőbíróság nem szerepel, ezért új bíróságnak tekinthető, amelyet a sarkalatos bírósági szervezeti törvény nem ismer. Így sarkalatos törvényi rendelkezések kerültek egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányuló eljárási rendben.
Az Alkotmánybíróság döntését követően született a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény, a Közigazgatási Felsőbíróságra történő utalás nélkül. A nyolc regionális illetékességű közigazgatási és munkaügyi bíróság felállítása mellett néhány kiemelt jelentőségű ügy vonatkozásában a törvényszék hatásköre lett megállapítva.
Összeségében megállapítható, hogy a közigazgatási bíráskodást érintően vívmányként tekinthető, hogy ebben az időszakban egy korszerű közigazgatási perrendtartás született meg. Ahogy Hajnal Péter, a Közigazgatási Bírók Egyesületének elnöke fogalmazott, ezzel megvalósult a közigazgatási bírói kar több évtizedes álma, az önálló eljárásjogi szabályozás.[26] Felismerést és elismerést nyert, hogy a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok nem illeszthetők be a polgári perrendtartás kereti közé. Ezzel felzárkóztunk a legtöbb európai ország bevett gyakorlatához. A szervezeti kérdéseket illetően nem sikerült politikai kompromisszumra jutni, így a sarkalatos törvény elfogadásához szükséges parlamenti többség hiánya folytán nem sikerült a rendes bírósági szervezeten belüli Közigazgatási Felsőbíróságot felállítani.
- 91/92 -
A 2018. évi parlamenti választás ismét kétharmados többséget biztosított a kormánypárt számára. Ez lehetővé tette, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezeti kérdéseit érintő, de politikai kompromisszum hiányában elakadt munka folytatódjék. A szükséges parlamenti többség lehetőséget adott arra, hogy a szaktárca célul tűzhesse ki a rendes bírósági rendszertől elkülönült közigazgatási bírósági struktúra kialakítását. A feladat kiemelkedő jelentőségére tekintettel 2018. május 25-én egy Szakértői Bizottság felállítására került sor, amelynek vezetésére Kiss György akadémikust, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem egyetemi tanárát kértem fel. A Bizottság legitimitása szempontjából fontos volt, hogy abban komoly szakmai reputációval rendelkező bírók, valamint a tudomány képviselői egyaránt szerepet vállaltak.[27] A szakmai munka előkészítése során kiemelkedően fontos volt a Közigazgatási Bírók Egyesületével való szoros harmonikus munkakapcsolat, így Hajnal Péter és Sperka Kálmán kúriai bírók rendkívüli aktivitással - a közigazgatási bírók szempontjait képviselve - vettek részt a törvény előkészítésében. A minisztériumi kodifikációs munkát pedig Hajas Barnabás minisztériumi főosztályvezető, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem tanára irányította miniszteri biztosi minőségben[28]. Az Igazságügyi Minisztérium szakértői delegációt küldött Lipcsébe, Münchenbe, Brnóba, Bécsbe és Varsóba, hogy a német osztrák, cseh és lengyel közigazgatási bírósági modelleket tanulmányozza, kiemelten kezelve a bíróságok külső igazgatását. A minisztérium a későbbiekben e témakörben nemzetközi konferencia megtartására is vállalkozott, ahol osztrák, német, francia, cseh és lengyel bírók mutatták be országuk szervezetileg is elkülönült közigazgatási bírósági rendszerét.
A közigazgatási bíróságokról szóló törvény megszületésének előfeltétele az Alaptörvény módosítása volt. 2018. június 28-án az Alaptörvény hetedik módosítása lehetővé tette a rendes bíróságoktól elkülönült közigazgatási bírósági rendszer megteremtését, bírósági igazgatását, rendelkezett a Közigazgatási Felsőbíróság felállításáról.[29]
A felállított Szakértői Bizottság 2018-ban négy ülést tartott[30], amelyen szervezeti, a közigazgatási bírók jogállása és a bírósági igazgatás modelljei kerültek megvitatásra. A Bizottság munkájára a konszenzuskeresés volt a jellemző, a Bizottság elnöke mindenkor egységes álláspont összegzését tudta megfogalmazni. Az alábbiakban csak a Szakértői Bizottság által is elfogadott fontosabb döntési pontok kiemelését tartom fontosnak.
A közigazgatási bírósági rendszer kétfokozatú, amelyben a közigazgatási törvényszékek első fokon járnak el, míg a Közigazgatási Felsőbíróság hatásköre részben jogorvoslati (fellebbezés és felülvizsgálat), részben elsőfokú, amely egyben végső fok is.[31] A Közigazgatási Felsőbíróság elnöke a Kúria elnökével azonos jogállású, az Országgyűlés választja meg 9 évre.[32] A közigazgatási bíráskodás sajátosságaira tekintettel az elnöknek legalább 10 éves közigazgatási tapasztalattal kell rendelkeznie. A közigazgatási bíróságok külső igazgatása megoszlik az igazságügyi miniszter, az Országos Közigazgatási Bírói Tanács, valamint az Közigazgatási Felsőbíróság elnöke között. Abban is döntés született, hogy valamennyi a törvény elfogadásának pillanatában közigazgatási ügyszakban dolgozó bíró egyoldalú nyilatkozata alapján automatikusan az új közigazgatási bírósági rendszerben folytathatja a munkáját[33]. A közigazgatási bíróvá válás feltételeit illetően is sikerült olyan megoldást találni[34], amely esélyegyenlőséget biztosított minden további jelentkező számára, függetlenül attól, hogy a bírósági rendszeren belülről vagy kívülről érkező pályázóról van szó. Az újonnan meghirdetésre kerülő pályázatoknál kizárólag az érdem számít, a pontrendszernek igazságosnak és átláthatónak kell lennie.[35] A törvényes bíróhoz való jog érvényesítése céljából az ügyelosztási rend elvei rögzítésre
- 92/93 -
kerültek,[36] és azok betartása felett a szolgálati bíróság gyakorol ellenőrzést.
A közigazgatási bírósági törvény kidolgozásakor valamennyi pontban sikerült konszenzusra jutni. A közigazgatási bírókkal való személyes találkozók sikeresek voltak, talán egyedül a Közigazgatási Felsőbíróság tervezett esztergomi székhelye okozhatott érdeksérelmet a budapestiek számára. Az, hogy Székesfehérvár helyett Esztergom lett volna a Közigazgatási Felsőbíróság székhelye kormányzati döntés volt. Esztergom, mint egykori királyváros méltó helye lehetett volna a Felsőbíróságnak, de nem vitatható, hogy sok bíró ezt élesen kifogásolta. A kormány eredeti célja az volt, hogy a Déli Kanonoksoron elhelyezkedő patinás épület felújítása adjon helyet a Közigazgatási Felsőbíróságnak.
A szükséges egyeztetéseket követően a Kormány az 1477/2018. (X. 2.) határozatában rögzítette, hogy egyetért a közigazgatási bírósági rendszer - rendes bírósági szervezettől elkülönített - önálló szervezeti keretek közötti működésére vonatkozó célkitűzéssel, ezért felhatalmazást adott az igazságügyi miniszternek, hogy 2018. október 30-ig terjessze a közigazgatási bírósági törvény tervezetét a Kormány elé. A Kormány jóváhagyását követően került benyújtásra a közigazgatási bíróságokról szóló törvényjavaslat, amelynek parlamenti expozéjára 2018. november 14-én került sor. A törvény elfogadásával egyidejűleg - figyelemmel arra, hogy a közigazgatási bírósági szervezettel kapcsolatosan egyes politikai szereplők és a jogásztársadalom néhány képviselője "pártbíróságot" vizionáltak - fontosnak tartottam, hogy a Velencei Bizottság véleményét kikérjük.[37] Ez számomra legitimációs szempontból meghatározó jelentőségű volt. A Velencei Bizottsággal való megbeszélés szakértői jellegű volt, nem érződtek politikai felhangok. A bizottságtól kapott előzetes véleményben foglalt kritikák döntő többsége megfontolható és elfogadható volt, ezért az Országgyűlés a már elfogadott 2018. évi CXXX. törvény egyes rendelkezéseit módosította annak érdekében, hogy a Velencei Bizottság ajánlásában foglaltaknak megfeleljen.[38]
A törvényt illetően az egyik legfontosabb kritika a miniszteri igazgatás bevezetése volt. Nem vitatható, hogy az elmúlt évtizedekben a bírósági önigazgatás felé mozdult el a jogfejlődés, de számos ország fenntartotta a miniszteri igazgatást (pl. Ausztria, Németország). Ötéves miniszteri tapasztalattal a hátam mögött mondhatom, hogy a bíróságok függetlenségét nem sérti, amennyiben a bíróságok igazgatása több szereplő között oszlik meg és abban az igazságügyi miniszter is szerepet kap. A miniszter az, akinek védelmeznie kell kifelé a bírósági rendszert, ismernie kell a bíróságok költségvetési helyzetét, a bírói létszámot, a bíróságok leterheltségét, illetve a bíró kiválasztás mechanizmusában is kaphat - megfelelő ellensúlyok mellett - szerepet. A hatékony igazságszolgáltatásért való felelősség a kormányé, az igazságügyi miniszter interpellálható a parlamentben, kérdéseket lehet hozzá feltenni, számon lehet tőle kérni az igazságszolgáltatásért való politikai felelősséget. Anakronisztikus, hogy a politikai felelősséggel rendelkező miniszter semmilyen módon nem vehet részt a bírósági igazgatásban, miután az az uralkodó nézet, hogy a miniszteri igazgatás eleve sértené a bírói függetlenséget. Mint látható számos európai ország fenntartotta a miniszteri igazgatási modellt, azzal, hogy a különböző bírói tanácsok szerepet kapnak az igazgatást illetően. A Velencei Bizottság a magyar törvénnyel kapcsolatos véleményében meg is erősítette, hogy önmagában a miniszteri igazgatás nem kritizálható, amennyiben az megfelelő garanciákkal és ellensúlyokkal van körülvéve. Álláspontom szerint a módosított magyar szabályozás - figyelembe véve a Velencei Bizottság ajánlásait - ezen követelményeknek megfelelt. A Velencei Bizottság üdvözölte is, hogy a magyar jogalkotó a korábban elfogadott törvényét az ajánlásnak megfelelően módosította, így a véleményében foglalt - nézetem szerint a legfontosabb - kritikák egy része okafogyottá vált. Nem vitatható, hogy kevésbé jelentős kérdésekben maradhattak fenn nézetbeli különbségek. A magyar szabályozás az osztrák modellt vette alapul, a miniszter jogosítványai az osztrák igazságügyi miniszter jogosítványaihoz képest lényegesen korlátozottabbak lettek volna.
Az Alkotmánybíróság is foglalkozott a közigazgatási bíróságokról szóló törvény alkotmányosságával. 2019. február 1-jén 55 országgyűlési képviselő fordult az Alkotmánybírósághoz utólagos normakontrollt kérve. Az Alkotmánybíróság 22/2019. (VII. 5.) AB határozatában részletesen bemutatta a Magyarországon a rendszerváltozás óta kipróbált bírósági igazgatási modelleket és a Velencei Bizottsághoz hasonlóan megállapította, hogy a miniszteri igazgatási modell nem kifogásolható, amennyiben a miniszter hatalmával szemben megfelelő semlegesítő ellensúlyok kerülnek felállításra. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási bírósági törvényben a bírói tanácsok széles körű hatáskörei, valamint a miniszter döntésével szembeni bírói jogorvoslat megfelelő ellensúlyt képez, így az egyes törvényhelyekkel szembeni indítványokat elutasította, illetve visszautasította.[39]
A jogtudomány képviselői közül többen is pozitívan nyilatkoztak a közigazgatási bíróságok felállításáról. Sár-
- 93/94 -
közy Tamás szerint "nem helyes a Közigazgatási Felsőbíróság tervét, valamint az önálló közigazgatási bírósági szervezet felállítását [...] a bírói függetlenség sérelmének értékelni. [...] A közigazgatási bíráskodás polgári-büntetőbíráskodástól való elkülönítése, igazgatásának az OBH helyett az Igazságügyi Minisztériumhoz telepítése elvileg semmiképp sem jogállam-ellenes"[40]. A közigazgatási bíráskodás ügyének napirendre tűzését a közigazgatás-tudomány képviselői, a jogi karok közigazgatási jogi tanszékei, a közigazgatási bírók döntő többsége támogatta és ezt munkám során mindvégig tapasztalhattam.
A közigazgatási bírósági törvény elfogadását követően számos problémával kellett szembe nézni. A gyakorlati, operatív feladatok rendszeres egyeztetést igényeltek az OBH-val, munkabizottságok is alakultak, ugyanakkor a hatálybalépésig a fennmaradó idő fogyni kezdett. Erre tekintettel a Kormány 2019. május 9-ével a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő feladatok koordinálására kormánybiztost nevezett ki. Lehet persze, hogy erre a törvény elfogadásával egyidejűleg kellett volna sor kerülnie.
A gyakorlati nehézségek mellett egyre több - elsősorban politikai - támadás érte a tervezett szervezeti struktúrát. Voltak, akik az autoriter berendezkedésre hivatkozva utasították el a közigazgatási bíróságokat.[41] A nem kormányzati szervezetek is aggodalmukat fogalmazták meg. Egyes politikai körök lehetőséget láttak abban is, hogy nemzetközi színtéren politikai fegyverként használják a közigazgatási bíróságok felállításának ügyét. Nemzetközi bírói egyesületek, az International Bar Association, az Union Internationale des Avocats, hazai, valamint nemzetközi emberi jogi szervezetek tiltakozásukat fejezték ki a törvénnyel kapcsolatosan. Az Európai Bizottság is aggodalmát fejezte ki. Időközben az Európai Parlament a jogállamiság sérelme miatt az ún. 7. cikk szerinti eljárás megindításáról döntött.
A rendes bíróságoktól szervezetileg független közigazgatási bíráskodás köré kezdett fölépülni egy, a szakmai érvektől magát befolyásolni nem engedő bizalmatlansági fal. Ez a bizalmatlanság önmagában gyengítette volna a bíróságok integritásába vetett hitet, amelyet csak évek alatt lehetett volna helyreállítani. A Kormány ezért kellő mérlegelés és megfontolást követően úgy döntött, hogy a közigazgatási bíróságokról szóló törvényt nem kívánja hatályba léptetni. Így 2019. július 8-án az Országgyűlés törvényt fogadott el a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatályba lépésének elhalasztásáról (2019. évi LXI. törvény) és végül 2019. december 12-én az Alaptörvény nyolcadik módosításával a közigazgatási bíróságokra és a Közigazgatási Felsőbíróságra vonatkozó rendelkezések is kikerültek az Alaptörvényből.[42]
Noha nem járt eredménnyel a szervezetileg is független Közigazgatási Felsőbíróság felállítására vonatkozó jogalkotási kísérlet, mégis biztos vagyok benne, hogy az elmúlt évek vitái jót tettek a közigazgatási bíráskodásról szóló gondolkodásnak. Sikerült ráirányítani a figyelmet a közigazgatás feletti bírói kontroll jogállami jelentőségére, és arra, ami a jogállam egyik alapköve, hogy jó és független közigazgatási bíró nélkül nincs jó közigazgatás. Ami pedig a szervezeti kereteket illető "hitvitát" illeti, az folytatódhat a jogtudomány berkein belül. ■
JEGYZETEK
[1] Az 1896. évi XXVI. tv-el felállításra került királyi Közigazgatási Bíróságot 1949-ben szüntették meg.
[2] Csak a 32/1990 (XII. 22.) AB határozat mutatott szabályozási szükségletet, amikor a testület felhívta a Kormányt, hogy a közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzését az Alkotmánynak megfelelően szabályozza.
[3] Egyed István, Concha Győző, Boér Elek, Baumgarten Nándor és pályatársaik munkássága ezen a területen elévülhetetlen adalék a magyar közjog történetéhez. (Munkásságukat az alábbi tematikus gyűjtemény bibliografikusan foglalja össze (online): https://birosag.hu/birosagtortenet/bibliografia/bibliografia-tematikus#section-633 A téma fontosságát mutatja, hogy a magyar jogtörténeti vonatkozások 1896 és 1949 közötti kutatására OTKA pályázatot is támogattak (Stipta István vezetésével 2007-ben), legújabban pedig az 1945 utáni irodalmat átfogóan összefoglalja Nagy Péter (ld. Nagy Péter: A közigazgatási bíráskodás irodalma 1945 után. Pro PublicoBono, 2018/3, 188-215. (online) https://folyoiratok.uni-nke.hu/document/nkeszolgaltato-uni-nke-hu/WEB-PPB_2018_3---188-215_Nagy.pdf
[4] Ld. pl. Stipta István: A közigazgatási bíráskodás történeti modelljei. Jogtörténeti Szemle, 2015/3, 40-48 (online): http://real.mtak.hu/37882/1/MX_2300N_20160718_154954_u.pdf, Nagy Péter: Külföldi minták és főbb irodalmuk a magyar közigazgatási bíráskodás szakirodalmában. Pro PublicoBono, 2018/4, 114-151. (online): https://folyoiratok.uni-nke.hu/document/nkeszolgaltato-uni-nke-hu/WEB---PPB_2018_4---114-151_NagyP.pdf
[5] vö. pl. Toldi Ferenc: A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1988, 148.o.
[6] vö. pl. Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás mai rendszere Franciaországban. Budapest, 1934., Martonyi János: A közigazgatási reform és a közigazgatási bíróságok. Dolgozatok a közigazgatási reform köréből. Budapest, 1940., Martonyi János: Közigazgatási bíráskodásunk továbbfejlesztése. Különlenyomat. Budapest, 1944. (id. Martonyi János munkásságát összegzi és méltatja az irányadó külföldi modellek összefoglalása és bemutatása mellett: Szűcs István: A közigazgatási bíráskodás témájának magyar kutatója. Acta Universitatis Szegediensis: ActaJuridica et Politica. Emlékkönyv dr. Martonyi János egyetemi tanár oktatói működésének 40. és születésének 70. évfordulójára 27. Tom. 1-20. Fasc. / 1980, 371-386. (online): http://acta.bibl.u-szeged.hu/6469/1/juridpol_027_371-386.pdf
[7] vö. pl. Szamel Lajos: A magyar közigazgatás-tudomány. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977.
[8] vö. pl. Rácz Attila: A törvényesség és a közigazgatás. Budapest, Akadémiai Kiadó 1990.
[9] vö. pl. Kilényi Géza: A közigazgatási bíráskodás néhány kérdése. Magyar Közigazgatás, 41. évf. 4. sz., 1991, 296-303.
[10] Ld. pl. Patyi András: A bírói kontroll kihívásai. Jog-Állam-Politika, különszám, 2011, 53-62. (online) https://dfk-online.sze.hu/images/J%C3%81P/2011k%C3%BCl%C3%B6nsz%C3%A1m/patyi.pdf
[11] Ld. pl.: F.Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrutész-ágyban: A közigazgatás feletti bírói kontroll változó körülmények között. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010, 281 p.
[12] Ld. pl.: Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodást? Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1992
[13] Patyi és Köblös szerint "[a] közigazgatási működés fölötti törvényességi, bírósági kontroll lényeges - mondhatni fundamentális - hatást gyakorol nemcsak a közigazgatás egészére, hanem a kontroll alá vett, jogvita tárgyává tett konkrét közigazgatási ügyre is." (ld. Patyi András - Köblös Adél: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjai. Pro PublicoBono, 2016/3, 8-29, idézet: 10. o.) Ebben a rendszerben tölt be nagyon fontos szerepet a hatékonyság kérdése.
[14] A közigazgatási bíráskodás napirendre vételét célozta többek között Boér Elek e témakörben írt kiváló könyvének reprint kiadása is. Ld: Boér Elek: Közigazgatási bíráskodás. Államtudományi Klasszikusok. Sorozatszerkesztők: Patyi András-Trócsányi László. Dialógus Campus Kiadó, 2017, Budapest, 346 p.
[15] 2014. június 3-i Igazságügyi Bizottság előtti igazságügyi miniszterjelölti meghallgatásomon az alábbiakat mondtam: "Hozzá kell tennem, mikor alkotmánybíráskodásról beszélek, akkor szeretnék egy másik területet is kiemelni hozzá, amit rendkívül fontosnak tartok és talán a rendszerváltozás óta, sőt azt mondhatom, 1949 óta nem találja meg a helyét, ez valójában a közigazgatási bíráskodásnak a témaköre. A Közigazgatási Bíróságot 1949-ben szüntették meg. Jól tudjuk, a rendszerváltozás egy határkő volt, azóta különböző modellek léteznek a közigazgatási bíráskodásnál. Én úgy gondolom, a közigazgatási bíráskodásnak legalább annyi megbecsülést kell kapnia, mint az alkotmánybíráskodásnak". Ld: IUB-6/2014.z ülés. 7.p.
[16] Ld: Varga István - Németh János: Egy új polgári perrendtartás alapjai. HVG-Orac, Budapest, 2014.
[17] A közigazgatási bíráskodás iránti személyes elkötelezettségemről, ld: Sárközy Tamás: Illiberális kormányzás a liberális Európában. Park Könyvkiadó, Budapest, 2019. 95., 267.pp.
[18] Ld: Erről szóltam a bíróságok napja alkalmából az OBH által 2014. július 15-én szervezett rendezvényen. Az elhangzott beszéd szerkesztett változata megjelent Magyar Jog, 2014/9., 481-485.pp.
[19] Ld. pl.: Patyi András: Útközben. Alapkérdések a szervezetileg önálló közigazgatási bíráskodás megszervezése kapcsán. Acta Humana. 2019/1. 77-106.pp.
[20] A közigazgatási perjogi kodifikáció menetéről ld: Patyi András: Néhány gondolat a közigazgatási perrendtartás előzményei, előkészítése és megalkotása köréből. Tanulmánykötet a Kúria Közigazgatási Szakágában 2019-ben ítélkező bírák tollából. Kúria, 2019. 152-165.pp.
[21] A közigazgatási perrendről ld.: F.Rozsnyai Krisztina: Perjogi önállósulás és különbírósági jelleg a közigazgatási bíráskodásban. Közjogi Szemle, 2016. 4. sz. 3-9.pp., F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perjog néhány alapelvi aspektusa. Acta Humana. 2019/1. 107-122.pp. Átfogóan ismerteti a rendszert Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története (Institutionesadministrationis, VIII. kötet), Dialóg Campus, Budapest, 2019, (online): http://nkerepo.uni-nke.hu/xmlui/bitstream/handle/123456789/14554/Patyi_Andras_Magyar_kozig_biraskodas_elm_es_tort_2019.pdf;jsessionid=59A2D9BADAC79C7C59A34D43BA919669?sequence=1
[22] A 2017. évi I. törvénynek a generálklauzulára vonatkozó, valamint a közigazgatási perrend több rendelkezését a 2019. évi CXXVII. törvény módosította.
[23] A közigazgatási bírók tervezett kiválasztásával kapcsolatos kritikákról ld: Pribula László: Ki legyen a közigazgatási bíró? Jogtudományi Közlöny, 2016. 10.sz. 509-518.pp., A közigazgatási bíráskodás szervezeti és személyi feltételei. Közjogi Szemle, 2016. 4.sz. 33-36.pp.
[24] A Jobbik álláspontját Staudt Gábor és Gyüre Csaba országgyűlési képviselők fejtették ki.
[25] A miniszternek címzett írásbeli javaslatot Hadházy Ákos országgyűlési képviselő jegyezte, ugyanakkor az igazságügyi miniszter Schiffer Andrással folytatott a tárgyban háttéregyeztetéseket.
[26] Ld: Hajnal Péter: Nézz magadba és emlékezz (Személyes gondolatok). Acta Humana. 2019/1. 41-54.pp. (online): https://folyoiratok.uni-nke.hu/document/nkeszolgaltato-uni-nke-hu/WEB-Acta_Humana_2019_1_03_T_Hajnal.pdf
[27] A Bizottság tagjai voltak: Gál Judit, Hajnal Péter, Kónya István, Kovács Helga Mariann, Pethőné Kovács Ágnes, Sperka Kálmán bírók, Gyarmathy Judit az OBH elnökhelyettese, Stipta István, Szabó István, Szikora Veronika, Tilk Péter egyetemi oktatók, az Igazságügyi Minisztérium képviseletében Vízkelety Mariann államtitkár, valamint Hajas Barnabás főosztályvezető, mint a Bizottság titkára.
[28] A kodifikációs munkában jelentős szerepet vállalt még Kovács Ferenc ny. igazságügyi minisztériumi főov. helyettes, Bogdán Tibor a miniszter személyes főtanácsadója, Váradi Ágnes (PhD) az Igazságügyi Minisztérium főov. helyettese,valamint Scholcz Evelin a miniszteri kabinet tagja.
[29] A hetedik módosítás kapcsán a bevezetett rendszer alapvető fogalmairól ld. Patyi András: Útközben Alapkérdések a szervezetileg önálló közigazgatási bíráskodás megszervezése kapcsán. Acta Humana, 2019/1, 77-106. (online): https://folyoiratok.uni-nke.hu/document/nkeszolgaltato-uni-nke-hu/WEB-Acta_Humana_2019_1_05_T_Patyi.pdf
[30] A Szakértői Bizottság 2018 június 15-én, július 5.-én, szeptember 3-án, valamint október 16-án tartott ülést. Az ülésekről emlékeztetők készültek.
[31] A közigazgatási bíráskodás kétfokozatúvá tétele akkor indokolt, ha a közigazgatáson belül a döntéssel szemben nincs lehetőség fellebbezésre.
[32] Nem volt szerencsés, hogy idejekorán megindultak a találgatások a Közigazgatási Felsőbíróság elnökének személyét illetően.
[33] A rendes bírósági szervezetrendszerből az elkülönült közigazgatási bírósági rendszerbe történő átmenet szabályait a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályaikról szóló 2018. évi CXXXI. törvény rendelkezett. 2019. április 20-ig szinte valamennyi, 162 közigazgatási bíró nyilatkozatot tett, hogy az új elkülönült közigazgatási bírósági szervezetbe át kívánnak lépni.
[34] A bírósági álláspályázatok elbírálásának szabályairól egy miniszteri rendelettervezet is készült, amelynek elfogadására már nem került sor.
[35] Ld: Sperka Kálmán: Quo vadis közigazgatási bíráskodás? A közigazgatási bírósági szervezetrendszer átalakításával kapcsolatos kihívások. Acta Humana 2019/1. 123-139. pp.
[36] A javasolt ügyelosztási rendszert vette át a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI tv-t módosító 2019. évi CXXVII. tv 58-59. §§-ai, azzal, hogy a szolgálati bírósághoz való fordulása lehetőségére már nincs utalás.
[37] Ld. VeniceCommission, CDL-AD (2019)004 Avissur la loirelativeauxjuridictionadministratives et la loirelitive a l'entrée en vigeur de la loisur les juridictionsadministratives et certainesreglestransitoires.
[38] Ld. A közigazgatási bíróságok függetlenségét biztosító további garanciákról szóló 2019. évi XXIV. tv-t.
[39] Az Alkotmánybíróság előadó bírója Varga Zs. András volt, a döntéshez Dienes-Oehm Egon, Hörcherné Marosi Ildikó és Juhász Imre párhuzamos indokolást, Balsai István, Pokol Béla és Stumpf István különvéleményt fűztek.
[40] Ld.: Sárközy Tamás: i.m. 267-268.pp.
[41] Ld: Fleck Zoltán: Szakmai és politikai érvek a közigazgatási bíráskodás kapcsán. Közjogi Szemle, 2016/4., 16-19.pp.
[42] A 2018. évi CXXX. tv. hatályon kívül helyezéséről nem kellett intézkedni, miután az nem lépett hatályba.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző volt igazságügyi miniszter, egyetemi tanár, SZTE, KRE.
Visszaugrás
