A közigazgatási perrendtartásról szóló törvényről (Kp.) szóló javaslat[1] elkészülte fontos mérföldkő a magyar közigazgatási jog történetében. Magyarországon 1897-től 1949-ig a közigazgatási bíráskodásról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk szabályozta a Királyi Magyar Közigazgatási Bíróság szervezetét és eljárását. E Közigazgatási Bíróság a bírósági hierarchia legfelsőbb szintjén önállóan megszervezett, a közigazgatási szervezettől és a rendes bírói szervezettől elkülönülő bíróságként működött, a közigazgatási perekben mind jog-, mind ténykérdésekkel foglalkozva, valamint megváltoztatási jogkört is gyakorolva az ügyet végérvényesen bírálta el. A Közigazgatási Bíróság 1949-ben történt megszüntetését követően a közigazgatási "bíráskodás" a polgári bíráskodás keretein belül, rendkívül szűk körben létezett tovább. A közigazgatási eljárásokat szabályozó, 1957-ben elfogadott és hatályba lépett eljárási törvény (a továbbiakban: Et.) intézményesítette újra általános jelleggel az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságát - mint rendkívüli jogorvoslati formát. Ez azonban kizárólag elvi lehetőséget jelentett a bírói úton történő jogorvoslásra, hiszen e rendelkezés tényleges alkalmazhatóságát csak a határozatok rendkívül szűk - s kevéssé lényeges - körében tette lehetővé a törvény.[2]
A közigazgatási bíráskodás eljárási szabályozása terén a polgári perrendtartás (a továbbiakban: Pp.) 1973. évi módosítása (1972. évi 26. tvr.) jelentős lépésnek tekinthető, hiszen e módosítás inkorporálta az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadásának peres szabályait - a Pp. önálló XX. Fejezetében - a polgári eljárás szabályai közé. Továbblépést jelentett, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.) hatálybalépéséről és egyes jogszabályok módosításáról szóló 1981. évi 25. tvr. rendelkezése szerint az államigazgatási határozatok "bíróság előtti megtámadása" helyébe azok "bírósági felülvizsgálata" került. E törvényerejű rendelet módosította egyben a közigazgatási perek részletes eljárási szabályait is. E szabályozást kiegészítendő, párhuzamosan hatályba lépett az Áe. felhatalmazása alapján kiadott 63/1981. (XII. 5.) MT rendelet, mely a bíróság által felülvizsgálható határozatok körét tartalmazta. Az Áe.-n és a Pp.-n kívül a közigazgatási bíráskodásra vonatkozóan hatásköri szabályokat tartalmazott még a bírósági szervezeti törvény is, e három törvény módosításával szélesítette ki a jogalkotó a közigazgatási bírósági utat 1991-ben az Alkotmánybíróság 32/1990. (XII. 22.) AB határozata nyomán. Ez az - ideiglenesnek szánt - rendszer alapvető jellemzőit tekintve a mai napig érintetlenül maradt, annak ellenére, hogy a XX. Fejezet szinte minden szabálya módosult.
Mindeközben viszont a közigazgatási jog és a közigazgatási szervezetrendszer hatalmas változásokon ment keresztül. Ezeket a változásokat a jogalkotó általános jelleggel nem követte, hanem számtalan eseti módosítást hajtott végre, egyúttal több egyedi szabályozást is kialakított az egyes ügyfajták bírósági felülvizsgálatával kapcsolatban. A jogi szabályozásban megjelent számos olyan bírósági eljárás, amelynek tárgya nem valamely közigazgatás döntés felülvizsgálata, a jogorvoslati lehetőségek bővülése egyes esetekben speciális eljárási rendet igényelt. Kialakult továbbá a közigazgatási nemperes eljárások kategóriája, ami rendkívül széttagolt és töredezett szabályozási struktúrához vezetett. A Pp. XX. fejezetének szinte nincs olyan rendelkezése, amely az elmúlt huszonöt év során ne került volna módosításra; ez annak is jele, hogy nem biztosít optimális kereteket a közigazgatási bírósági eljárások számára.
A bírói gyakorlat és a jogalkotó által az elmúlt huszonöt évben folyamatosan alakított perjogi rendszert alapvetően fenntartja és továbbviszi a jogalkotói elképzelés, másfelől azonban a XXI. században elvárható perjogi szabályozást kíván megalkotni, messzemenően figyelembe véve mind a közérdeket, mind a per résztvevőinek alkotmányos és nemzetközi jogon alapuló jogai védelmének szükségességét. A módosítás iránya legfőképpen a közigazgatási perjogi modell általánossá tételében ragadható meg, ami által az alkalmassá válik arra, hogy a közigazgatás valamennyi cselekvésével szemben alkalmazhatóak legyenek szabályai, a koncentrált és hatékony bírói jogvédelem elvének minél szélesebb körű biztosítása érdekében.
A hatékony jogvédelem jelenti egyrészt a jogvédelem hézagmentességét, tehát azt, hogy a közigazgatás által
- 3/4 -
okozott jogsérelmek a közigazgatás cselekvésének formájától függetlenül bíróság elé vihetőek legyenek, és hogy e cselekvések törvényességének vizsgálatához igazodó eljárási szabályok kerüljenek kialakításra azzal, hogy kerülendő a bírósági eljárás másodfokú közigazgatási szervi eljárássá válása. A jogvédelem hatékonyságához szükség van továbbá a fegyveregyenlőséget megteremtő szabályokra is, hiszen a közigazgatási jogvitában - az eltérő jogi helyzetből fakadóan - számos esetben a felek jogait és kötelezettségeit a polgári perjogtól eltérően szükséges szabályozni. A hatékonyság harmadik aspektusa az időbeli hatékonyság: vagyis olyan szabályozás, amely minél koncentráltabb pervitelt tesz lehetővé és minél több lehetőséget ad a közigazgatási jogvita bíróság általi végleges rendezésre.[3]
Az egységes és önálló közigazgatási perrendtartási kódex megalkotása mellett a hatékony jogvédelem biztosításának vannak szervezeti aspektusai is: a perjogi szabályozás a vele összehangolt szervezeti keretekkel és igazgatási, ügyviteli megoldásokkal együtt tud optimalizáltan érvényre jutni.
Amikor a szervezeti kérdésekről és a perjogi megoldásokról együtt gondolkodunk, érdemes számba venni az eddigi megoldásokat. Sajnos félmegoldások egész sorát tudjuk felvonultatni. Azért minősítem ezeket félmegoldásokként, mert egyik esetben sem sikerült teljes, mind perjogilag, mind szervezetileg kielégítő rendszert létrehozni. 1883-ban felállításra került külön a Magyar Királyi Pénzügyi Bíróság, mert annak ügye halasztást tovább az uralkodó szerint nem bírt.[4] A gyorsan kialakított rendszer egyetlen modellt sem követett vegytisztán, az osztrák szervezeti modellhez igen sajátos, azzal összhangban kevéssé álló perjogi megoldásokat társítottak. 1896-ban sem sikerült a teljes jogalkotói elképzelést megvalósítani. A pénzügyi bíróság bázisán jött létre a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság; az 1896. évi XXVI. tc. igen sajátos vegyítése volt a különböző modelleknek. Szervezetileg csonka lett a rendszer, hiszen nem tudtak a felállítandó első fokú bíróságokról megállapodni, elsősorban az azokra vonatkozó jogállási kérdések miatt. A perjogi rendszer is igen sajátosra sikeredett: megváltoztatási jogkört gyakorolva, tehát igen erős döntési jogosultságokkal felruházva járt el ez az egyetlen fórum, ugyanakkor a bírói út taxációval került kialakításra, tehát csak a törvényben meghatározott ügyekben járhatott el a bíróság. Ekképpen már az elfogadáskor előrevetítette a rendszer a működési problémákat: a túlterheltséget, s az ezzel járó lassú eljárásokat egyfelől, másfelől pedig a közigazgatási ügytípusok szakadatlan növekedésével párhuzamosan a tulajdonképpeni folyamatos hatáskörszűkülést. Nem véletlen, hogy már az 1890-es évek végén megjelentek a reformelképzelések, amelyekből azonban 1949-ig vajmi kevés valósult meg.
Az 1991. évi XXVI. törvénnyel kialakított rendszerről is hasonlókat mondhatunk el. A perjogi szabályokat a jogalkotó szinte teljességgel érintetlenül hagyta, s csak a hatósági ügyekben nyitotta meg a bírói utat általános jelleggel. A szervezet terén a rendes bíróságokon belül maradt a közigazgatási bíráskodás. Az 1997-es igazságszolgáltatási reform szintén nem kívánt nagyobb változást megvalósítani: az ítélőtáblák felállítására tekintettel a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság helyett a törvényszékekre kerültek a közigazgatási ügyek, de ez tényleges változást a bírák jogállásának módosulásán túl nem jelentett. A perjogi szabályozás érintetlen maradt.
Az Alaptörvény elfogadását követően a már létező munkaügyi különbírói struktúra aktuális helyzete miatt az egész világon egyedülálló megoldás került kialakításra. A közigazgatási ügyszakot a munkaügyi bíróságok szervezeti keretei közé helyezték, létrehozva a közigazgatási és munkaügyi bíróságokat. A közigazgatási ügyszakot tehát nem önállósították:
a) Továbbra is egy másik magánjogias ügyszakkal működik együtt, csak a polgári ügyszak helyébe a munkaügyi ügyszak került. A közigazgatási ügyszak ezzel visszakerült törvényszéki szintről járásbírósági szintre, ami jelentős érvágást jelentett, hiszen számos tapasztalt bíró nem volt hajlandó e szervezeti változásban részt venni, és inkább ügyszakot váltva a törvényszéken maradt.
b) A "lesüllyedés" azt is eredményezte, hogy ítélőtáblai szintről törvényszéki szintre került a másodfokú perek elbírálása. A Fővárosi Ítélőtábla a továbbiakban nem rendelkezett hatáskörrel a fellebbezések elbírálására, s a másodfokú eljárásokra való illetékesség kizárólagossága is megszűnt, így a fellebbezések szétterítésre kerültek - már a KMB-k felállítását megelőzően - a törvényszékek között.[5] Ezzel zömével polgári bírák kezébe került a másodfokú ítélkezés, ami teljességgel szakmaiatlan megoldás: az elsősorban eljárási végzésekkel szembeni fellebbezések elbírálását tehát (eltekintve azoktól a törvényszéki bíráktól, akik a KMB-re átmenni nem kívántak) olyan bírák végzik, akik az elsőfokú közigazgatási perek világát nem ismerik.
c) Ehhez társul az a további tényező, hogy a kollégiumok közösen kerülnek megszervezésre, a kollégiumok fogalmával és funkciójával ellentétes módon. A regionális kollégiumok ugyan szervezhetnek részüléseket, döntéseket viszont nem hozhatnak, s így a szakmai irányítás, amit a kollégiumok gyakorolnak, egy másik ügyszak bíráival együttesen valósul meg. A Kúria szintjén sem önálló a két ügyszak kollégiuma, noha megtartható és megtartandó lett volna legalább ezen a szinten az önállóság.
d) Különbíróságról pedig már csak azért sem beszélhetünk, mert önálló jogi személyisége a KMB-nek nincsen, a törvényszéki elnök irányítása alá tartozik, tehát minden lényeges decentralizált igazgatási kérdésben a törvényszéki elnök dönt, aki az esetek 99%-ában nem közigazgatási ügyszakos bíró.
- 4/5 -
e) Létszámánál fogva is túl kicsi a közigazgatási ügyszak ahhoz, hogy sajátos igényeit a bírósági szervezeten belül ilyen körülmények között érvényesíteni tudja. Ezt mi sem mutatja jobban, mint a képzési tervek, továbbképzési lehetőségek[6] és a vezetői megbízatások terén való teljes alulreprezentáltság.[7] Ez persze folyománya annak a bevett magyar gondolkodásnak, hogy a polgári ügyszak "kistestvére" a közigazgatási ügyszak, amely igen erősen a szakmai önállóság, és így a szakmai fejlődés ellen hat. Ezt tükrözi például a közigazgatási pereknek a Polgári Perrendtartásban való elhelyezése és azok különös polgári perré minősítése elleni hosszú küzdelem.[8] A hasonló hozzáállású cseh jogalkotót végül az Alkotmánybíróság kényszerítette rá a közigazgatási bíráskodás önállóságának megteremtésére, a közigazgatási perekre vonatkozó polgári perrendtartásbeli fejezet megsemmisítésével. A polgári jog a közigazgatási jogtól ugyanakkor merőben eltérő dogmatikai megoldásokat követ. A KMB-k felállítása során - a már említett bíróvesztés miatt - számos esetben polgári bírák, illetve polgári ügyszakos titkárok kerültek be a KMB-re bírónak. A munkaügyi bírák egyre nagyobb mérvű bevonása a közigazgatási ügyszakba ugyanezt a felfogást tükrözi, amely a polgári jogi tudást továbbra is elegendőnek és megfelelőnek tekinti a közigazgatási jogviták elbírálásához. A törvényes bíróhoz való jogot ez sérti igazán.
A perrendtartás megalkotása során a jogalkotás tudatosan kerülte a szervezeti kérdésekkel való foglalkozást annak érdekében, hogy ne a szervezet határozza meg az eljárásjogot. Egyetlen kivétel a differenciált hatáskörmegosztás volt, amelynek megvalósítása már a koncepció elkészítése során is fontos szempont volt: egyes kiemelt ügyek elsőfokú elbírálásának és a fellebbezéseknek egyetlen - lehetőleg azonos - speciális fórumhoz, tehát a törvényszékek mintájára egy vegyes fokú bírósághoz telepítése. Az előző pontokban ismertetett jellemzők miatt talán nem meglepő, hogy a perrendtartás elkészültét követően, annak Kormány általi elfogadása után újra felmerültek a szervezettel kapcsolatos kérdések.
A szervezeti problémák kezelése több úton lehetséges. Természetesen a legkézenfekvőbb a szervezeti szabályok megváltoztatása. A magyar gyakorlatban viszonylag gyakori a szervezeti problémák eljárási eszközökkel való kezelése.[9] Erre a közigazgatási perek történetében is találunk példákat. Ezek mellett felmerül az igazgatási út is, hiszen nagyon sok szervezeti nehézség megfelelően kezelhető, illetve kiküszöbölhető (lenne) igazgatási intézkedésekkel.
A lehetséges irányok kijelölésekor nyilván érdemes azt is megnézni, hogy külföldön milyen válaszok születtek erre a kérdésre.
1. Minden szinten elkülönülő közigazgatási különbírósági rendszer
A német és a francia "archetípusok" alapján háromszintű közigazgatási (és pénzügyi) különbíróságot hoztak létre például 2002-ben Portugáliában vagy 2005-ben Ukrajnában. A német modellt alkalmazták Bulgáriában két lépcsőben 1996-ban és 2007-ben, 1999-ben Litvániában, 2002-ben Lengyelországban, 2010-ben Horvátországban - azzal, hogy a föderális szint elhagyásával Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságot és regionális közigazgatási bíróságokat hoztak létre.
2. Alsóbb fok(ok)on kerül csak létrehozásra különbíróság, a legfelsőbb szint(ek)en pedig a teljes bírósági szervezetrendszerre nézve egységes bírói fórum jár el
Csak első fokon van közigazgatási bíróság Észtországban (1993) és Szlovéniában. Két fokon működnek közigazgatási különbíróságok Spanyolországban (1998) és Lettországban (2004).
3. Csak Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság működik
Sajátos megoldást választott Csehország, ahol csak Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságot hoztak létre. Itt az elsőfokú hatáskörök a rendes bírósági szervezetrendszer második szintjén kerültek elhelyezésre, kilenc ilyen bíróság működik.[10]
Eljárási eszközökkel: kizárólagos, illetve különös illetékességi okokkal, továbbá a bíróság összetételére vonatkozó szabályokkal, az önálló közigazgatási perrendtartással, továbbá az általa szükségessé váló kapcsolódó igazgatási intézkedésekkel funkcionálisan nagyrészt megvalósulhat a professzionalizáció.[11] Ilyen, a bíróság összetételére vonatkozó előírás például, hogy egyesbíróként olyan bíró, aki nem volt kinevezését megelőzően bíró vagy titkár, nem járhat el kinevezését követő fél vagy egy évben. Szintén ebbe a körbe sorolhatók a tanácsok összetételére vonatkozó esetleges szabályok. Ezt szolgálja továbbá a Kp. nemperes eljárások megszüntetését szorgalmazó logikája, amelynek célja, hogy a titkárok ne nemperes eljárásokat intézzenek önállóan, hanem a tanácsok, illetve egyesbírák keze alá dolgozva a perelőkészítésben és a határozathozatalban vegyenek részt. Tehermentesítő funkciójuk így ugyanúgy megjelenik, de a bíró mellett dolgozva - természetesen az irányító bíró vagy tanácselnök megfelelő hozzáállása esetén - intenzívebb tanulási folyamatnak lehetnek részesei.
Igazgatásilag is széles természetesen a lehetőségek köre. Ebbe tartoznak azok az eszközök, amelyek közül néhányat a közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállítását követően végre hazánkban is elkezdtek használni. Ezeket természetesen regionális kollégiumok nélkül is meg lehetett volna már korábban honosítani - ahogy az a kúriai szinten meg is történt bizonyos területeken -, ilyenek az intranetes fórumok, a bírói konferenciák, továbbá az egyéb hivatásrendekkel való szakmai párbeszéd kialakítása. Ebbe a körbe sorolhatnánk még a képzési és továbbképzési tervek és kínálat fejlesztését, az aktív közigazgatással közös továbbkép-
- 5/6 -
zések szervezését, de idetartozna a szignálásban a specializációra való erőteljesebb törekvés,[12] továbbá a bírák munkaerejének az ítélkezési tevékenységre koncentrálása, az igazságügyi alkalmazottak feladatainak ehhez képesti meghatározása is.[13] Természetesen a minőségbiztosítási eszközök is részben ezt a célt szolgálják.[14] Mivel az igazgatási eszközök alkalmazását jogalkotással nem, vagy csak igen nehézkesen lehet befolyásolni, a továbbiakban ezekre nem térek ki.
A szakmai önállóság megteremtése mellett - ahogy az eddig leírtakból is kiderül - számos érv szól. A szakmai önállóság igen fontos a közigazgatási bíróságok funkcióinak ellátásához. Ezek között nemcsak a jogorvoslathoz való jog, az egyéni jogvédelem biztosítása kap szerepet, hanem a közigazgatási szervekre gyakorolt regulatív hatás és a közigazgatási jog fejlesztésének a feladata is. A regulatív funkció lényege, hogy a közigazgatási bíróságok ítéletei nemcsak a felek között érvényesülnek, hanem meg is határozzák a közigazgatási szervek joggyakorlatát a jövőre nézve, tehát számos ügyfél jövőbeni ügyének mikénti intézésére kihatnak a bírósági ítéletek, szemben a polgári bíráskodással. A közigazgatási jogfejlesztő funkció pedig azért sokkal lényegesebb, mint a polgári és a büntető ügyszakban, mert a közigazgatási jog dogmatikája kevésbé fejlett, nincs kodifikálva az anyagi joga. Emiatt a bírákra sokkal nagyobb jogfejlesztő szerep jut, mint a polgári bírákra.[15] Az alapjogi védelem szintén jelentős mértékben a közigazgatási bíráskodáson keresztül tud csak megvalósulni. E funkciókat csak a tényleges szakmai önállóság talaján tudja a közigazgatási bíróság megfelelően ellátni.
A bírónak is más szerep jut fentiek miatt a közigazgatási perben, mint a polgári perben: szubjektív jogvédelmet nyújt, de emellett védi a tárgyi rendet, a hatalmi ágak megosztásának rendjét, amelynek dimenziója nem szorítható be a bíró előtt fekvő konkrét jogvita keretei közé: erga omnes hatálya lesz határozatának, s számos egyéb - nem peresített - közigazgatási jogviszonyra ki fog hatni a bíróság határozata, hiszen a közigazgatási szerv jövőbeni jogalkalmazói gyakorlatát alapjaiban meghatározza az. Természetesen más ügyszakokban is van tovagyűrűző hatása egyes ítéleteknek, de messze nem olyan kiterjedt mechanizmus útján, mint a közigazgatási jogban. A bíró e funkciói gyakorlásához, illetve a fegyveregyenlőség megvalósításához speciális feladatokkal van felruházva, kezdeményező szerepet tölt be sok esetben annak érdekében, hogy valóban ellenőrizze a közigazgatást, kisegítő jelleggel a hivatalbóliság elve is - s olykor igen markánsan - érvényesül. Nem szabad elfelejteni, hogy a közigazgatási bíráskodás alkotmányosan elsősorban nem a jogorvoslathoz való jogon alapul, hanem a hatalmi ágak megosztásának és a jogállamiságnak az elvein.
A fentiekből következően a szervezeti és jogállási szabályok megváltoztatásával megteremthető a teljes elkülönülés a többi ügyszaktól mind szervezetileg, mind személyzetileg. A szakmai önállóság elősegítése érdekében a fentiek alapján négy szervezeti lépés szükséges, méghozzá:
1. elválasztás a munkaügyi ügyszaktól,
2. kevesebb központba szervezés (regionalizáció),
3. másodfokú ítélkezés egyetlen fórumra összpontosítása és
4. bizonyos elsőfokú ügyek kiemelése és egyetlen speciális fórumhoz telepítése.
A jogállás tekintetében pedig a közigazgatási bíróvá válásnál a közigazgatás és a közigazgatási jog - nagyon eltúlzottan a közigazgatási jogi dogmatika - ismeretének megkövetelése szükséges. Ez megszerezhető a bírósági rendszerben, közigazgatási ügyek intézésében való közreműködés révén, de megszerezhető a bírósági rendszeren kívül, az aktív közigazgatásban vagy a kettő metszéspontjában: közigazgatási hatósági eljárásokban való képviseletet, illetve közigazgatási ügyben eljáró bíróság előtt perképviseletet ellátó ügyvédként, közérdekvédelemmel foglalkozó ügyészként. A tudás meglétét legalább a kívülről érkező pályázók esetében nem elegendő csupán a curriculum alapján vélelmezni, hanem arról meg is kell győződni. Vagyis szükség van:
1. speciális kinevezési feltételekre és
2. a pályázati eljárásban valamiféle "felvételi vizsgára".
Az Alaptörvény maga teremt lehetőséget a különbíróságok létrehozására. A különbíróság létének éppen az a lényege, hogy szakmailag és szervezetileg elkülönülnek a rendes bírósági szervezettől a meghatározott típusú jogvitákat - jelen esetben a közigazgatási jogvitákat - elbíráló bírák.
A szakmai önállóság biztosításának belső tényezői közé tartozik a megfelelő szintű munkamegosztás, amelynek eredményeképpen a bírák bizonyos fokig szakosodhatnak, elmélyíthetik a tudásukat. A közigazgatási bírósági szervezetrendszer jelenleg túl széttöredezett, az erőforrások kellő koncentrációjára nem alkalmas. Számos megyében 1-3 közigazgatási ügyszakos bíró végez ítélkezési tevékenységet, specializációra és a közös gondolkodásra, eszmecserére a szervezeten belül nincs mód, ami nemcsak lassítja az ítélkezést, de a minőségét is veszélyezteti. A regionalizációra törekvés egyébként nemcsak a közigazgatási bíráskodásban érhető tetten, bár kétségtelenül ott a leglátványosabb, hiszen a legtöbb európai államban regionális szinten szervezik ezeket a bíróságokat. Ausztriában, Németor-
- 6/7 -
szágban, Lengyelországban, Franciaországban, Horvátországban, és még sorolhatnánk. Szlovéniában például egyetlen elsőfokú közigazgatási bíróság van, a Magyarországhoz hasonló méretű és lakosságú Baden-Württemberg német szövetségi államban négy. Mára globális tendencia is a bírósági munka központosítására való törekvés.[17] Üdvözlendő lenne tehát, ha a közigazgatási jogvitákban az általános elsőfokú hatáskört regionális szinten szervezett bíróságok látnák el. E bíróságok a jelenlegi bírósági szervezeti szintekhez képest - a regionális illetékességükre tekintettel - az ítélőtáblai és a törvényszéki szint között helyezkednének el, az Alaptörvény felhatalmazása alapján különbíróságként kerülnének megszervezésre. Az igazgatásukat szintén az Alaptörvénynek megfelelően az OBH elnöke látná el.
A közigazgatási bírák fővárosi koncentrációja - itt két tucatnál több bíró működik a közigazgatási ügyszakban - a regionalizáció gyakorlati hasznát jól szemlélteti: az országos átlagnál majdnem kétszerte nagyobb ügyteherrel is jól megbirkóznak a fővárosi bírák, az ágazati jogalkotók minden lényegesebb ügyben hosszú évek óta kikötik a Fővárosi KMB kizárólagos illetékességét. Ez is annak jele, hogy e fórum elismerten jó munkát végez. A koncentrációra törekvést mutatják e gyakorlaton túl a sokasodó regionális illetékességet eredményező illetékességi szabályok, így például a kisajátítási perek vagy a közbeszerzési perek területén.
A regionalizáció alapján lenne a vidéki közigazgatási ügyben eljáró bíróságokon a munkamegosztás, szakosodás megvalósítható. Ennek valóban hátrányos velejárója, hogy az ügyfeleknek adott esetben többet kell utazni. Ez ugyanakkor nem jelenti az igazságszolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférés aránytalan korlátozását. Utóbbi ugyanis nem követelheti azt meg, hogy száz évnél is régebben kialakult területi beosztási struktúrákhoz úgy ragaszkodjunk, mintha azok önmagukban alkotmányos értékek lennének. A motorizáció, a közlekedési lehetőségek fejlődése, a távközlési eszközök és az elektronizáció mind amellett szólnak, hogy kevesebb, ám jól felszerelt és szakmailag magas színvonalon ítélkező fórumot biztosítson az állam. A magas színvonalhoz pedig a munkamegosztás minél magasabb szinten való megvalósítása szükséges - ez 2-3 bíróval nem lehetséges, olyan méretű szervezetek szükségeltetnek, ahol ez megoldható. Ez az ügyfelek számára is kedvező: gyorsabb és szakszerűbb ítélkezésre számíthatnak. A közigazgatási perrendtartásban a tárgyaláson kívüli elbírálás továbbra is a főszabály, de ha kérik a tárgyalás tartását, akkor is az egy tárgyaláson való elbírálhatóság elvére épülő Kp. alapján tipikusan egyetlen tárgyalásra kerül majd sor. Ezenfelül arra is van lehetőség, hogy a bíróság a hivatalos helyiségén kívülre tűzze ki a tárgyalást, ami akár helyszíni tárgyalás tartását is lehetővé teszi. Az elektronikus pervitel térnyerésének következtében az sem utópia, hogy néhány éven belül minden járásközpontból megvalósítható lesz a zártcélú távközlő rendszeren keresztüli kommunikáció, s a feleknek így csak odáig kell majd utazniuk a tárgyalás érdekében. Az elektronizáció folytán hosszabb távon bizonnyal könnyebbé fog válni az iratbetekintési jog gyakorlása is.
Az előző pontban említett, a szakmaiság ellen ható két problémára adna választ a vegyes fokú bíróságként megszervezendő Közigazgatási Felsőbíróság. Az egyik probléma a fellebbezéseknek jelenleg törvényszékek közötti szétterítése, s polgári bírák bevonásával való elintézése, a másik pedig a differenciált hatáskör-telepítés hiánya, ami a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnak a bírósági rendszerben betöltött aránytalan szerepét és túlterheltségét eredményezi.
A felsőbíróság feladatai közé tartozna egyrészt a kiemelt - a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényben meghatározott - ügyek elbírálása első fokon, továbbá a közigazgatási bíróságok által első fokon hozott döntések ellen előterjesztett rendes perorvoslatok elbírálása.
Az már lassan közhelynek számít, hogy a közigazgatási ügyszakban is vannak olyan ügyek, amelyeknek magasabb fórumra telepítése célszerű. Európában egyébként is az a tendencia érvényesül, hogy többek között a gazdasági közigazgatás ügyeire vagy külön elsőfokú fórumot állítanak fel, vagy magasabb szintű fórumra telepítik ezeket az ügyeket. Ebbe a körbe tartoznak így Németországban például a nagyberuházások, atomenergia-ügyek, autópálya-építések, de a francia felsőbíróságok is megtartottak egyes elsőfokú hatásköröket az alsóbb bírói fórumok felállításakor és a későbbi reformok során is.[18]
A másodfokú hatáskör egységes, koncentrált telepítése egyfelől alkalmas az ítélkezési gyakorlat egységesítésére, másfelől a szakértelem magasabb bírói fórumon való koncentrálására, harmadsorban pedig a bírói előmeneteli rendben is valódi karrierút állomásként jelenhetne meg.
A kiemelt ügyek elsőfokú elbírálásának a felsőbírósághoz való telepítése azt is eredményezné, hogy a Kúria tisztán felülvizsgálati bíróság helyett fellebbviteli bírósággá válna a Felsőbíróság hatáskörébe tartozó ügyekben. Ezáltal gazdagodna a Kúria joggyakorlata is, ami révén a jogegység biztosításának funkciója is profitálna, hiszen felülvizsgálati kérelmek benyújtására is tágabb körben lehetne mód. A fellebbezési eljárásokban ugyanis olyan perjogi kérdések is előjönnek, amelyek a felülvizsgálati eljárásokban nem, vagy csak ritkábban merülhetnek fel, s így szélesebb lesz a Kúria joggyakorlatának spektruma, amellyel ellentétes ítéletek ellen helye van felülvizsgálati kérelem benyújtásának és befogadásának is.
Ahogy örök dilemma, hogy milyen a jó bíró, úgy az is vita tárgyát képezi, hogy milyen a jó közigazgatási bíró. Ez a két dilemma kéz a kézben jár. Vannak országok, ahol a bírói kinevezés a szakmai karrier csúcsa, betetőzése, máshol pedig egy hivatás számos jogi hivatás között. Ezt a dilemmát nyilván nem lehet feloldani, mint ahogy azt sem, hogy mitől lesz jó közigazgatási bíró valakiből: at-
- 7/8 -
tól, hogy megtanul ítélkezni, vagy attól, hogy ami felett ítélkezik, azt jól ismeri, s maga is "élesben" megtapasztalta azt, amiről döntenie kell. Ez a kérdés azonban már sajátosan a közigazgatási bírák dilemmája. Ennek oka az, hogy a közigazgatási perjogi viszonyok sajátosak, s alapjaikban eltérnek a polgári perjogi viszonyoktól. Ennek a legmarkánsabb, de messze nem egyetlen kifejeződése a Kp.-ben a hivatalbóliság.
E speciális, fentebb már kifejtett szerep miatt számos államban a rendes bíráktól eltérő a közigazgatási bíró helyzete. Ez néhol abban nyilvánul meg, hogy a közigazgatási bíróságok feletti igazgatási jogosítványok nem az igazságügyért, hanem a közigazgatásért felelős miniszter kezében vannak, máshol pedig abban, hogy speciális kinevezési feltételek érvényesülnek a közigazgatási bírák esetében. Megint máshol pedig speciális rotációs szabályok léteznek, vagy éppen sajátos összetételű testületek vesznek részt a bírák kiválasztásában. Csak hogy néhány példát említsünk: speciális bírójelölő bizottság bírálja el a bírói pályázatokat Finnországban, versenyvizsga nyomán lehet bekerülni a bírói karba Franciaországban és egyes német tartományokban. A közigazgatási bírói kinevezéshez többek között Ausztriában, Lengyelországban, illetve Portugáliában is legalább ötéves, közigazgatási joggal kapcsolatos területen szerzett gyakorlat vagy bírósági tapasztalat szükséges. A francia Államtanács alelnöke (azaz tulajdonképpeni elnöke) egy korábbi államtitkár, s Bajorországban csak azt lehet határozatlan időre kinevezni bíróvá, aki legalább egy évet eltöltött a közigazgatásban.
Nem meglepő tehát, hogy Magyarországon is számos közigazgatási bíró tekinthet vissza aktív közigazgatási múltra.[19] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság közigazgatási bírái esetében például 31 közül 16 dolgozott korábban a közigazgatásban. Ez a jövőben és vidéken is támogatandó tendencia. Ehhez képest viszont probléma, hogy jelenleg nemcsak közigazgatási ügyszakban működő titkárokból lehet bíró, hanem bárkiből, aki megfelel az általános bírói kinevezési feltételeknek. A javasolt változások fontos eleme lenne tehát a megelőző közigazgatási jogi területen szerzett gyakorlat megkövetelése. A gyakorlat megszerezhető akár a bírósági szervezeten belül, akár azon kívül. A közigazgatási bíróvá váláshoz a jogi szakvizsga megszerzését követő, legalább 5 éves közigazgatási jogi területen szerzett gyakorlati idő kerülne előírásra. Közigazgatási jogi terület elsősorban a Kp. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekkel kapcsolatos tevékenység. Ez szélesebb fogalom, mint a közigazgatási pereknek a hatályos Pp. XX. fejezete szerinti merítési köre: beletartoznak olyan, közigazgatási tevékenységekkel kapcsolatos jogviták is, amelyek most más bíróságok hatáskörébe tartoznak, s természetesen a jogviták körén túl is az olyan közigazgatási jogviszonyokkal kapcsolatos tevékenység, amelyek aztán peresíthetőek közigazgatási bíróság előtt. A pályázóknak versenyvizsgát kellene a bírói tanács előtt teljesíteniük, amely írásbeli és szóbeli részből állna. A pályázati eljárásban adható pontszámokra vonatkozó részletes rendelkezéseket továbbra is az igazságügyért felelős miniszter állapítaná meg rendeletben. A bírói tanács bonyolítja le a versenyvizsgát, majd megállapítja annak eredményét és felállítja a rangsort. Ezt követően a bírójelölő bizottság elbírálja a pályázatot. Az elbírálás során a bírójelölő bizottság a felállított rangsortól - indokolt határozatával - eltérhet, továbbá eredménytelenné is nyilváníthatja a pályázatot.
A bírójelölő bizottság összetétele a következőképpen alakulna: elnöke az OBH elnöke, további tagjai pedig a Kúria elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke, az igazságügyért felelős miniszter (vagy ezek delegált képviselői) és a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, valamint a Közigazgatási Felsőbíróságra benyújtott pályázat esetén a Közigazgatási Felsőbíróság két - választott - bírája, illetve a közigazgatási bíróságra benyújtott pályázat esetén az érintett közigazgatási bíróság elnöke és egy - választott - bírája lennének. Garanciális szabályként beiktatásra kerül egy korlátozás, amely szerint a közigazgatási bíró az első kinevezését követő fél évig egyesbíróként nem járhat el, kivéve, ha kinevezését megelőzően korábban legalább fél évig bíróként vagy titkárként dolgozott. Ehhez kapcsolódóan fontos kiemelni, hogy a jelenlegi közigazgatási bírák, az Alaptörvényben foglalt elmozdíthatatlanságukból fakadóan is továbbra is közigazgatási bírák maradnak, függetlenül attól, hogy teljesülnek-e esetükben a módosult kinevezési feltételek. A munkaügyi bírák pedig választhatnának, hogy a közigazgatási bíróságokon, vagy a munkaügyi ügyszakban kívánnak-e a továbbiakban működni.
A felsőbírósági bírákra nézve még szigorúbb feltételeket ír elő a javaslat, az általános feltételeken túl tíz év közigazgatási jogi területen szerzett gyakorlatot követel meg. Garanciális szabály, amely a felsőbíróság személyi összetételét is erőteljesen meghatározza, hogy a felsőbíróságon a tanácsokat úgy kell megalakítani, hogy azokban legfeljebb egy, határozott időre kinevezett bíró lehet.
A Közigazgatási Felsőbíróság tagjainak pályázatait lebonyolító bírói tanács tagjait a Közigazgatási Felsőbíróság összbírói értekezlete választaná meg. Első alkalommal az átmeneti szabályok értelmében a Közigazgatási Felsőbíróság összbírói értekezlete helyett a Kúria Közigazgatási Kollégiumának közigazgatási ügyszakos bírái, valamint a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium közigazgatási ügyszakos bírái együttesesen választanák meg a 9 tagot és a 9 póttagot.
A felsőbíróság elnökénél a közigazgatási bírák általános kinevezési feltételeihez képest többletfeltételek kerülnének előírásra: a határozatlan idejű bírói kinevezés mellett magasabb az életkori küszöb, valamint kiemelkedő elméleti jogi jártassággal vagy húszévi szakmai gyakorlattal kell hogy rendelkezzen a jelölt, illetve az előbbieken túl a vezetői tapasztalat meglétét is előírja a tervezet.
A felsőbíróság elnökét a köztársasági elnök nevezné ki 9 évre, speciális jelölési eljárást követően: a felsőbí-
- 8/9 -
róság elnökét bizottság jelöli, amelynek a Kúria elnöke, az OBH elnöke, az igazságügyért felelős miniszter, és az Alkotmánybíróság elnöke és választott kúriai bírák a tagjai. A transzparencia jegyében a jelöltet az Országgyűlés Igazságügyi Bizottsága is meghallgatja és véleményt alkot. Az Igazságügyi Bizottság negatív véleménye esetén a bizottság elnöke a jelölőbizottságot felkérheti az Igazságügyi Bizottság véleményének megfontolására, amely esetleg új személyt jelölhet, de az eredeti jelölt felterjeszthetése mellett is dönthet.
A közigazgatási perrendtartás megalkotása alkalmat ad arra, hogy a közigazgatási bíráskodásnak nemcsak eljárásjogi önállóságát, hanem szervezeti önállóságát is visszaadja a jogalkotó. Való igaz, hogy a perrendtartás szervezeti változtatások nélkül is teljesen működőképes. Ugyanakkor azt nem állíthatjuk, hogy nem lenne hova fejlődni az európai mezőnyben. Való igaz, hogy "az egy lakosra jutó közigazgatási peres ügyhátralék hazánkban a 2. legalacsonyabb az Unióban, a közigazgatási perek pedig Magyarországon érnek véget a 6. legrövidebb idő alatt".[20] A gyors ítélethozatal nem jelent egyben feltétlenül szakmailag magas színvonalat is. A közigazgatási jogviták száma szempontjából sereghajtók vagyunk, ami - egyebek mellett - az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés lehetőségeire is következtetni enged.[21] Az a körülmény, hogy a keresetek - az OBH elnökének tájékoztatása alapján - az ügyek nyolcvan százalékában elutasításra kerülnek, ezt a képet tovább árnyalja.
A szükséges professzionalizáció természetesen az "eljárásjogi út" kapcsán jelzett módon is megteremthető. Ugyanakkor kérdés, hogy meg kell-e elégedni ennyivel. A közigazgatási bíráskodás szervezetének kérdése a perrendtartás elfogadását követően vélhetőleg jó ideig nem vetődik majd fel. A jó alkalmat áron is meg kell venni: "egyszer mindenki előtt megáll a lehetőség hószínű paripája, amelyre félholtan is fel kell kapaszkodni, mert nem jön újra mifelénk".[22] A múlt arra tanít, hogy valóban hosszú idő, mire újra jön az a bizonyos pillanat. Háromszor - ha nem többször - elszalasztottuk már. Csak remélni lehet, hogy most nem így lesz.■
- 9 -
JEGYZETEK
[1] T/12234. számú törvényjavaslat a közigazgatási perrendtartásról (Országgyűléshez benyújtva 2016. szeptember 23-án).
[2] Emellett az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti pereknek volt nagy jelentőségük, mint másodlagos jogvédelmi eszközöknek. L. Nagy Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási jogi felelősség dogmatikájához. Eötvös, Budapest 2010. 181. o.; Fuglinszky Ádám: Kártérítési jog. Hvg-orac Kiadó, Budapest 2015. 492. o.
[3] A közigazgatási perrendtartás tervezetéről részletesebben l. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perrendtartás kodifikációja kapcsán várható lényegesebb közigazgatási perjogi változások. Versenytükör 2016. IV. különszám 2-9. o.
[4] Stipta István: Adalékok a pénzügyi közigazgatási bíróság működésének történetéhez. 1884-1885. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József nominatae. Actajuridica et politica. 1999 Tomus 57. Fasc. 9. 22. o.
[5] Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára. Jogtudományi Közlöny 2013. 3. sz. 147-153. o.
[6] L. részletesen Kozma György: Merre tovább közigazgatási bíráskodás? Új Magyar Közigazgatás 2009. 2. sz. 51-55., 52. o.
[7] Igazán beszédes adat, amely a szervezeti egyensúlytalanságot jól mutatja, hogy a húsz KMB közül csak kettőnek (Budapest és Debrecen) van közigazgatási ügyszakos vezetője, és a hat regionális kollégium közül csupán egynek (észak-magyarországi). Ezt a benyomást tovább erősítik a bírói létszámok és az ügyszámok arányszámai: a munkaügyi bírák létszáma 30%.-kal haladja meg a közigazgatási bírák létszámát, miközben ez az arány az ügyszámok esetében éppen fordított.
[8] A közigazgatási perek Polgári Perrendtartásból való kiemelésére 2004-ben is volt kísérlet az igazságügyi tárcánál, ez azonban sajnos hamvába holt. A tervezetet ismertető, értékelő konferenciáról l. Rozsnyai Krisztina: Szubjektív vagy/és objektív jogvédelem? Jogtudományi Közlöny 2004. 6. sz. 213-214. o.
[9] L. pl. Rozsnyai Krisztina: Egy szervezeti reform helyetti eljárásjogi szabálymódosítás margójára. In: Dolgozatok Erdei Tanár Úrnak (szerk. Holé Katalin - Kabódi Csaba - Mohácsi Barbara). ELTE ÁJK, Budapest 2009. 408-417. o.
[10] Összefoglalás a közigazgatási bíráskodás európaizálódásának jelenlegi tendenciákról l. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész III. Eötvös, Budapest 2013. 270-274. o.
[11] L. erről részletesen Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási bíráskodás sarokköveinek megteremtése. In: Közérdekvédelem. A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője (szerk. Varga Zs. András - Fröhlich Johanna). PPKE, Budapest 2011. 71-95. o., 89-94. o.
[12] Így például meg lehetett volna már eddig is egy jóval nagyobb fokú specializációt teremteni a Fővárosi KMB-n, ami a differenciált hatáskörmegosztás törvényi szabályozását bizonyos szempontból helyettesítette is volna.
[13] Az Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata által felállított Európai Igazságügyi Reform Projektcsoport Jelentése (2011-12) alapján készült összefoglaló például tömör, de alapos képet ad e intézkedésekről: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/nemzetkozi/encj_igugyi_reform_2011_2012_hu.pdf
[14] L. Rozsnyai Krisztina: Függetlenül hatékony bíróságok. In: Jogi Tanulmányok (szerk. Nagy Marianna). ELTE ÁJK, Budapest 2004. 151-176. o., 170-175. o.
[15] A közigazgatási bíráskodás funkcióiról részletesen l. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Eötvös, Budapest 2010. 13-20. o.
[16] Javaslat alatt az Igazságügyi Minisztériumban a közigazgatási bíráskodás megújítása érdekében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, a bírák jogállásáról, valamint a bíróságok illetékességéről, székhelyéről és elnevezéséről szóló törvények módosítására tett javaslatot értjük a továbbiakban. E javaslat ötpárti egyeztetése, illetve az OBH-val való egyeztetése 2016. szeptember elején vette kezdetét, s a konferencia idején még javában tartott. A kézirat lezárásának időpontjában már világossá vált, hogy a javaslat a minősített többséghez szükséges támogatottságot nem tudja megszerezni.
[17] L. pl. a 10. jegyzetben említett összefoglaló 1. o.
[18] F. Rozsnyai Krisztina: Hatásköri szabályok a közigazgatási perekben. Jogtudományi Közlöny 2012. 10. sz. 384-397. o.
[19] Amikor 1928-ban az alsóbb fokú közigazgatási bíróságok felállításáról volt szó, az 1928. évi Országos Jogászgyűlésen erről így vélekedtek: "Már az 1896. évi XXVI. t.-c. is helyesen ismerte fel a közigazgatási bíráskodásnak a rendes (magán-, vagy büntetőjogi) bíráskodástól teljesen elütő természetét. Ez a megismerés hozta létre a közigazgatási bíróság különleges szervezetét: hogy tudniillik a bírák fele része bírói, fele része pedig közigazgatási pályán működött egyénekből áll. Nincs semmi ok arra, hogy ne ezt a három évtizedes tapasztalat szerint kitűnően bevált kettős minősítésű szervezetet adjuk meg az új alsó bíróságoknak is. Ennek az előnye az, hogy a bírói szaktudás és rutin összeforr a közigazgatási szaktudással és az élet ismeretével. S e kétféle elem együttműködése egy különleges új bírói típust hoz létre, a közigazgatási bíró típusát, amelyben szerencsésen egyesül a bírói érzék és mentalitás a közigazgatásival."
[21] http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_2016_en.pdf
[22] Szabó Magda: Egy regény keletkezéstörténete: a Creusais. In: A pillanat. Európa, Budapest 2003. 31. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző habilitált egyetemi docens (ELTE ÁJK).
Visszaugrás
