Pribula László: A közigazgatási bíráskodás szervezeti és személyi feltételei (KJSZ 2016/4., 33-36. o.)

1. Amíg korábban a szakmai és a tágabb közvélemény csak érintőlegesen foglalkozott a közigazgatási bíráskodás személyi és szervezeti feltételeivel, az utóbbi néhány hónapban a sajtó kiemelt figyelmet fordított - sajnálatosan többnyire pontatlan anyagi jogi és eljárási fogalmakat használva - a részben önálló, külön bírósági szervezet kiépítésének és a bírói kiválasztás megváltoztatásának jogalkotói terveire. Elsődlegesen a kiemelt jelentőségű közigazgatási perekben első fokon és általában másodfokon eljáró Közigazgatási Felsőbíróság személyi összetételére vonatkozó elképzelés, különösen a közigazgatásban dolgozó jogászok 50 százalékos arányban tervezett beemelése váltott ki kritikus véleményeket. Kevés közéleti írás számolt be azonban részletesen a közigazgatási perjogi kodifikáció történetéről, céljairól és a hozzá kapcsolódóan javasolt szervezeti és személyi változtatások egészéről.[1] Jelen tanulmány ezt a hiányosságot kísérli meg részben pótolni, amikor a közigazgatási bíráskodás fejlesztéséhez kapcsolódó egyik lényeges vitakérdést, a közigazgatási ügyekben eljáró bíró ítélkezésének szervezeti feltételeivel, valamint gyakorlatával, képzettségével, kiválasztásával kapcsolatos speciális elvárások indokoltságát vizsgálja.

2. Evidenciának tekinthető a hazai jogirodalomban, hogy a rendszerváltozás után kialakuló magyar közigazgatási bíráskodás nem volt teljes körű, és továbbfejlesztése volt indokolt. A kritikák leginkább arra mutattak rá, hogy a szűk körű aktus-felülvizsgálat nem nyújtott jogvédelmet a közigazgatás cselekvéseivel szemben, továbbá hangsúlyozták, hogy a közigazgatási bírák nem kapták meg a bírósági szervezetrendszeren belül azt az elismertséget, karrierlehetőséget, mint a más ügyek intézésére szakosodott bírák. Sokan ezt arra is visszavezették, hogy a perjog a közigazgatási perekre mint speciális polgári perekre tekintett, és a hagyományos polgári perjogi eszközök alkalmazását elégségesnek találta a közigazgatás hatékony bírói kontrolljának megvalósulásához. Ebből következően a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésének a lehetőségei korlátozottak voltak.[2]

2013-ban - abból a célból, hogy az eljárásjogi szabályok megfelelő kereteket tudjanak biztosítani a XXI. századi, differenciált jogviták eldöntéséhez - a Kormány az 1267/2013. (V. 17.) Korm. határozatában elhatározta a polgári perjog átfogó felülvizsgálatát, és a hazai jogtörténelem egyik leghosszabb ideig hatályban lévő törvénye helyett új polgári perrendtartás kidolgozását. Ekkor még nyitott kérdés volt, hogy a közigazgatási perek eljárási szabályai az új kódex különleges perei között vagy elkülönült önálló törvényben kerüljenek elhelyezésre. Végül a jogalkotó - egyezően a jogászi szakma döntő többségének álláspontjával és a szlovákiai szabályozás kivételével az Európai Unióban alkalmazott megoldások közül - az első magyarországi közigazgatási perrendtartási törvény megalkotásáról döntött, ezzel is jelezve a közigazgatási bíráskodás fejlesztésének, relatív önállósága elmélyítésének a fontosságát. A közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról szóló 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat - hangsúlyozva, hogy a hatályos szabályozás már nem elégséges a közigazgatás cselekvéseivel szembeni teljes jogvédelem biztosítására - elrendelte a közigazgatási perjog teljes felülvizsgálatát, és felhatalmazást adott az igazságügyért felelős miniszternek a közigazgatási perrendtartás koncepciójának kidolgozására. Az elképzeléseket a Kormány a 2015. május 13-i ülésén elfogadta, majd az 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozat felhívta a minisztert a törvénytervezet előterjesztésére, amely 2016. április 13. napjával készült el. A törvényjavaslatot a miniszter 2016. szeptember 23-án terjesztette elő.[3]

Fontos hangsúlyozni, hogy az új közigazgatási perrendtartás nem pusztán összegyűjti, rendszerezi és a bírói gyakorlathoz igazodóan pontosítja a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának eljárási szabályait, hanem a közigazgatási bíráskodást koncepcionálisan új alapokra helyezi. A legjelentősebb előirányzott változás a bírói út kiszélesítése azon az alapon, hogy a közigazgatással szembeni hatékony védelem túlmutat a hagyományos aktus-felülvizsgálaton, és megteremti a közigazgatási cselekmények általános bírói kontrollját. Ez egyrészt a mulasztás megállapítására, a jogsértés következményeinek elhárítására szolgáló marasztalásra irányuló kereset megengedését, másrészt a korábban (részben) más eljárási szabályok szerint intézendő ügyek - közszolgálati perek, közigazgatási szerződések - közigazgatási bírói hatáskörbe utalását jelenti.

A közigazgatási perjogi kódex [2017. évi I. tv. (továbbiakban: Kp.)] további lényeges változtatása, hogy - a tisztességes eljárás garanciáira hivatkozással - megszünteti a közigazgatási nemperes eljárásokat, és helyettük a nem fellebbezhető ítélettel záruló, a koncentrált befejezést és a költségtakarékosságot segítő, az általánoshoz képest eltérő eljárási rendben, tárgyaláson kívül elbírálandó úgynevezett egyszerűsített pereket vezeti be. Megteremti a differenciált hatásköri szabályozást és a kiemelt jelentőségű

- 33/34 -

közigazgatási pereket első fokon magasabb szintű felsőbírósághoz telepíti. Kimondja a tanácsban való eljárás elsődlegességét, azzal, hogy a ténybeli és jogi szempontból egyszerű megítélésű ügyekben az előkészítő tanácsülés döntése alapján, egyes meghatározott ügyekben pedig a törvény rendelkezése alapján megengedi az egyesbíró eljárását. Nem veszi át a polgári perrendtartás osztott perszerkezetét - amely az elsőfokú eljárást perelőkészítő és érdemi tárgyalási szakaszra bontja -, helyette az egyszerűsített perek kivételével a per előkészítése céljából az érdemi tárgyalás kitűzése előtt kötelezővé teszi előkészítő tanácsülés tartását. A Kúria Alaptörvényből következő, a jogegység biztosítása érdekében ellátandó feladatait a Kp. megőrzi a közigazgatási perekben is, azonban szűkíti a felülvizsgálati jogkört. A rendkívüli perorvoslat gyakorlását a polgári perrendtartás általános szabályától eltérően kizárólag befogadhatósági vizsgálat alapján engedi meg, azzal, hogy a Kúria a felülvizsgálati kérelmet akkor fogadja be, ha az ügy érdemére kiható jogszabálysértés vizsgálata a Kúria közzétett ítélkezési gyakorlatától vagy jogegységi határozatától eltérő ítéleti rendelkezés, vagy az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatali eljárásának szükségessége miatt indokolt. Ugyanakkor a közigazgatási felsőbíróság döntéseivel szembeni rendes perorvoslat (fellebbezés) alapján másodfokú, az önkormányzati normakontroll terén, a Nemzeti Választási Bizottság közigazgatási tevékenységével kapcsolatos jogvita és az alkotmányjogi panasz orvoslása eljárási eszközének megállapítására irányuló eljárás tekintetében elsőfokú hatáskört is biztosít a Kúriának. Alapvető változtatás, hogy a párhuzamosan megalkotott általános közigazgatási rendtartás kivételessé teszi a közigazgatási eljárásban a rendes jogorvoslatot. Így általánosan a közigazgatási határozatokkal szemben azonnal bírósághoz lehet fordulni, mivel, a hatályos megoldással szemben, ha a tényállás tisztázott, elsődleges a jogszabálysértő közigazgatási döntés megváltoztatásának bírósági jogköre.