Id. Martonyi János tudományos életművének meghatározó részét jelenti a végrehajtó hatalom bírói ellenőrzésének témája; egész életén átível a magyar helyzet elemzése és ennek nemzetközi összehasonlító vizsgálata.[1] Jelen tanulmányom célja a professzor néhány máig ható gondolatának felidézése és ennek a mai viszonyokhoz való kapcsolása. Amint az látható lesz, az aktuális helyzet bemutatása esetén újra és újra visszanyúlhatunk a Martonyi által - elsősorban pályája elején, a közigazgatási bíráskodás időszakában - lefektetett elvekhez.
Martonyi professzor fundamentális változások tanúja volt, szükségképpeni volt munkáiban a hangsúlyok eltolódása a jogintézmény szerepének megítélését illetően. Szakmai életútjának kezdetén közigazgatási bíráskodásról beszélhetünk, 1949 után az államigazgatási határozatok bírósági megtámadása, majd bírósági felülvizsgálata[2] a helyes jogi terminus technicus, ahogy arra Patyi András is rámutat a magyar közigazgatási bíráskodás történetét átfogóan feldolgozó munkájában.[3] A közigazgatási bíráskodás témáját három sarokkő mentén szokás vizsgálni: a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok fórumrendszere, a bíróság által felülvizsgálható kérdések meghatározásának módja és a perrendi szabályok kidolgozásának vizsgálata mentén. Ez a felosztás Martonyi hivatkozott műveiben is megfigyelhető.
- 83/84 -
Mai fejjel leginkább Martonyi 1932-ben, a Magyar Közigazgatástudományi Intézetben írt tanulmányához tudunk kapcsolódni.
"Maga az a tény, hogy a túlkapásokra és visszaélésekre leginkább képes végrehajtóhatalmi tevékenységet bírói ellenőrzés alá helyezzük, a közérdek és a polgárok ebben foglalt jogos magánérdekei védelmének egyik legfontosabb eszközét teremti meg. Hogy ezután ez az intézmény kifogástalanul működhessék, ahhoz elsősorban a közigazgatási bíróságok legjobb szervezeti megoldásának kiválasztására, fórumrendszerük kellő kiépítésére és önálló jogállásuk biztosítására van szükség. De talán még ennél is fontosabb másfelől az, hogy a közigazgatási bírói szervek hatáskörét valamely találó általános rendelkezéssel állapítsuk meg és azt a közigazgatási aktusoknak lehetőleg egész területére kiterjesszük, olyképpen, hogy ezek a bíróságok minél több jogsértő közhatósági rendelkezés ellen nyujthassanak minél mélyebbre ható oltalmat. Végül rendkívüli jelentőséggel bír a közigazgatási bíráskodás helyes funkcionálásának szempontjából az is, hogy a bíróságok előtti eljárás megfelelő perrendi garanciák kíséretében, a köznek és az egyeseknek jogaira nézve egyaránt megnyugtató módon folytattassék le. Ha ezeket a követelményeket mind szemünk előtt tartjuk, akkor lesz a közigazgatási bíráskodás napjaink jogállásának egyik legerősebb bástyája...."[4]
Az idézet egyértelművé teszi, hogy a jelen dolgozat szűkebb témáját jelentő hatásköri szabályozás kérdése - azon belül a hatáskör "általános rendelkezéssel" történő megállapítása, a " közigazgatási aktusoknak lehetőleg egész területére" történő kiterjesztése, azaz a generálklauzula alkalmazása - Martonyi számára is kiemelkedő jelentőséggel bírt, ahogy arra még később a tanulmány visszatér.
A Közigazgatási Bíróság 1949-ben történő megszüntetésével[5] a közigazgatási bíráskodás felszámolásra került. 1989-től újra napirenden volt a kérdés, de sokáig háttérbe szorult a közjogban betöltött súlyához méltó kezelése. Trócsányi László az alkotmánybíráskodás helyzetével összevetve egyenesen a közjogi rendszerváltás mostohagyermekének nevezte a közigazgatási bíráskodást.[6] Történt ez annak ellenére, hogy - amint Balogh Zsolt is utalt rá - közjogi hagyományai 1883 óta a közigazgatási bíráskodásnak voltak, szemben az alkotmánybíráskodással[7] továbbá - ahogy Patyi András rámutatott - "kézzelfogható és működőképes, saját modell állt rendelkezésre".[8]
- 84/85 -
A rendszerváltozás követelményeként, a jogállamiság megteremtésének érdekében a korábbi szabályozás tarthatatlanná vált, alkotmányi szintű változásra volt szükség.[9] A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény átmeneti megoldásként született, amint arra a törvény preambuluma is utalt, azt az Országgyűlés a közigazgatási bíráskodás teljes körű megteremtéséig alkotta.[10]
F. Rozsnyai Krisztina 2010-ben kiadott önálló munkájában még a jogalkotót a jövőre nézve terhelő kötelezettségként fogalmazta meg: "Fel kellene ismernie a jogalkotónak, hogy ezek [t.i. a polgári és a közigazgatási perek] az igazságszolgáltatásnak azonos rangú és értékű ágai, de nem azonos jellegűek - sajnos jelenleg ez is a jogalkotó téveszméi közé tartozik".[11] A közigazgatási bíróságok nem teljesen egyenrangú felek jogvitájában döntenek, így a fegyveregyenlőség elve megfelelő szabályozás hiányában csorbát szenvedhet, másrészt a közigazgatási perben a bíróságnak a közigazgatási döntés törvényességét kell középpontba helyeznie.[12] A Kúria joggyakorlat elemző bizottsága is egyértelműen az önálló közigazgatási perjogi kódex mellett érvelt, amelyet az általa vizsgált számos állam gyakorlata is alátámasztott.[13]
2017-ben fontos lépésként elfogadásra került a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (továbbiakban: Kp.). Trócsányi László ezt csupán első lépésként értékelte a jogintézmény újrapozícionálásában, és végső célként a különálló közigazgatási bírósági szervezet létrejöttét jelölte meg.[14] Ezzel összhangban van Patyi András álláspontja, aki szerint "a szervezetileg is önálló közigazgatási bíráskodás [...] a 2018-ban hatályba lépett közigazgatási perrendtartás alapján, mint bírói tevékenység megerősödött önállóságában, és ma már ez az egyre inkább önálló, sajátképi bíráskodás mint tartalom várja a neki adekvát szervezeti forma kialakítását".[15] Ma már tudjuk, hogy a különálló közigazgatási bírósági szervezet létrejöttének folyamata az Alaptörvény nyolcadik módosításával megrekedt.[16]
- 85/86 -
Visszatérve a már hatályba lépett jogszabályokban testet öltő valósághoz, a perjogi kodifikáció - már Martonyi által is említett alapkérdései - az intézményrendszer, a generálklauzula versus enumeráció és a perjogi szabályok mikénti rögzítése voltak.[17]
Martonyi már hivatkozott 1932-es munkájában középpontba emelve a bírói hatáskör kérdését, hangsúlyozta, hogy "...hiába építjük ki ugyanis az elvi követelményeknek akár a legtökéletesebben megfelelő módon a közigazgatósági bíráskodás organizmusát, az intézmény gyakorlatilag vajmi kevés jelentőséggel fog bírni a közigazgatás jogszerűségének biztosítása és az állampolgárok jogainak megvédése szempontjából akkor, ha hatókörének szűkebb megállapítása folytán nem képes széles területen érvényesülni. A közigazgatási bíróságokra vonatkozó törvényhozásnak tehát valamennyi államban a hatáskör megszavazásának módja fogja egyik ugrópontját képezni".[18]
E körben az alábbi eldöntendő kérdéseket állította a vizsgálódása középpontjába:
i. taxációval vagy "elvi definícióval" való meghatározása a közigazgatási bíráskodás körébe utalt ügyeknek;
ii. jogszabálysértés vagy érdeksérelem esetén van "panaszjoga a polgárnak", illetve, hogy a közigazgatási hatóságok "diszkrecionárius" tevékenysége is vizsgálható-e;
iii. a bíróság ítélkezési tevékenyége során mit tehet a vizsgált közigazgatási aktussal: kasszációs jogköre van vagy meg is változtathatja azt.[19]
Martonyi maga az elsőként említett szempontot tartotta a legfontosabbnak. A korabeli
tudományos vitát felidézve a taxáció híveként sorolta Hieronymi Károlyt, Némethy Károlyt, Lukács Györgyöt, Kmety Károlyt. Az ellentábort Concha Győző, Reichard Zsigmond, Lánczy Gyula képviselték. Az 1896. évi XXVI. törvényben végül a "m.kir. közigazgatási bíróság hatáskörének meglehetősen hosszas, kimerítő felsorolását találjuk".[20] Utóbb a törvényi valóság ellenére úgy tűnik, mintha az általános definíció elfogadottabbá vált volna a tudományos közéletben; Martonyi Márffy Edét, Tomcsányi Móricot, Magyary Zoltánt, a franciáktól Alibert, Appleton, Hauriou, a németektől Fleiner és Jellinek műveit idézve megállapítja, hogy "ma már szinte communis opinióvá vált a bírósági hatáskör elvi megállapításának követelménye külföldön és hazánkban egyaránt".[21]
Határozottan kiállt amellett, hogy a "...a közigazgatási bíráskodás intézményének csak az biztosít igazi értéket, ha a jogvédelem a kontenciózus közigazgatási cselekmények egész körét felöleli. [...] A taxáció túlságosan megköti a közigazgatási bírák kezét és az életviszonyok állandó fejlődése folytán lépten-nyomon új törvényhozási intézkedéseket tesz szükségessé, ami a joganyagot nehezen kezelhetővé teszi. ".[22]
- 86/87 -
A gyakorlati tapasztalatok Martonyit igazolták, a közigazgatási bíróság fennállása alatt több, mint száz hatáskört módosító törvény született. Ugyanakkor 1944-es munkájában már "csak" a hatáskör bővítése mellett állt ki:
" ...a hatáskör elvi meghatározása jobban megfelel a közigazgatás jogszerűségét szolgáló ideális törekvéseknek; úgy véljük azonban, hogy a most keresztülviendő reform keretében ezt egyelőre mellőznünk kell és az eszményi állapot megvalósítását későbbi időpontra kell halasztanunk, amikor a modernizált közigazgatási szervezet működéséről már elegendő tapasztalat áll rendelkezésünkre. Törekedjünk mindenesetre már most is a taxációnak oly mértékű kiegészítésére, hogy minden kontenciózus ügyben döntő határozat megtámadható legyen közigazgatási bíróság előtt; ezzel nagymértékben növeljük az általános hatáskörmegszabásra való későbbi áttérés lehetőségét."[23]
Patyi András szerint ez egyfajta belátás lehetett a részéről, látván azt a kilátástalan küzdelmet, amit az általános hatáskör hívei folytattak.[24] 1960-as monográfiájában is a taxáció "óvatos és megfontolt" kiterjesztése mellett érvelt, jelezve, hogy "az általános meghatározás a módszerét pedig - legalábbis fejlődésüknek ma áttekinthető stádiumában - mellőzni kell."[25]
A szocialista berendezkedés időszakának taxációját követően csak a közjogi rendszerváltozást követő időszakban jött el újra a generális klauzula bevezetésének reális lehetősége. Bár ellenpéldák ma is vannak, az európai jogfejlődés - részben az Európa Tanács közigazgatási bíráskodással kapcsolatos ajánlásainak köszönhetően - a generálklauzula irányába történő elmozdulást mutat. Amint arra F. Rozsnyai Krisztina is utalt, ennek a jogállami gondolkodás térnyerése mellett a közigazgatás eszközrendszerének fokozódó differenciálódása is oka.[26]
Jelen tanulmány keretei között a kérdéskör egy egészen kis szeletével, jelesül a közigazgatási jogvita fogalmával és annak bírói gyakorlatban megjelenő egyes elemeivel szeretnénk foglalkozni.
A közigazgatási perjog[27] kodifikációjakor az egyik kiemelt jogpolitikai cél a hézagmentes jogvédelem megvalósítása volt. A Kp. hatályának meghatározásakor központi kérdés volt a közigazgatási jogvita tárgyának rögzítése, ami, amint arra már utaltunk, generálkaluzulaként történt. Hosszú idők polémiája után a magyar jogalkotó - illeszkedve az európai fejlődési tendenciákhoz - maga mögött hagyta a taxációt. Rozsnyai ennek okaként kiemeli, hogy a közigazgatási anyagi jog rohamos léptékű átalakulását nem követi vagy késedelmesen tudja követni a jogelvek, a dogmatika kimunkálása; példaként a közigazgatási szerződések
- 87/88 -
területét említi. Erre a hiányzó dogmatikára pedig nem lehetett részletezőbb eljárásjogi szabályrendszert telepíteni, szükségképpeni a magas absztrakciós fokú generálklauzula alkalmazása.[28]
A Kp. 4.§ (1) bekezdése - szakítva a döntést középpontba helyező szabályrendszerrel - a vitatott közigazgatási tevékenység fogalmát használja, amelyhez három alapvető feltételnek kell teljesülnie:
i. közigazgatási szerv,
ii. közigazgatási jog által szabályozott,
iii. az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményéről, vagy a cselekmény elmulasztásának jogszerűségéről kell, hogy szó legyen.
A Kp. 4.§ (3) bekezdése szerint maga a cselekmény lehet: egyedi döntés; egyedi ügyben alkalmazandó - a Jat. hatálya alá nem tartozó - általános hatályú rendelkezés (önállóan csak akkor lehet jogvita tárgya, ha a törvényességi felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv, ennek hiányában az ügyész indítványozza); vagy közigazgatási szerződés. A Kp. a közigazgatási jogvita fogalma alá vonja a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvitákat is.
A jogszabály a Magyar Közlönyben való kihirdetésétől a mai napig mintegy 15 módosítást élt meg, amelyből több is érintette a közigazgatási jogvita tartalmát. A legjelentősebb az ún. Ákr.-Kp. novella, az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (Ejht.) volt, amelyhez kapcsolódó miniszteri indokolás szándéka szerint a cél a Kp. tárgyi hatályának szűkítése volt.
"A Kp. tárgyi hatálya tekintetében a szabályozási logika visszatér a 2018. előtti szabályozáshoz, emiatt elhagyásra kerül a generálklauzulából a hatósági intézkedés megtámadásának és az általános hatályú intézkedés önálló kifogásolásának lehetősége.
Ezzel összefüggésben beszűkül a Kp. tárgyi hatálya oly módon, hogy csak a peresíthető konkrét ügyekre terjed ki. Amennyiben az ügyfél a közigazgatási jogorvoslatot nem merítette ki vagy más megelőző közigazgatási eljárásra nem került sor, akkor az ügy nem lehet közigazgatási jogvita tárgya.
Szűkítésre kerül továbbá az is, hogy általános hatályú rendelkezést csak a törvényességi felügyeletet gyakorló kifogásolhat a bíróság előtt, ha ilyen nincs, akkor az ügyész (2018 előtt is rendelkeztek a törvényességi felügyeletet ellátó szervek efféle indítványozási joggal). Továbbá konkrét ügyben általános hatályú rendelkezésnek csak az érintettel szembeni alkalmazhatatlanságát mondhatja ki a bíróság."[29]
A módosítás nem kapott osztatlan támogatást. F. Rozsnyai Krisztina szerint a jogalkotó a szűkítés szükségességét semmilyen módon nem indokolta, az a taxációs modell irányába való visszafordulás.[30] Kárász Marcell részletes elemző cikkben mutatja be az Ejht. tárgyi hatályt szűkítő rendelkezéseinek a hatékony jogvédelmet mint jogalkotói célkitűzést
- 88/89 -
romboló eredményét az általános hatályú rendelkezések, a közintézetek normatív aktusai, a szabályozó hatóságok normatív aktusai kapcsán.[31]A Nagykommentár szerzői (köztük Rozsnyai) ugyanakkor hangsúlyozzák: a Kp. 4.§ (1) bekezdésében a (3) bekezdésre utalás nem jelent érdemi szűkítést.[32] A hatályon kívül helyezett hatósági intézkedés besorolható az egyedi döntések fogalmi körébe. Ugyanerre a következtetésre jut Kovács András György, aki szerint az eredeti szövegváltozatban a hatósági intézkedés külön történő felsorolása csak hangsúlyozás, kiemelés volt, a hatósági intézkedés mindig egyedi döntések eredményeképpen jön létre.[33]
A generálklauzula az előbbiektől függetlenül önmagában kihívást jelent: a Kp. megalkotásában miniszteri biztosként meghatározó szerepet játszó[34] F. Rozsnyai Krisztina utal rá, hogy a "generálklauzula értelmezése természetesen számos kérdést fel fog vetni a gyakorlatban, amelyek megválaszolása a hézagmentes jogvédelem elvének tartalommal való további kitöltését is szolgálja majd".[35]
A Kp. igazi nóvuma az 1952-es Pp. XX. fejezetéhez képest, hogy "...a közigazgatási jogvita körébe tartozó közigazgatási tevékenységek körének meghatározását jogalkotói kompetenciából jogalkalmazói jogértelmezésre utalta. Nincs szükség arra, hogy az ágazati közigazgatási vagy más anyagi jog állást foglaljon arról, hogy adott tevékenység jogszerűsége elbírálásának közigazgatási vagy más jogvitában van-e helye."[36]
Az elhatárolás aszerint történik meg, hogy a per tárgya az adott tevékenység a Kp. 4. §-ának imént ismertetett fogalmi elemei alá vonható vagy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 1:1. §-a szerint a mellérendeltség és egyenjogúság elve szerint szabályozott, a személyek alapvető vagyoni és személyi viszonyaként határozható meg. Ezen az Ejht. által bevezetett - kifejezetten a tárgyi hatály szűkítését célzó rendelkezések - sem változtattak érdemben.[37]
Egy jogszabály hatályosulásának vizsgálata kapcsán szükségképpeni a bírói gyakorlat alakulásának vizsgálata. A közigazgatási jog területén azonban külön is hangsúlyozandó a bírói gyakorlat kiemelt szerepe.
- 89/90 -
"Jelen esetben a közigazgatási bíráskodás, illetve a közigazgatási bíró sokrétű funkciójának erőteljesebb megjelenítése is e körbe tartozó stratégiai cél. A közigazgatási bíró ugyanis nemcsak szubjektív jogvédelmet nyújt, hanem objektív jogvédelmet is, s emellett orientálja, regulálja a közigazgatási szervek jogalkalmazói gyakorlatát és fejleszti a közigazgatási jog dogmatikáját is."[38]
A magas absztrakciós szintű generálklauzula bevezetésével a Kp. egy "egy közigazgatási jog egészét átható forradalminak tekinthető átalakulást" indított el, amelynek a fő mozgatórugói a közigazgatási bírák (ezen belül a Kúria).[39]
Rozsnyai és Kovács András György némi kritikus felhanggal rögzítik annak tényét, hogy a szöveghez kötött, nyelvtani értelmezést előtérbe helyező közigazgatási bíráknak fel kell nőniük a jogalkotó által tételezett feladathoz, le kell küzdeni rendszertani értelmezést, alapelveket háttérbe szorító "dogmatikai deficitet",[40] maguk mögött kell hagyni a "szövegkötött" értelmezést.[41]
F. Rozsnyai Krisztina ugyanakkor utal rá, hogy a joggyakorlat fejlesztésének feladata " nem egyedül a bírák vállán nyugvó teher". Az alperesi pozícióba kerülő közigazgatási szervek, a jogi képviselők, az Alkotmánybíróság és a jogalkotó is részt kell vállaljon ebből.[42]
A következőkben a tanulmány néhány újabb bírói döntés bemutatására vállalkozik, amelyek a közigazgatási jogvita tartalmát értelmezik és pontosítják.
A közigazgatás által ellátandó sokszínű (irányítási, felügyeleti, ellenőrzési, engedélyező, szolgáltató, szervező, stb.) feladatokat a klasszikus közigazgatási szervezetrendszer határait szétfeszítő intézményrendszer, esetenként nem közigazgatási szervek látják el. A Kp. alkalmazása során erre tekintettel a jogszabály által közigazgatási cselekmény megvalósítására feljogosított egyéb szervet vagy személyt is közigazgatási szervként definiálta a jogalkotó. A közigazgatási szerv fogalmának funkcionális megközelítése mellett a számunkra is irányadó nemzetközi irányvonalat ismerő szerzők állnak ki.[43] A következőkben egy testület funkcionális közigazgatási szerv létét vagy annak hiányát elemző bírói döntés válik vizsgálat tárgyává.
A címbeli eldöntendő kérdésre a választ a Kúria Kpkf.30090/2022/4. precedensképes határozatában adta meg. A Versenyintézőséget a lóversenyfogadás szabályairól szóló 20/1991. (XI. 5.) FM-PM együttes rendelet hozta létre. A rendelet 11. §-a szerint az agrárpolitikáért felelős miniszter a versenyek tisztaságának ellenőrzésére, felügyeletére
- 90/91 -
létrehozza a Lóversenyzést Felügyelő Bizottságot és a Versenyzsűrit (Versenyintézőséget). A Bizottság 5-9 főből álló testület, elnöke a miniszter megbízottja, tagjait a miniszter kéri fel. A Bizottság feladatkörében többek között kiadja a versenyek részvételi szabályzatait, kijelöli a Versenyzsűri tagjait, ellenőrzi annak tevékenységét. A Versenyzsűri (Versenyintézőség) 10 tagját tehát egy-egy versenyidényre terjedő időre a Bizottság jelöli ki.
A perbeli esetben a Kincsem Park Lóversenypályán galoppversenyt rendeztek, ahol az egyik ló kapcsán elrendelt doppingvizsgálat pozitív eredménnyel zárult. A lovat diszkvalifikálták. A Versenyintézőség az elsőrendű felperest tevékenységétől 5 hónapra eltiltotta, doppingvétség miatt 400.000,-Ft pénzbírságot szabott ki, és kötelezte a felperest a két doppingvizsgálat költségének megfizetésére, a díjnyeremény visszafizetésére és elrendelte, hogy az érintett ló következő nevezéskor versenyzésre alkalmas egészségügyi állapotát állatorvosi vizsgálattal kell igazolni.
A Versenyintézőség - kétségtelenül hátrányt okozó - döntését az érintett felperes közigazgatási perben kívánta támadni. Érvei szerint
i. az alperes a Kp. 4.§ (7) bekezdésének 1. pont e) szerinti jogszabály által közigazgatási cselekmény megvalósítására feljogosított egyéb szervezet vagy személy (funkcionális közigazgatási szerv);
ii. az agrárminiszter irányítása alatt álló minisztérium egyik szervezeti egysége;
iii. közhatalmat gyakorol;
iv. "ellenőrzési, felügyeleti jellegű" tevékenységet végez;
v. működését költségvetési forrásokból fedezi.
A Kúria azonban a felperesi érveket elutasítva hangsúlyozta, hogy az alperes nem közigazgatási szerv, hanem szakmai döntéseket hozó bizottság. Tekintettel arra, hogy nem szerepel az agrárminisztérium szervezeti és működési szabályzatában szervezeti egységként, nem tekinthető a Kp. 4.§ (7) bekezdésének 1. a) pontja szerinti közigazgatási szervnek vagy annak önálló feladat és hatáskörrel felruházott szervezeti egységének és közegének. Nem sorolható a Kp. 4.§ (7) bekezdésének 1. e) pontja szerinti funkcionális közigazgatási szerv fogalma alá sem, mert ehhez közigazgatási cselekmény megvalósítására való felhatalmazás kellene.
A Magyar Galoppverseny Szabályzat szerint a Versenyintézőség által kiszabott büntetés, illetve a versenyközeg által kiszabott pénzbírság miatt fellebbezésnek van helye, amelyet a Lóversenyzést Felügyelő Bizottsághoz lehet benyújtani. A Bizottság ugyanakkor nem jogi személy, nem perelhető.[44]
Megállapítható, hogy azzal, hogy a Szabályzat jogi külsőségekkel rendelkezik (§-okra tagolódik), jogi terminológiát használ (fellebbezés), azt a látszatot kelti, mintha a jog által szabályozott volna, és tekintettel arra, hogy az agrárpolitikáért felelős miniszter rendelete a szabályozási láncolat elindítója, a közigazgatási jog ez a szabályozási terület.
A kúriai döntésben érvként szerepelt azonban, hogy "(a)z alperes [Versenyintézőség] a döntését a maga által meghatározott szabályzat alapján hozta meg",[45] így nem érvényesül a közigazgatási jog általi szabályozottság sem. Ezt a megállapítást némi kritikával illethetjük, hiszen a Magyar Galoppverseny Szabályzatot a fentiek szerint a Lóversenyzést Felügyelő
- 91/92 -
Bizottság és nem maga a Versenyintézőség hozza létre, minden egyéb a lóversenysporthoz tartozó szabályzattal együtt.[46] Az ítéleti következtetést azonban ez nem befolyásolja: a közigazgatási jog általi szabályozottság hiányzik, csakúgy, mint a közhatalmi jelleg. A Bizottság által megalkotott Magyar Galoppverseny Szabályzat szerint "(m)inden engedéllyel rendelkező résztvevő az engedély átvételekor írásos elismerő nyilatkozatot köteles tenni, melyben elismeri, hogy a G.V.Sz. [Magyar Galoppverseny Szabályzat] és az Általános Szabályok valamennyi rendelkezését magára nézve kötelező érvényűnek tartja".[47] Önkéntes jogkövetésről és nem állami hatalommal való kikényszeríthetőség van szó.
A legfelsőbb bírói fórum érvelését az is alátámasztja, hogy a fent említett 20/1991. (XI. 5.) FM-PM együttes rendelet 2007.12.31. napjáig hatályos szövegváltozata a fent meghatározott Bizottság és Versenyintézőség mellett a lóversenyfogadás szervezésére államigazgatási felügyelet alatt álló állami vállalatot hozott létre, élesen elkülönítve az illetékes (akkor földművelésügyi) miniszter által felügyelt lóversenyfogadási területet és a verseny tisztaságának ellenőrzését, felügyeletét megvalósító Lóversenyzést Felügyelő Bizottságot és versenyzsűrit (versenyintézőséget). Ezt a helyzetet (és magát az állami vállalatot) az egyes szerencsejátékok szervezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 32/2005. (X. 21.) PM rendelet módosításáról szóló 32/2007. (XII. 21.) PM rendelet szüntette meg, amikortól is a szerencsejáték szervezés hatósági felügyeletét az állami adóhatóság (jelenleg hatályos verzióban szerencsejáték-felügyeleti hatóság) látja el.[48]
A fentiek alapján egyetértően rögzíthetjük, hogy a Versenyintézőség döntése ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, az nem (funkcionális) közigazgatási szerv, a tevékenysége nem a jog által szabályozott.
A következő vizsgált ügyben - amely a BH 2022.11.310 számon került közzétételre -a Magyar Tudományos Akadémia (MTA) Tudományetikai Bizottságának tudományetikai ügyben hozott döntése vált per tárgyává.
Az ügy előzményeként a Fővárosi Törvényszék bírósági meghagyásával megállapította, hogy tanulmányában az alperes Kft. több valótlan tény állításával megsértette a Közbeszerzési Hatóság felperes jó hírnevét. Kötelezte az alperest, hogy a tanulmányt 15 napon belül vonja vissza és saját költségén adjon elégtételt akként, hogy a honlapjának főoldalán, valamint az általa fenntartott internetes újságban tegye közzé a bíróság által meghatározott közleményt, kötelezte továbbá sérelemdíj megfizetésére.
A Közbeszerzési Hatóság felperes ezt követően az MTA alperesnél a tudományetikai eljárást kezdeményezett az akadémiai tudományos főmunkatárssal szemben a tudományos kutatás alapvető sztenderdjei etikai szabályainak megsértése miatt. A tudományos főmunkatárs a bírósági eljárásban marasztalt Kft. ügyvezetője és egyedüli tagja volt, akinek
- 92/93 -
a tanulmánya a felperes szerint megsértette az MTA Elnökségének 25/2010. (V.4.) számú határozatával elfogadott Tudományetikai Kódex[49] egyes pontjait.
Az MTA a Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL. törvény 1.§ (1) bekezdése szerint önkormányzati elven alapuló, jogi személyként működő köztestület, amely a tudomány művelésével, támogatásával és képviseletével kapcsolatos országos közfeladatokat lát el. A Kp. 4.§ (7) bekezdésének 1.d) pontja szerint a köztestület közigazgatási szerv. Jelen ügyben tehát az alperes közigazgatási szervi minősége törvényi definíció alapján nem volt kérdéses.
Az MTA törvényben meghatározott közfeladata őrködni a tudományos közélet tisztaságán, a tudományos kutatás és a tudományos véleménynyilvánítás szabadságán,[50] mely közfeladatra maga a Tudományetikai Kódex is hivatkozik. Ez utóbbi azt is kimondja ugyanakkor, hogy "(a) tudományetikai elvek, illetve sérelmük tilalma alapvető és univerzális szabályok, amelyek egyetemes erkölcsi elvekből vezethetők le. Ezért ezeknek a Tudományetikai kódexbe történő beemelése diszciplináris, kulturális és regionális kompromisszumok nélkül történt. A Tudományetikai kódex nem törvény, nem jogi norma, hanem a tudományos kutatói világ erkölcsi önszabályozásának eszköze. A tudományt művelők alapvető felelőssége, hogy megfogalmazzák az erkölcsös kutatói munka végzésére vonatkozó alapelveket, meghatározzák az elfogadható kutatói viselkedés kritériumait, továbbá hogy eljárjanak azokban az esetekben, amikor fennáll a veszélye annak, hogy sérülnek a tudományos kutatás erkölcsi alapelvei, amikor etikai vétség gyanúja merül fel".[51]
Az elsőfokon eljáró törvényszék a per tárgyává tett cselekmény közigazgatási jog általi szabályozottságának hiányát hangsúlyozta, kiemelve, hogy az etikai szabályok az erkölcsi önszabályozás eszközei, nem jogi normák.
A felperesi fellebbezés a döntés közigazgatási cselekménykénti értékelése melletti érvként adta elő, hogy döntés joghatás kiváltására alkalmas volt, amely egy szuprematív helyzetben született, és amely feletti bírói kontroll szükséges ahhoz, hogy ez a közfeladat ellenőrizhető, és számonkérhető legyen.
A Kúria a fellebbezést alaptalannak mondta ki, az elsőfokon eljáró bíróság jogi érvelésével is túlnyomórészt egyetértett. Kiemelte, hogy az etikai szabályzat nem jogszabályi kötelezés eredményeképp jött létre, hanem egy diszkrecionális jogkörben megalkotott köztestületi határozat. Az a tény, hogy az erkölcsi szabályrendszer körében, önkéntesen (jogszabályi kötelezés hiányában) megalkotott szabályokról van szó, kizárja a közigazgatási jog általi szabályozottságot.
Megjegyezte a Kúria ugyanakkor, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. LXV. tv., az ún. Köztestületi törvény 8/A.§ (6) bekezdése szerinti jogvitáról[52] sincsen szó, és sem a Kp., sem
- 93/94 -
egyéb jogszabály nem ad lehetőséget ezen határozat közigazgatási ügyben eljáró bíróság általi felülvizsgálatára.
A vizsgált ügyben tehát a közigazgatási jog általi szabályozottság hiánya volt a döntő érv.
A közigazgatási aktustan alaptéziseként szokás rögzíteni, hogy a közigazgatás alanyának cselekményei a közigazgatási aktusok mellett a jogi következményekkel nem bíró ún. tényleges cselekmények. Ez utóbbi egyik fajtáját jelentik a reálcselekmények, amelyek többek között (az alárendelt szervek irányában) tájékoztatást, tanácsadást, illetve (az ügyfél irányában) a jogokról, kötelezettségekről történő kioktatást jelenthetik.
A Kp. hatályba lépését követően fontos kérdésként merült fel, hogy a Kp. 4.§-ának vitatott közigazgatási cselekmény fogalmába az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási cselekmények, az ún. tájékoztató levelek beletartoznak-e. A sommás válasz szerint a tájékoztatási cselekmény a címzettet nem köti, joghatás nem fűződik hozzá, így közigazgatási per tárgya nem lehet. Az alábbiakban néhány e tárgykörben releváns bírói ítélet bemutatása árnyalhatja a képet.
A Kúria közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata tárgyában hozott Kpfk.39560/2021/2. számú precedensképes határozata alapjául szolgáló ügyben a felperes kérelme alapján az ingatlanon meglévő épület részleges bontásával történő átalakítása és bővítése vonatkozásában építési engedélyezési eljárás indult.
A BFKH V. Kerületi Hivatala a (semmisségi ok miatt) megismételt eljárásban függő hatályú határozatot hozott, melynek értelmében a döntés véglegessé válását követően a felperes jogosult a kérelmében megjelölt építési munkák elvégzésére. Tájékoztatta a felperest arról, hogy a határozat véglegessé válásáról külön tájékoztatást fog kapni. A hatóság határozatát feltöltötte az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszerbe (ÉTDR), kinyilvánította véglegessé válását, záradékolta a dokumentációt.
Az alperesi hatóság az eljárás későbbi szakaszában újabb tájékoztató levelet küldött, amelyben felhívta a figyelmet, hogy a bontási és építési engedély határozat az építési dokumentáció záradékolása ellenére nem végleges, építési tevékenység végzésére nem jogosít, mivel nem teljesültek a véglegessé váláshoz szükséges feltételek.
A felperes ezen tájékoztató levél jogszerűségének vizsgálata iránt nyújtott be keresetet. Kérte a tájékoztató levél megsemmisítését a Kp. 39. § (1) és 89. § (1) a) pontja alapján. A felperesi álláspont szerint a tájékoztató levéllel az alperes súlyosan megsértette az irányadó jogi normákat, mivel a véglegessé vált építési engedéllyel szerzett és gyakorolt jogokat elvonta, a kivitelezés idején "vonta vissza" a véglegessé válást.
Az elsőfokú bíróság és a Kúria egymással összecsengő álláspontja szerint az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási aktus is lehet közigazgatási perben vitatható közigazgatási tevékenység, függetlenül az érintett közigazgatási szerv általi minősítésétől, azonban a tartalom szerinti elbírálás elve érvényesül.
A vizsgált ügyben a tájékoztató levél tartalmilag nem az építkezés megtiltása vagy a véglegessé válás visszavonása, hanem annak kinyilvánítása volt, hogy az engedélyező
- 94/95 -
határozat véglegessé válásához előírt feltételek nem teljesültek. A véglegesség hatálya ugyanis nem az arról szóló tájékoztatással, hanem beálltához előírt jogszabályi feltételek teljesülésével következik be.
Mindezek miatt a támadott tájékoztató levél nem lehetett közigazgatási jogvita tárgya.
A közút forgalmi rendjének kialakításával kapcsolatban indult közigazgatási jogvita tárgyában született a Kúria Kpfk.40523/2021/2. számú precedensképes határozata. Ebben egy győri magánszemély ingatlantulajdonos Győr Megyei Jogú Város önkormányzata által alapított útkezelő szervezethez fordult, mert álláspontja szerint az ingatlanára történő be- és kihajtást akadályozza az ingatlana előtti (mások általi) parkolás, kérte, hogy az akadályozás megszüntetése érdekében helyezzenek ki várakozási tilalomra vonatkozó jelzőtáblát. Az érintett szerv a jelzőtábla kihelyezését indokolatlannak tartotta. A tulajdonos a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatalához, mint közlekedési hatósághoz fordult és kérte az alperes kötelezését a forgalmi jelzőtábla kihelyezésére. Az alperes útkezelő szervezet levélben tájékoztatta a közlekedési hatóságot, hogy túlzottnak tartja egy lakóút kategóriájú úton a megállási tilalom bevezetését. A közlekedési hatóság forgalmi rend felülvizsgálatára kötelező határozatot hozott. Erre válaszul az önkormányzat útkezelő szervezete egy tájékoztató levelet küldött, amelyben rögzítette az előírt felülvizsgálat elvégzését, és azt, hogy ennek eredményeként szükségtelennek tartja megállási tilalom bevezetését a magánszemély által kezdeményezett ügyben.
A felperes ezen tájékoztató levéllel szemben kezdeményezett közigazgatási pert és kérte annak megállapítását, hogy az alperes a jelzőtábla kihelyezés, mint intézkedés elmulasztásával, illetve a határozathozatal mellőzésével a közigazgatási cselekmény mulasztását követte el.
Az elsőfokú bíróság a Győr Megyei Jogú Város Útkezelő Szervezete tájékoztató levelét közigazgatási cselekményként értékelte, és megsemmisítette azt. Az alperest új eljárás lefolytatására és új határozat meghozatalára kötelezte.
Az alperes felülvizsgálati eljárást kezdeményezett, amelyben a Kúria az ügy érdemére is kiható módon jogszabálysértő lényeges eljárási szabálysértés miatt hatályon kívül helyezte az elsőfokú ítéletet és az elsőfokú bíróságot eljárás lefolytatására és új határozat meghozatalára kötelezte. Elvi éllel rögzítette, hogy vizsgálandó a nem hatóságként eljáró alperes, nem hatósági eljárásban kiadott tájékoztatásának közigazgatási jogvitaként való elbírálásának lehetősége.
A hatályon kívül helyezés miatt ismételten eljáró elsőfokú bíróság és fellebbezés nyomán eljáró Kúria egyetértettek abban, hogy az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási aktus - amely akár tájékoztató levél is lehet - vitatható lehet közigazgatási perben. Jelen esetben azonban a Kp. 4.§-ában meghatározott fogalmi elemek közül a közigazgatási szervi minőség hiányzik, tekintettel arra, hogy a Kormány útügyi közlekedési hatóságként a fővárosi és megyei kormányhivatalokat jelölte ki. A települési önkormányzat a helyi közút tulajdonosa és kezelője; azonban közúti közlekedési hatósági hatáskörrel nem rendelkezik, annak átruházására nincs lehetősége. A Kp. Nagykommentárja a fentiekkel összhangban kitér arra is, hogy a helyi önkormányzatok közszolgáltatás nyújtására kötött szerződései
- 95/96 -
nem minősülnek közigazgatási szerződésnek. A kommentár egyetlen kivételként a parkolási közszolgáltatást említi.[53]
A felperes kiskorú gyermeke tanulói jogviszonyban állt az Észak-Budapesti Tankerületi Központ önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységeként működő iskolával. Az iskola pedagógiai programja alapján a 4. évfolyam végén egy mérést végeznek a tanulók körében, amelynek eredményeképpen az intézményvezető a tanuló másik osztályba sorolásáról döntött. A szülő az iskola döntése miatt a tankerületi központnál jogorvoslati kérelemmel élt.
A tankerületi központ tájékoztató levélben arról informálta a szülőt - a későbbi felperest -, hogy az intézmény a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (Nkt.) 51. § (4) bekezdésében foglaltaknak és az intézmény pedagógiai programjában írtaknak megfelelően járt el. A tankerületi központnak, mint fenntartónak az Nkt. 37. §-a alapján nincs hatásköre az egyes intézmények szakmai kompetenciájába tartozó döntések tartalmi felülvizsgálatára, ezért hatáskör hiányában mellőzte a másodfokú határozat meghozatalát.
A szülő a tájékoztató levél, mint közigazgatási cselekmény bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte a Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság[54] előtt.
A fellebbezés nyomán eljáró Kúria rögzítette, hogy a nevelési-oktatási intézmények nem közigazgatási szervek, ugyanakkor a tanulók életét döntően meghatározó döntések meghozatalára jogosultak. Az Alaptörvény XXIV. cikkében meghatározott tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényesülése érdekében az Nkt. maga is biztosítja az intézményi döntések elleni jogorvoslat lehetőségét. A jogalkotó differenciált jogorvoslati fórumrendszert határoz meg a sérelem jellege alapján elhatárolást téve. Ha az iskola döntése jogszabálysértő, a másodfokú döntés a fenntartónál, majd a bíróság előtt támadható. Ha a döntés érdeksértő, akkor azt kérelemre az iskolaszék, ennek hiányában egy a szülői közösség és nevelőtestület tagjaiból álló, legalább három tagú bizottság vizsgálja meg[55].
A Kúria rögzítette, hogy az oktatási feladatokkal kapcsolatban az alperes közigazgatási szervnek minősül[56]; az Nkt. szabályozza a jogorvoslati fórumrendszert; a döntés a címzett jogi helyzetének megváltozását eredményezi. A vitatott döntés tehát megfelel(ne) a hármas kritériumrendszernek.
A vizsgált esetben azonban a jogorvoslat kimerítése nem történt meg[57], ugyanis nem vitathatóan nem került sor az érdeksérelem miatt indított eljárásban hozott döntés Nkt. 38. § (2) bekezdése által előírt iskolaszék általi elbírálására.
A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy nincs elvi éllel történő elhatárolódás az ún. tájékoztató levél vitatható közigazgatási tevékenységként való minősítésétől, de a konkrét
- 96/97 -
ügy releváns tényállási elemei alapján történő tartalom szerinti elbírálás elve érvényesül, és a cselekménynek meg kell felelnie a már többször említett követelményrendszernek.
Jelen tanulmányban origóként a szakmai életművében a közigazgatási bíráskodást középpontba helyező id. Prof. Dr. Martonyi János 1932-es munkájának alaptézise került rögzítésre. A professzor kiindulópontja, hogy a végrehajtó hatalom tevékenységének kontroll alá helyezése nemcsak az érintett személy magánérdeke, hanem közérdek is; a megfelelő működés érdekében a bíráskodást megvalósító intézményrendszer átgondolt kialakítása (szervezeti kérdések, bírói fórumok), másodikként az eljáró bíróság hatáskörének minél szélesebb körben történő rögzítése, harmadikként az eljárásjogi szabályok oly módon való rögzítése szükséges, amely a szubjektív és objektív jogvédelmi funkciót egyaránt biztosítja.
A tanulmány vizsgálódásának középpontjába a hatáskör mikénti megállapításának kérdése került. Martonyi közigazgatási bíráskodás másik két pilléréről vallott nézetei az idézett műveiben részletesen kidolgozásra kerülnek, de a rendelkezésre álló kereteket szétfeszítette volna ezek ismertetése.
A hatásköri kérdést a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó szabályozás "ugrópontjaként", központi kérdésként kezelte. A generálklauzula mellett (vagy az arra való felkészülés mellett) érvelt akkor is, amikor az államhatalom centralizációja a közigazgatási bíráskodást hosszú időre szükségtelenné tette, illetve ellehetetlenítette.
A dolgozat második részében a szerző megkísérelte a Martonyi-életmű vizsgált elemeit a hatályos jogi rendelkezésekkel és a jelenkor aktuális kérdéseivel párhuzamba állítani. Tette ezt azért, mert a Kp. bevezetésekor a hosszú ideig uralkodó taxáció után széleskörű szakmai diskurzus volt a generálklauzula előnyeiről, szükségességéről. A Kp. hatályba lépésével a magyar jogban az 1883. évi XLIII. törvény óta fennálló taxációt a generálklauzula váltotta fel, ami a peresíthető ügyek jogalkotó általi tételes felsorolása helyett a bírói jogértelmezést állította a középpontba. Napvilágra került ugyanakkor, hogy a régóta óhajtott, várt és kívánt generálklauzula alkalmazásának "árnyoldalai" is vannak - amennyiben ekként értékeljük azt a tényt, hogy "ránézésre", a jogszabály szövegének nyelvtani értelmezésével nem dönthető el, hogy a per tárgyává tett kérdés valóban közigazgatási jogvita-e. Feladatunk tehát, hogy a jogalkotó által szándékoltan konkrét, pontos definíciók nélkül hagyott jogszabályt tartalommal megtöltő bírói gyakorlatot feltárjuk és vizsgáljuk. Idéztem F. Rozsnyai Krisztina gondolatait, aki a generálklauzulával szükségképpen együttjáró tényként kezeli gyakorlat bizonytalanságát. A hézagmentes jogvédelem elvének tartalommal történő kitöltése a bírói gyakorlat feladata. Utalás történt e körben arra, hogy a jogalkotó által célul tűzött és elvárt bírói jogfejlesztés megvalósulásához a bírák - korábban szövegközpontú nyelvtani értelmezéshez szokott - attitűdjének is változnia kell.
Tisztázásra került a Kp. által bevezetett közigazgatási jogvita fogalma, majd a hatályos jog talaján formálódó bírói gyakorlatra kitekintve a bemutatott esetek pontszerű és önkényes, de a szerző reményei szerint gondolatébresztő válogatásával találkozhatott az érdeklődő olvasó. A vizsgálat tárgya minden esetben a Kp. 4. §-ának többször idézett hármas konjunktív követelményrendszerének való megfelelés: azaz a közigazgatási szerv, közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének
- 97/98 -
megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményéről, vagy a cselekmény elmulasztásának jogszerűségéről való döntés. E körben hoztunk példát a közigazgatási szervi minőség hiányára (Versenyintézőség), a közigazgatási jog általi szabályozottság hiányára (Magyar Galoppverseny Szabályzat, MTA Etikai Kódex). Megállapítható, hogy a közigazgatás expanziója a funkcionális közigazgatási szervre vonatkozó jogszabályhelyet hangsúlyossá teszi.[58]
Azzal, hogy a Kp. maga mögött hagyta a Pp. XX. fejezetének határozat-központú szabályozását és a közigazgatási cselekményt tette meg kiindulópontként, kitárult a kapu: a Jat. hatálya alá nem tartozó normatív aktusok, a közigazgatási szerződések, tényleges cselekmények is vizsgálhatóvá váltak. Így vált kutatás tárgyává a tájékoztató levél. E körben több határozat is bemutatásra került, amelyből az a formálódó gyakorlat mutatható ki, hogy a tájékoztató levél minden esetben tartalmilag vizsgálandó és a főszabályként rögzített hármas feltételrendszer elemeinek kell kimutathatónak lenni közigazgatási jogvita fennálltához.
Hangsúlyosan rögzítésre került, hogy a jogalkotó célja a közigazgatási jog védelmi ernyőjének kiszélesítése volt a generálklauzulával. De valóban így történt-e? A Kp. többszöri módosítása, e körben különösen a Ejht. által eszközölt tárgyi hatály módosítás és a jogorvoslati rendszer átalakítása, sőt többszöri változtatása nem segíti ezt elő.
Zárásképp álljanak itt Martonyi professzor sokszor idézett 1932-es tanulmányának ma is aktuális gondolatai: " A jog uralmának az állam életében való feltétlen érvényrejuttatása fogalmi szükségképiséggel követeli meg a közigazgatási bíráskodás intézményének minél teljesebb kifejlesztését. Emellé az elvi szempont mellé egyenlő rangban sorakozik azután a gyakorlati élet érdeke is, amelyet a közigazgatási bíróságok leginkább azzal szolgálnak, hogy jogot védő és jogot fejlesztő működésük révén közvetve az államigazgatás ügyintézésének jogszerűségét, helyességét, egyöntetűségét, sőt racionális voltát is biztosítják. Nekünk itt a mai Magyarországon különösképpen is kötelességünk, hogy a közigazgatási bíróság intézményét annak a nagy munkának a keretében, amelyet egész állami berendezkedésünknek és közigazgatásunknak a kor színvonalán való újjászervezése céljából végeznünk kell, a külföldi példákkal vetekedő, sőt azokat még túl is szárnyaló magaslatra emeljük".[59]
- 98/99 -
The lecture given in honor of Prof. Dr. János Martonyi Sr. and the article edited on the basis of it is a tribute to Martonyi's scientific work. A decisive part of János Martonyi Sr.'s scientific oeuvre is the subject of judicial control of the executive power; the analysis of the Hungarian situation and its international comparative analysis spans his entire life.
The aim of this study is to recall some of the professor's thoughts that are still active today and to relate them to today's conditions. As will be seen, if we present the current situation, we can go back again and again to the principles laid down by Martonyi, especially at the beginning of his career, during the period of administrative jurisdiction.
When the law of administrative court procedure was codified, one of the central legal policy objectives was to achieve seamlessness of judicial protection. When determining the scope of the Code of Administrative Court Procedure, a central issue was the determination of the subject matter of the administrative dispute, which took place as a general clause. After years of polemics, the Hungarian legislator, in line with European development tendencies, left taxation behind. The article presents some recent judicial decisions that interpret and clarify the concept of administrative dispute and certain elements of it in judicial practice. ■
JEGYZETEK
[1] V.ö. Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás és legújabbkori fejlődése. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda. Budapest, 1932.; Martonyi János: A közigazgatás jogszerűsége a mai államban. Dunántúl Egyetemi Kiadó. Pécs, 1939.; Martonyi János: A közigazgatás reformja és a közigazgatási bíróságok: dolgozatok a közigazgatási reform köréből. Dunántúl Pécsi Egyetemi Könyvkiadó és Nyomda. Budapest, 1940.; Martonyi János: Közigazgatási bíráskodásunk továbbfejlesztése. Attila Nyomda. Budapest, 1944.; Martonyi János: Államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest, 1960.
[2] A változást az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény hatálybalépéséről és egyes jogszabályok módosításáról szóló 1981. évi 25. tvr. indukálta és 1982. január 1-vel lépett hatályba. Ahol a jogszabály "az államigazgatási határozat megtámadása" kifejezést használja ott "az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát" kell érteni. 1981. évi 25. tvr. 5. §
[3] Vö. Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története. Dialóg Campus. Budapest, 2019. 163. p. [Patyi 2019a].
[4] Martonyi 1932, 68. p.
[5] A közigazgatási bíróság megszüntetéséről szóló 1949. évi II. törvénycikk 1. §-a, és a 4080/1949. (VI. 10.) Korm. rendelet a közigazgatási bíróság megszüntetéséről szóló 1949. II. törvénycikk hatálybaléptetése és végrehajtása, valamint a pénzügyi, illetményügyi és hatásköri döntőbizottságokra vonatkozó szabályok megállapítása tárgyában 1. §-a alapján ez 1949. szeptember 1. napjával következett be.
[6] Trócsányi László: A rendszerváltoztatás mostohagyermeke révbe ér, avagy az önálló közigazgatási bíráskodás megteremtéséhez vezető jogalkotói út. Acta Humana - Emberi Jogi Közlemények 2019/1. 7-8. pp.
[7] Balogh Zsolt: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója. Acta Humana - Emberi Jogi Közlemények 2019/1. 26. p.
[8] Patyi András: Útközben: Alapkérdések a szervezetileg önálló közigazgatási bíráskodás megszervezése kapcsán. Acta Humana - Emberi Jogi Közlemények 2019/1. 94. p. [Patyi 2019b].
[9] Amint arra Hajnal Péter is utal, alkotmányos alapot teremtett erre az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított Alkotmány 50. § (2) bekezdése, továbbá az 57. § (5) bekezdés és a 70/K. § V.ö. Hajnal Péter: Nézz magadba és emlékezz! (Személyes gondolatok). Acta Humana - Emberi Jogi Közlemények 2019/1. 42. p. Patyi András ide sorolja az 1949. évi XX. tv. 2.§ (1) bekezdését (jogállami klauzula) és a bírósághoz való fordulás jogát rögzítő 57.§ (1) bekezdést is. V.ö. Patyi 2019b, 79-80. pp.
[10] Trócsányi 2019, 10. p.
[11] F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 2010. 20. p.
[12] F. Rozsnyai 2010, 13-20. pp. A mű megjelenésének dátumából következően F. Rozsnyai Krisztina az 1952. évi III. törvény (régi Pp.) XX. fejezetébe ágyazott közigazgatási per szabályait elemezte.
[13] A vizsgált országok: Németország, Ausztria, Franciaország, Hollandia, Spanyolország, Portugália, Görögország, Norvégia, Svédország, Finnország, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Japán és Thaiföld voltak. A közigazgatási különbíróság hiánya csak Norvégiában volt megfigyelhető, amelyet a szerzők a perek és a bírák számának tartósan alacsony voltával magyaráztak. https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/4.melleklet.pdf 2. p. (letöltve: 2023.08.11.).
[14] Trócsányi 2019, 8. p.
[15] Patyi 2019b, 81. p.
[16] Végső előterjesztői indokolás Magyarország Alaptörvényének nyolcadik módosításához. "Az Országgyűlés az Alaptörvény hetedik módosításával az Alaptörvénybe emelte a közigazgatási bíróságokat, valamint a Közigazgatási Felsőbíróságot. A Kormány úgy döntött, hogy nem vezeti be a szervezetileg elkülönülő közigazgatási bírósági rendszert. Jelen javaslat - a Kormány döntésével összhangban - az Alaptörvény bíróságokra vonatkozó rendelkezéseinek az Alaptörvény hetedik módosítását megelőző állapottal megegyező tartalmú módosítását célozza. Ennek értelmében törlésre kerülnek az önálló közigazgatási bíráskodásról szóló részek, ugyanakkor nem kerül vissza a különbíróságok létrehozásának lehetőségére utaló korábbi alaptörvényi rendelkezés." Ezzel párhuzamosan a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény (Kbtv.) hatálybalépését elhalasztották. A közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 2018. CXXXI. törvényt a 2019. évi LXI. törvény hatályon kívül helyezte, elhalasztva ezzel a Kbtv. hatálybalépését.
[17] A szövegben említett felosztást F. Rozsnyai Krisztinánál olvashatjuk, de ez lényegileg azonos a bevezetésben idézett Martonyi-gondolattal. Vö. F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben: a magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 2018. 53-91. pp.
[18] Martonyi 1932, 31. p.
[19] A felsorolásban idézőjelben feltüntetett kifejezések a Martonyi által használt terminológiát tükrözik. Martonyi 1932, 31-32. pp.
[20] Martonyi 1932, 33. p.
[21] Martonyi 1932, 32-34. pp.
[22] Martonyi 1932, 34. p.
[23] Martonyi 1944, 7. p.
[24] Patyi 2019a, 85. p.
[25] Martonyi 1960, 189. p.
[26] A közigazgatási bíróság hatáskörét taxatív módon meghatározó államra jelenkori példa Spanyolország, Ausztria. F. Rozsnyai 2018, 54-57. p.
[27] A Közigazgatási Bíróság működéséhez külön perrend kapcsolódott, Kmety Károlyt idézve Patyi András rögzíti, hogy a korabeli jogtudósok ezalatt azon szabályok összességét értették, amelyek a közigazgatási jogi vitáknak a bíróság elé vitelét, a per folyamatát, a bíróságnak és a perbeli személyeknek a cselekményeit, ezek hatásait és jogkövetkezményeit megállapították. Jelenünkben a közigazgatási perjog nem azonos Kp.-vel, tekintettel arra, hogy a szabályok egy részét továbbra is a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. tv. (Pp.) tartalmazza. Vö. Patyi 2019a, 63-64., 315. pp.
[29] Végső előterjesztői indokolás az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvényhez - Indokolások Tára 2020/8. Részletes indokolás a 202. §-hoz és a 203. §-hoz.
[31] Vö. Kárász Marcell: Hogyan (nem) érhető el a hatékony jogvédelem? Jogtudományi Közlöny 2022/1. 1-10. pp.
[32] Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. Wolters Kluwer Jogtár. Hatály: 2022.XI.01- [Nagykommentár] 52. p.
[34] 2016 januárjától az igazságügy miniszter F. Rozsnyai Krisztinát a közigazgatási perrendtartással összefüggő jogszabályok előkészítésével kapcsolatos feladatok irányítására és összehangolására miniszteri biztossá nevezte ki (27/2015. (XII. 30.) IM utasítás miniszteri biztos kinevezéséről), aki tagja volt az az Államreform Bizottság felállításáról szóló 1602/2014. (XI. 4.) Korm. határozat alapján eseti munkacsoportként a közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról szóló 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozattal létrehozott munkacsoportnak.
[35] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perjog néhány alapelvi aspektusa. Acta Humana - Emberi Jogi Közlemények 2019/1. 112. p.
[36] Nagykommentár 12. p.
[37] Nagykommentár 12. p.
[41] Kovács 2017, 404. p.
[42] F. Rozsnyai 2019, 543. p.
[43] Vö. F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György: Gazdasági közszolgáltatások: a közvállalatok. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 2016. 106108. pp. továbbá F. Rozsnyai 2018, 73. p. és Kovács 2021, 66-67. pp.
[44] Magyar Galoppverseny Szabályzat 2023. 2. § és 238. § https://kincsempark.hu/wp-content/uploads/2023/03/GVSZ_2023.pdf (letöltve: 2023.08.11.).
[45] V.ö. a határozat [68] jelzésű pontjával.
[46] Általános Szabályok, Galopp V.I. Büntetési Táblázat, Doppingszabályzat, Dopping Büntetési Táblázat. https://kincsempark.hu/galopp-szabalyzatok/ (letöltve: 2023.08.11.).
[47] Magyar Galoppverseny Szabályzat 1. §
[48] A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 7. §-ának 2008.01.01-től hatályba lépő szövege.
[49] A Magyar Tudományos Akadémia Tudományetikai Kódexe. A Magyar Tudományos Akadémia Közgyűlésének 25/2010. (V. 4.) számú határozata. 1. p. https://mta.hu/data/dokumentumok/hatteranyagok/tudomanyetikai_bizottsag/tudomanyetikai_kodex_kgy_20100504.pdf (letöltve: 2023.08.10.).
[50] A Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL. törvény 3. § (1) bekezdés g) pont.
[51] MTA Tudományetikai kódex preambuluma. 1. p.
[52] Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. LXV. törvény 8/A. § (6) bekezdése szerint "A köztestület, illetve szervei és a köztestületi tagok, illetve az egyes köztestületi szervek, tisztségviselők közötti jogvitában, továbbá a köztestület, illetve szervei, tisztségviselői és a köztestület felett törvényességi felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv közötti jogvitában a közigazgatási ügyben eljáró bíróság dönt".
[53] Nagykommentár 108. p.
[54] A Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságok (KMB-k) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) rendelkezései alapján 2013. január 1. és 2020. március 31. között nem önálló jogi személyiséggel, járásbírósági jogállással működtek.
[55] Nkt. 37. § (3) és 38. § (2) bekezdés.
[56] Kp. 4. § (7) bek. 1. e) pont szerinti funkcionális közigazgatási szerv.
[57] Kp. 4. § (2) bekezdés.
[58] A szerző szándéka szerint jelen tanulmány e körben további vizsgálódások kiindulópontjaként szolgál.
[59] Martonyi 1932, 68-69. pp.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
