A közigazgatási bíráskodás az elmúlt 70 évben európai szinten igen jelentős fejlődésen ment keresztül. Ahogy a közigazgatás és az állam ebben az időben számos alakváltozást élt meg, úgy kellett a közigazgatási bíráskodásnak is lekövetni ezeket a változásokat, hogy a hatalmi ágak megosztásából rá háruló feladatot érdemben el tudja látni. A közigazgatásnak a társadalmi és gazdasági változások eredményeként bekövetkezett robbanásszerű expanziója szintén nagy kihívás elé állította a közigazgatási bíráskodást, hiszen az ügyek száma egyre nőtt és diverzifikálódott. Természetesen az adóigazgatás domináns elem maradt, de mellé számtalan új ügycsoport sorakozott fel. Megkésve, de hazánk is felzárkózik azon országok népes táborához, ahol európai államok többségében külön perrendtartás szabályozza a közigazgatási pereket. E tanulmány célja, hogy a kodifikációról és annak eredményéről adjon áttekintést.
Csak az tartós, ami ideiglenes - tartja a francia közmondás. Ezt a közigazgatási bíráskodás, s vele együtt a közigazgatási perjog magyarországi története is jól alátámasztja. Magyarországon a közigazgatás és a bíróságok különválasztásával egyidejűleg (sőt már azt megelőzően is) felmerült a közigazgatási bíráskodás kérdése, és az angol, francia, német megoldások vizsgálatával megindult a gondolkodás arról, hogy Magyarországon milyen közigazgatási bíráskodás legyen.[1] Nagyon hosszas előkészítést követően, uralkodói nyomásra először kialakításra került a pénzügyi bíráskodás, majd ezt fejlesztette tovább a jogalkotó általános közigazgatási bíráskodássá. Ami a perjogi szabályokat illeti, azokat is a közigazgatási bíráskodásról szóló 1896. évi XXVI. tc. tartalmazta. Nemcsak szervezetileg, de eljárásjogilag is egy igen sajátos, vegyes rendszer alakult ki: általános megváltoztatási jogkört gyakorolva, tehát igen erős döntési jogosultságokkal felruházva járt el az egyetlen fórum, ugyanakkor a bírói út taxációval került kialakításra. Így már az elfogadáskor előrevetítette a rendszer a működési problémákat: a túlterheltséget, s az ezzel járó elhúzódó eljárásokat egyfelől, másfelől pedig a közigazgatási ügytípusok szakadatlan növekedésével párhuzamosan a tulajdonképpeni folyamatos hatáskörszűkülést, illetve a hatásköri szabályok folyamatos módosítását. Nem véletlen, hogy már az 1890-es évek végén (!) megjelentek a reformelképzelések, amelyekből azonban 1949-ig vajmi kevés valósult meg. A taxatív hatásköri szabályozás ezzel állandó jellemzőjévé vált perjogi rendszerünknek.
A Közigazgatási Bíróság 1949-ben történt megszüntetését követően a "közigazgatási bíráskodás" a polgári bíráskodás keretein belül, rendkívül szűk körben létezett tovább. A közigazgatási eljárásokat szabályozó, 1957-ben elfogadott és hatályba lépett eljárási törvény [1957. évi IV. tv. (továbbiakban: Et.)] intézményesítette újra általános jelleggel az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságát - mint rendkívüli jogorvoslati formát. Ez azonban kizárólag elvi lehetőséget jelentett a bírói úton történő jogorvoslásra, hiszen e rendelkezés tényleges alkalmazhatóságát csak a határozatok rendkívül szűk - s kevéssé lényeges - enumeratív módon meghatározott körében, öt ügycsoportban tette lehetővé a törvény.[2] A közigazgatási bíráskodás
- 235/236 -
eljárási szabályozása terén a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 1973-tól hatályos módosítása[3] jelentős lépésnek tekinthető, hiszen e módosítás inkorporálta az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadásának peres szabályait a Pp. XX. Fejezetébe. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény (továbbiakban: Áe.) hatálybalépéséről és egyes jogszabályok módosításáról szóló 1981. évi 25. tvr. módosította aztán a közigazgatási perek részletes eljárási szabályait, s párhuzamosan hatályba lépett az Áe. felhatalmazása alapján kiadott 63/1981. (XII. 5.) MT rendelet, mely a bíróság által felülvizsgálható határozatok körét tartalmazta. Az Áe.-n és a Pp.-n kívül a közigazgatási bíráskodásra vonatkozóan hatásköri szabályokat tartalmazott még a bírósági szervezeti törvény is, e három törvény módosításával szélesítette ki a jogalkotó a közigazgatási bírósági utat 1991-ben az Alkotmánybíróság 32/1990. (XII. 22.) AB határozata nyomán.
Az 1991. XXVI. törvény csak a hatósági ügyekben nyitotta meg a bírói utat általános jelleggel, illetve a törvényességi felügyeleti szerv számára biztosított az önkormányzat határozataival szemben bírósághoz fordulásra általános lehetőséget. Minden egyéb esetben külön törvényi felhatalmazás alapján van csak lehetőség a bírósághoz fordulásra, tehát egy tágabb, de még mindig alapvetően taxációra épülő rendszer érvényesül. Az ideiglenesnek szánt megoldás maradandónak bizonyult. A Ket. előkészítéséhez kapcsolódóan merült fel először az igazságügyi tárcánál, hogy közigazgatási perrendtartást kellene készíteni, s ehhez kapcsolódó előkészületekre is sor került. A perjogi szakma azonban összezárt a jogpolitikával szemben, és egyhangúlag tagadta a külön közigazgatási perjog létjogosultságát, jogszabály-inflációtól és a Ket.-tel együtt járó változások hatványozódásától tartva.[4] A Pp. XX. fejezetének jelentős, novelláris módosítására azonban így is sor került, az addigi bírói gyakorlat és néhány előremutató új szabály kodifikációjával.[5] A közigazgatási perjog önállósulásának kérdése aztán egy darabig nem merült fel közpolitikai szinten, a 2011-es Ket. novella ugyanakkor kivette a Ket.-ből az ott található perjogi szabályokat és a Pp. XX. fejezetébe építette be azokat.
Az Alaptörvény előkészítése során elsősorban a szervezeti kérdések kerültek terítékre, a közigazgatási perjog önállóságának kérdése csak a polgári perjog rekodifikációjával kapcsolatos előkészítő munkák során merült fel újra: maradjon-e a polgári perjog szabályozási tárgykörén belül a közigazgatási perjog, vagy engedjük végre útjára? A vélemények még mindig nagyon megoszlottak. A Kúria elnöke először 2012-ben, majd 2013-ban és 2014-ben is állított fel - ezzel is állást foglalva - joggyakorlat-elemző csoportot a közigazgatási perek szabályainak vizsgálatára. Trócsányi László miniszterré kinevezése kapcsán már hangsúlyozta a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésének szükségességét, s azt követően hamarosan, 2015 januárjában a kocka el lett vetve: az új polgári perrendtartás koncepciójának elfogadása kapcsán a Kormány úgy határozott, hogy a közigazgatási perek szabályait az új Pp. már nem fogja tartalmazni, s önálló közigazgatási perrendtartási koncepciót kell kidolgozni.[6]
A koncepció igen gyors tempóban, 2015 májusára készült el, s miután a Kormány azt elfogadta és elrendelte a közigazgatási perrendtartás kidolgozását,[7] megkezdődött a szintén nagyon feszített ütemű kodifikációs munka. A koncepció, majd a normaszöveg véleményezésére felállított Kodifikációs Bizottság 2016. február közepére tárgyalta meg a Kp. egyes nagyobb részeit, s április 1-jén kezdődött meg a társadalmi vita, illetve a közigazgatási egyeztetés. A Kormány az előterjesztést június 13-i ülésén elfogadta. A szervezeti kérdések ekkor kerültek felszínre, ami némi csúszást okozott az Országgyűléshez való benyújtásban. A Kormány, tekintettel arra, hogy a Kp. az új Polgári perrendtartáshoz igen szorosan kapcsolódik, végül a szervezeti kérdésekről zajló ötpárti egyeztetések lezárását megelőzően már szeptember végén benyújtotta a törvényjavaslatot az Országgyűlésnek.[8] A javaslat részletes vitája idején vált egyértelművé, hogy szervezeti változásokra politikai megegyezés hiányában nem kerülhet sor, így az Ákr.-t és a Kp.-t december 6-án elfogadta az Országgyűlés. A Kp. kihirdetésére ezt követően azonban nem került sor, ugyanis a köztársasági elnök az Alkotmánybírósághoz fordult, s kérte a Kp. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság 1/2017. (I. 17.) AB határozata alapján az Országgyűlés néhány módosítást eszközölt, és így fogadta el újra a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényt (a továbbiakban: Kp.), amely 2017. évi I. törvényként március 1-jén került végül kihirdetésre.[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
