F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perrendtartás hatályosulásának kezdeti nehézségei[1] (MJ, 2019/10., 541-549. o.)

I. Érdemes-e már vizsgálni a közigazgatási perrendtartás hatályosulását?

Lege artislegislationis legalább három évet kell várni ahhoz, hogy értékelni lehessen egy jogszabály hatályosulását. Egy új rendszer bevezetésekor a rendszer szereplői a változásokra lassan, késleltetve reagálnak, s mindenképpen nagy a kezdeti bizonytalanság ilyen mérvű átalakításnál. Ezt mutatják a tavalyi évre vonatkozóan már rendelkezésre álló ítélkezési statisztikák.[2] Azokból látható, hogy a közigazgatási perrendtartás (Kp.) hatályba lépése óta jelentős az ügyérkezés-csökkenés. Primafacie ugyan úgy tűnhet, mintha növekedés lett volna, hiszen a közigazgatási ügyek oszlopban a közigazgatási és munkaügyi bíróságoknál (a továbbiakban: KMB) 112,8%-os emelkedés látható. Ezt a növekedést árnyalja, hogy a hatásköri szabályozás megváltozása miatt a közigazgatási ügyszakba átkerült a munkaügyi ügyszak ügyterhének nagyjából fele, hiszen a társadalombiztosítási jogviták, a munkaügyi és munkavédelmi igazgatási szervek közigazgatási tevékenységével kapcsolatos jogviták és a közszolgálati jogviták 2018. január 1-je óta közigazgatási jogvitának minősülnek. Ezzel magyarázható részben a munkaügyi ügyszaknál beállt igen jelentős csökkenés a 2017. év 48,7%-ára. Figyelemmel kell arra is lenni, hogy a Fővárosi Törvényszék új elsőfokú hatáskörei révén közel 1100 ügy e fórum előtt indult, ami ugyan csökkentette a KMB-k ügyérkezését, némileg azonban javítja az arányszámokat.[3] A korábbi közigazgatási (és egyes munkaügyi) nemperes eljárások jelentős része közigazgatási peres eljárássá vált tavaly, amit a viszonyszámok megállapításánál szintén figyelembe kell venni. Itt a két ügyszakban az OBH táblázatai szerint nagyjából az előző évi felére esett vissza az ügyérkezés.

1. táblázat: A felhasznált adatok forrása a www.birosag.hu-n található 2018. és 2017. évi ügyforgalmi adatok (13-14., ill. 32-33. lapok)

- 541/542 -

A közigazgatási és a munkaügyi ügyszakba együttesen 6895-tel kevesebb ügy érkezett, ami a közigazgatási ügyszakban induló peres ügyek esetében tapasztalható 20%-os emelkedést jelentősen relativizálja. Így összességében jelentős ügyérkezés-csökkenés tapasztalható, ami az ügyérkezések csökkenésének általános tendenciájába beleillik ugyan, de az átlagosnál jelentősebb mértékűnek tűnik.[4]

2. táblázat: A fenti táblázat aggregált adatai alapján végzett saját számítások

Mindez tehát azt mutatja, hogy nagy a bizonytalanság. Ez természetes velejárója az átalakulásnak, e számokból még nem lehet következtetéseket levonni. További tényező, hogy az ügyek átfutásához a hatálybalépés óta eltelt másfél év sok esetben nem volt még elegendő. A Kúriának elsősorban eljárási kérdésekkel kapcsolatban volt eddig lehetősége állást foglalni.

Fenti körülmények ellenére nem árt azonban a kezdeti tendenciákat figyelemmel kísérni, s tudatosítani, melyek azok az esetlegesen jelentkező nehézségek, akadályok, amelyek elhárítása szükséges a jogpolitikai célkitűzés, a minden szempontból hatékony jogvédelem biztosítása[5] érdekében. Vannak exogén, külső okok, amelyek valószínűleg nehezítik a Kp. optimális hatályosulását. Vannak endogén, belső tényezők is, ezek magából a Kp.-ból eredő olyan újdonságok, amelyek nagy kihívások elé állítják a bírói kart.

II. A Kp. alkalmazásának legfőbb endogén nehézségei

1. A Kp. által aktivizálandó funkciók egyben a Kp. alkalmazásának előfeltételei

1.1. A jogpolitikai célkitűzés: a közigazgatási bíráskodás funkcióinak aktivizálása

"A Kp. olyan absztrakciós szinten ad felhatalmazást bírói döntésekre, amelyek a szövegkötött értelmezést jelentősen oldják. ... A Kp. tehát egymaga elindított egy közigazgatási jog egészét átható forradalminak tekinthető átalakulást, melynek folytatója és katalizátora maguk a közigazgatási bírók. ... Ez a folyamat sok tekintetben hasonlítani fog ahhoz a szerephez, melyet az Európai Bíróság tölt be az európai uniós jog fejlesztésében és ezen keresztül az integráció elmélyítésében. Csak ebben az esetben e szerep a magyar közigazgatási jog fejlesztése és a törvényesség »elmélyítése« a magyar állam működésében."[6]

A Kp. által megvalósítandó fő jogpolitikai cél valóban a közigazgatási bíráskodás sajátos funkcióinak megerősítése és ezáltal a jogvédelem hatékonyságának növelése.[7] Ehhez a közigazgatási bíró attitűdjének és ethoszának a formálása is elengedhetetlen. Jelenleg létezik egy erős "dogmatikai deficit" a bírósági karban, és a rendszertani értelmezés, valamint ezzel összefüggésben az alapelvek használata a jogalkalmazásban szintén nagyon kezdetleges. A Kp. ebben kívánt változást hozni, tehát ettől még nehezebb a befogadása, hiszen teljesen másféle bírói attitűdre épül, mint amilyen a jelenlegi általános, szöveghez kötött és szinte kizárólag a nyelvtani értelmezésre építő bírói beállítottság. Erre vezethető vissza, hogy nem kerültek be például olyan "kényelmi" szabályok a Kp.-ba, amelyek feleslegesek, mert következnek vagy a többi szabályból, vagy a közigazgatási eljárásjogi-perjogi dogmatikából. Ez a koncepció nyilván nagyon idegen attól a bírói attitűdtől, ami elvárt volt a rendszerváltás előtt és az elmúlt évtizedekben is megmaradt. A Ket. kapcsán azonban már bebizonyosodott, hogy az egyetemi tananyag normaszövegbe öntése nem célravezető irány.[8]