Az Alaptörvény 2012-es hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság jelentős változásokon ment át, mondhatjuk úgy is, hogy csak az nem változott, hogy még mindig létezik.[1] Ez az állítás nyilván túlzó, azonban az igaz, hogy paradigmaváltás következett be a testület életében, amely többek között az utólagos normakontrollt is érintette. Az addig általános absztrakt normakontroll helyébe az egyedi ügyekben alkalmazott konkrét normakontroll lépett. Ezzel összefüggésben megszűnt a mindenki számára, személyes érintettség nélkül rendelkezésre álló actio popularis,[2] melynek eltörlése heves vitákat váltott ki. Ugyanakkor megjelent a valódi alkotmányjogi panasz intézménye, megnyitva ezzel az állampolgárok számára a jogvédelem egy új terrénumát. Az absztrakt normakontroll azonban nem tűnt el nyom nélkül a magyar alkotmánybírósági gyakorlat égiszéről, a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, az alapvető jogok biztosa, valamint a Kúria elnöke és a legfőbb ügyész kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál jogszabály utólagos felülvizsgálatát.[3] Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a fent említett lehetőséggel szinte kivétel nélkül mindig az alapvető jogok biztosa él,[4] így vizsgálódásunk középpontjába is az ombudsmant helyezzük. Véleményünk szerint az actio popularis eltörlése nem eredményezte az egyén jogérvényesítési lehetőségeinek csorbulását, hanem egyszerűen egy racionalizáltabb eljárást vezetett be. Senki sem vitathatja ugyanis azt, hogy az Alkotmánybíróság tehermentesítése szükséges követelmény volt. A Velencei Bizottság - a magyar kormány által feltett, a magyar alkotmányozással kapcsolatos kérdésekre adott - 2011. március 28-án közzétett állásfoglalásában megállapította, hogy az Alkotmánybíróság túlterheltsége nagyon is valós volt. Az állásfoglalás szerint a testület elé éves szinten ezerhatszáz beadvány került. Az állásfoglalás 62. pontjában a Bizottság az actio popularis helyett az egyén alapvető jogainak védelmét helyezte előtérbe. Ez viszont közvetlen, érdekeltséghez kötött indítványozást tett szükségessé. A bizottság egy olyan megoldást szorgalmazott - amelyet a magyar kormány meg is valósított - mely szerint egy korlátozott közvetett indítványozási lehetőség fenntartásában látta a megoldást. Ezen a közvetítőn keresztül ugyanis az érdekeltség nélküli személyek kezdeményezései is eljuthatnának az Alkotmánybírósághoz.[5] Más szempontból az actio popularis eltörlésének garanciális okai is voltak, mivel az actio popularis jelentette ügyteher mellett az Alkotmánybíróság nem tudta betölteni funkcióit.[6] Igaz, hogy önmagában a testület túlterheltségével egyetlen jogállamban sem lehetne magyarázni az egyéni jogérvényesítés szintjének esetleges csökkentését, viszont álláspontunk szerint, ahogy erre már utaltunk is, ilyesmi nem is következett be. Hogy miért? Éppen azáltal, hogy az alapvető jogok biztosa annak a szűk körnek a tagjává vált, akik felhatalmazást kaptak arra, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulhassanak. Az ombudsman megerősödött indítványozási jogköre ugyanis ötvözve az egyéni jogsérelmek orvoslására szolgáló alkotmányjogi panasz intézményével képes az actio popularis örökébe lépni. Az új szabályozás távolabb viszi az Alkotmánybíróságot a napi politikai csatározásoktól, ezáltal közelebb kerül a depolitizált semlegességet hirdető bírói ha-
- 18/19 -
talmi ághoz, úgy, hogy mindettől függetlenül, továbbra is eldönt politikailag fontos ügyeket.[7] Erre, valamint a fent említett valódi alkotmányjogi panasz bevezetésére a testület már korábban is tett kísérletet, precedens értékű határozata[8] azonban akkor még nem bizonyult elégségesnek a változáshoz.
Igaz, hogy az 1989-ben létrejött Alkotmánybíróság jellegadó hatásköre az actio popularis volt, azonban ennek oka az "új alkotmánnyal ideig-óráig együtt élő régi jogrendszer szisztematikus alkotmányossági átvizsgálási igénye". Azonban az első pár évben betöltött szerepét követően az intézménynek ki kellett volna kopnia a gyakorlatból. Ezt támasztják alá Trócsányi László 1993-ban született gondolatai is, aki szerint az 1989-es közjogi jogalkotás túl gyorsan zajlott le, így nem történt meg a nagy törvények Alkotmánnyal történő egységesítési folyamata. A törvények folyamatos toldozása helyett elkerülhetetlennek tartotta egy új alkotmány megalkotását.[9] Az actio popularis igazából a "több szem többet lát" elvére épült, azonban ideje volt áttérni a konkrét esetek és jogviták - cases and contraversies - általi normakontrollra.[10] Arról már nem is beszélve, hogy amellett, hogy a kilencvenes évek közepére feleslegessé vált - hiszen a tényleges érdekeltek a régi alkotmányjogi panasszal az AB elé vihették ügyeiket és az actio popularis egyedül azért maradt népszerű, mert egyszerűbb, kényelmesebb volt - idővel megjelentek az intézmény diszfunkciói is. Az alaptörvény hatálybalépésével a jogalkotó gondoskodott olyan jogintézményekről, melyek képesek betölteni az actio popularis által hagyott űrt, annak a már fent említett diszfunkciói nélkül.[11]
Az Alaptörvény elfogadását megelőzően az absztrakt normakontroll - így az actio popularis - volt az Alkotmánybíróság jellegadó hatásköre, melynek vizsgálatánál elsőként szembeötlő sajátosság nem más, mint az indítványozói kör szélessége, mondhatni parttalansága. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényből (a továbbiakban: régi Abtv.) kiolvasható, hogy az actio popularissal kezdeményezhető alkotmányossági eljárás bárki által megindítható.[12] Ebben a megvilágításban egyelőre még homály fedi, hogy miért is adnánk mindenki számára indítványozási jogkört? Viszont látni fogjuk, hogy nagyon egyszerűen választ lehet adni, ha megvizsgáljuk azt a korszakot, amikor a régi Abtv. is született.
A rendszerváltás egy viharos időszak volt, amikor a kommunista rendszert felváltotta a demokrácia. Többek közt magának az ombudsmani intézménynek a létrejötte is a rendszerváltást megelőző Kerekasztal beszélgetéseknek köszönhető. Az ok igen egyszerű, úgy vélték, hogy a politikai rendszernek minél több olyan intézménnyel kell rendelkeznie, ami alkalmas a kormányzati hatalom ellensúlyozására.[13] A váltás mindenkinek az érdeke volt és ennek az egyik hozománya volt az ombudsmani rendszer, valamint dolgozatunk szempontjából kiemelten fontos az actio popularis. A fentebb már említett "több szem többet lát" elv mellett a demokrácia alapját képező népakaratot szerették volna meghonosítani az új rendszerben, Szabó Máté szavaival élve az actio popularis, mint "watchdog"[14] vett részt az alkotmányos garanciák garmadájában. Szükség is volt erre az adott körülmények közt, mert jogi eszközökkel talán csak így lehetett a nép bizalmát elnyerni. Mivel az Alkotmány a magasabb népakaratot tükrözi, míg a törvények a képviselők többségének akaratát, így elmondható, hogy az előbbinek kvalitatív elsőbbsége van.[15] Ebből kifolyólag, ha az alkotmánybíróság egy törvényt vizsgálatának tárgyává tesz, akkor minden esetben a legmagasabb népakarat fog benne megvalósulni.[16]
Miért is minősül az actio popularis hungarikumnak az európai alkotmánybíróságok által kialakított normakontroll szerepekhez képest. Az európai irányok hasonlóak voltak, hiszen az utólagos normakontroll majd mindenhol meghonosodott. Persze bizonyos eltérések megfigyelhetőek, mind az indítványozók személyében, azok tárgyában és a nyitva álló határidők tekintetében is.[17] A hungarikum jelleg épp abból adódik, hogy bárki, bármilyen határidő nélkül csak hazánkban fordulhatott az Alkotmánybírósághoz. Továbbá a német, az osztrák utólagos normakontrollt szembe állítva a régi magyar rendszerrel, kitűnik, hogy a közöttük húzódó elsődleges különbség az, hogy ott személyes érintettség szükséges a beadványozó tekintetében.[18]
Az első ombudsmant 1713-ban a svéd király hívta életre, hogy segítse az uralkodással kapcsolatosan felmerülő terhek vonatkozásában.[19] Mára azonban elterjedt intézménnyé nőtte ki magát. Manapság olyan férfiakat és nőket értünk a kifejezés alatt - amit magyarra képviselőként fordíthatnánk - akinek a feladata egyfajta mediátori szerep betöltése, valamint az állampolgárok panaszainak a kivizsgálása.[20] Az ombudsmani feladatok kezdetben még szinte csak a közigazgatási hatósá-
- 19/20 -
gok döntéseinek az alkotmányossági korrekcióira korlátozódtak. Természetesen panaszeljárásokat is indítottak, de ezek száma elenyésző volt. Fontos, hogy ez a fajta első generációs ombudsmani tevékenység kivétel nélkül a jól működő demokráciákban honosodott meg[21], és az ombudsman szinte csak és kizárólag reaktív funkciókat töltött be.[22]
Párhuzamba állítva a fentiekkel az egyes alkotmánybíróságok kialakulásának körülményeiről elmondható, hogy nem a jóléti államokban jöttek létre. Az alkotmánybíráskodás a poszt-autoriter államokban jelent meg Európában, életre hívásuk pedig nem szolgált kisebb érdeket, mint az előző rendszerek visszásságainak korrekciós mechanizmusokkal a megfelelő alkotmányossági mederbe történő terelését.[23]
Az első poszt-autoriter ombudsman megjelenése 1978-ban Spanyolországhoz köthető, a Franco diktatúrát követően.[24] Ez volt az első ombudsmani intézmény, melynek már nem csak reaktív, hanem proaktív funkciói is voltak. E funkciója révén már közvetlenül fordulhatott az alkotmánybírósághoz, hivatalból indíthatott vizsgálatokat, de a legfontosabb, hogy az emberi jogi jogsértések esetében közvetlenül fordulhatott az alkotmánybírósághoz. Ezt követően az első poszt-kommunista ombudsmani rendszer Lengyelországban jött létre, melynek hatására Magyarországon is meghonosodott ez az intézmény.[25]
1989-ben jött létre Magyarországon az Alkotmánybíróság, mely a kommunista rendszer megszűnését követően aktív részt vállalt az új rendszer alkotmányossági alapokra való helyezésében. Amikor az új államberendezkedés megszilárdulni látszott, csak akkor hívták életre az ombudsmani intézményt, mely első sorban a lengyel és a spanyol ombudsmani intézmény elemeit ötvözte. Ezáltal elmondható, hogy közigazgatás-ellenőrző, alkotmányvédelmi, az alkotmánybírósághoz fordulást intézményesítő és nemzetközi emberi jogot védő funkciókkal is fel lettek ruházva, azaz proaktív és reaktív funkciókkal egyaránt rendelkezett. Az ombudsmani rendszerrel kapcsolatos problémákat elsősorban nem a funkciók, hanem a szervezeti felépítés okozta. 2007-ben Nikiforosz Diamandurosz, az akkori európai ombudsman több kritikát megfogalmazott, mint hogy az előző ombudsmani rendszer egy, a svéd modell rosszul kivitelezett változata volt.[26]
A problémát mára megoldották, úgy, hogy az eddig egymástól különálló szakombudsmanok egymás melletti versengése helyett egy egységes rendszert sikerült megalkotni, ahol az ombudsman a szakosított helyetteseivel együttműködésben, koordináltan tudja ellátni a feladatát. Ezen változás elősegítette az ombudsmani intézmény hatékonyabbá és európaibbá válását, mely az eltörölt actio popularis fényében abszolút indokolttá teszi az indítványozói jogkör kiszélesítését számára.[27]
Az alapvető jogok biztosát megillető indítványozói jogkör nem új keletű, hisz már a régi ombudsmantörvény is rögzítette az akkor még állampolgári jogok országgyűlési biztosának indítványozási jogát.[28] Elmondható, hogy ez csupán elvi lehetőség volt a biztos számára, a gyakorlatban nem igazán élt ezzel a lehetőséggel.[29] Erre nem is volt szükség, hiszen az actio popularis miatt mindenki számára biztosított volt annak lehetősége, hogy beadványa megalapozottsága esetén mozgásba hozhassa az Alkotmánybíróság gépezetét, így az ombudsman annyiban volt tekinthető elsőnek az egyenlők közt, hogy szakmai tekintélyét kapcsolhatta a beadványhoz.[30] Jellemzőbb volt az a gyakorlat, mely szerint, a biztos a jogalkotótól kérte az alkotmányellenes jogszabály felülvizsgálatát. Így az Alkotmány hatályának idején tevékenysége csak alapjogvédő feladatok ellátásában realizálódott. Az új szabályozás következtében az alapjogvédő funkció mellett az ombudsmannak már az alkotmányvédelmi funkciója is sokkal hangsúlyosabbá vált.[31]
Mint azt már korábban említettük, az alapvető jogok biztosa, mint utólagos absztrakt normakontroll kezdeményezésre jogosult, a Velencei Bizottság véleménye nyomán került bele az Alaptörvénybe. Álláspontunk szerint a biztos volt a legjobb választás erre a feladatra. Az indítványozói kör többi tagja közül a legfőbb ügyész, valamint a Kúria elnöke eddig egyszer sem fordult az Alkotmánybírósághoz, aminek oka véleményünk szerint a gyakorlat megszilárdulásának hiányára vezethető vissza. Ugyanis a legfőbb ügyész és a Kúria elnökének profiljától is távol áll az egzakt alkotmányjogi kérdésekben való állásfoglalás, ráadásul az ügyészségek és a Kúria egyes kollégiumai is különösen nagy terhelés alatt állnak. A másik két szereplő - nevezetesen a kormány, valamint a képviselők egynegyede - pedig politikai jellegű csatorna. Ezáltal az éppen aktuális parlament összetétele nagyban befolyásolja ezeknek a csatornáknak a működését. Nem is beszélve arról, hogy az alkotmánybíróság "közjogi elefántként" szab korlátot a politika törekvéseinek, így elmondható, hogy az éppen aktuális kormánytöbbség és az Alkotmánybíróság kapcsolata nem nélkülözi a konfliktusokat.[32] Könnyű belátni, hogy egy kö-
- 20/21 -
zel kétharmaddal bíró kormány nem lesz olyan bizonytalan, hogy az általa kezdeményezett törvényekkel kapcsolatban az Alkotmánybírósághoz forduljon. A másik lehetőség, a képviselők egynegyede a jelenlegi megosztott ellenzék esetében szintén nem alkalmas a feladat betöltésére. Így ezek a politikai csatornák csak egy koalíciós kormányzás esetén lehetnének hatásos alternatívák.[33] Példaként érdemes visszaemlékezni a földtörvénnyel kapcsolatos indítványra, ahol az ellenzéki pártok annak ellenére fordultak az ombudsmanhoz, hogy nekik is lehetőségük lett volna az utólagos normakontroll eljárás kezdeményezésére.
A következő jelentős érv, mely az ombudsman mellett szól, nevezetesen az, hogy nem csupán ismeri az Alkotmánybíróság határozatait, hanem koherensen követi és alkalmazza az alapjogok értelmezési gyakorlata során az Alkotmánybíróság által kialakított sztenderdeket.[34] Az összeegyeztethető értelmezési gyakorlatnak köszönhetően egy következetes rendszert kapunk. Megjegyzendő, hogy az alkotmánybírósági - majd az ombudsman által is átvett - alapjog értelmezéssel sokan nem értenek egyet, mert ezt az értelmezési rendszert a testület magának alakította ki és több módszert alkalmaz, mely olykor kiszámíthatatlan működést eredményezhet.[35] Azonban mindezektől függetlenül, az értelmezés során így alkalmazott közös mérce okán az alapvető jogok biztosa a hozzá beérkezett panaszokból hatékonyan tudja kiválasztani azokat, melyeket az Alkotmánybíróság is befogadásra érdemesnek tarthat. Persze biztosra az ombudsman sem mehet, mégis nagyobb esélye lehet sikert elérni, mint egy laikusnak.
Végül mindenképp említést érdemel az a tény, hogy szemben az Alkotmánybírósággal, az ombudsman esetében a beadványoknak semmilyen formai követelménynek nem kell megfelelniük. Ugyanilyen rugalmassággal kezeli a biztos az egyes hatáskörét érintő korlátokat is.
Az alapvető jogok biztosával kapcsolatban az Alaptörvény csupán annyit szögez le, hogy alapjogvédő tevékenységet lát el, valamint, hogy eljárását bárki kezdeményezheti.[36] Ez nyilvánvalóan tevékenységének teljes terrénumát lefedő meghatározás, amely tevékenységkörnek az absztrakt normakontroll indítványok csupán egy részét teszik ki, ráadásul nem is tekinthetjük elsődleges tevékenységének.
A biztos indítványozási jogkörével az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.), illetve alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) foglalkozik. Az Ajbt. 2.§ (3) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál, míg az Abtv. 24.§ (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a biztos határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha a biztos álláspontja szerint fennáll a jogszabály alaptörvény-ellenessége. Így elmondható, hogy az ombudsman a beérkező panaszok alapján saját álláspontot köteles kialakítani, az Alkotmánybírósághoz pedig abban az esetben fordul, ha véleménye szerint alaptörvény-ellenesség áll fenn.
Feladatának hatékonyabb ellátását célozta meg a biztos, amikor vizsgálata szakmai szabályainak és az alkalmazott módszereinek részletszabályait normatív utasításban (a továbbiakban: Utasítás) adta ki.[37] A belső ügykezelésen túlmenően az utasítás meghatározza azokat a körülményeket, melyek fennállása esetén különösen indokolt lehet az indítványozás. Ezen négy esetet az Utasítás 46. § (2) bekezdése tartalmazza.
Rögzíti továbbá az Utasítás, hogy az indítvány nem irányulhat alkotmányos jog korlátozására, illetve, az Abtv. 24. § (3) bekezdésének megfelelően amennyiben a panaszos olyan kérdéssel kapcsolatban fordul a biztoshoz, amely az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés kapcsán az Alaptörvénynek ugyanarra a rendelkezésére, illetve elvére és azonos alkotmányos összefüggéseire vonatkozik, a biztos mérlegeli, hogy az Alkotmánybíróság döntése óta a körülmények alapvetően megváltoztak-e.[38] Az Utasítás az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatban kimondja, hogy amennyiben önkormányzati rendelettel kapcsolatban kérik a biztostól utólagos normakontroll eljárás kezdeményezését, azt is mérlegelnie kell, hogy a rendelet közvetlenül az Alaptörvény valamely rendelkezésébe ütközik-e.[39]
Végezetül az Utasítás rendelkezései nincsenek kőbe vésve, csupán egy rugalmas szempontrendszert tartalmaznak, melynek célja a későbbi ombudsmani munka megkönnyítése. Láthatjuk, hogy a kezdetben a biztos rendszeresen hivatkozott az Utasítás egyes szempontjaira, mostanra ez az ombudsmani gyakorlat szerves részévé vált, így nem indokolt továbbra is e szempontokra hivatkoznia.[40]
A jogszabályi rendelkezések értelmében alkotmánybírósági indítvány tárgya csak jogszabály, vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz lehet. Ezzel ellentétes az Abtv. szövege, mely szerint az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárás alapján felülvizsgálja a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek valamint a Kúria jogegységi határozatainak Alaptörvénnyel, vagy nemzetközi szerződéssel való összhangját.[41] Annak ellenére tehát, hogy sem az Alaptörvény, sem az Ajbt. nem mondja ki, az ombudsman jogegységi határozat megsemmisí-
- 21/22 -
tését is indítványozhatja, jóllehet erre a gyakorlatban még nem volt példa.[42]
Nem egyértelmű továbbá sem az Alaptörvény, vagy annak módosításának, sem pedig az önkormányzati rendeletek megsemmisítésének indítványozhatósága.
Az Alaptörvénnyel kapcsolatban az ombudsman állásfoglalása egy konkrét ügyhöz kapcsolódik, melyben a Szabadság és Reform Intézet arra kérte a biztost, hogy forduljon az Alkotmánybírósághoz, mivel szerintük számos, 2010 ősze óta elfogadott törvény célja az volt, hogy a kormány kizárólagos hatalomra tegyen szert. Erre adott válaszában az akkori biztos kifejtette, hogy hatásköre gyakorlása során nem absztrakt alkotmányos elvek érvényesülését, csupán az Alaptörvény rendelkezéseinek megtartását vizsgálhatja.[43] Ezek alapján az ombudsman az Alkotmánybíróságnál jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát kezdeményezheti.[44] Ennek ellenére a legelső indítvány épp az átmeneti rendelkezések megsemmisítését kérte, amit az Alkotmánybíróság meg is tett. A negyedik Alaptörvény-módosítás már lehetővé tette, hogy az ombudsman formai okokra tekintettel indítványozhatja mind az Alaptörvény, mind annak módosításának megsemmisítését.[45] Érdekes azonban, hogy mikor a biztos a negyedik módosítás kapcsán élni kívánt ezzel a jogával, panaszát elutasították.
Önkormányzati rendelet megsemmisítését akkor kérheti a biztos, ha az közvetlenül az Alaptörvénybe ütközik, egyéb esetben a Kúriához kell fordulnia, így az önkormányzati rendeletek esetében a felülvizsgálat kettéoszlik. A Kúriához fordulás azonban, mivel csupán intézkedés, előzetes vizsgálat lefolytatását feltételezi.[46]
Az ombudsmannak nem áll módjában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát, illetve jogszabály hatálybalépésének felfüggesztését kezdeményezni az Alkotmánybíróságnál, az csak hivatalból gyakorolhatja az intézkedéseket. Ennek ellenére a biztos jelezheti ezeket a visszásságokat.[47] Ahogy az Alkotmánybíróság határozatában rámutatott, az indítványnak ez a része csupán javaslat,[48] erre a javaslattételre azonban mégis szükség van. Egy jogállamban ugyanis az alkotmányba ütköző normák vizsgálatának és megsemmisíthetőségének lehetősége mellett, az is kiemelkedően fontos, hogy ezek a jogszabályok - függetlenül attól, hogy az alkotmánybíráskodás a bírósági szervezeten belül van megoldva, vagy különálló szervként létezik - a testület elé kerülhessenek.[49] Úgy vélem, ezeket a korlátokat a biztos igencsak rugalmasan képes kezelni.
Abszolút korlátnak tekinthető azonban az Alaptörvény negyedik módosítása,[50] melynek 37. cikke az ombudsmani indítványozást az Alkotmánybíróság hatásköri korlátozása miatt lehetetlenné teszi.[51] A 37. cikk (4) bekezdése határozza meg azokat a tárgyköröket, melyeket mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság csak meghatározott jogokkal összefüggésben vizsgálhat felül és semmisíthet meg.[52] Mivel az Alkotmánybíróság számára is érinthetetlenek ezek a kérdések, értelemszerűen az alapvető jogok biztosa számára sem áll fenn az indítványozási lehetőség. Az ombudsmani gyakorlat azonban részben azt a korlátot is áttörte. Konkrét ügyben mutatott rá a biztos, hogy a hatáskört korlátozó szabály a korábbi Alkotmányban rögzített, népszavazásra nem bocsátható tárgykörrel állítható párhuzamba, így az Alkotmánybíróság által ott kifejtettek jelen esetben is irányadóak. Ott pedig az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése indokolt. A költségvetésről szóló törvény fogalmába így nem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, aminek költségvetési vonzata van. Mivel a 37. cikk (4) bekezdés célja, hogy az Alkotmánybíróság döntése ne veszélyeztesse a költségvetési gazdálkodást, az e körön kívül eső jogszabályok minden további nélkül felülvizsgálhatók[53] , így indítványozhatók is.
Végezetül említést érdemel, hogy nincs lehetőség utólagos absztrakt normakontroll eljárásra, ha a vizsgálat tárgya res iudicata, kivéve, ha az Alkotmánybíróság döntése óta a körülmények alapvetően megváltoztak.[54]
Tevékenységét tekintve az alapvető jogok biztosa egyszerre lát el alapjogvédő és alkotmányvédő feladatokat is. Alkotmányvédelmi jellegű indítványozásról akkor beszélünk, amikor nem alapvető jog sérelme miatt fordul az Alkotmánybírósághoz, hanem egy alkotmányos követelmény figyelmen kívül hagyása miatt.[55] Az európai ombudsmanok mindegyikére jellemző, hogy a polgárok alapvető jogainak védelme az alapvető feladata.[56] Így van ez nálunk is. Az Alaptörvény 30. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a biztos alapjogvédő tevékenységet lát el. Ebből az következik, hogy a biztos indítványozási gyakorlata során is az alapjogvédő funkció gyakorlását kell elsődlegesnek tekinteni. Mondhatjuk, ez szerepfelfogásából adódik.[57] Azonban épp az első indítványa volt az, melyben a biztos rávilágított arra, hogy adott esetben alkotmányvédelmi feladatokat is el kell látnia. Az Átmeneti Rendelkezésekkel kapcsolatban benyújtott indítványában a biztos a jogállamiság elvére, valamint a jogrendszer egységét veszélyeztető, egyértelműen nem átmeneti jellegű rendelkezésekre hivatkozva fordult az Alkotmánybírósághoz.[58] A biztos alkotmányvédelmi funkciója nem általános, hiszen, különösen súlyos alkotmányossági aggályra volt szükség az indítványozói fellépéséhez. Ennek ellenére nem
- 22/23 -
is kivételes, hiszen több indítványban is megjelent az alapjogvédelem mellett alkotmányvédelmi elem.[59] Mindezekből végső soron az a következtetés vonható le, hogy a két funkció nem áll olyan távol egymástól, hiszen az egyes jogállami alapelvek szoros összefüggésbe hozhatók az egyének alapvető jogaival. Inkább azt mondhatjuk, hogy az alkotmányvédelmi funkció egyfajta kiterjesztőbb szerepfelfogás,[60] ami egyfajta kiegészítése az ombudsmani alapfunkciónak.
Az actio popularis eltörlését ellenzők úgy vélték, hogy az új szabályozással egy hagyományos demokratikus garanciától fosztotta meg az embereket a jogalkotó, és az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetősége szűkült.[61] A másik érv az egyén jogérvényesítési lehetőségeinek csorbulása. Az actio popularis ennek fényében olyan erős alkotmányossági biztosítékként volt számon tartva, melynek keretében semmi akadálya nem volt annak, hogy az alkotmánysértő jogszabályok az Alkotmánybíróság elé kerüljenek.[62] Ez utóbbi, valóban alapvető fontosságú, hiszen az állampolgári jelzések adott esetben nagy segítséget jelenthettek a testület számára. Sokak szerint az actio popularis eltörlése következtében maradó alkotmányjogi panasz visszalépés az alkotmányvédelem, és a preventív, objektív alapjogvédelem terén. A vitairat szerint a normakontroll-eljárások, akkor képesek betölteni rendeltetésüket, ha az indítványozók az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak, de a védelem nem valósul meg akkor, ha az indítványok az indítványozói kör szűkítése vagy jogosultak hajlandóságának hiánya végett nem jutnak el a testülethez.[63] Tilk Péter szerint az actio popularis léte fontosabb, hiszen az a téves jogalkotói produktumok szűrését látja el, míg az alkotmányjogi panasz a téves bírói döntések esetén releváns. Mivel a bírói döntések téves volta minden esetben tévedésekben keresendőek, szándékosság nem lelhető fel mögöttük, ellenben a jogalkotói tévedésekkel, melyek sokszor nem is igazi tévedések, tekintve, hogy politikai érdekek húzódnak mögöttük. Ezen politikai játszmák miatt, az actio popularis nagyobb előnyt jelentene, köszönhetően a széles indítványozhatóságnak.
Ezzel ellentétben Lápossy, aki kezdetben szintén amellett érvelt, hogy az actio popularis nem pótolható veszteség,[64] később maga is úgy vélte, az ombudsman indítványozási jogköre az actio popularis megfelelő alternatívájává vált. Olyan csatorna, mely akkor is eljuttathatja az állampolgárok által benyújtott panaszokat az Alkotmánybírósághoz, ha nem áll fenn közvetlen érintettség, vagy sérelem.[65] Így az egyetlen különbség a korábbi és az új eljárás között csupán annyi, hogy az alapvető jogok biztosa egy szakmai előszűrőként viselkedik, mely az Alkotmánybíróság tehermentesítését segíti elő. Ezt alátámasztja Szabó Máté is, aki szerint az actio popularis maximum a befogadás oldalán volt hatékony, a panaszok anélkül álltak a testület előtt, hogy azokkal bármit is kezdtek volna.[66] Nem is várható el az Alkotmánybíróságtól, hogy ekkora számú üggyel megbirkózzon. A biztos eljárásának formai kötetlensége lévén, rugalmasabban és gyorsabban képes dönteni a panaszok létjogosultsága felől.
Nézzünk pár példát a legmeghökkentőbb indítványokra. Az egyik legtöbbször említett, az ingyen sörről szóló népszavazási kezdeményezés OVB általi elutasító határozat miatti Alkotmánybírósághoz fordulás. Egy másik, szintén megalapozatlan indítványban a kifogástevő azon kérdés hitelesítését elrendelő OVB-határozatot támadta meg - több ízben is - amely helyt adott a saját indítványának. Ezekkel a nyilvánvalóan értelmetlen indítványokkal a testületnek megalapozatlanságukra tekintet nélkül, ugyanolyan eljárásban kellett határoznia, mint a valóban fontos ügyek esetében, ez pedig rendkívül időigényes feladatnak bizonyult az ilyen és ehhez hasonló típusú beadványok egész hada következtében.[67] Jelenleg az Alkotmánybíróság elé már csak azok a közvetlen érintettség nélküli panaszok kerülnek, amelyek a biztos álláspontja szerint is megalapozottak. Paczolay Péter szerint az Alkotmánybíróság feloldásra került azáltal, hogy az absztrakt utólagos normakontroll indítványozói körét a lehető legszélesebben húzták meg. Valójában a kivételesen erős hatáskörök, csak látszatra léteztek. Az actio popularis megfelelő szűrés nélkül kontrollálhatatlan ügyterhet jelentett. Éppen ezért, a lemondás nem volt nagy ár, a valódi alkotmányjogi panasz érdekében.[68] Az actio popularisért "cserébe" a valódi érintettek megkapták a valódi alkotmányjogi panaszt.[69] A cserét méltányolhatónak tartjuk, tekintve, hogy az alapjogok védelmi szintje így emelkedett, hisz az Alkotmánybíróság azokra az ügyekre koncentrálhat, melyeknek valóban van relevanciája - hiszen valakit ténylegesen érintenek. Akik pedig érintettség nélkül sérelmesnek tartanak egy ügyet, az ombudsmanon keresztül továbbra is segíthetik a testület munkáját.
Nem mehetünk el szó nélkül amellett a tény mellett sem, hogy Lábady Tamás már 1991-ben az akkori rendszer megváltoztatását sürgette, kiemelve, hogy az alkotmánybíráskodás valódi terrénuma a valódi alkotmányjogi panaszok kontradiktórius eljárásban történő elbírálása.[70]
Egyes szerzők szerint az actio popularisnak lehetett volna létjogosultsága, de az csakis az Alkotmánybíróság megreformálása útján lett volna lehetséges. Példának okáért, Tóth J. Zoltán szerint actio popularis csak olyan formában maradhatott volna fent, ha a testület erős szűrést hajthatott volna végre, többek között úgy, hogy az alkotmánybírák dönthettek volna a panaszok befogadhatóságáról, és ha a bírák közül senki sem
- 23/24 -
tartotta volna megalapozottnak, abban az esetben rövidített indokolással lehetséges lett volna a visszautasítás, tehát a bírák egyfajta kvázi vétójoggal rendelkeztek volna.[71]
Megvizsgálva az actio popularis eltörlése óta eltelt két évet, véleményünk szerint nyugodt szívvel állítható, hogy az alkotmányjogi panasz, valamint az utólagos absztrakt normakontroll intézménye hatékonyan képes helyettesíteni a populáris akciót.
Az actio popularisszal kapcsolatos problémák már korán kiütköztek, mely mellett a pozitív hatásai igazán jelentéktelennek tűntek. Elsőként erre a problémára Lábady Tamás hívta fel a figyelmet, aki szerint a bárki által kezdeményezhető populáris akciók a rendszer hibáit észlelve beadásra kerültek, és ha az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta az adott jogszabályt, azt megsemmisítette. Ez nem jelentett volna problémát, hiszen épp ez volt a jogintézmény lényege, azonban tekintettel arra, hogy a beadványok a legkülönfélébb jogterületeket érintették, a jogrendszerünket az a veszély fenyegette, hogy olyanná válik, mint egy lyukas ementáli sajt.[72] Ezeket a hézagokat persze lehetséges orvosolni, de ha a beadványozás óriási méreteket ölt - ahogy ez meg is történt - abban az esetben jogrendszerünknek az eklektikussá válás veszélyével kellene szembenéznie.
Több javaslat is megfogalmazódott a problémákkal kapcsolatosan az évek során. Ádám Antal a beadványok illetékkötelességében látta a megoldást.[73] Ez a gondolat megjelenik Lábady Tamásnál is. Megoldási javaslataiból a teljesség igénye nélkül szemezgetünk. Elsőként a tárgyi oldalon megjelenő felvetése, mely szerint csak a törvényi szint alatti korábbi jogszabályok, illetőleg az új rendszer egészére terjesztette volna ki a jogszabályok indítványokkal történő támadhatóságát.[74] Érthető, miért csak a rendszerváltás után hozott jogszabályok lettek volna száz százalékban vizsgálat tárgyává tehetőek, mivel azok már az "új" Alkotmányunkkal összhangban lettek létrehozva. Sajnos a vizsgálódás tárgyának oly mértékű korlátozása, miszerint csak a törvény alatti elemeket lehet vizsgálni, véleményünk szerint az absztrakt normakontroll egyik fontos céljával ellentétes.[75] Másik felvetése az ügyvédkényszer volt, mely egy abszolút érthető indok. Már csak azért is, mivel, ha megvizsgáljuk a későbbi beadványokat, láthatjuk, hogy a beadványozók nagy többsége laikus, nem joggal foglalkozó személy volt.[76] Ezek után érthető, hogy az actio popularis intézményében nem elsősorban a jogszabályok Alkotmányellenességének a ténye, a megalapozott alapjogi érvrendszerben való elhelyezése lett az elsődleges szempont,[77] sokkal inkább maga a probléma leírása, mely az alapjogi érveléstől sokszor a lehető legmesszebb állt.
Erre a problémára Kilényi Géza két megoldást látott. Az egyik, a már fent említett ügyvédkényszer, a másik opció nem volt más, mint maga az ombudsman, aki már alapvetően is alapjogvédelmi feladatokat lát el és ismeri az Alkotmánybíróság munkásságát.[78]
Az actio popularis esetén a régi Abtv. szóhasználatával élve "bárki" indítványozóként léphetett fel az Alkotmánybíróság előtt. Talán ez az a része az actio popularisnak, amit a legtöbbször ért vád.
Gondoljunk csak vissza Sólyom László szavaira, aki fennállása alatt végig egy hatékony alkotmányjogi garanciának tekintette az actio popularist. Ennek ellenére még ő is azon a véleményen volt, hogy az Alkotmánybíróság egyfajta "szuperpanasz" intézménnyé vált miatta.[79] Pillantsunk rá a beadványok statisztikáira. Rögtön kiolvasható, hogy 2001-re már az Alkotmánybíróság feladatának jó részét a panaszok teszik ki.[80] Közvetlen összefüggés feltételezhető a beérkezett panaszok nagy száma és Kukorelli állítása közt, miszerint az actio popularis fennállása alatt az Alkotmánybíróság a nagy ügyekkel érdemben foglalkozott, a kisebbek azonban gyakran a feledés homályába merültek.[81]
Ennek a problémakörnek a megoldására merült fel lehetőségként az előzetes szűrés, mely nem csupán formai, hanem tartalmi szempontok figyelembe vételével végzi működését. Tartalmi szempontokkal az Alkotmánybíróság már foglalkozott egy korábbi határozatában,[82] melyben az alapjogokat érintő kérdésekre szűkítette a panasszal megindítható eljárásokat.
Itt felmerül az a kérdés, hogy mennyire vonatkozik egy adott alkotmányjogi problémakörre, és hogy milyen alapjogi alátámasztottsága van a beadványnak. Egy bárki által kezdeményezhető normakontroll esetén, nem várható el tökéletes jogi előkészítettség, pedig könnyen lehet, hogy egy jól előkészített beadvány sorsa nem elutasítás lenne.
További megoldási javaslat volt még, hogy a vizsgálati lehetőségeket csak bizonyos alapjogokra kellene leszűkíteni.[83] Mik lennének ezek az alapjogok? Ez a szűkítés mindenképpen sérti a jogbiztonságot, amely felvet több olyan kérdést is, hogy mi az, ami alapján megkülönböztetünk alapjogokat egymástól? Mivel önmagában az élethez való alapjog vagy a szólásszabadság a fontosabb? Természetesen az élethez való jog, és annak a védelme a legfontosabb, de akkor is az élet értéket fog képviselni, ha mondjuk a véleményünk kinyilvánítása végett valakit bebörtönöznek egy életre? Tehát mi alapján tegyünk különbséget beadvány és beadvány között?[84]
Itt jön szóba a válogatási jog, amely nem takar mást, minthogy maguknak az Alkotmánybíráknak adunk a kezükbe egy
- 24/25 -
olyan szelekciós jogosítványt, mely alapján eldönthetik, hogy a beérkező indítványtól várható-e alkotmányossági kérdés eldöntése vagy nem.[85] Ezt több bírálat is érte, mivel ezáltal maga az Alkotmánybíróság működése válna teljesen kiszámíthatatlanná, és nem feltétlenül venne le terhet a bírák válláról, mert ugyanúgy foglalkozni kell magával a beadvánnyal. Illetőleg, ami talán nagyobb problémákat okozhat az nem más, mint a jogkörnek a következményei, melyek diszkriminatív helyzeteket szülhetnek.[86]
Ennek a megoldása az új Alaptörvénnyel eldőlt, mivel az indítványozási jogkört lényegesen leszűkítve, a bárki által kezdeményezhető popularis actio eltörlésre került. Az előzőekben tárgyalt felvetéseket, javaslatokat kivetítve a jelenlegi rendszerre elmondhatjuk, hogy az ombudsman megerősödött indítványozási jogkörének, valamint a korábbi biztos szerepfelfogásának és tevékenységének köszönhetően az alapvetőjogok biztosa abszolút megoldást jelenthet az eddigiekben vázoltakra, mivel ismeri az Alkotmánybíróság működését, ezáltal szorosabban tud együttműködni a testülettel. Ha csak a már említett határozatot vesszük alapul,[87] az alapvető jogok biztosa a közös sztenderdek alkalmazása miatt feltehetően nagyobb biztonsággal képes olyan beadványokat intézni az Alkotmánybíróság felé, melyek célba találnak. Arról nem is beszélve, hogy általa feloldásra kerül az ügyvédkényszer, valamint a válogatási jog problematikája is. Végül pedig a biztos képes szakmai szűrőként viselkedni, mellyel nagyrészt képes tehermentesíteni az Alkotmánybíróságot.[88]
Az alapvető jogok biztosának 2012-es évi országgyűlési beszámolójából kiderül, hogy az adott évben többen keresték meg a biztost, mint az azt megelőző évben a három önálló biztost együttesen. Összesen 7049 panaszbeadvány érkezett a hivatalhoz, melyből a tárgyév végéig 5346 került feldolgozásra. A következő évben nagyjából egyező mennyiségű panasz érkezett, 6977 alkalommal fordultak az ombudsmanhoz. Ebből a statisztikából jól kiolvasható, hogy a Szabó Máté féle szerepfelfogás elérte célját, az ombudsmani hivatal igen csak élénken volt jelen a köztudatban. Ami az utólagos normakontroll ügyeket érinti, az első évben 562, míg a 2013-as esztendőben 359 volt belőlük. A korábban az Alkotmánybíróság elé kerülő hozzávetőlegesen nagyjából évi 800 beadványhoz képest ez a szám visszaesést mutat, azonban az első, 2012-es évben ez korántsem jelentős. Véleményünk szerint kiolvasható a 2013-as év számadatából, hogy a hobbi beadványozás visszaszorulóban van, hiszen az ombudsman akkor is részletes tájékoztatást ad, amikor az utólagos normakontrollra irányuló panaszbeadvány nyilvánvalóan alaptalan. Az Alkotmánybírósági elutasító határozatokkal szemben, ez a fajta személyre szabott tájékoztatás egy hosszú folyamat első lépése lehet. Ezzel a stratégiával talán elérhető lesz pár éven belül az ilyen típusú panaszok teljes visszaszorítása, majd kigyomlálása a rendszerből. Persze a beadványok nagy része az első évben alaptalannak bizonyult, ugyanis a biztos mindösszesen 20 esetben élt az Alkotmánybírósághoz fordulás jogával, valamint további 253 embert arról tájékoztatott, hogy más indítvánnyal már a testülethez fordult. A 2013-as év mindösszesen kettő darab alkotmánybírósági indítványa az egyetlen olyan adat, amely valamiféle aggodalomra adhat okot. Kérdésként merülhet fel ugyanis, hogy valóban a biztos személyében bekövetkezett változás áll-e a háttérben - és így a szerepfelfogás oly mértékű változása, mely esetleg negatív hatással lehet magára a normakontrollra is -, vagy egyszerűen a beadványok megalapozatlanságáról beszélhetünk. Az biztosan kijelenthető, hogy a panaszok megalapozottságának részletes vizsgálata nélkül messzemenő következtetéseket nem szabad levonnunk.
AJBH Beszámoló 2012[89]
| Panaszügyek száma | 7049 |
| Alkotmányossági indítványok kezdeményezése | 562 |
| Véleményezésre megküldött jogszabálytervezetek | 250 |
| Összes befejezett ügy | 5346 |
| Folyamatban lévő ügyek | 1703 |
AJBH Beszámoló 2013[90]
| Panaszügyek száma | 6977 |
| Alkotmányossági indítványok kezdeményezése | 359 |
| Véleményezésre megküldött jogszabálytervezetek | 295 |
| Érdemi beadványok összesen | 7631 |
| Összes befejezett ügy | 7757 |
| Folyamatban lévő ügyek | 855 |
- 25/26 -
Bihari Mihály volt alkotmánybíró szóbeli közlése szerint évente kb. 800, az utólagos normakontrollra vonatkozó állampolgári beadványból dolgozta fel azokat, amelyeket erre alkalmasnak ítélt. Nem készült az évtizedek során beadott több ezer beadvány sorsáról egységes feldolgozás, vagy legalábbis nyilvánossá nem lett.
Láthatjuk, hogy - ahogy Bihari Mihály volt alkotmánybíró is említi - az Alkotmánybíróságot terhelő ügyáradat olyan mértékű volt, hogy annak kontrollálása lehetetlenné vált. Épp ebből adódik az a korántsem bíztató helyzet, hogy pontos statisztikák sem lelhetők fel a kérdéssel kapcsolatban.[91] Ezzel szemben, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala éves beszámolóiban pontos adatokat volt képes közölni, mégpedig igen beszédes számokkal bemutatva tevékenységét.
A már említett szerepfelfogások közti különbséget egyértelműen mutatja az a tény, hogy míg Szabó Máté hivatali ideje alatt, az Alaptörvény hatályba lépését követő időszakban 38 darab alkotmánybírósági indítványt nyújtott be, addig Székely László 2013 szeptembere óta mindösszesen 3 alkalommal fordult az Alkotmánybírósághoz a kézirat lezárásáig.
Bár sok szempontból új jogkörként viselkedik az indítványozás, a biztos számára már kezdetektől nyitva álló lehetőségről beszélünk, jóllehet, soha nem beszéltek volna róla, ha nem történik arculatváltás az Alkotmánybíróság életében. Ennek bekövetkezése miatt azonban több okból is szükségessé vált az ombudsmani indítványozás előtérbe helyezése. Azáltal, hogy lehetőség van a biztoshoz fordulni, ha nem áll fenn személyes érintettség, közvetve fennmarad az actio popularis, egyúttal pedig hatékonyabbá is válik többek közt azáltal, hogy az ombudsman szakmai szűrőként segíti az Alkotmánybíróság munkáját. A segítség azonban nem merül ki az előszűrésben, önmagában az indítványozás is megkönnyíti az Alkotmánybíróság dolgát, hisz sok esetben az ombudsman hozza döntési helyzetbe a testületet. A jog világától kissé elvonatkoztatva, a két szervezet viszonyát úgy lehet ábrázolni, mint a labdarúgásban az irányító és a csatár kapcsolatát. Az Alkotmánybíróság tölti be a csatár szerepét, ő az, aki gólt szerez, vagyis dönt egy jogszabály alaptörvény-ellenességéről. Ahhoz azonban, hogy - döntési - helyzetbe kerülhessen, szüksége van egy pontos passzra az irányítótól, aki jelen esetben az ombudsman. Az ombudsman passzai pedig az állampolgári jelzéseknél nagyobb arányban képesek célba találni.
Az eltelt idő sok kérdésre is választ adott. Egyértelművé vált, hogy a biztos nem a "beadványok postása", tehát nincs szó arról, hogy a hozzá érkező panaszokat kötelező erővel továbbítani kell az Alkotmánybíróság felé. Épp ellenkezőleg: az ombudsmannak saját véleményt kell kialakítania minden egyes beérkező panaszról, indítványozásnak csak akkor van helye amennyiben saját álláspontja szerint az indokolt. Lehetséges, hogy már az Abtv. illetve az Ajbt. bekezdéseiből is kiolvasható, mégis a kialakult gyakorlattal lehet a legjobban szemléltetni az ombudsman eljárását. A gyakorlat kialakulását elősegítendő, az alapvető jogok biztosa normatív utasításban szabályozta saját eljárását, ami mára az indítványozás szerves részévé vált.
Figyelemmel kell lenni azonban arra is, hogy ez a régi-új jogkör nem veszélyeztetheti az alaptevékenység ellátását, ennyiben az indítványozás "szűkös jószág".[92] Az Alaptörvény meghatározása szerint az alapvető jogok biztosa továbbra is alapjogvédő tevékenységet végez, melybe az indítványozás teljes mértékben beleillik, azonban be kell látnunk, hogy ennek az alapjogvédelemnek első sorban a közigazgatási hatóságok kontrolljában kell érvényre jutnia. Az ombudsman feladatkörének kiszélesítésével azonban ugyanannak az apparátusnak kell jóval nagyobb számú ügyet megoldania. Figyelembe véve, hogy 2015 elejétől az ombudsmani hivatal kibővült az OPCAT irodával, véleményünk szerint indokolt lehetne a hivatal rendelkezésére álló források bővítése is.
Végezetül, bár valószínűleg hosszabb időnek kell még eltelnie ahhoz, hogy erről mindenki így vélekedjen - ha ez egyáltalán bekövetkezik -, álláspontunk szerint az alapvető jogok biztosa kezében lévő indítványozási jogkör, valamint az e dolgozatban csak megemlített alkotmányjogi panasz kiszélesítése együttesen sikeresen léptek az actio popularis helyébe. Egyúttal a két intézmény együttes fennállása az alapjogok még teljesebb körű érvényre jutását tette lehetővé. Nem elhanyagolható tény ugyanakkor, hogy a jelenlegi visszafogott indítványozás veszélyeket rejthet magában. Nem állítható, hogy a figyelemfelhívás, valamint a találati pontosság versenyében előbbi lenne az egyértelmű befutó, azonban úgy véljük, hogy ahhoz, hogy az előzőekben elhangzottak szerint a biztos képes legyen segíteni az Alkotmánybíróság munkáját, az indítványozás terén jelentősebb aktivitás lenne indokolt. ■
JEGYZETEK
[1] Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság sarkalatos átalakítása. MTA Law Working Papers, 2014 8. sz. 1.p. http://jog.tk.mta.hu/mtalwp
[2] Berkes Lilla-Csink Lóránt: Alkotmánybírósági indítvánnyal a rászorulókért. Hajas Barnabás-Szabó Máté (szerk.) Pajzsuk a törvény. Alapvető jogok biztosának hivatala. Budapest, 2013. 33-34. p.
[3] Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja.
[4] Az első évben például 25 alkalommal fordultak az Alkotmánybírósághoz, ebből 24 az alapvető jogok biztosa, 1 pedig a kormány nevéhez köthető. Lásd: Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Budapest, Pázmány Press, 2014. 73. p.
[6] Az Alkotmánybíróság funkcióit részletesen lásd: Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság. Magyar Közigazgatás, XLV. évf., 1. sz. 10-11. p.
[9] ifj. Trócsányi László: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar Közigazgatás, 1993. 7. sz. 393. p.
[10] Halmai Gábor: Az alkotmányjogi panasz - jelen és jövendő. Bírák Lapja, 1994. 3-4. sz. 50. p.
[11] Tóth (2012): i. m. 32. p.
[12] Lábady Tamás: A populáris akció és az egyéni jogvédelem biztosítása az alkotmánybírósági eljárásban. Magyar jog, 1991. 7. sz. 386. p.
[13] Varga Zs. András: Ombudsman, ügyész, magánjogi felelősség. Alternatív közigazgatási kontroll Magyarországon. Budapest, Pázmány Press, 2012. 133 p.
[15] Lásd még: Petrétei i. m. 9. p.
[16] Ádám Antal: A jogrendszer alkotmányosiasodása és erkölcsiesedése. Jogtudományi Közlöny, 1998. 10. sz. 356-357. p.
[17] Csepy Dorottya: Az alkotmánybírósági modellek. In: Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndíjasok, Parlaments praktikum. Budapest, Parlamenti módszertani iroda, 2012. 100. p.
[18] Csepy: i. m. 101.
[19] Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon. Budapest, Rejtjel kiadó, 2004. 13. p.
[20] Haraszti Miklós: Média-önszabályozási útmutató, kérdések és válaszok. Bécs, EBESZ - Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, 2008. 70. p.
[21] Ilyen: Svédország, Dánia, Finnország és Új-Zéland.
[22] Szabó: (2012) i. m. 67. p.
[23] Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás-alkotmányértelmezés. Budapest, Rejtjel, 2003. 212. p.
[24] Kucsko-Stadlmayr, Gabriele (szerk.): Európai ombudsmani intézmények. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 240 p.
[25] Szabó: (2012) i. m. 67. p.
[26] Szabó: (2012) i. m. 67. p.
[27] Szabó Máté: A kilenchónapos alkotmány. Magyar Nemzet, 2012.08.21. 6. p. (további hivatkozás esetén a megjelölés Szabó (2012a).
[28] Állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. §.
Lásd még: Takács Albert: Egy a biztos. In: Cserny Ákos: Ünnepi tanulmányok Rácz Attila 75. születésnapja tiszteletére. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó Zrt., 2013. 545. p.
[29] A kivételes esetek egyike volt az OBH-8526/1997 számú indítvány.
[30] Somody Bernadette: Aki az Alkotmánybíróságot még megszólíthatja: az ombudsman normakontroll-indítványozási gyakorlatáról. Fundamentum, 2012. 2. szám. 113. p.
[32] Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Budapest, Századvég Kiadó, 2006. 98. p.
[33] Szabó (2012) i. m. 69. p.
[34] Lápossy Attila: Áthatás-átvétel - Az Alkotmánybírósági értelmezések, sztenderdek használata az állampolgári jogok országgyűlési biztosának gyakorlatában. De iurisprudentia et iure publico 2011. 2. sz. 1-6. p.
[35] Szente Zoltán: Minta után szabadon. Fundamentum, 2001. 2. sz. 8. p.
[36] Alaptörvény 30. cikk.
[37] Lásd 2/2012. (I. 20.) AJB utasítás
[38] Utasítás 46. § (4)-(5) bekezdés. Utóbbit lásd még: 3.3.2. Hatásköri korlátok.
[39] Utasítás 46. § (6) bekezdés.
[40] Lápossy: (2012) i. m. 41-42. p.
[41] Abtv. 37. § (2) bekezdés.
[42] Berkes-Csink: i. m. 36. p.
[43] Lásd még: 3.3.2. Hatásköri korlátok.
[44] AJB-4807/2012 (közlemény).
[45] Berkes-Csink: i. m. 36. p.
[46] Berkes-Csink: i. m. 37. p.
[47] Berkes-Csink: i. m. 37. p.
[48] 31/2012. (VI. 29.) AB határozat a családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. törvény 8.§ hatálybalépésének felfüggesztéséről.
[49] Lápossy: (2012) i. m. 39. p.
[50] Azt követően, hogy az Átmeneti Rendelkezések 27. cikke már tartalmazta.
[51] Berkes-Csink: i. m. 38. p.
[52] Ezen jogok: élethez és emberi méltósághoz való jog, személyes adatok védelméhez való jog, gondolat a lelkiismeret és vallás szabadságához való jog, magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggő jogok.
[53] Berkes-Csink: i. m. 39. p.
[54] Abtv. 24. § (3) bekezdés.
[56] Lápossy: (2012) i. m. 42. p.
[57] Lápossy: (2012) i. m. 43 .p.
[58] AJB-2302/2012 indítvány.
[59] AJB-2683/2012 indítvány.
[60] Lápossy: (2012) i. m. 42. p.
[61] Chronowski: i. m. 8. p.
[62] Somody: i. m. 114. p.
[63] RÉSNYIRE ZÁRT AJTÓ? Az alkotmányjogi panasz az alkotmány- és alapjogvédelemben. EKINT. 4-5.
(http://www.ekint.org/ekint/ekint.head.page?nodeid=665)
[64] Lápossy: (2012) i. m. 40. p.
[65] Lápossy: (2013) i. m. 5. p.
[66] Szabó: (2012) i. m. 68. p.
[67] Tóth J. Zoltán: Az alkotmánybírósági egyéni alapjogvédelem eszközei és gyakorlata. In: Lőrincz Lajos (szerk.): Állam és közösség. Budapest, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2012. Továbbiakban a megjelölése 2012a
[68] Paczolay: (2012) i. m. 68. p.
[69] Tóth: (2012) i. m. 31. p.
[70] Lábady: (1991) i. m. 385. p.
[71] Tóth: (2012a) i. m. 361. p.
[72] Lábady: (1991) i. m. 387-388. p.
[73] Tilk Péter: Az utólagos normakontroll lehetséges jövője. Jogtudományi Szemle, 2001. 2. sz. 88. p.
[74] Lábady: (1991) i.m. 388. p.
[75] Halmai: i. m. 45. p.
[76] Tilk: (2001) i. m. 88. p.
[77] Kilényi Géza: Alkotmánybíráskodás külföldön és nálunk. Új Magyar Közigazgatás, 2012. 7-8. sz. 32-43. p.
[78] Tilk: (2001) i. m. 88. p.
[79] Halmai: i. m. 45-46., illetve Sólyom László említette szuperpanasz intézményként.
[80] Tilk Péter: Az új típusú alkotmányjogi panasz. Alkotmánybírósági Szemle, 2011. 2. sz. 126. p.
[81] Kukorelli: i. m. 98. p.
[82] 65/1992. (XII. 17.) ABH.
[83] Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzéséről. Jogtudományi közlöny, 1992. 12. sz. 529. p.
[84] Tilk: (2011) i. m. 8. p.
[85] Lábady Tamás: A helyét kereső alkotmánybíráskodás. Világosság, 1993. 1. sz. 39. p.
[86] Schmidt Péter: Az alkotmánybíróság és a központi államszervezet. In: Alkotmánybíráskodás (Kilényi Géza szerk.) Budapest, Unió. 1993. 183. p.
[87] 65/1992. (XII. 17.) ABH.
[88] Szabó: (2012a) i. m. 6. p.
[89] Alapvető jogok biztosának 2012. évi beszámolója.
[90] Alapvető jogok biztosának 2013. év beszámolója
[91] Megjegyzendő, hogy még az Alkotmánybíróság honlapján található statisztikák is eltérő adatokról számolnak be.
[92] Lápossy: (2013) i. m. 2. p.
Lábjegyzetek:
[1] A szerzők Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar hallgatói.
Visszaugrás
