2012 januárja óta eltelt több mint másfél év alatt az ombudsman számos nagy jelentőségű ügyben fordult az Alkotmánybírósághoz, a testületet megszólító indítványai nyomán pedig több, elvi jelentőségű határozat is született. Az alapjogi biztos a törvényi keretek adta lehetőséget kihasználva, saját nevében és megfelelő szakmai, alkotmányjogi megalapozottság esetén élt az indítványozás eszközével. Kezdeményezései mögött egyaránt álltak az állampolgári, civil jelzések, vizsgálati jelentések, sőt a jogszabály-véleményezés kapcsán kifejtett, de figyelmen kívül hagyott aggályok. Jogtörténeti mércével persze másfél év nagyon kevés, de az már látható, hogy a populáris akció egyfajta "pótlékának" szánt közvetlen indítványozás zökkenőmentesen vált az alkotmányos gyakorlat részévé, a tudományos elemzés, sőt a társadalmi közbeszéd tárgyává is. Talán önmagában már ezért is érdemes foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy mi lesz a további sorsa ennek a sajátos intézménynek, szervesülhet-e majd az újonnan megválasztott ombudsman[1] gyakorlatában, azaz túlmutathat-e egy adott országgyűlési biztos személyhez tapadó saját szerepfelfogásán. A kérdés korántsem elméleti csupán, ugyanakkor a válasz keresése az alkotmánybíráskodás és az ombudsmani jogvédelem funkciójának alapvető elemeihez vezet el minket.
Tanulmányomban azt kívánom megvilágítani, hogy milyen fő alkotmányjogi megfontolások állhatnak a biztos indítványozási gyakorlata mögött. A vizsgálódás ezen belül két, egymással összefüggő kérdéskörre koncentrál: a közvetlen, vizsgálat nélküli normakontroll kezdeményezésre és az alkotmányvédelmi aspektusú indítványozásra. Alkotmányjogi érvekkel igazolni szeretném azt, hogy az ombudsman másfél éves, konkrét indítványokból építkező gyakorlata több, mint egy konkrét alapjogi biztos "aktivista" szerepfelfogásának terméke. A kiépített gyakorlat elemeinek fenntartása pedig továbbra is, az ombudsman személyétől függetlenül szükségszerű volna. Kétségtelen, hogy az egyszemélyes intézményként működő ombudsmanok által vállalt szerepfelfogás különös jelentőségű, de álláspontom szerint ez a jellegzetes elem sem vezethet a normakontroll indítványozás gyakorlásának feladásához. A tanulmány reflektál a közelmúlt közjogi változásaira is, és annak bemutatására törekszik, hogy az országgyűlési biztosi intézmény jogállásának, a jogosultság alkotmányos alapjának változatlansága mellett az indítványozói kör változása sem támasztja alá a biztos által eddig követett alapvetésekkel és szempontokkal való szakítást. A gyakorlat elemzéséhez jó hátteret jelentett, hogy az alapvető jogok biztosának munkatársaként aktív részese lehettem az egyes alkotmánybírósági indítványok előkészítésének.
Az alkotmánybírósági, valamint az ombudsmantörvény[2] viszonylag kevés direkt tételes előírást tartalmaz a biztos indítványozási jogkörével összefüggésben. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja mindössze annyit rögzít, hogy az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának kezdeményezésére vizsgálja felül a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját. Az ombudsmantörvény két helyen is említi az indítványozási jogkör gyakorlását, a 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdése mondja ki, hogy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál. Az intézkedésekről szóló részben az ombudsmantörvény 34. §-a úgy fogalmaz, hogy az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározottak szerint az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az Abtv. 24. § (2) bekezdése mindehhez annyit tesz hozzá, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha a biztos álláspontja szerint a jogszabály Alaptörvény-ellenessége fennáll.
A szabályozás tehát önálló hatáskörként[3] teremti meg a közvetlen indítványozás lehetőségét: az ombudsman például állampolgári jelzés, panasz alapján, eljárás vagy vizsgálat lefolytatása nélkül kezdeményezheti az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll-eljárását. A viszonylag lazának mondható meglévő indítványozási feltételrendszert formálta a kezdetektől ombudsmani gyakorlat, de a transzparens és kiszámítható működés érdekében már 2012 januárjában megszületett az alkotmányossági jogszabálykritikát megfogalmazó beadványok kezelésével kapcsolatos szempontokat meghatározó normatív módszertani utasítás.[4] A normatív utasítás
47/48
eleve meglehetősen rugalmas szabályokat tartalmaz, nem állandó jellegű eligazítást, hanem inkább módszertani áttekintést és iránymutatást ad a gyakorlat számára. Az első hónapokban a biztos még rendre hivatkozott a normatív utasítás egyes szempontjaira, később azonban ezt a direkt hivatkozást az indítványok szövegében már nem tartotta szükségesnek, az utasítás szempontjai szervesültek magában az ombudsmani gyakorlatban.[5]
A normatív utasítás kiadását szükségessé tette az is, hogy az alapjogi biztos nem a formailag egyébként megfelelő beadványok postása, hanem saját jogkörű indítványozó, akinek óhatatlanul tartalmilag is szűrnie kell a hozzá érkező kérdéseket: az állampolgárok és a civil szervezetek oldaláról csatorna, az Alkotmánybíróság oldaláról egyfajta előszűrő. A közvetlen ombudsmani indítványozás sajátosságairól a normatív utasításnál jóval többet árul el a gyakorlat, az egyes, a biztos által benyújtott alkotmánybírósági indítványok. Ezekből kirajzolódik az alapjogvédő funkció elsődlegessége, a kiszolgáltatottak jogainak védelme érdekében történő fellépés, valamint a közvetlen indítványozás járulékos jellegű jogkörként, illetve a komplementer jellegű jogvédelem eszközeként való értelmezése.[6] Az ombudsman a panaszokat alapvetően jelzésként értékelte, amelyre - ahogyan valamennyi panasz esetében - köteles válaszolni, de nincsen kötve sem a kért intézkedéshez, sem a panasz érveléséhez. Mindez persze nem azt jelenti, hogy az alapjogi biztos minden esetben teljesen autentikus, a beadványozótól független érvelést épített fel, hanem, hogy támaszkodott a megalapozottnak talált érvekre, de bizonyos szempontokat elhagyott vagy a hangsúlyt más elemre tette.
Az első két elemet egy alapjogvédő intézmény kapcsán aligha kell magyarázni, legfeljebb arra érdemes utalni ebben a körben, hogy a "leginkább veszélyeztetett csoportok" érdekében való szószólói munka kifejezetten az ombudsmanok sajátja. Látható ugyanakkor, hogy ez a közvetlen indítványozás szűkös jószág, az intézmény kapacitásai végesek és ez a feladat nem veszélyeztetheti az alaptevékenység, a tág értelemben vett hatósági jogalkalmazás alapjogi kontrolljának ellátását. Ha például nem állapítható meg alkotmányos aggály a kifogásolt szabályozás kapcsán vagy az inkább a gyakorlati jogértelmezés irányából vet fel problémát - és nem állnak fenn hatásköri akadályok sem -, akkor indokolt lehet vizsgálat elrendelése. Ha pedig már folyamatban van a vizsgálat, akkor annak fényében mérlegelheti az ombudsman azt, hogy milyen intézkedés volna a megfelelő. Megjelent elemként a biztos gyakorlatában, hogy az alkotmányjogi panasz intézménye az egyéni jogsérelmek alkotmánybírósági orvoslásának adekvát eszköze. Ha tehát a panaszbeadványból az derül ki, hogy a beadványozó a kifogásolt szabályozással kapcsolatban alkotmányjogi panaszt nyújtott be és azt be is fogadták, akkor az ombudsman eltekinthet az indítványozástól.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
