Szinte minden országban, ahol az alkotmányossági felülvizsgálat önálló szerv feladata - vagyis a Hans Kelsen által kidolgozott osztrák mintájú alkotmánybíróságé -, megkerülhetetlen kérdés a bírói szervezet és az alkotmánybíróság viszonyának taglalása. E viszony számos kérdést vet föl, amely konfliktus, feszültség, együttműködés, vagy éppen kölcsönhatás formájában is megjelenhet. A rendszerváltás Magyarországon is teljesen új alkotmányos környezetbe helyezte a bírói szervezetet. Ennek az új alkotmányos helyzetnek és az átalakult jogrendszernek szerves része az Alkotmánybíróság is. Az elmúlt húsz évet éppen ezért legalább annyira jellemezték a feszültségek és a konfliktusok, mint az együttműködés és a kölcsönhatás. A két bírói szervezet közötti viszony nagy ügyekkel, az azokban született alkotmánybírósági döntésekkel jellemezhető. Ilyen volt a Jánosi-eset[2], vagy az alkotmányjogi panasz-eljárásokban született döntések végrehajtásának kérdése[3]. Kifejezetten említést érdemel az alkotmánybírósági törvény módosításával kapcsolatos párbeszéd terméketlensége 2000-2001-ben, a jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatának és megsemmisítésének ügye[4], avagy a polgári peres eljárás felülvizsgálati szakaszával kapcsolatos szabályozást megsemmisítő alkotmánybírósági döntés[5] recepciója.
Az alkotmányjogi szakértői közvélemény többször tiltakozott az ellen a sztereotípia ellen, amely szerint az Alkotmánybíróság egyedülállóan erős alkotmányos fórum Európában.
Magam is osztottam azt az álláspontot, amely szerint az alkotmánybíráskodás féloldalasra sikerült azzal, hogy az Alkotmány 32/A. §-a az absztrakt utólagos normakontroll indítványozói körét lényegében a lehető legteljesebb körre nyitotta. Ezzel azt a látszatot keltette, hogy a magyar Alkotmánybíróság hatáskörei kivételesen erőteljesek, jóllehet csupán arról volt szó, hogy bárki, jogi érdek igazolása nélkül, a jogrend inkoherenciája feletti aggodalma miatt a testülethez fordulhatott. Ezzel szemben a konkrét, egyedi alapjogsérelmek felülvizsgálata nem léphetett túl a közhatalom által az adott ügyben alkalmazott jogszabály alkotmányosságának vizsgálatán. Sólyom László maga is vesztességként ítélte meg azt, hogy az első alkotmánybírósági törvény előkészítése során az akkori Legfelsőbb Bíróság vezetésének véleményére figyelemmel a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése lekerült a napirendről, és a hangsúly a jogalkotó, elsődlegesen a törvényalkotó tevékenységének kontrolljára tevődött át[6].
Az Alkotmánybíróság működése hamar bizonyította, hogy az actio popularis lehetősége megfelelő szűrőmechanizmusok bevezetése nélkül az ügyteher kontroll nélküli növekedését eredményezi. Megnehezíti azt, hogy az Alkotmánybíróság a valódi ügyekkel, az időtényezővel reálisan számolva tudjon foglalkozni. Lábady Tamás nagyon korán, már 1991-ben figyelmeztetett arra, hogy az alkotmánybíráskodás igazi terrénuma a valódi alkotmányjogi panaszok elbírálása, méghozzá kontradiktórius eljárás keretében. Ezzel szemben elismerte ugyan az utólagos absztrakt normakontroll rendszerváltás időszakában betöltött történelmi jelentőségét, ugyanakkor szerinte az intézmény óriási, a kelleténél nagyobb rést ütött az alkotmánybíráskodás alkotmányvédelmi falán. Szükségesnek ítélte e lőréseket az alkotmányvédelem által indokolt méretűre visszaszorítani[7].
Neves alkotmányjogászok - pártállástól függetlenül - éveken keresztül érveltek amellett, hogy az actio popularis betöltötte (jog)történeti hivatását, a "bárki" által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontrollról való lemondás nem lenne nagy ár a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése érdekében. E szerint az álláspont szerint az alkotmányjogi panasz lehet a legalkalmasabb az Alkotmánybíróság depolitizálására, mi több, a bírói joggyakorlat intenzívebb befolyásolására, az alapjogok védelemnek a rendes bírósági eljárásokban rejlő potenciál jobb kihasználására[8].
Az egyéni alapjogok teljesebb érvényesülésének igénye megfogalmazódott az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő eseti bizottsága számára 2010 őszén megküldött alkotmánybírósági levélben[9] is, amely az Alkotmánybíróság új alkotmányban megjelenő hatásköri katalógusára tett javaslatot. A levél kifejezetten elkötelezte magát az alkotmánybíráskodás - egyebekben kelseni - feltételeinek fenntartása mellett:
- az alkotmánybíróságnak önálló szervezeti keretek között kell működnie,
- hatáskörének ki kell terjednie valamennyi jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatára,
- az alkotmányellenesnek minősített törvények és jogszabályok megsemmisítésére,
- és az alkotmányosság tárgyában meghozott alkotmánybírósági döntésnek mindenkire nézve kötelező erővel kell bírnia.
Hangsúlyozta a testület azt is, hogy ezen alapvetések alaptörvényi megjelenítése mellett az alapjogok még teljesebb érvényesülésére ad lehetőséget a német modellnek megfelelő "valódi" alkotmányjogi panasz bevezetése az utólagos absztrakt normakontroll megtartása mellett. Az általános indítványozói jogosultságot azonban indokolt érdekeltséghez kötni.
Az Alkotmánybíróságra vonatkozó új szabályozás - a német modellhez hasonlatosan - visszaszorította a jogi érdekeltséghez nem kötődő absztrakt normakontroll eljárás lehetőségét. Már nem indíthat eljárást az Alkotmánybíróság előtt "bárki", aki hézagot fedez fel a jogrend alkotmányosságának szövetén. Ugyanakkor bárki az Alkotmánybíróság döntését kérheti, aki egyéb jogorvoslat hiányában sérelmet szenved Alaptörvényben biztosított jogaiban. E mondat minden eleme fontos: az új szabályozás értelmében - bizonyos feltételek fennállása esetén - indítványozóvá válhat az a személy, aki egy jogszabály hatályosulása miatt, és az is, aki a jogalkalmazás révén szenved jogsérelmet. Jóllehet az érintettség alapfeltétele az indítványozói minőségnek, a bírósági vagy hatósági eljárás kikényszerítése azonban nem: nem kell jogsértést elkövetni, és ezzel valamely bíróság vagy hatóság eljárását kikényszeríteni ahhoz, hogy az érintett az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze. Nem kétséges, hogy a jogvédő szervezetek is megtalálják a helyüket ebben az új felállásban és megtalálják az utat az Alkotmánybírósághoz. Végül az Alaptörvény az "Alaptörvényben biztosított jogokat" rendeli védeni az alkotmánybírósági eljárás révén, ami a testület jogértelmezésétől függően magában foglalhatja a személy jogi pozícióját érintő minden szabálynak és az arra visszavezethető jogsérelem felülvizsgálatának és orvoslásának lehetőségét.
Közkeletű tévedésnek tekinthető tehát, hogy a "valódi" alkotmányjogi panasszal kapcsolatos hatáskör megnyerésével megszűnt (vagy legalábbis radikálisan csökkent) az Alkotmánybíróság normakontroll szerepe. A tévedés gyökere az a feltételezés, hogy a jogszabály, illetve az egyedi bírói döntés ellen igénybe vehető panasz viszonya vagylagos, egyszerre nem működhetnek. Márpedig a valóság az, hogy továbbra is nyitva áll az alkotmányellenes jogszabály ellen irányuló panasz-eljárás lehetősége, de egyidejűleg - bizonyos körben - lehetővé válik a bírói döntés korrekciója is.
Várható, hogy az Alkotmánybíróság megterhelése jelentősen növekszik. Az Alaptörvény védelme hatékonyságot, a (természetes vagy jogi) személyek jogainak védelme pedig tömegességet kíván. Egyrészt követelmény az is, hogy bárki, aki az alapjogai megsértését állítja, közvetlenül Alkotmánybírósághoz fordulhasson orvoslásért, másrészt követelmény, hogy az Alkotmánybíróság minden ügyet, amivel hozzá fordultak, belátható időn belül döntsön el[10]. Az Alkotmánybíróság megújított szervezeti keretei, és új eljárási rendje is ennek a célnak alárendelten került kialakításra: megtartva az összes alkotmánybírót magában foglaló teljes ülés hatásköri és döntési primátusát, döntéshozó szervként működnek és az Alkotmánybíróság nevében hozzák döntéseiket az egyesbírák, illetve az öttagú tanácsok[11]. E mellett az Alkotmánybíróság főtitkára a befogadhatóság előzetes formai vizsgálata révén maga is hozzájárul ahhoz, hogy az alkotmánybírák az eljárások érdemi részére, az indítványok érdemi befogadásának vizsgálatára és az ügyek érdemi eldöntésére koncentrálhassanak[12].
Az új szabályozás kellően rugalmas: megvalósítja azt a két évtizedes igényt, amely szerint minden ügyben az Alkotmánybíróság megfelelő fóruma hozza meg a döntést, azaz a teljes ülés érdemben az érdemi ügyekkel foglalkozik. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben megfogalmazott alapjogvédelmi és alaptörvény-védelmi jogköre miatt nem teheti meg, hogy az indítványok önkényes visszautasítására, az ügyek érdemi elbírálása tekintetében pedig az "időtlenségre" rendezkedjen be.
Az Alaptörvényben biztosított jogok, az Alaptörvényben rejlő értékek csak akkor válhatnak élővé, amennyiben azt a bíróságok alkalmazzák, és megfelelő tartalommal alkalmazzák az egyedi jogviták eldöntésekor: az emberi méltóság védelméhez való jog tartalma ugyanaz a közjogi és a magánjogi viszonyok között, az állami közhatalom nem bújhat tulajdonosi pozíciója mögé gátolva ezzel a politikai alapjogok érvényre juttatását, és nem létezhet gyülekezéshez való jog kétféle tartalommal aszerint, hogy a közterületi rendezvényen történteket az Alkotmánybíróság vagy a közigazgatási bíró ítéli meg.
Nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróságnak is különös gondossággal, a nemzetközi tapasztalatok figyelembevétele mellett, egyfajta önmegtartóztatással kell közelítenie az értéket képviselő bírói gyakorlathoz. Egyértelmű, hogy az Alaptörvény érvényre juttatása sem követelheti meg a magánjogi dogmatika, a büntetőjogi ítélkezési gyakorlat, de az alkotmánybíráskodáshoz talán legközelebb álló közigazgatási bíráskodás hagyományainak teljes "alkotmányjogiasítását". Különösen a magánjogi jogviták esetében tűnik bonyolultnak az alkotmányossági vizsgálat irányának meghatározása. Mivel a magánjogi jogviszony alanyai személyek, ebben a konstrukcióban az Alkotmánybíróság elé citált alapjogi konfliktust részben a személyek egymással szembeni igénye, részben pedig az állam alapjogok biztosításával kapcsolatos kötelezettsége jelenti. A nehézséget az adja, hogy a "háromszög" vagy "Drittwirkung konstellációkban" nem csak arról van szó, hogy az alapjogok megfelelő védelmet nyújtanak-e az állami beavatkozással szemben, hanem felmerül az a kérdés is, hogy az állam köteles-e biztosítani az alapjogok érvényesülését a magánszemélyek egymás közötti viszonyaiban. A kérdés alkotmánybírósági megválaszolása kettős kihívást jelent: úgy kell átértékelni az alapjogok rendeltetését és megoldani az alapjogi konfliktust, hogy eközben a lehető legkevésbé sérüljön a magánjogi dogmatika.
Jogágaktól függetlenül, tágabb perspektívában is nagy kihívást jelent az Alkotmánybíróság számára a konkrét bírósági ítéletek alkotmányossági felülvizsgálata. Természetesen általánosságban igaz, hogy minden "önkényes", avagy a tényektől elrugaszkodó, megalapozatlan bírói döntés alaptörvény-ellenes. Mindazonáltal az "önkényes" bírói döntés önkényességének és ily módon alaptörvény-ellenességének megítélése a bíróság által megállapított tényállás helyességének felülvizsgálatát is jelentené, amely az Alaptörvény értelmében a bírói igazságszolgáltatás keretei között megoldandó feladat volt és maradt. Ebben a tekintetben tehát fontos és egyben kényes kötelezettség annak a szűk mezsgyének a megtalálása, amely még éppen megtartja az alkotmánybírósági döntést az Alaptörvényben rendelt hatáskör keretei között.
Mindazonáltal az új szabályozás - helyes értelmezés mellett - magában hordja az alapjogok teljesebb érvényesülésének lehetőségét. A hatáskör szűkítés fenntartása miatt egyes jogterületek indokolatlanul alkotmányossági kontroll nélkül maradnak továbbra is, de eközben nem marad kontroll nélkül egyik hatalmi ág sem. Több útja és módja is van annak, hogy egy törvény vagy egy törvényi rendelkezés az Alkotmánybíróság elé kerüljön akár absztrakt, akár konkrét eljárásban. Az alkotmányjogi panasz intézménye révén pedig a rendes bíróságokkal főként a pozitív bírói jogalkotás értelmezési "konfliktusait" kell majd feloldani, amelyek azáltal állnak elő, hogy az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok - utóbbiak a Kúria irányítása mellett - egyidejűleg igyekeznek a törvényes szabályokat az Alaptörvény tartalmához igazítani, az "Alaptörvényben biztosított jogokat" pedig a maguk teljességében érvényre juttatni.
A valódi alkotmányjogi panasz révén a hatáskörökben kétségtelenül hangsúlyeltolódás következett be, az új hatásköri katalógus és abban az alkotmányjogi panasz eljárás eltávolítja az Alkotmánybíróságot a napi politikai küzdelmektől, viszont közelebb hozza a depolitizált, semlegességét és állandóságát értékként őrző bírói hatalmi ághoz. Ez a "közeledés" megjelenik majd a bírói fórumok joggyakorlatának alakításában, ami viszont folyamatos "egymásra figyelést" feltételez.
Mindemellett persze az Alkotmánybíróság a jövőben is eldönt politikailag érzékeny ügyeket. Ahogy ezt tette az elmúlt időszakban több alkalommal is a 98%-os szabályozások kapcsán, a kormánytisztviselői és a köztisztviselői törvényekkel összefüggésben, az alkotmánymódosítások vizsgálatakor, vagy a médiaszabályozás, az egyházi törvény, a büntetőeljárás, illetve a fedél nélkülieket érintő önkormányzati szabályozások vizsgálata során. ■
JEGYZETEK
[1] Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke 2012. február 29-én a HVG-Orac Kiadó által, az alkotmányjogi panasz tárgykörében szervezett konferencián elmondott beszédének szerkesztett változata
[2] 57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 272.
[3] Az Alkotmánybíróság 23/1998. (VI. 9.) AB határozata [ABH 1998, 182.] nyomán született meg az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazásának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről szóló 1999. évi XLV. törvény.
[4] Erről bővebben lásd pl.: Holló András: A bírói jog, mint az alkotmányvédelem tárgya, Formatori Iuris Publici, ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára, p. 175.
[5] 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551.
[6] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris, Budapest, 2001. p. 164-166., 232.,
[7] Lábady Tamás, A populáris akció és az egyéni jogvédelem biztosítása az alkotmánybírósági eljárásban. Magyar Jog 1991/7. 385-390.
[8] Lásd pl.: Paczolay Péter - Halmai Gábor - Salát Orsolya: "Nekünk az a feladatunk, hogy az alapjogok pártját fogjuk, és ne a társadalomirányítás általános szempontjait vegyük figyelembe": Paczolay Péterrel, az Alkotmánybíróság elnökével Halmai Gábor és Salát Orsolya beszélget, Fundamentum, 1/2010. 41-50.
[9] http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit
[10] Utólagos kiegészítésként: 2012. január 1-jétől a folyamatban lévő panaszeljárások közül 83 "régi" panasz eljárás [új Abtv. 26. § (1) bek.], 193 "közvetlen" panasz eljárás [új Abtv. 26. § (2) bek.] és 113 "valódi" panasz eljárás [új Abtv. 27. § ] van folyamatban. Az adatok tartalmazzák az ún. megújított és az új indítványokat is.
[12] Új Abtv. 55. §
Lábjegyzetek:
[1] Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke
Visszaugrás
