2020 júniusában igen sajátos megoldásként a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló törvényben helyezte el a jogalkotó a bürokráciacsökkentés következő, véglegesnek szánt állomását, az ellenőrzött bejelentés jogintézményét. E szabályokat rendelte széles körben elsődlegesen alkalmazni a közigazgatási eljárások tekintetében, ténylegesen lerontva ezzel az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény általános kódex jellegét. E jogintézmény bevezetése nem volt előzmény nélküli hazánkban. A veszélyhelyzet alatti engedélykötelezettségről, valamint az ellenőrzött bejelentésről szóló 191/2020. (V. 8.) Korm. rendelet átmeneti, a Covid-19 pandémia első szakaszához kötődő veszélyhelyzeti intézkedésként vezette be az ellenőrzött bejelentést 2020 májusában. Célja ekkor a járvány gazdasági hatásainak mérséklése, az engedélyezési eljárás során jelentkező kontaktusok csökkentése volt. Egy hónappal később pedig megtörtént ennek általános intézményesítése is. Az ellenőrzött bejelentés jogintézménye és alkalmazása több kérdést is felvet, ezek közé tartozik többek között a rendelkezések tárgyi hatálya vagy az ügyféli jogok gyakorlásának mikéntje. E problémafelvető tanulmány a jogintézmény bemutatásán túl e kérdéseket igyekszik megvilágítani, tágabb kontextusba helyezni.
Tárgyszavak: közigazgatási eljárás, ellenőrzött bejelentés, eljárásegyszerűsítés, érdekérvényesítés
Korántsem új keletű az a folyamat, mely a bürokratikus terhek leépítését célozza, az ezt övező szakmai diskurzus is igyekezett folyamatosan értékelni a bekövetkezett változásokat. Általánosan elmondható, hogy hiányzik az átgondolt, integrált szemléletet tükröző megközelítés az egyszerűsítési szándékok mögül. Mindemellett olybá tűnik, mintha az egészet azon értelmezés vezérelné, hogy a bürokráciacsökkentés a közigazgatás terheinek, eljárásainak csökkentését jelentse. Nem látszik ugyanakkor az a megfontolás, mely számol azzal, hogy a közigazgatási eljárásban egyszerre jelenik meg a magánérdekek érvényesítése és védelme mellett a közérdek érvényesítésének és védelmének kötelezettsége. Az adminisztratív terhek csökkentése valaki számára lehet valóban kívánatos, miközben mások jogos érdekeinek érvényesítését lehetetle-
- 485/486 -
níti el, vagy éppen a közérdek védelme tűnik tova.[1] E tanulmányban, néhány alapvetés rögzítését követően, bemutatásra kerül az ellenőrzött bejelentés - mint a bürokráciacsökkentés egyik állomása - megszületéséhez vezető út, ezen eszköz ismertetése, továbbá néhány azonosított visszásság és konzekvencia.
A közigazgatási eljárásjog "jelentősége" mindenképpen túlmutat az egyes eljárásokon, a pusztán egyes eljárásokban alkalmazandó szabályokon. Általánosságban elmondható, hogy a közigazgatási jog az alkotmányos rendelkezések lényeges tartalmát[2] konkretizálja.[3] A közigazgatás egyben előretolt jogvédelmet is jelent.[4] Az Alaptörvényben megjelenő alapvető jogok, alkotmányos alapvetések és rendelkezések erejét az adja, hogy azok megvalósulása biztosítva van, érvényesülésüknek vannak jogi garanciális szabályai. Többek között ezen intézményi garancia léte jelenti az Alaptörvény gyakorlati megvalósítását. Ezzel együtt természetesen az Alaptörvény és a jogszabályok rendelkezései kötik a közigazgatást (is). Az alkotmányozó szándéka szerint a Nemzeti Hitvallásba is bekerült a "jó ügyintézés" zsinórmértéke: "Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi." A megfogalmazott alapvetést az Alaptörvény XXIV. cikke emeli az alapvető jogok közé: "(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni." Illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése[5] rögzíti a jogorvoslathoz való jogot.
Fontos azt is megjegyeznünk, hogy bár az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) kifejezetten nem szól a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogról, azonban az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) az EJEE 6. cikk (1) bekezdése[6] tárgyi hatályának értelmezésekor nem a nemzeti jogokban használt besorolásokat veszi alapul. Ezzel lehetővé teszi a közigazgatási jogviták vizsgálatát, mivel a közigazgatási pereket, azok tárgya alapján az EJEB polgári vagy büntető jogviták közé sorolja, ahogyan az egyéb független közigazgatási szervek előtt zajló jogvitás eljárást is.[7]
Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) számos alkalommal értelmezte a tisztességes eljáráshoz való jogot, rögzítette ezen alapjog kapcsán felmerülő kritériumokat. Egy újabb határozatát idézve elmondhatjuk, hogy a "[j]ogállami[8] keretek között a »tisztességes« (fair, méltányos, kiegyensúlyozott) karakter minden közhatalom erejével felruházott eljárással szemben követelmény. Ezért a sajátosságok figyelembevétele mellett, de a hatósági eljárásban is megfelelő módon és tartalommal meg kell jelennie a fair eljárás alkotmányjogi követelményeinek, amelyeket az alapjogi jogalanyisággal rendelkező ügyfeleknek alanyi jogként, végső fokon alapjogként ki kell tudni kényszeríteni. E jogok érvényesíthetősége a hatóság működésének korlátja, jogszerű eljárásának pedig alaptörvényi mércéje. Ezen jogállami követelménynek a megnyilvánulása az, hogy az Alaptörvény XXIV. cikke önállóan, az ügyintézés alapjogaként ismeri el a fair hatósági eljáráshoz való jogot."[9] Az AB világossá tette, hogy bár lehet eltérő az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésből fakadó követelményrendszer, tekintettel az egyes szakigazgatási eljárásokra, azok sajátosságaira, azonban a
- 486/487 -
tisztességes hatósági eljárás követelménye egyetlen hatósági eljárásban sem sérülhet. Az Alaptörvényből levezethető követelményeknek az egyes szakigazgatási eljárások speciális vonásaira is tekintettel kell lenniük.[10] Az AB ítélkezési gyakorlata következetes a tekintetben is, hogy a jogállamiság és a jogbiztonság elvéből vezeti le a bírósági, valamint a közigazgatási eljárások garanciális elemekkel védett működését.[11]
Az eljárások egyszerűsítésére való törekvések között nem új keletű az engedélyezések bejelentéssel való felváltásának[12] elgondolása.[13] Megkülönböztethetünk a közigazgatás számára előzetes beavatkozásra lehetőséget adó bejelentést, illetve olyat, ahol előzetes beavatkozásra nincs lehetőség. A különbség abban áll, hogy a tevékenység megkezdése előtt kell-e bejelenteni a hatóságnak az adott tevékenységet (és benyújtani a szükséges dokumentációt) vagy elegendő ezt a tevékenység megkezdésekor, azzal egyidőben megtenni.[14] A bejelentés mint általános közigazgatási eszköz intézményesítése azonban nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) kodifikálásakor történt meg. Fontos azt is látnunk, hogy a jogalkotó az Ákr. megalkotásakor többnyire az együgyfeles, kérelemre induló eljárásokat vette alapul, arra modellezte szinte a teljes általános kódexet.[15] Lehetőséget biztosított ugyanakkor a szakági jogalkotók (szakigazgatások) részére eltérő[16] szabályozásra. Az általánosan alkalmazott, a legtöbb eljárásban lehetővé váló bejelentést mint eszközt elsőként a pandémia okán - a veszélyhelyzet alatti engedélykötelezettségről, valamint az ellenőrzött bejelentésről szóló 191/2020. (V. 8.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: 191/2020. Korm. rendelet) - intézményesítette a jogalkotó, ez volt az ellenőrzött bejelentés eszköze. Ennek oka az akkori veszélyhelyzetben a Covid-19 járvány első hulláma által okozott gazdasági hatások leküzdése és az ügyintézéssel járó érintkezések csökkentése volt. Ezzel 2020 májusában gyakorlatilag kivonásra kerültek az engedélyezési ügyek az Ákr. hatálya alól a veszélyhelyzet alatt.[17] Ezt követően a jogalkotó 2020 júniusában a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvényben (a továbbiakban: Átv.) általánossá tette[18] az ellenőrzött bejelentés eszközét.[19] Talán érdemes egy mondat erejéig felhívni a figyelmet a szituációban rejlő helyzetkomikumra: a jogalkotó egy átmeneti szabályokat tartalmazó törvényben írta felül az Ákr.-t, így erodálva immár véglegesen az Ákr. általános tárgyi hatályát.
Kormányzati igazgatási szerv, illetve annak irányítása vagy felügyelete alatt álló, közigazgatási hatósági hatáskör gyakorlására kijelölt szerv, szervezet, feljogosított személy, továbbá az államigazgatási hatáskörben eljáró jegyző hatáskörébe tartozó engedélyezések esetében van lehetőség ellenőrzött bejelentéssel élni.[20] Az Átv. ellenőrzött bejelentés szabályait tartalmazó IV. fejezet alkalmazásában engedély valamennyi olyan, az Ákr. szerinti kérelemre indítható, eljárást lezáró döntés, amely az ügyfél számára valamely tevékenység végzését teszi lehetővé, illetve számára valamely jog gyakorlását biztosítja.[21] Mögöttes szabálya az Ákr.[22] Itt szeretném felhívni a figyelmet arra az anomáliára, hogy az Ákr. szabályai szerint az Ákr. 8. § (1) bekezdésében nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok az Ákr. rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha azt az Ákr. megengedi.[23]
Az Átv. a hatályával kapcsolatban érdekes szabályozást tartalmaz. Egyrészt kimondja, hogy az Átv. IV. fejezeté-
- 487/488 -
nek hatálya nem terjed ki (és így nem lehet ellenőrzött bejelentéssel élni) az alábbi esetekre:
a) az Ákr. hatálya alá nem tartozó engedélyezésekre,
b) azokra az ügyekre, amelyekben a kérelmezett jog Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségei, valamint az Európai Unió kötelező jogi aktusai alapján kizárólag engedéllyel gyakorolható,
c) a pénzbeli vagy természetbeni ellátások megállapítására irányuló ügyekre,
d) azokra az engedélyezésekre, amelynek tárgya valamely jogosultság mértékének megállapítása,
e) az automatikus döntéshozatallal intézhető ügyekre,
f) a hatósági bizonyítvány és hatósági igazolvány kiadására, valamint hatósági nyilvántartásba történő bejegyzésre irányuló ügyekre, és
g) azokra az ügyekre, amelyekben jogszabály hatósági szerződés kötését teszi lehetővé vagy kötelezővé.[24]
Emellett a kormány kapott felhatalmazást arra, hogy rendeletben szabályozza azokat az ügyeket, amelyekben a bejelentés kizárt, vagyis a tevékenység csak engedély birtokában végezhető.[25] E kizárt ügyeket az ellenőrzött bejelentés alkalmazásából kizárt ügyek meghatározásáról szóló 288/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet 1. melléklete tartalmazza.[26] Ezzel lényegében egy törvény hatálya került egy kormányrendeletben szabályozásra.
Bár az Ákr. szabályozásakor a jogalkotó elgondolása az volt, hogy az általános szabályok kodifikálása mellett teret enged a szakági - szakmai igényeknek és lehetővé is tette az Ákr.-t kiegészítő szabályok alkotását, az ellenőrzött bejelentés kapcsán kifejezetten rögzítésre került, hogy annak gyakorlását törvény nem zárhatja ki.[27] Vagyis adott ügyekben felmerülő szakigazgatási igények mentén sem dönthetnek a szakági jogalkotók a bejelentés kizárásáról.
A bejelentés nem irányulhat a hatóság megtévesztésére, továbbá a bejelentéssel szerzett jog gyakorlása nem sértheti más ügyfél vagy a közösség jogait. Ugyanakkor az Átv. kifejezetten a kérelmező ügyfél szándékára bízza, hogy kíván-e bejelentéssel élni vagy inkább engedélykérelmet terjeszt elő.[28]
A bejelentést az engedélykérelemre előírt adattartalommal (mellékletekkel együtt) kell benyújtani, amihez egy olyan okiratot kell mellékelni, amelyben a bejelentő egyrészt tájékoztatást ad a joggyakorlás által érintett további ügyfelek személyéről, másrészt nyilatkozik arról, hogy a további ügyfeleket a bejelentés benyújtásának szándékáról, a benyújtás időpontjáról és az eljáró hatóságról tájékoztatta.[29] Vagyis a kérelmező ügyfél feladata azonosítani az eljárásban még potenciálisan érintett ügyfelek személyét - beleértve például az Ákr. 10. § (2) bekezdése[30] alapján ügyfélképességgel rendelkező szervezeteket is, - és azokat tájékoztatni. Bejelentés kizárólag elektronikus úton tehető, ideértve az e-mailes benyújtást is.[31]
Amennyiben az engedély kiadásához törvény vagy kormányrendelet szakhatósági állásfoglalás beszerzését írja elő, akkor azt az eljáró hatóság a szakhatóság részére azonnal megküldi.[32] A bejelentést vissza kell utasítania a hatóságnak, ha az nem tartozik az Átv. hatálya alá, vagy azt nem elektronikus úton tették meg, valamint, ha a bejelentő a díjfizetésre irányuló felhívásban foglaltakat határidőben nem teljesíti.[33] Lehetősége van a hatóságnak - az eljárási határidőn (15 nap) belül - arra, hogy végzéssel engedélyezési eljárásra utalja a bejelentést, amennyiben:
a) a tevékenység 288/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet alapján nem végezhető bejelentéssel,
- 488/489 -
b) megállapítható, hogy az engedély megadásának jogszabályban előírt feltételei hiányoznak,
c) az alábbi közérdekek várható vagy közvetlen sérelmének veszélye áll fenn:
ca) az élet, a testi épség és az egészség védelme,
cb) a tevékenység jellegére, illetve hatására figyelemmel a károkozás vagy a katasztrófák bekövetkezése,
cc) a közbiztonság, vagy
cd) más nyomós közérdek,
d) az engedélyezési eljárásban az eljárás felfüggesztésének lenne helye,
e) a bejelentés tárgya vagy a bejelentő nem azonosítható, illetve a bejelentés hiányos - ide nem értve a díjfizetés elmulasztását vagy a díj hiányos megfizetését -,
f) a bejelentés visszaélésszerű joggyakorlást valósít meg, vagy arra vonatkozóan megalapozott következtetést lehet levonni.[34]
E végzést indokolni kell, az egyszerűsített döntésekre vonatkozó előírások szerint, valamint a bejelentőt tájékoztatni kell arról, hogy a bejelentést kérelemnek kell tekinteni. Az engedélyezési eljárásban az ügyintézési határidő kezdőnapja a bejelentést követő nap, azzal, hogy az ügyintézési határidő az engedélyezéshez képest öt nappal meghosszabbodik. Emellett a fizetendő igazgatási-szolgáltatási díjat a jogszabályban megállapított díj 100%-ára kell kiegészíteni.[35] E végzéssel szemben nincs helye jogorvoslatnak.[36] E végzést a hatóság akkor is meghozza, ha ezt a szakhatóság valamely fent felsorolt okból kezdeményezi. A végzést követően a hatóság lefolytatja az Ákr. szerinti engedélyezési eljárást.[37]
Ha a bejelentést nem utasította vissza a hatóság, illetve nem utalta engedélyezési eljárásra, a kérelmező a bejelentést követő tizenötödik napot követő naptól jogosult a tevékenységet megkezdeni. Az így megkezdett tevékenység az engedélyre jogszabályban megállapított leghosszabb hatályossági idő végéig folytatható.[38] Kérelemre a hatóság értesíti a bejelentőt e joghatás beálltáról.[39] A tevékenység megkezdésének nem akadálya valamely kapcsolódó kötelezettség megállapításának hiánya, arról a bejelentés joghatásának beálltát követő nyolc napon belül hivatalból hoz döntést a hatóság. Kapcsolódó kötelezettségről akkor beszélünk, ha jogszabály előírása alapján az engedélyben kötelezettség előírásáról vagy tény megállapításáról - így különösen valamely adatszolgáltatási kötelezettség, további eljárások megindításával kapcsolatos kötelezettség, fizetési kötelezettség - is rendelkezni szükséges.[40]
A bejelentőnek meg kell felelnie a tevékenység végzésére vonatkozó jogszabályi feltételeknek a tevékenység megkezdésekor és annak végzése során. Felelősséggel tartozik tevékenysége szakszerűségéért és jogszerűségéért, amelynek kockázatbecslés-alapú ellenőrzésére a hatóság kiemelt figyelmet fordít. Az ellenőrzésekbe a szakhatóság bevonható, illetve a szakhatóság önállóan is végezhet ellenőrzést hatásköreinek keretei között. Amennyiben az ellenőrzés során a hatóság szabálytalanságot tár fel, - a hatáskörébe tartozó egyéb intézkedéseken felül - a hatóság jogosult a tevékenységet megtiltani vagy a tevékenységtől való eltiltást alkalmazni, valamint kötelezheti a bejelentőt a szabályszerű joggyakorlásra.[41] Az Átv. kifejezetten előírta a hatóságok számára, hogy az Átv. hatályba lépése és 2020. december 31. közötti időszakban megindult engedélyezési eljárásokban felhívják a kérelmezők figyelmét arra, hogy a tevékenység engedély helyett bejelentés alapján is végezhető. A figyelemfelhívásnak ki kellett terjednie a bejelentés intézésének teljes körű ismertetésére, ideértve a közérdek érvényre juttatása körében alkalmazandó szabályokat is.[42] Vagyis a jogalkotó kvázi reklámozni rendelte az ellenőrzött bejelentést az ügyfelek felé.
Mint láttuk, rendkívül érdekes módon egyrészt az Átv. rendelkezései, másrészt az annak végrehajtására kiadott 288/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet tartalmazzák az ellenőrzött bejelentés hatálya alól kivont ügyeket. A hatályosság kapcsán felmerült aggályokat, úgy vélem, legcélszerűbb egy példán keresztül bemutatni. Tegyük fel, szeretnénk hulladékgazdálkodási tevékenységet végezni, ennek keretén belül hulladék hasznosítására és ártalmatlanítására engedélyhez jutni. A szóban forgó példában nem veszélyes hulladékokkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységet szeretnénk végezni. Engedélyezés szempontjából hogyan kezdhetjük meg tehát a tevékenységet?
A hulladékokról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény 62. § (1) bekezdése előírja, hogy hulladékgazdálkodási tevékenységet - mint a példánkban is szereplő hulladék hasznosítása és ártalmatlanítása - hulladékgazdálkodási engedély birtokában lehet végezni. Ezen engedélyezés lefolytatása a hulladékgazdálkodási hatóság feladata,
- 489/490 -
amely az Átv. rendelkezéseinek alkalmazására köteles. Következő kérdésünk, hogy tehető-e ellenőrzött bejelentés e tárgyban. Az Átv. szabályait figyelembe véve azt kell vizsgálnunk, hogy maga az engedélyezés az Ákr. hatálya alá tartozik-e. Erre a válaszunk igen, tekintettel az Ákr. 8. § (1) bekezdésére. Olyan ügyről van-e szó, amelyben a kérelmezett jog Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségei, illetve az Európai Unió kötelező jogi aktusai alapján kizárólag engedéllyel gyakorolható? Ennek megválaszolásához a Hulladék keretirányelv[43] rendelkezéseit kell áttekintenünk. A Hulladék keretirányelv 23. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a tagállamok előírják a hulladékkezelést végezni kívánó létesítmények vagy vállalkozások számára az illetékes hatóság által kibocsátandó engedély beszerzését. Hulladékkezelés az irányelv szerint a hasznosítási és ártalmatlanítási műveletek, amelyek magukban foglalják a hasznosítást és az ártalmatlanítást megelőző előkészítést is.[44] Hasznosítás pedig bármely művelet, amelynek fő eredménye az, hogy a hulladék hasznos célt szolgál annak révén, hogy olyan más anyagok helyébe lép, amelyeket egyébként valamely konkrét funkció betöltésére használtak volna, vagy amelynek eredményeként a hulladékot oly módon készítik elő, hogy az ezt a funkciót akár az üzemben, akár a szélesebb körű gazdaságban betölthesse.[45] Így tehát a Hulladék keretirányelv alapján a hulladékkezelésre engedéllyel kell rendelkezni, azaz a példánk szerinti hasznosításhoz és ártalmatlanításhoz (valamint ezek megelőző előkészítéséhez) engedélyre van szükségünk. Vagyis e tevékenységekre nézve nem alkalmazható az ellenőrzött bejelentés. Disszonancia mindemellett, hogy a 288/2020. Korm. rendelet a veszélyes hulladékokkal kapcsolatos tevékenységek engedélyezését az ellenőrzött bejelentés hatálya alól kivettnek minősítette, azzal együtt, hogy a Hulladék keretirányelv hulladékkezelésre vonatkozó engedélyezési előírása a veszélyes hulladékok esetében is fennáll.[46]
Közel sem egyértelmű, hogy mely esetekben nem lehet élni az ellenőrzött bejelentéssel, ezért ennek megítélésekor azt is szem előtt kell tartanunk, hogy e döntést elsődlegesen az ügyfélnek kell meghoznia. A jogbiztonság és a normavilágosság kritériumai kapcsán rámutatott az AB arra is, hogy "a jogbiztonság meglétének vagy hiányának vizsgálatakor differenciáltan kell eljárni. »Annak megállapítása során, hogy a szabályozás módja, a normatartalom sérti-e a jogbiztonságot, minden esetben figyelembe kell venni a szabályozás célját és a címzettek körét is.« (125/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1127, 1137) Más a normavilágosság és jogbiztonság alkotmányossági mércéje akkor, ha a címzettektől elvárható valamilyen speciális, az értelmezéshez szükséges szakértelem és más, ha az általánosságban érinti a jogalanyokat."[47]
A kiadott engedélyek kapcsán sem volt mindig egyértelmű az ügyfél számára, hogy mit foglal magába egy adott engedély. Ennek jó példája a Kúria egyik ítélete,[48] melyben rögzítette, hogy a természetvédelmi és környezetvédelmi hatósági hatáskörök - számos kapcsolódásuk ellenére - egymástól különálló hatáskörök, azok nem keverhetők. A környezetvédelmi működési engedély pedig nem foglalja magában a fakivágási természetvédelmi hatósági engedélyt. Feltehető, hogy az integrált hatósági szervezetrendszerben az ilyen és ehhez hasonló ügyféli értelmezési problémák az ellenőrzött bejelentés kapcsán is felmerülnek, nem lesz feltétlenül egyértelmű számukra, hogy egy tevékenységük bejelentése mit foglal és mit nem foglal magába.
Az ellenőrzött bejelentésre vonatkozó szabályok szerint az ügyfélnek kell tájékoztatást adnia a joggyakorlás által érintett további ügyfelek személyéről, valamint tájékoztatnia is kell e további ügyfeleket a bejelentés benyújtásának szándékáról. Elsőként az a kérdés merül fel, hogy egy adott tevékenység kapcsán honnan tudja/tudhatja a bejelentő, hogy ki lehet ügyfél az adott eljárásban, amikor az Ákr. 10. § (1) alapján az ügyfél jogának vagy jogos érdekének közvetlen érintettségét várjuk el. E kérdésekben a kiterjedt AB gyakorlat, valamint bírósági gyakorlat alapján elmondható, hogy sokszor még a hatóság számára sem egyértelmű, hogy melyik eljárásban ki számít ügyfélnek és a hatóság ezzel kapcsolatos döntését alappal támadják meg az eljárásból hibásan kizárt ügyfelek. Az ellenőrzött bejelentés esetében pedig az ügyféli státuszról lényegében nem is a hatóság dönt, hanem a bejelentő, de azt nem tudjuk, hogy valójában milyen alapon. Ugyanez a kérdés felmerül az Ákr. 10. § (2) bekezdése alapján ügyfélképességgel rendelkező ügyfelek esetében is.[49] Feltehető az a kérdés is, hogy a bejelentőnek hogyan áll rendelkezésére a többi ügyfél azon adata, amely alapján a tájékoztatási kötelezettségének eleget tud tenni. Az AB következetes
- 490/491 -
gyakorlata szerint a jogbiztonság sérelmét jelentheti az is, ha a normaszöveg ugyan érthető, de végrehajthatatlan.[50]
Másrészt a többi ügyfél szempontjából lényeges kérdés, hogy önmagában az arról való tudomásszerzés, hogy a bejelentő ellenőrzött bejelentést tesz majd az illetékes hatóságnál, nem elégséges információ, ha nem kapja meg a bejelentéshez kapcsolódó dokumentációt is. A többi ügyfél védelme kapcsán merül fel továbbá, hogy az Átv.-nek nincs olyan rendelkezése, amely kötelezően előírná az engedélyezési eljárás lefolytatását akkor, ha ezt a bejelentőn kívüli többi ügyfél kéri, vagy a bejelentett tevékenység ellen tiltakozik. Ugyanígy akkor sincs kötelező elutasítás vagy engedélyezésre utalás, ha a hatóság állapítja meg, hogy van olyan ügyfél, akit a bejelentő nem tájékoztatott. A hatóság a hatósági eljárás során nemcsak a bejelentő, hanem mindenki tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát köteles biztosítani, valamint minden ügyfél esetében elő kell, hogy mozdítsa az ügyféli jogok gyakorlását. Ha valaki az ellenőrzött bejelentés folytán azért nem kap még tájékoztatást sem, mert a bejelentő "döntése" szerint nem ügyfél, akkor ezzel egyben a jogorvoslathoz való joga is csorbát szenvedett. Elképzelhető ugyan, hogy igényét polgári peres úton érvényesíteni tudja majd, azonban az ügyféli státuszának el nem ismerését nem tudja vitatni, hiába lenne erre az Ákr. szerint joga.[51] Figyelmet érdemel az is, hogy ezzel elképzelhető olyan helyzet, amelyben az érdekelt (bejelentő) saját érdekei alapján zár ki (próbál kizárni) olyan potenciális ügyfeleket az eljárásból, akik részvétele megnehezítené a bejelentő helyzetét. Ez pedig ismét jogbiztonsági kérdéssé válik.
Az Átv. azokban az esetekben rendeli megküldeni a szakhatóság részére e bejelentést, amelyeknél az engedély kiadásához törvény vagy kormányrendelet szakhatósági állásfoglalás beszerzését írja elő. Emellett a szakhatóság számára is lehetővé teszi, hogy kezdeményezze az eljáró hatóságnál a bejelentés engedélyezésre utalását és lehetőséget ad számára a tevékenység végzése során önálló ellenőrzés lefolytatására.
A 4/2019. (III. 7.) AB határozat kimondta, hogy a környezetvédelmi és természetvédelmi szakkérdések vizsgálatakor is biztosítani kell azt - az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és a XXI. cikk (1) bekezdéséből fakadó - követelményt, mely szerint a környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági hatáskör címzettje döntéshozatala során a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szempontokat nem rendelheti egyéb szempontok alá. A határozatban az AB egyebek mellett a szakhatósági állásfoglalás rendszerét vetette össze az integrált szervezetrendszerben megjelenő szakkérdés vizsgálatának rendszerével.
Az AB rámutatott arra, hogy a környezet és a természet passzív alanyként szenvedi el a károkozó, avagy veszélyeztető emberi beavatkozás következményeit. "Ezért rendkívül jelentős, hogy a környezeti elemet vagy természeti értéket érintő hatósági döntés világosan kifejezésre juttassa a vonatkozó szakkérdésre adott választ és annak indokait. A környezet és a természet - végső fokon az életfeltételek fenntarthatósága - érdekében jogorvoslatot keresők - például a környezetvédő szervezetek - csak így tudják azonosítani az esetleges sérelmes pontokat, vagy azok bekövetkezésének a veszélyét."[52] A két különböző rendszer összehasonlításakor arra a következtésre jutott az AB, hogy az eljárási szabályok lényeges tartalma hiányos.[53] A határozatban megállapított mulasztás szoros kapcsolatban van az egészséges környezethez való jog érvényesülése mellett a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal, a jogorvoslathoz való joggal és a bírósághoz fordulás jogával is.[54] E jogok együttesen, egymást erősítve követelik meg azt, hogy a jogalkotó töltse ki tartalommal azokat a hézagokat, amelyek a szervezeti integráció által keletkeztek a közigazgatási eljárásjog szövetén. A mulasztás tehát abban áll, hogy amikor a hatóság szakkérdést vizsgál, az anyagi jog érvényesülését az integrált szervezeti rendszerben nem szolgálja kielégítő módon az eljárási jog a környezet- és természetvédelmi hatósági eljárásokban.[55]
Az AB döntése alapján a joghézag megszüntetésére jogalkotásra volt szükség, "az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és a XXI. cikk (1) bekezdéséből levezetett tartalma, megerősítve a XXIV. cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseivel, azt az objektív követelményt támasztja a törvényalkotóval szemben, hogy kifejezett rendelkezésekkel szabályozza akár az Ákr.-ben, akár az ágazati törvényekben azt, hogy miként szükséges megjeleníteni a hatósági döntés rendelkező részében a környezeti elem, természeti érték megóvására vonatkozó megállapítást. A hatáskör mikénti gyakorlásának - annak indokaival együtt - kétségkívül megállapíthatónak kell lennie a döntésből."[56] E mulasztás megszüntetésére született meg a Kvt.[57] 66/A. § (3) bekezdése, valamint a Tvt.[58] 76. § (2a) bekezdése. E rendelkezések az engedélyezési eljárás keretén belül, a
- 491/492 -
szakkérdés vizsgálattal meghozott eljárást lezáró döntések kötelező tartalmi elemeit rögzíti, a célból, hogy az megfeleljen az AB döntésének.[59] Az AB tehát a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet abban látta, hogy a szakkérdés vizsgálatának rendszere nem feltétlenül, és nem is igazolhatóan nyújt egyenértékű védelmi garanciákat a szakhatósági állásfoglalás rendszerével.[60] A jogalkotó ennek adta újabb eklatáns példáját az Átv.-ben, amikor is valamiféle védelmi garanciát csak a szakhatóságok esetében biztosított, a környezetvédelmi és természetvédelmi szakkérdést vizsgáló hatóságnak - szemben az AB döntésével - nem.
Fontos kiemelni, hogy az AB környezet és természet védelmét vizsgáló határozataiban többször kimondta, hogy a bürokráciacsökkentést nem tekinti olyan, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti alapvető jognak vagy alkotmányos értéknek, mely alapot szolgáltatna ezen ügyekben a szabályozási szintben történő visszalépésre, vagyis ami okán ezen alapjogok korlátozhatóak lennének.[61] Okkal feltehető azonban a kérdés, hogy vajon a tisztességes közigazgatási eljáráshoz való jog sérelme, korlátozása esetén elfogadható indoknak találná-e az AB a bürokráciacsökkentést.
E kérdésnek annál is inkább helye van, mert az AB következetes gyakorlata szerint a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, vagy alkotmányos cél, mivel már maga is mérlegelés eredménye.[62] A tisztességes eljárás olyan minőségként került megállapításra az Alkotmánybíróság gyakorlatában, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes".[63] Összességében tehát egy eljárás tisztességessége több annak szabályszerűségénél, vagyis akár minden eljárási szabály betartása mellett is lehet egy eljárás tisztességtelen.[64] ■
JEGYZETEK
[1] Horváth M. Tamás: Pünkösdi rózsa az ügyfeleknek. Tematikus tanulmányok az eljárási jogok elhullásáról. Közjogi Szemle. 2020/2. sz. 1.; Beszámoló az Alapvető Jogok Biztosának és Helyetteseinek tevékenységéről 2019. 17-18., https://www.ajbh.hu/documents/10180/3224326/AJBH+besz%C3%A1mol%C3%B3+2019/ea4f590a-b1fe-ea34-56de-ba0f8a5cb604?version=1.0 (2021.11.04.); Szamek Gabriella: Változások a környezet védelmét szolgáló eljárások területén. In: Tahyné Kovács Ágnes (szerk.): Vox Generationum Futurorum. Ünnepi kötet Bándi Gyula 65. születésnapja alkalmából. Budapest, Pázmány Press, 2021. 451.
[2] Az Alkotmánybíróság "lényeges tartalom" doktrínával kapcsolatos meglátásait lásd például: 21/2013. (VII. 19.) AB határozat.
[3] Lásd e tárgyban például Takács Albert: A közigazgatási szakigazgatási feladatainak alkotmányos alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer Hungary, 2020. 57.
[4] Lásd e tárgyban például Rozsnyai Krisztina: Külön, de mégis együtt. A közigazgatási perjog és a közigazgatási eljárásjog. In: Gerencsér Balázs - Berkes Lilla - Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései. Budapest, Pázmány Press, 2015. 149-169., illetve a gyorsítási törekvések kapcsán F. Rozsnyai Krisztina: Gyorsítási törekvések a közigazgatási eljárásjogban és ezek hatása az eljárásjog által biztosított "előrehozott jogvédelemre". Jogtudományi Közlöny. 2010/1. sz. 22-30.
[5] "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
[6] "Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően. Az ítéletet nyilvánosan kell kihirdetni, a tárgyalóterembe történő belépést azonban meg lehet tiltani a sajtónak és a közönségnek a tárgyalás teljes időtartamára vagy egy részére annyiban, amennyiben egy demokratikus társadalomban ez az erkölcsök, a közrend, illetőleg a nemzetbiztonság érdekében szükséges, ha e korlátozás kiskorúak érdekei, vagy az eljárásban résztvevő felek magánéletének védelme szempontjából szükséges, illetőleg annyiban, amennyiben ezt a bíróság feltétlenül szükségesnek tartja, mert úgy ítéli meg, hogy az adott ügyben olyan különleges körülmények állnak fenn, melyek folytán a nyilvánosság az igazságszolgáltatás érdekeit veszélyeztetné."
[7] F. Rozsnyai Krisztina - Koósné Mohácsi Barbara: Tisztességes tárgyaláshoz való jog. In: Sonnevend Pál - Bodnár Eszter (szerk.): Az Emberi Jogok Európai Egyezményének Kommentárja. Budapest, HVG-ORAC, 2021. 108.
[8] Alaptörvény B) cikk.
[9] 25/2020. (XII. 2.) AB határozat [23].
[10] 3223/2018. (VII. 2.) AB határozat [34].
[11] 12/2019. (IV. 8.) AB határozat [34].
[12] A fővárosi és megyei kormányhivatalok működésének egyszerűsítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi CX. törvény több módosítást is tartalmazott, mely során a korábbi engedélyköteles tevékenységek végzésének feltételéül az engedély helyett a bejelentés vált.
[13] Szakigazgatásban megjelenő eklatáns példáról lásd Szamek Gabriella: Engedélyből bejelentés - szabályozási változások az építtetők szemszögéből. Közjogi Szemle. 2020/2. sz. 7-10.
[14] Lásd például Bándi Gyula - Szamek Gabriella: Környezetvédelmi igazgatás. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer Hungary, 2020. 697.
[15] E tárgyban lásd F. Rozsnyai Krisztina - Hoffman István - Bencsik András: Az általános eljárási szabályok: üres kagylóhéjak? Jogtudományi Közlöny. 2021/7-8. sz. 309-311.
[16] Lásd például az Ákr. 8. § (3) bekezdését, valamint az Ákr. azon rendelkezéseit, ahol eltérő szabályozásra kap felhatalmazást a jogalkotó.
[17] Lásd e témában F. Rozsnyai-Hoffman-Bencsik: i. m. 313.; Balázs István - Hoffman István: Közigazgatás és koronavírus - a közigazgatási jog rezilienciája vagy annak bukása? Közjogi Szemle. 2020/3. sz. 4-6.; Kádár Pál - Hoffman István: A különleges jogrend és a válságkezelés közigazgatási jogi kihívásai: a "kvázi különleges jogrendek" helye és szerepe a magyar közigazgatásban. Közjogi Szemle. 2021/3. sz. 9.; Beszámoló az Alapvető Jogok Biztosának és Helyetteseinek tevékenységéről 2020. 160-161. https://www.ajbh.hu/documents/10180/3812363/AJBH+besz%c3%a1mol%c3%b3+2020/a629d00d-5057-b867-afef-aadcf10cf8ea?version=1.0 (2021.11.6.)
[18] Átv. IV. fejezet.
[19] Lásd e körben is a 18. lábjegyzetben rögzítetteket.
[20] Átv. 398. § (1) bekezdés.
[21] Átv. 398. § (3) bekezdés.
[22] Átv. 398. § (4) bekezdés.
[23] Ákr. 8. § (2) bekezdés.
[24] Átv. 398. § (2) bekezdés.
[25] Átv. 400. § (2) bekezdés.
[26] Ezen ügycsoportok:
a) anyakönyvi engedélyezés,
b) határrendészeti engedélyezések
c) jármű műszaki vizsga, honosítás, eredetvizsgálat, jármű átalakításának engedélyezése; polgári légiközlekedési és katonai légügyi, vasúti és egyéb útügyi ügyek
d) harmadik országbeli állampolgárok magyarországi foglalkoztatásának nem összevont kérelmezési eljárás alapján történő engedélyezése
e) a Budapest Főváros Kormányhivatalának egyes ipari és kereskedelmi ügyekben eljáró hatóságként történő kijelöléséről, valamint a területi mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságokról szóló 365/2016. (XI. 29.) Korm. rendelet hatálya alá tartozó engedélyezési eljárások
f) vezetékjog engedélyezés
g) az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 54. § (5g)-(5h) bekezdése szerinti, az ott meghatározott állami ünnep megtartásával összefüggő, a IV/A. Fejezete szerinti ügyek, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűvé nyilvánított beruházásokkal összefüggő engedélyezési eljárások
h) kisajátítási eljárások, kisajátítást megelőző előmunkálati engedélyezési eljárások, bányaszolgalmi ügyek, valamint útlejegyzésre és korlátozásra, kártalanításra irányuló ügyek
i) külföldiek ingatlanszerzésének engedélyezése
j) földügyi és földforgalmi eljárások, termőföld más célú hasznosításával összefüggő eljárások
k) erdő igénybevételével összefüggő ügyek
l) fertőző állatbetegség gyanúja vagy annak megállapítása esetén szükséges engedélyezési eljárások
m) gyámügyi és gyermekvédelmi eljárások, egészségügyi, egészségbiztosítási és gyógyszerhatósági engedélyezések
n) megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól szóló törvény szerinti minősítési eljárások
o) bányászati igazgatással összefüggő engedélyezési eljárások
p) veszélyes hulladékkal és szennyvíziszappal kapcsolatos tevékenységek engedélyezése, védett állat- és növényfajokkal összefüggő engedélyezési eljárások
q) köznevelési nyilvántartásba vételi és engedélyezési eljárások
r) Nemzeti Akkreditáló Hatóságról és az akkreditálási eljárásról szóló 424/2015. (XII. 23.) Korm. rendelet szerinti hatósági eljárások
s) a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény hatálya alá tartozó, kérelemre indult hatósági ügyek
t) a biztonsági okmányok védelmével összefüggő hatósági tevékenység keretében végzett engedélyezési tevékenység
v) az elektronikus információbiztonsági hatósági és kiberbiztonsági tanúsítási tevékenység keretében végzett engedélyezési tevékenység.
[27] Átv. 398. § (5) bekezdés.
[28] Átv. 398. § (6) bekezdés.
[29] Átv. 401. § (1)-(2) bekezdés.
[30] "Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek."
[31] Átv. 401. § (3) bekezdés.
[32] Átv. 401. § (8) bekezdés.
[33] Átv. 402. §.
[34] Átv. 403. § (1) bekezdés.
[35] Átv. 403. § (2) bekezdés, 403. § (5) bekezdés.
[36] Átv. 403. § (2) bekezdés.
[37] Átv. 403. § (4) bekezdés.
[38] Átv. 404. § (1)-(2) bekezdés.
[39] Átv. 404. § (3) bekezdés.
[40] Átv. 405. §.
[41] Átv. 406. §.
[42] Átv. 407. § (3) bekezdés.
[43] Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről, HL L 312., 2008.11.22., 3-30.
[44] Hulladék keretirányelv 3. cikk 14. pont.
[45] Hulladék keretirányelv 3. cikk 15. pont. A hasznosítási műveletek nem teljeskörű listáját az irányelv II. melléklete tartalmazza. Ilyen például a hulladék fűtőanyagként való felhasználása.
[46] Veszélyes hulladékokra (ahogy a nem veszélyes hulladékokra is) emellett más uniós előírások is kapcsolódnak. Lásd például: az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1021 rendelete (2019. június 20.) a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyező anyagokról, HL L 169., 2019.6.25., 45-77.
[47] Lásd 395/D/2010. AB határozat, ABH 2011, 2090, 2096; 20/2020. (VIII. 4.) AB határozat [68]; 3292/2021. (VII. 22.) AB határozat [33].
[48] Kfv.37.877/2020/10. sz. ítélet (Kúria)
[49] E tárgyban lásd Sulyok Katalin: Szegek a környezeti közérdek koporsójában - A bürokráciacsökkentés hatásáról. Jogtudományi Közlöny. 2021/9. sz. 409-416.
[50] 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 147; 3041/2021. (II. 19.) AB határozat [25]; 3292/2021. (VII. 22.) AB határozat [32].
[51] Ákr. 112. § (2) bekezdés b) pont.
[52] 4/2019. (III. 7.) AB határozat [87].
[53] 4/2019. (III. 7.) AB határozat [93].
[54] 4/2019. (III. 7.) AB határozat [91].
[55] 4/2019. (III. 7.) AB határozat [91].
[56] 4/2019. (III. 7.) AB határozat [93].
[57] A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény.
[58] A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény.
[59] Lásd e kérdésről: Szamek Gabriella: Változások a környezet védelmét szolgáló eljárások területén. In: Tahyné Kovács Ágnes (szerk.): Vox Generationum Futurorum. Ünnepi kötet Bándi Gyula 65. születésnapja alkalmából. Budapest, Pázmány Press, 2021. 447-450.
[60] Lásd e kérdésről: A jövő nemzedékek szószólójának figyelemfelhívása a környezeti elemeket érintő hatósági eljárások résztvevői számára az Alkotmánybíróság 4/2019. (III. 7.) AB határozatában megállapított alkotmányos követelménynek való megfelelés és az alaptörvény-ellenesség kiküszöbölése érdekében. 2019. https://www.ajbh.hu/documents/10180/2926454/figyelemfelh%C3%ADv%C3%A1s+a+k%C3%B6rnyezeti+elemeket+%C3%A9rint%C5%91+hat%C3%B3s%C3%A1gi+elj%C3%A1r%C3%A1sok+r%C3%A9sztvev%C5%91i+sz%C3%A1m%C3%A1ra/cc0487c6-be8d-b9e6-dd0a-a57577d58b68 (2021.11.12.)
[61] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat [67]; 14/2020. (VII. 6.) AB határozat [183].
[62] Lásd például 3/2014. (I. 21.) AB határozat [59].
[63] Uo. [59].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsos, Alapvető Jogok Biztosának a Jövő Nemzedékek Érdekeinek Védelmét Ellátó Biztoshelyettes Titkársága; megbízott oktató, ELTE, BCE.
Visszaugrás
