Magyary Zoltán és Szontagh Vilmos híres vitája[1] a jogszerűség és az eredményesség viszonyáról szólt a korszerű közigazgatásban. E szakmai diskurzus Bibó István értelmezésében[2] fontos közpolitikai tartalmat nyert. Bár Magyary is vitatta a két követelmény egymással való szembeállítását, Bibó az államhatalmi ágak elválasztásának és ezen keresztül a demokratikus berendezkedés elsődlegessége és védelme mint követelmény oldaláról közelítette meg a kérdést.[3]
Az alapul szolgáló dilemma mit sem veszített aktualitásából azóta és kifejezetten korunkra nézve sem. A végrehajtó, a szolgáltató vagy éppen helyzetbe hozó közigazgatás működése nem lehet öncélú. A gép még oly kiszámított működése sem szoríthatja háttérbe alapvető rendeltetését. Azt azonban mindenképpen hozzá kell tenni ehhez a megkérdőjelezhetetlen érvényű értékmegállapításhoz, hogy az eredményesség színvonala, avagy éppenséggel színvonal alatti volta, természetesen a legkevésbé sem közömbös a jogszerűség érvényesülésének minősége szempontjából.
Az Európai Unió szolgáltatási irányelve[4] óta az ügyintézés egyszerűsítése, továbbá a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) ajánlásai[5] nyomán az üzleti vállalkozásokat érintő adminisztratív terhek csökkentése általános követelmények lettek a nemzetközi gazdasági integrációkban. A bürokráciát csökkentő intézkedések irányába vág az előírt ügyintézési határidők lerövidítése, valamint egyes ügyekben már nem szükséges engedélyezéshez folyamodni, mert elegendő az egyszerű bejelentés a hatóság felé.
Mindennek a tartalma elvileg nagyon pozitív mind az állampolgárok, mind a gazdálkodó szervezetek szemszögéből. Feltéve természetesen, ha a törekvés nem önmagáért való. Márpedig ennek tesztje, hogy a közigazgatási beavatkozás adott eszközeinek működése, avagy éppenséggel azok mellőzése a társadalmi értelemben vett eredményességet szolgálja-e valóban.
Jó, ha az egyszerűsítés a pejoratív tartalmú bürokrácia gyomlálását szolgálja. Az olyan hatékonyságjavítás is üdvös, amikor más, észszerűbb kontrollok pótolják az erőforrásokat pazarló megoldásokat. Létezik például olyan szabályozási modell, amelyik nem az előzetes hatósági beavatkozás (engedélyezés és más aktusok) eljárásainak során érvényesülő szűrő funkcióra épül. Az utólagos kontroll ekkor a felügyeleti eljárásrend megerősítésével kell hogy járjon. Ha az kidolgozott és következetes, akkor a jól kiépített és megkövetelt jogkövetés rendszerével a társadalom adminisztratív terhei bizonnyal érdemben csökkennek azáltal, hogy az eredményesség javul.
Ha azonban az ún. egyszerűsítés csak csökkenti a garanciákat, más típusú kontroll kellő kiépítése nélkül, akkor a kiszámítható eljárásokat esetlegesség váltja fel, ami tehercsökkenés helyett az összes hatás eredőjét tekintve kiszámíthatatlan következményekre vezet. Végeredményben pedig csökkenti a jogbiztonságot, a bibói értelemben vett jogszerűséget.
Sajnos, ilyen tapasztalható Magyarországon, nem egy ágazati igazgatási területen. Egyebek között az építési igazgatásban, a környezeti engedélyezés terén, a közigazgatási eljárások szakhatósági rendszerében, az eljárási jogérvényesítés fórumain.
Tematikus összeállításunk áttekinti ezeket a területeket, a közelmúlt átalakítási folyamatai és alkalmasint azok már észlelhető gyakorlati hatásait elemezve. Mint felsorolásukból is látszik, azonban nem egyszerűen egy-két ágazatról van szó, hanem sok tekintetben a hatósági eljárás és jogérvényesítés egész struktúrájáról.
Mindegyikükben közös a szűkebb és tágabb körökben nézve egyaránt, hogy az ügyféli jogok érvényesülésének feltételei jelentősen elnehezültek. Pünkösdi királyság, ha ehhez képest az ügyintézés úgymond' egyszerűbbé válik. Mert hát, mik lesznek a lehetséges, de okszerűen kiszámítható, ezért sorsszerűen bekövetkező következményei a nem kiegyensúlyozott változtatásoknak?
Az adminisztratív terhek valakik számára örvendetes enyhítése, másoknak meg éppen jogos érdekeik érvényesítése elnehezülésére vezet. Sőt meglehet, miként a környezettel való gazdálkodás arra oly sok és fenyegető példát mutat, hogy kevesek hatalmi játszmái miatt mindannyiunk érdeke esik áldozatul. Különösen veszélyes, ha az előbbi reprezentánsai éppen maguk a kormányzatok, amelyek "nemzetgazdasági szempontból" kiemelt ügyekké nyilvánítással saját maguknak adnak mentességet olyan közbeszerzési, beruházási, építési és hatósági eljárási követelmények alól, amiket egyébként mindenki mástól szigorúan megkövetelnek.
Tematikus összeállításunk e tárgyban amolyan szakmai akció. Nem pusztán egy célzott tudományos ülés előadásai alapján készült írások és a vita összefoglalója
- 1/2 -
olvasható a következőkben. Olyan tanulmányok ezek mindegyike inkább, amelyek jobban szólnak az együttes gondolkodásról és egyben gyakorlati próbálkozásokról - kezdeményezésről, javaslatokról, elemzésekről -, amelyek egyaránt a káros folyamatokkal való szembenézésre késztetnek.
A közigazgatási átalakítás egyre kevésbé átlátható szövevényének különböző szegmenseiben, azokat különbözőképpen látó szakemberek, velük együttműködő kollégáik álláspontját is megfogalmazva próbálják az ügyfelet megillető és általa jogosan elvárt jogszerűség értékét gondozásba venni a következő oldalakon. Mindezen törekvés egy szakmai kezdeményezés ürügyén indult el, majd aztán bontakozott ki. A teljességre törekvés igénye nélkül történik a leginkább szembeszökő jelenségek feltárása, egyúttal sejtetve a különböző viszonylatok meglehetősen messzire terjedő voltát.
Remélhetőleg nemcsak elnyíló virág szerteszét hulló maradványait szedegetik blokkunk szerzői, hanem azért sziromövek rekonstruálhatók mondandójuk mentén, amilyen az építésügyben a felelősség érvényesítése (Szamek Gabriella), a környezetjog kényszerítő és ösztönző mechanizmusai (Pump Judit), a hatósági eljárásban a szerepváltozások és az állami beavatkozás eszközrendszeri kérdései. A témakörök eddigi szakmai diskurzusokba ágyazása (Bordás Péter) és a továbbiakban fölmerülő problémák végiggondolásához a környezet reakcióinak folytonos fórumlehetőségei számbavétele (Bartha Ildikó) ugyanilyen fontos, mert az értékelés interaktív lehetőségeit tartja nyitva a jövőre nézve, más elkötelezett szakemberek számára is.
A fórumot az észrevételek egymásra találásához a Magyar Tudományos Akadémia Közjogi Albizottsága biztosítja rendezvényeivel, platformjaival. Amolyan ernyőként azonban csak, mivel a kezdeményezés és a sok szálon futó gyakorlatban való különböző részvételi tapasztalatok megosztása mind létező és folyamatban lévő, az átalakításokat javítani próbáló vagy elszenvedő szereplőktől valók. A diskurzus többcsatornás és időben is több szálon futó, amint összefoglalóinkból a továbbiakban kiderül.
A Közjogi Szemle újra[6] teret és tudományos fórumként megjelenési lehetőséget ad szakmai közösségi kezdeményezésünknek jelen tematikus blokk publikálásával, amiért a szerkesztőségnek köszönettel tartozunk. ■
JEGYZETEK
[1] Magyar Jogi Szemle 1943. júiusi, szeptemberi és 1944. februári számában.
[2] Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. Társadalomtudomány 1944. (XXIV.) 1-3. 36-56.
[3] L. erről Kukorelli István: A közigazgatás alkotmányossága és demokratizmusa (A Bibó-Magyary-vita). In: A közigazgatás tudományos vizsgálata egykor és ma. 80 éve jött létre a budapesti jogi karon a Magyar Közigazgatástudományi Intézet (szerk. Fazekas Marianna). Gondolat, Budapest 76-85. o.
[4] 2006/123/EK irányelv.
[5] L. egyebek között a következőket: OECD: From Red Tape to Smart Tape. 2003. Administrative Simplification in OECD Countries. OECD Publishing, Paris; OECD: Modernising Government: The Way Forward. 2005. OECD Publishing, Paris.
[6] Korábban: Vita a közigazgatási különbíráskodásról a Közjogi Szemle 2016. (IX. évf.) decemberi számában, a víz jogalanyisága kérdéseiről és ellentmondásairól a 2018. (XI. évf.) szeptemberi számban.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár (DE ÁJK), MTA ÁJB Közjogi Albizottság elnöke.
Visszaugrás
