Az éghajlatváltozással kapcsolatos - elsősorban nemzetközi - szabályrendszer meghatározásában hosszú évtizedeken keresztül a kormány és a jogalkotás politikai intézményei domináltak, a bíróságok legfeljebb másodlagos szerepet játszottak. Ez a kép azonban az utóbbi években jelentősen megváltozott, és mára az éghajlatváltozás elleni védelem színterén a bíróságok és más vitarendező fórumok egyértelmű térnyerése figyelhető meg.[2] Jelenti ez egyrészt azt, hogy megjelentek az éghajlatvédelmi peres eljárások a nemzetközi bíróságok előtt, így például az Emberi Jogok Európai Bírósága[3] és az Európai Unió Bírósága[4] előtt, másrészt, hogy egyre több nemzeti bíróság előtt indultak további és indulnak első ízben éghajlatvédelmi perek.[5] Ezen túlmenően az Európában indult éghajlatvédelmi perekben egyre kiterjedtebb körben citálnak a felperesek alpereseket a bíróság elé: az utóbbi években alperesként nemcsak államok, kormányok kényszerültek védekezésre, hanem gazdasági társaságok és azok vezetői is.
Ha megnézzük a szomszédos országokat, azt láthatjuk, hogy Csehországban három éghajlatvédelmi peres ügy volt eddig folyamatban,[6] ezek között például a prágai repülőtér bővítési tervének a Párizsi Megállapodással való összeegyeztethetőségéről,[7] illetve a Cseh Köztársaság éghajlatváltozással kapcsolatos tétlenségének emberi jogokat sértő voltáról.[8] Ausztriában négy éghajlatvédelemmel kapcsolatos per volt eddig folyamatban,[9] amelyek érintették például Bécs fő repülőterén a harmadik futópálya építését,[10] a fosszilis tüzelőanyagok fokozatos kivonását[11] és az üvegházhatású-gáz (a továbbiakban: ÜHG) kibocsátás veszélyeit az emberi jogokra.[12] Ausztriában a negyedik pert osztrák gyermekek egy csoportja indította azt állítva, hogy a szövetségi éghajlatvédelmi törvény[13] részben alkotmányellenes, mivel sérti a gyermekek alkotmányosan garantált jogait és a törvény előtti egyenlőséghez való alapvető jogot. Az osztrák alkotmánybíróság elutasította a kérelmet arra hivatkozva, hogy a kérelmezők a törvény nem minden, egymástól elválaszthatatlan részét támadták, az ilyen szűk körű hatályon kívül helyezés pedig nem szüntetné meg a kérelmezők által állított alkotmányellenességet.[14] Szlovéniában egy éghajlatvédelemmel kapcsolatos per volt eddig, egy brit gazdasági társaság ellen benyújtott panasz kapcsán egy szlovéniai földgázmezőn engedélyezett fracking-projekttel szemben.[15] Lengyelországban kilenc éghajlatvédelemmel kapcsolatos per indult, amelyek közül ötöt a Greenpeace kezdeményezett a lengyel kormánnyal szemben, azt állítva, hogy a lengyel kormány tétlensége az éghajlatváltozás súlyosbodó hatásaival szemben sérti a felperesek személyiségi és emberi jogait. A további perek közül az egyiket egy lengyel szénipari gazdasági társaság ellen indították, a társaság tevékenységének az éghajlatváltozásra gyakorolt közvetett hatása miatt. A hetedik ügyben a Greenpeace perelt be egy lengyel közműszolgáltatót az ÜHG-k csökkentésének kikényszerítése érdekében, míg a nyolcadik éghajlatvédelmi pert a ClientEarth környezetvédelmi csoport indította egy erőmű üzemeltetőjével szemben az ÜHG-kibocsátás csökkentése érdekében.[16] A kilencedik pert szintén a ClientEarth indította, az Enea ellen, azt állítva, hogy a lengyel közműszolgáltató szénerőmű építéséhez való hozzájárulása sérti az igazgatótanács tagjainak a kellő gondossággal és a gazdasági társaság és részvényesei érdekében való cselekvéssel kapcsolatos bizalmi kötelességét.[17] Romániában egy éghajlatvédelmi per van folyamatban, amelyben a felperesek, egy civil szervezet és több magánszemély a román kormánnyal, az Energiaügyi Minisztériummal és a Környezetvédelmi, Vízügyi és Erdészeti Minisztériummal szemben benyújtott keresetükben azt kérték, hogy a bíróság kötelezze a hatóságokat, hogy hozzanak meg minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy 2030-ig az 1990-es szinthez képest 55%-kal csökkentsék az ÜHG-kibocsátást, továbbá, hogy 2050-ig elérjék az éghajlat-semlegességet.
Magyarország az éghajlatvédelmi perek naprakész adatait tartalmazó honlapon egy üggyel szerepel,[18] egy civil szervezet által egy előzetes vizsgálatot lezáró határozat megtámadására indított perrel, amelyben az éghajlatvédelmi kérdések perdöntőek voltak.[19] A tanulmány ugyanakkor nem e peres üggyel foglalkozik, mert az eljárt bíróság eljárásjogi okok (tényállástisztázási kötelezettség megsértése és az indokolás hiányossága) miatt semmisítette meg az alperesi kormányhivatal határozatát, megállapítva, hogy az előzetes vizsgálati dokumentáció egy rövid táblázaton kívül klímavédelmi elemzést, illetve klímakockázati értékelést nem tartalmazott, az utóbbi táblázat adatai pedig ellentmondtak
- 1/2 -
az ismert tényeknek. Mindamellett tehát, hogy e perben kétségkívül jelentősek voltak az éghajlatvédelmi kérdések, azok érdemi vizsgálatára nem került sor.
A tanulmány egy olyan környezetvédelmi perrel foglalkozik, amely alkalmat ad olyan kérdések végiggondolására, amelyek a további éghajlatvédelmi perek szempontjából sok tekintetben előremutatóak lehetnek. E peres ügy, amelyet a tanulmány első része mutat be, egy levegőminőség javítását célzó intézkedési tervvel kapcsolatban volt folyamatban. Miután a tanulmány elemzi az ügy eljárásjogi és anyagi jogi oldalát, a második rész azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy mi történt volna, ha a felperes ezen levegőminőségi tervvel kapcsolatos keresetét nem megtámadási, hanem mulasztási keresetként indította volna meg a közigazgatási bíróság előtt. A tanulmány végül e levegőminőségi tervet érintő per kapcsán a (majdani) éghajlatvédelmi perek egyik lehetséges irányát térképezi fel.
A "Budapest és környezete légszennyezettségi agglomerációra vonatkozó első levegőminőségi terv" 2004-ben készült el. Az Európai Parlament és a Tanács által a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább Levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21-én meghozott 2008/50/EK irányelv (továbbiakban: 2008/50/EK irányelv) 22. cikke szerinti mentességi kérelem megalapozása miatt 2008-ban új levegőminőségi terv készült, ennek felülvizsgálatára 2009-ben, majd 2011-ben, 2013-ban, 2014-ben, 2015-ben és 2016-ban került sor. A 2008/50/EK irányelvnek való megfelelést szolgáló, a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Levegővédelmi kormányrendelet) szerinti levegőminőségi terv elkészítése során a felperesi környezetvédelmi egyesület véleményt, észrevételt nem terjesztett elő, annak ellenére, hogy erre a Levegővédelmi kormányrendelet 14. § (4) bekezdése alapján lehetősége lett volna.
A felperes 2018 áprilisában papír alapon, majd 2018 augusztusában elektronikusan beadványt nyújtott be az elsőfokú környezetvédelmi hatósághoz (Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala), amelyben a 2016-ban felülvizsgált és "A Pest Megyei Kormányhivatal Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főosztály illetékességi területére vonatkozó, a levegőminőség javítását célzó intézkedési terv" néven elfogadott levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatát kérte. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság arról tájékoztatta a felperest, hogy a levegőminőségi terv készítése, felülvizsgálata nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 35. §-a szerinti kérelemre induló hatósági eljárás. Elismerte, hogy e terv készítése, felülvizsgálata során a felperes érintett nyilvánosságnak minősül, rámutatott ugyanakkor, hogy a tervek közzététele minden felülvizsgálat esetében megtörtént, azonban a felperes részéről észrevétel egyetlen esetben sem érkezett. A másodfokú környezetvédelmi hatóság (Pest Megyei Kormányhivatal) végzésével az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja alapján a tájékoztató levéllel szembeni fellebbezést visszautasította, arra hivatkozva, hogy azzal szemben fellebbezés nem terjeszthető elő.
A felperes keresettel élt egyrészt a fellebbezést visszautasító végzéssel szemben, másrészt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (3) bekezdés c) pontjára és (5) bekezdésére, valamint a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 99. § (1) bekezdésére hivatkozással utalt arra, hogy a környezetvédelmi társadalmi szervezetek jogosultak a környezethasználó ellen pert indítani. Kifejtette, a légszennyezettség Budapesten és környékén az elmúlt 10 évben jelentősen nem javult, a PM10- (szálló por) és a NO2- (nitrogén-dioxid) koncentrációja az éves határértékeket rendszeresen átlépi. Álláspontja szerint ez már önmagában indokolná a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatát. Hivatkozott a levegőminőségi terv hiányosságaira is.
Az eljárt bíróság a felperes keresetét elutasította. Megállapította, hogy a levegőminőségi terv felülvizsgálata nem környezetvédelmi hatósági eljárás, az a környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet 23. §-a alapján igazgatási feladat. Hivatkozott a Kvt. 64. § (1) bekezdésének a) és f) pontjaira is, amelyek közül az utóbbiban meghatározott környezetvédelmi igazgatási feladatokba illeszkednek a levegőminőségi tervvel összefüggésben a Levegővédelmi kormányrendelet 14. § (4) bekezdésében, 15. § (3) bekezdésében és 16-17. §-aiban előírt feladatok. Kitért arra, hogy a Kvt. 98. § (1) bekezdésében meghatározott ügyféli jogállás csak a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozik, a felperest a levegőminőségi terv elkészítése során a Kvt. 98. § (2) bekezdésének a) és d) pontja szerinti közreműködési, véleményezési jogok illetik meg. Rámutatott a bíróság, hogy a felperes a közreműködési és véleményezési jogosultságai alapján a levegőminőségi terv felülvizsgálatának kezdeményezésére nem jogosult. Ennélfogva az elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak nem keletkezett az Ákr. 15. § (1) bekezdése szerinti eljárási kötelezettsége. A bíróság nem találta alaposnak a Kvt. 99. § (1) bekezdésére való felperesi hivatkozást sem, mert e jogszabályhely a környezetveszélyeztetést megvalósító környezethasználók elleni fellépést biztosítja a környezetvédelmi szervezetek számára. A levegőminőségi terv felülvizsgálata során gyakorolható közreműködési, véleményezési jogok eltérőek a Kvt. 99. § (1) bekezdése szerinti jogosultságoktól, mivel az utóbbiak a Kvt. 99. § (2) bekezdése alapján ügyféli jogosultságok, amelyek a hatósági eljárásokban illetik meg a környezetvédelmi szervezetet.
A felperes felülvizsgálati kérelme folytán eljárt Kúria ítéletével hatályában fenntartotta a jogerős ítéletet.[20]
- 2/3 -
Hangsúlyozta, a környezeti ügyekben való részvétel joga, és ezzel összefüggésben az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés joga nem feltétel nélküli és nem korlátlan, az nem függetleníthető az alkalmazandó jogszabályoktól, így attól, hogy a jogalkotó a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és társadalmi szerveket milyen keretek között (hatósági, igazgatási stb.), milyen jogosítványokkal (pl. részvételi, kezdeményezési, véleményezési) ruházta fel. A megtámadási kereset körében kifejtette, hogy a felperes azon hivatkozása, amely szerint a 2008/50/EK irányelvnek való megfelelést szolgáló Levegővédelmi kormányrendelettel szabályozott levegőminőségi terv elkészítéséhez kötelezően előírt, a nyilvánossággal történt egyeztetést és a terv elfogadását követően (avagy a következő felülvizsgálatot megelőzően) bármikor kezdeményezheti annak felülvizsgálatát, és erről a környezetvédelmi hatóságnak döntést kell hoznia, alapjaiban téves. Rámutatott, a Levegővédelmi kormányrendelet a szóban forgó terv esetében a nyilvánosság részvételét a véleményezési jog útján biztosítja, nem közigazgatási hatósági eljárás, hanem igazgatási feladatkör keretében.[21] Egyrészt a véleményezési jog, és az így a nyilvánosság bevonásával megalkotott, hosszabb távra szóló tervezés kiüresítését jelentené az, ha a saját döntése nyomán e jogkörével nem élő felperes bármikor hatósági döntést igénylő felülvizsgálatot kezdeményezhetne, másrészt a konkrét terv kapcsán biztosított jogosultság (véleményezés) kereteit úgy terelné hatósági eljárás keretei közé, hogy annak jogszabályi alapja nem áll fenn.
Kifejtette a Kúria, hogy helytállóan állapította meg az eljárt bíróság, hogy a közigazgatási szerv nem minden jogot vagy kötelességet megállapító eljárása, aktusa keletkeztet az Ákr. hatálya alá tartozó közigazgatási ügyet, hanem csak a hatósági ügyben való eljárása és döntése. A Kvt. 98. § (1) bekezdése ügyféli jogállást a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban biztosít a hatásterületen működő egyesületek számára, mely jogállás hatósági eljárás nélkül nem értelmezhető. Az ex lege perindítási jog a környezetvédelmi társadalmi szervezetek számára olyan jogi lehetőséget biztosít, amellyel az általuk önként vállalt feladat, a környezet védelme érdekében léphetnek fel, méghozzá úgy, hogy e fellépést hatósági eljárásnak nem kell megelőznie. Így a Kvt. 99. § (1) bekezdés b) pontja alapján, környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetén a szervezet a környezet védelme érdekében jogosult fellépni és a környezethasználó ellen pert indítani. Nem értett egyet azzal a hivatkozással, hogy a levegőminőségi terv egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezésnek, és mint ilyen, közigazgatási cselekménynek minősül, és így a felperes, mint akinek a közigazgatási tevékenység a nyilvántartásba vett tevékenységét érinti, a per megindítására volt jogosult a Kp. 17. § d) pontja alapján. A Kúria rögzítette, hogy a levegőminőségi tervek a határértéket meghaladó légszennyezettség helyét, a szennyezettség jellemzőit, okait, a levegőminőség javítására irányuló már megtett és lehetséges intézkedések bemutatását, azok költségeit, a hosszú távon tervezett programokat határozzák meg, így nem minősülnek normatív aktusnak. A felperes által kiemelten hivatkozott C-237/07. sz. Janecek-üggyel kapcsolatban megjegyezte, hogy az rövid távú cselekvési terv kidolgozására és végrehajtására, ezzel kapcsolatos intézkedések elrendelésének elmulasztására vonatkozik.
A bemutatott peres ügy kapcsán eljárásjogi szempontból az a kérdés merül fel, hogy a tájékoztató levél közigazgatási cselekménynek minősül-e, és ekként a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései alapján képezheti-e közigazgatási jogvita tárgyát. Kétségtelen, hogy a közigazgatási szervi minőség és a közigazgatási jog általi szabályozottság a tájékoztató levél kapcsán megállapítható, figyelemmel arra, hogy a környezetvédelmi hatóság a Levegővédelmi kormányrendeletben meghatározott hatáskörében járt el. Azonban a perbeli tájékoztató levél joghatást nem vált ki. Fontos, hogy a Kp. fenti rendelkezéseire tekintettel nem az a releváns, hogy a felperes tájékoztató levelet támadott meg a bíróság előtt, mert az tartalmától függően képezheti közigazgatási jogvita tárgyát, hanem az, hogy a Kp. 4. §-ának fogalomrendszerében a perbeli tájékoztató levél nem minősült közigazgatási cselekménynek a joghatás kiváltásának hiánya miatt.
Anyagi jogi, vagyis környezetvédelmi szempontból az Európai Unió Bíróságának a Janecek-ügyben hozott ítéletében[22] foglaltak részletesebb elemzése szükséges. Ezen ügyben a német Szövetségi Közigazgatási Törvényszék az EU Levegőminőségi Keretirányelv[23] egyes rendelkezéseinek értelmezését kérte az Európai Unió Bíróságától. Az ügy felperesének, Janecek úrnak a kérelme arra irányult, hogy kötelezzék a Bajor Szövetségi Tartományt,[24] hogy készítsen levegőminőségi cselekvési tervet a Landshuter Allee kerületben, ahol lakik. Ezzel azt kívánta elérni, hogy a jövőben a PM10 kibocsátási határértékeket az év 35 napjánál többször ne lehessen túllépni. Az Európai Unió Bírósága ítéletében kifejtette, hogy amennyiben fennáll az irányelvekben meghatározott határértékek vagy riasztási küszöbértékek túllépésének veszélye, a közvetlenül érintett személyek az illetékes nemzeti hatóságoktól cselekvési terv kidolgozását követelhetik, még akkor is, ha a nemzeti jog szerint e személyek számára más cselekvési lehetőségek is rendelkezésre állnak, hogy e hatóságoktól a levegőszennyezés elleni intézkedések megtételét követeljék. Az uniós bíróság kifejtette továbbá, hogy a tagállamok kötelesek a cselekvési terv keretében és rövid távon olyan intézkedéseket hozni, amelyek alkalmasak arra, hogy a határértékek vagy riasztási küszöbértékek túllépésének kockázatát a lehető legkisebbre csökkentsék, és a ténybeli körülmények és az összes ellentétes érdek figyelembevételével biztosítsák az ezen értékek vagy küszöbértékek alatti szint fokozatos visszatérését. Vagyis az érintett polgárok követelhetnek cselekvési tervet, de nem követelhetnek konkrét intézkedéseket a szennyezés ellen, mivel ez nagyrészt a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik. Az Európai Unió Bírósága ezen ítéletében rámutatott, a határérté-
- 3/4 -
kek vagy a riasztási küszöbértékek túllépésének veszélyével közvetlenül érintett természetes vagy jogi személyek számára biztosítani kell annak lehetőségét, hogy az illetékes hatóságoknál - adott esetben az illetékes bíróság előtti keresetindítással - elérjék, hogy amint ilyen veszély merül fel, e hatóságok cselekvési tervet dolgozzanak ki.
A két ügy összevetése alapján látható, hogy míg az Európai Unió Bírósága előtti ügyben az EU Levegőminőségi Keretirányelv "A környezeti levegő minőségének javítása - Általános követelmények" című 7. cikkének (3) bekezdése szerinti kötelezettség teljesítése merült fel, amely szerint a tagállamok cselekvési tervet dolgoznak ki, amelyben megjelölik a határérték és/vagy a riasztási küszöbérték túllépésének veszélye esetén annak érdekében teendő rövid távú intézkedéseket, hogy a túllépés veszélyét csökkentsék és időtartamát korlátozzák, addig a magyar ügyben a 2008/50/EK rendelet 18. cikke szerinti levegőminőségi tervek kidolgozása volt a per tárgya. E rendelkezés szerint levegőminőségi terveket kell kidolgozni az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozóan, amelyekben a környezeti levegőben lévő szennyezőanyagok koncentrációja túllépi a vonatkozó levegőminőségi célértékeket vagy határértékeket, továbbá adott esetben az ideiglenes tűréshatárokat. A 2008/50/EK rendelet 19. cikke külön rendelkezik a Janecek-ügy szerinti cselekvési tervekről. Eszerint cselekvési terveket kell kidolgozni, amelyek jelzik az egy vagy több riasztási küszöbérték túllépésének veszélye esetén a veszély csökkentése és időtartamának korlátozása érdekében rövid távon meghozandó intézkedéseket. Amennyiben a veszély egy vagy több határértékre vagy célértékre vonatkozik, a tagállamok adott esetben ilyen rövid távú cselekvési terveket készíthetnek.
A két ügy jogalapja tehát eltérő volt, ahogyan arra a Kúria ítélete rá is mutatott: a magyar ügyben a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatát kérte a felperes, arra hivatkozva, hogy a légszennyezettség Budapesten és környékén az elmúlt 10 évben jelentősen nem javult, a PM10- és NO2-koncentrációja az éves határértékeket rendszeresen átlépi, ami érvelése szerint önmagában indokolná a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatát. Ezzel szemben a Janecek-ügyben a felperes lakóhelyétől 900 méterre, a Landshuter Allee szélén, a levegő minőségének mérésére szolgáló állomáson végzett mérések kimutatták, hogy a 2005. és a 2006. év során a PM10 finomporrészecskék kibocsátására vonatkozóan előírt határértéket 35 alkalomnál sokkal többször túllépték, jóllehet a szennyezések elleni küzdelemről szóló szövetségi törvény értelmében legfeljebb ennyi túllépés engedélyezett. Míg tehát a Janecek-ügyben bizonyításra került, hogy a levegő minőségére vonatkozó intézkedések betartásának elmulasztása az emberi egészséget veszélyezteti, addig a magyar ügyben a felperes csak általánosságban hivatkozott arra, hogy "a légszennyezettség Budapesten és környékén az elmúlt 10 évben nem javult". A magyar ügyben a felperes továbbá nem cselekvési terv kidolgozását kérte, hanem a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatát.
A levegőminőségi terv hiányosságai szintén nem kifogásolhatóak olyan formában, ahogyan azt a felperes a magyar ügyben tette, mert neki, mint érintett nyilvánosságnak a Levegővédelmi kormányrendelet 16. § (3) bekezdése alapján véleményezési, észrevételezési joga volt a levegőminőségi terv kidolgozása során, így a levegőminőségi terv hiányosságait ekkor kifogásolhatta volna. Az ilyen hiányosságok utóbb, a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatával nem támadhatóak.
A perbeli esetben a felperes a Kvt.-ben szabályozott különböző, a környezetvédelmi egyesületek számára biztosított jogosultságot "kevert össze".[25] Egyrészt a felperest mint környezetvédelmi egyesületet a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területén ügyféli jogállás illeti meg.[26] Ez a jogosultság közigazgatási hatósági eljárásokhoz kapcsolódik, az pedig nem volt vitás a perben, hogy közigazgatási hatósági eljárás nem volt folyamatban. Másrészt a Kvt. biztosítja a környezetvédelmi szervezetek számára, hogy tagságuk érdekeit képviselve közreműködjenek a működési vagy tevékenységi területüket érintő területfejlesztési, területrendezési tervek és környezetvédelmi programok kidolgozásában, véleményezzék a környezettel kapcsolatos állami és önkormányzati jogszabályok tervezeteit és a működési vagy tevékenységi területüket érintő, környezeti vizsgálatra kötelezett terv, illetve program tervezetét és környezeti értékelését.[27] A felperes e véleményezési jogával a tervezés szakaszában élhetett volna. Megjegyzendő egyebekben, hogy a közigazgatási szervnek e vélemények figyelembevételére vonatkozó jogszabályi kötelezettsége nincs. Harmadrészt, a Kvt. biztosítja a környezetvédelmi szervezetek részére, hogy környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetén fellépjenek, és állami szervtől, helyi önkormányzattól a megfelelő, hatáskörükbe tartozó intézkedés megtételét kérjék, vagy a környezethasználó ellen pert indítsanak.[28] A felperes a perbeli esetben az állami szervtől megfelelő, hatáskörébe tartozó intézkedés megtételét kérhette volna, és ez kétségtelenül a "legerősebb" jogalap lehetett volna keresetéhez. Azonban e jogszabályi rendelkezés nem volt alkalmazható. Egyrészt azért, mert a felperes e jogalapra nem hivatkozott, másrészt mert a felperes környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetét nem bizonyította, csak állította, hogy Budapesten és környékén az elmúlt 10 évben nem javult a PM10 és NO2 koncentrációja, ezek az éves határértékeket rendszeresen átlépik. Összegzésképpen kijelenthető, hogy a felperes a Kvt. rendszere szempontjából nem terjesztett elő megfelelő keresetet.
Jogosan merül fel a kérdés, hogy létezik-e arra megfelelő kereseti kérelem, amit a felperes valójában el akart érni a vizsgált ügyben, vagyis a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatára. Az kijelenthető, hogy a magyar jogszabályok nem biztosítanak jogot erre a környezetvédelmi civil szervezetek számára, ehhez legközelebb a Levegővédelmi kormányrendelet 14. § (4) be-
- 4/5 -
kezdése szerinti véleményezési jog áll, de az csak a levegővédelmi terv elkészítésének folyamatában való véleményezésre vonatkozik, és nem a terv felülvizsgálatának kérésére.
Felmerül azonban, hogy mindez megfelel-e az Aarhusi Egyezménynek,[29] amelynek 7. cikke rendelkezik a nyilvánosság részvételéről a környezettel kapcsolatos tervekre, programokra és irányelvekre vonatkozó eljárásokban. A levegőminőségvédelmi terv kétségtelenül - már csak elnevezésénél fogva is - tervnek minősül, amely minősítést az Aarhusi Egyezmény Megfelelési Bizottságának éppen Magyarország ügyében kidolgozott tézise meg is erősít, amely szerint
"[a]z Egyezmény 7. cikke nem határozza meg a környezetre vonatkozó »terv«, »program« vagy »politika« fogalmát. Annak meghatározásakor, hogy egy dokumentumot az Egyezmény alapján hogyan kell besorolni, a dokumentum tartalmát, jogi funkcióit és hatásait kell értékelni, nem pedig a nemzeti jogban szereplő címkéjét. Egy tipikus terv vagy program: (a) gyakran törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezésekkel szabályozott; (b) általános jogi aktus természetű (gyakran a jogalkotó szerv által véglegesen elfogadott); (c) egy hatóság által kezdeményezett, (d) szervezett és összehangolt rendszert biztosít, amely - gyakran kötelező jelleggel - meghatározza a konkrét tevékenységek (fejlesztési projektek) bizonyos kategóriáinak kereteit, és (e) általában nem elegendő ahhoz, hogy bármely egyedi tevékenységet egyedi engedélyező határozat nélkül lehessen végezni."[30]
A levegőminőségi terv kétségtelenül magán hordozza a fenti kritériumok legnagyobb részét. Az Egyezmény környezettel kapcsolatos tervekre, programokra és irányelvekre vonatkozó eljárásokban a nyilvánosság részvételéről rendelkező 7. cikke a 6. cikk 3., 4. és 8. bekezdéseire utal vissza, amelyek pedig a döntéshozatalban való hatékony és korai fázisban történő részvételre, továbbá a részvétel eredményének figyelembevételére vonatkoznak. Mindamellett tehát, hogy a levegőminőségi terv elkészítésére vonatkoznak az Egyezmény rendelkezései, és ahhoz a 9. cikk 3. bekezdése szerinti igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés is kapcsolódik, az Aarhusi Egyezményből szintén nem vezethető le a levegőminőségi terv soron kívüli felülvizsgálatának kérésére vonatkozó jogosultság.
A következőkben azt vizsgálom, hogy a fent bemutatott levegőminőségi tervvel kapcsolatos megtámadási kereset mulasztási keresetként előterjeszthető lett volna-e, vagyis, hogy a mulasztási per megindításának eljárásjogi feltételei fennálltak volna-e.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének első fordulata deklarálja, hogy "mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék."[31] A hatóságok eljárási kötelezettsége az észszerű határidőn belüli döntéshozatal kötelezettségéből vezethető le.[32]
A közigazgatási szerv mulasztásával szembeni jogvédelem története Magyarországon az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) idejére nyúlik vissza, amelynek "Panasz" címet viselő 64. § (1) bekezdés második fordulata akként rendelkezett, hogy az érdekelt panasszal élhet abban az esetben is, ha az államigazgatási szerv a határozathozatalra, illetőleg intézkedésre irányuló kötelezettségét elmulasztja. 1981-ben, amikor a jogszabály átfogó módosításon esett át, a felülvizsgálat ezen változatát megszüntették, arra hivatkozva, hogy "[h]a az államigazgatási szerv nem tesz eleget eljárási kötelezettségének, az ügyfél a 4. § (1) bekezdése alapján a felettes szervtől kérheti, hogy utasítsa a hatáskörrel rendelkező illetékes szervet az eljárásra, illetőleg a határozathozatalra."[33] Az Áe. 4. § (1) bekezdése ezzel összhangban kimondta, hogy az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. Az Alkotmánybíróság azonban ezt a jogi megoldást nem fogadta el hatékony jogvédelmet nyújtó eszköznek, és 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Áe. az ügyfelek számára nem biztosít hatékony jogi eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére. Határozatának indokolásában ennek két okát fejtette ki: egyrészt azt, hogy a közigazgatási szervezetrendszer két nagy alrendszere közül az önkormányzati igazgatás körében a "felettes szerv" fogalma gyakran értelmezhetetlen; másrészt azt, hogy az Áe. a felettes szervhez fordulás esetén nem állapít meg határidőt, amelyen belül a felettes szerv köteles az ügyfél 4. § (1) bekezdése szerinti kérelmet elbírálni. Az alkotmánybírósági döntés nyomán a közigazgatási szerv hallgatásával szembeni jogvédelmet a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével a 20. § szerinti eljárási kötelezettség és az annak elmulasztására megállapított szabályai és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény korábbi 2. §-a biztosította.[34] Ez utóbbi egy sajátos közigazgatási nemperes eljárás, amelynek fontos jellemzője volt, hogy kizárólag a hatósági ügyekre terjedt ki.[35]
A mulasztási pert a Kp. XXII. fejezete vezette be, és a korábbi mulasztással szembeni bírói nemperes eljárást megszüntette. Lényeges változás, hogy a Kp. szerinti mulasztási per valamennyi jogszabályban rögzített közigazgatási cselekmény meghozatalával kapcsolatos mulasztás orvoslására kiterjed, nem csak a közigazgatási hatósági aktusokkal kapcsolatban elkövetett mulasztások orvoslására. Jelenleg tehát a közigazgatási szerv hatósági ügyekben, valamint más közigazgatási ügyekben való hallgatására is egységesen a mulasztási per szabályait kell alkalmazni.[36] A Kp. jelenlegi szabá-
- 5/6 -
lyozása szerint mulasztási per a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségének elmulasztása esetén indítható.[37]
A vizsgált ügyben a felperes kereseti állítása az volt, hogy a légszennyezettség Budapesten és környékén az elmúlt 10 évben jelentősen nem javult, a PM10 és NO2 koncentrációja az éves határértékeket rendszeresen átlépi. A felperes ennek orvoslására keresett megoldást. Keresetében tehát azt állította, hogy a 2016-ban felülvizsgált és elfogadott levegőminőségi tervben a környezetvédelmi közigazgatási szerv által alkalmazott intézkedések nem elégségesek a jogszabályban megállapított légszennyezettségi határértékek eléréséhez és betartásához, vagyis a környezetvédelmi közigazgatási szerv elmulasztotta a szükséges intézkedések meghatározását.
Ha a felperes keresetét mulasztási keresetként indította volna meg, a bíróságnak azt kellett volna vizsgálnia, hogy azzal, hogy a környezetvédelmi hatóság a 2016-ban elfogadott levegőminőségi tervet "tartja hatályban" és azt nem vizsgálja felül, megvalósul-e mulasztás, mivel Budapesten és környékén a PM10 és NO2 koncentrációja az éves határértékeket átlépi.[38]
A mulasztási per megindíthatósága kapcsán az elemzett üggyel kapcsolatban számos lényeges kérdés merül fel, így, hogy hogyan alakulnak a perindítási kérdések a privilegizált felperesek esetén, így például a környezetvédelmi egyesületek esetében, vagy hogy ki lehet egy ilyen per alperese a közigazgatási perrendi szabályok szerint, továbbá, hogy a perindítás további különös feltételei teljesülnének-e egy elfogadott levegőminőségi terv hiányoságait állító mulasztási kereset esetében. Mindezen kérdések elemzése azonban messze meghaladja e tanulmány kereteit, ezért a jelen értekezés kizárólag egy kérdést vizsgál: amennyiben létezik elfogadott levegőminőségi terv, lehetséges-e e terv nem megfelelő voltát mulasztási keresetben támadni.
A közigazgatási perrendtartás deklarálja, hogy közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási cselekmény, vagy a közigazgatási cselekmény elmulasztásának jogszerűsége lehet.[39] Amellett, hogy a jogszabály meghatározza, hogy mi minősül közigazgatási cselekménynek, azok fajtáit a Kp. 4. § (3) bekezdése taxatíve határozza meg. E jogszabályhelyre a Kp. 4. § (1) bekezdésének kereset benyújtásakori (2018. április) szövege még nem tartalmazott utalást, az csak később, az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvénnyel került a jogszabályba.[40]
A kereset benyújtásakor a Kp. 4. § (3) bekezdése négyféle közigazgatási cselekményt sorolt fel: egyedi döntés, hatósági intézkedés, egyedi ügyben alkalmazandó - a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó - általános hatályú rendelkezés és közigazgatási szerződés. Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvénnyel a hatósági intézkedést tartalmazó pont hatályon kívül helyezésre került, egyúttal szorosabbá vált a kapcsolat az (1) és a (3) bekezdés között, ezért a (3) bekezdés felsorolásán keresztül kell elsősorban vizsgálni az aktustani minősítést.[41]
Amennyiben a levegőminőségi terv elfogadását aktustanilag vizsgáljuk, egyértelműen kizárható annak Kp. 4. § (7) bekezdésében definiált közigazgatási szerződésként való minősítése, mert a levegőminőségi terv nem hordozza magán a szerződés jellemzőit, abban nem két fél megállapodásáról van szó, a környezetvédelmi hatóság csak véleményeket, nyilatkozatokat kér be a Levegőminőségi Kormányrendeletben meghatározott hatóságoktól, egyéb szereplőktől (népegészségügyi és a közlekedési hatóság, érintett útkezelő, vasút üzembentartó, az érintett települési önkormányzatok és légszennyezők).
Az egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezésnek minősülés körében elsőként az vizsgálandó, hogy a levegőminőségi terv a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény hatálya alá tartozik-e. E törvény 1. § (1) bekezdése szerint e törvény hatálya a jogszabályokra, valamint a normatív határozatra és normatív utasításra (a továbbiakban együtt: közjogi szervezetszabályozó eszköz) terjed ki. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése alapján a levegőminőségi terv nem minősül jogszabálynak. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. §-a szerint pedig nem minősül sem normatív határozatnak, sem normatív utasításnak. Vagyis a levegőminőségi terv nem tartozik a jogalkotási törvény hatálya alá.
Ahhoz, hogy megállapítsuk, hogy a levegőminőségi terv egyedi ügyben alkalmazandó normatív aktusnak minősül-e, vizsgálni kell a szóban forgó terv jellemzőit.
A per tárgyát képező levegőminőségi tervben[42] elsőként az előzmények szerepelnek, továbbá a tervvel érintett terület lehatárolása, az általános jellemzők, mint a terület nagysága, a lakosság száma, továbbá a légszennyezettség okai, majd Budapestet és környékét érintően egyrészt a már megvalósult intézkedések és a további levegőminőséget javító intézkedések, így például a kerékpáros-közlekedés fejlesztése, új buszsávok létrehozása, dugódíj, alacsony kibocsátási zóna, autóbusz-, villamos- és trolibuszbeszerzés, P+R parkolók, 3-as metró felújítása, további forgalomszervezési intézkedések, M0 autóút déli szektorának további bővítése, töltőhálózat kiépítése elektromos járművek számára stb. Ezen túl a terv tartalmazza a tervezett intézkedések hatásának becslését, vagyis a levegőminőség várható változásának százalékos értékét, és a légszennyezési agglomeráció esetében már megvalósult intézkedéseket.
Ennek alapján rögzíthető, hogy a levegőminőségi terv két nagyobb részre tagolható: egyik része a fennálló, megvalósult helyzet leírását tartalmazza, másik része pedig tervezett intézkedéseket, törekvéseket, amelyek arra irányulnak, hogy a légszennyezettségi határértékek teljesüljenek. A levegőminőségi terv tartalma alapján tehát egy tervezési folyamat befejezéseként, a jog által meghatározott rendben megszületett és elfogadott, a tervek hierarchiájában a stratégiai, cselekvési tervek szintjén szereplő programok vagy a már tényleges cselekvéseket rögzítő (akció)tervek közé sorolható.[43]
- 6/7 -
Lényeges, hogy a levegőminőségi terv nem határozza meg az egyes intézkedések címzettjeit, ugyanakkor az egyes intézkedések tárgyából aggálytalanul megállapítható, hogy azok ki(k)re ró(nak) kötelezettséget a jövőben (például Külső Bécsi úti villamosvonal kiépítése, M0 autóút déli szektorának további bővítése, 1-es villamos vonalának meghosszabbítása a Kelenföldi pályaudvarig stb.). A levegőminőségi terv tehát általánosan fogalmaz meg olyan törekvéseket, intézkedéseket, amelyek elérésével a tervet készítő környezetvédelmi hatóság szerint a légszennyezettségi határértékek betartása teljesülhet. Tekintettel a levegőminőségi terv tervi jellemzőire, vagyis arra, hogy az mindösszesen jövőbeli intézkedéseket, törekvéseket rögzít, amelyek végrehajtását a tervet készítő környezetvédelmi hatóság nem ellenőrzi, az a következtetés vonható le, hogy a levegőminőségi terv nem minősül egyedi ügyben alkalmazandó normatív aktusnak.
A kereset benyújtásakori Kp.-szabályok szerint marad tehát a hatósági intézkedés és az egyedi döntés, azzal, hogy a jelenleg hatályos Kp.-szabályok szerint a hatósági intézkedés már külön közigazgatási cselekményként nincs felsorolva. E két közigazgatási cselekmény, és a hatósági intézkedések utóbb történt hatályon kívül helyezése tekintetében utalni kell a Kp. Kommentárra, amely az alábbiak szerint fogalmaz: "[a] Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja alkalmazandó, ha megállapítható a közigazgatásnak valamely döntéstartalmú akaratkinyilvánítása, vagyis az, hogy a közigazgatás valamilyen módon rendezni kívánja az elé vitt ügyet, illetve a Kp. 4. § (1) bekezdésében foglalt fogalomnak megfelelő intézkedést kíván tenni. Éppen az egyedi döntés általános kategóriája miatt a "hatósági intézkedés" b) pontból való hatályon kívül helyezése "alkalmatlan eszközzel" elkövetett jogalkotói módosítás. Hiába taxatív a Kp. 4. § (3) bekezdése szerinti felsorolás, ezzel az intézkedések nem kerültek ki a Kp. tárgyi hatálya alól".[44]
Általánosan elmondható, hogy a közigazgatási/hatósági intézkedések azok a közigazgatási szervek által végzett nem formális, de döntésjellegű (reál)cselekmények, illetve (reál)cselekmények sorozata, amelyek közigazgatási jogi hatást is kiváltanak, de e jogi hatás formális egyedi döntéshez nem kapcsolható.[45] A hatósági intézkedések jellemzően azonnali beavatkozást jelentő jogi hatású cselekmények, amelyeket nem a hatóság, hanem a hatóság közege bocsát ki, rendszerint szóban, és amelyek a kötelezettség azonnali teljesítésére irányulnak.[46]
Mindebből pedig az következik, hogy a levegőminőségi terv elfogadása nem tekinthető hatósági intézkedésnek, mert abban előre tervezett, véleményezett intézkedéstervezetek szerepelnek, amelyeket nem az azonnali beavatkozást jelentő fellépés szükségessége jellemez, továbbá azokat a hatóság (és nem annak közege) bocsátja ki. A levegőminősági terv elfogadása tehát a legtöbbször azonnali beavatkozást igénylő hatósági intézkedéssel szemben egy hosszabb tervezési folyamat végén történik. A lentebb kifejtettek során továbbá az is látható lesz, hogy a terv elfogadása formális döntéshozatali eljárásban történik. Mindezen jellemzők pedig azt támasztják alá, hogy a levegőminőségi terv nem minősíthető hatósági intézkedésnek.
Az egyedi döntésnek való minősítés vizsgálata körében lényeges szempont, hogy a levegőminőségi tervet a területi környezetvédelmi hatóság a Levegővédelmi kormányrendeletben meghatározott eljárásrendben, vélemények és nyilatkozatok beszerzése után, indokolt döntéssel fogadja el, amely döntést közzé kell tennie, és amelyben ki kell térnie a vélemények, észrevételek figyelmen kívül hagyásának indokaira is. Tehát a levegőminőségi terv elfogadása egy formális döntéshozatallal történik. Annak vizsgálata során, hogy e döntés normatív-e, avagy egyedi, álláspontom szerint releváns, hogy a levegőminőségi terv Budapestre és agglomerációjára vonatkozik, kijelölve a terv területi hatályát, alkalmazhatóságának körét. Lényeges szempont az is, hogy a jogalanyok jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező hatás szintén megállapítható, egyrészt, mert a jogi helyzetet befolyásolja, hogy bizonyos tevékenységeket a tervben végrehajtott intézkedések következtében a Budapesten és agglomerációjában élők, ott-tartózkodók nem tudnak végezni, vagy éppen, hogy joguk lesz valamihez (pl. dugódíj anyagi következményei vagy a P+R parkoló olcsó használata). A jogi helyzet érintettsége megállapítható Budapest és Pest megye lakóinak egészségi állapotára tekintettel is, figyelembe véve a légszennyezés okozta köztudomású betegségeket, megbetegedéseket, amelyek elkerüléséhez egy megfelelő, vagyis a légszennyezettségi határértékek betartására alkalmas levegőminőségi terv kidolgozása és elfogadása szükséges. A levegőminőségi terv kétségtelenül érinti az Alaptörvényben meghatározott egészséges környezethez való jogot és a testi és lelki egészséghez való jogot.[47] Mindez tehát álláspontom szerint azt támasztja alá, hogy a levegőminőségi terv egyedi döntésnek minősül.
Végül megjegyzendő, hogy a felperes keresetében a Kp. 4. § (3) bekezdés c) pontjára utalt a levegőminőségi terv kapcsán, mely hivatkozás a fentiekben kifejtettek szerint álláspontom szerint téves. A Kúria ítélete azonban a közigazgatási cselekmény besorolása körében csak formális érvelést tartalmazott, nem fejtette ki, hogyan kellene azt helyesen minősíteni. A Kp. 4. § (3) bekezdése szerinti felperesi besorolás azonban a bíróságot a jogvita elbírálása során nem köti, figyelemmel a hatékony jogvédelem biztosításához szükséges Kp. 2. § (4) bekezdése szerinti, a felek cselekményeinek tartalom szerinti értékelésének kötelezettségére.
A következő vizsgálandó kérdés, hogy amennyiben formálisan, a Levegővédelmi kormányrendeletben foglaltak szerint elfogadásra kerül egy levegőminőségi terv, felmerül-e egyáltalán fogalmilag a mulasztás a levegőminőségi terv esetleges hiányosságai, nem megfelelősége okán.
Álláspontom szerint a levegőminőségi terv elfogadása kapcsán lehetséges jogorvoslatként szóba jöhet a megtámadási kereset és a mulasztási kereset is, ezen pertípusok azonban eltérő célokat szolgálnak.
- 7/8 -
A levegőminőségi tervben foglaltak megtámadási keresettel például abban az esetben vitathatók, ha a terv elfogadása során a környezetvédelmi hatóság a Levegővédelmi kormányrendeletben foglalt eljárási rendet nem tartja be, nem működik együtt a népegészségügyi és a közlekedési hatósággal, nem szerzi be az érintett útkezelő, vasút-üzembentartó nyilatkozatát, a települési önkormányzatok véleményét, nem vonja be az érintett légszennyezőket, vagy nem biztosít észrevételezési jogot az érintett nyilvánosság részére. Másik példa lehet az anyagi jogszabálysértésre, ha a levegőminőségi terv tartalmi követelményei nem felelnek meg a Levegővédelmi kormányrendeletben előírtaknak.[48] Ugyanígy megtámadási perben kifogásolható, ha már a levegőminőségi terv elfogadásakor látható, hogy az abban foglalt nem megfelelő, nem elégséges intézkedések miatt a levegő kén-dioxid-, nitrogén-dioxid-, PM10-, PM2,5-, ólom-, benzol- vagy szén-monoxid-szintje meg fogja haladni a jogszabályi légszennyezettségi határértékeket. Ez esetben a terv elfogadása során a hatóság által végzett mérlegelési jogkör gyakorlásának hibái merülhetnek fel, így, hogy elvégezte-e egyáltalán a szükséges mérlegelést, továbbá, hogy a hatóság a hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta-e, a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége megállapítható-e.[49]
Emellett álláspontom szerint helye lehet mulasztási pernek is, ha az a helyzet áll elő, hogy elfogadásra kerül egy adott levegőminőségi terv, és az elfogadástól számított keresetindítási határidőn túlmenő idő elteltével az látható, hogy a tervben foglalt intézkedések ellenére nem teljesül a terv Levegővédelmi kormányrendelet szerinti célja, mert az adott zónákban és agglomerációkban a levegő kén-dioxid-, nitrogén-dioxid-, PM10-, PM2,5-, ólom-, benzol- vagy szén-monoxid-szintje az éves levegőminőségi értékelés alapján továbbra is meghaladja a határértéket, vagyis az elfogadott levegőminőségi tervben foglalt intézkedések végrehajtásával a légszennyezettségi határértékek betartása nem volt biztosítható. Amennyiben valós az a felperesi állítás, hogy Budapesten és környékén a PM10 és NO2 koncentrációja az éves határértékeket átlépi, az azt támasztja alá, hogy az aktuális levegőminőségi terv nem alkalmas céljának elérésére, és új elfogadása szükséges, figyelemmel arra, hogy a levegőminőségi terv készítésének célja, hogy annak végrehajtásával a légszennyezettségi határértékek betartása a lehető legrövidebb időn belül biztosítható legyen.
A mulasztási per szempontjából nem bír relevanciával, hogy a levegőminőségi terv készítése, felülvizsgálata nem az Ákr. 35. §-a szerinti kérelemre induló hatósági eljárás, mert mulasztási per nemcsak hatósági ügyben történt mulasztás kapcsán indítható, "mulasztási pernek a Kp. 4. § (4) bekezdés 1. pontja szerinti valamennyi közigazgatási szervnek a Kp. 4. § (3) bekezdése szerinti közigazgatási cselekményeivel kapcsolatos mulasztása a tárgyát képezheti."[50] Mivel pedig a környezetvédelmi hatóság jogszabályi kötelezettsége megfelelő intézkedéseket tartalmazó levegőminőségi terv készítése azokra a zónákra és agglomerációkra, amelyekben a levegő kén-dioxid-, nitrogén-dioxid-, PM10-, PM2,5-, ólom-, benzol- vagy szén-monoxid-szintje az éves levegőminőségi értékelés alapján meghaladja a határértéket, a jogszabályi kötelezettség fennállása vitathatatlan.
A fenti érvelést nemzetközi példák is alátámasztják az éghajlatvédelmi perek köréből. Az Urgenda-perben[51] például a bíróságok (mindhárom fokon) megállapították, hogy az állam nem tett kellően ambiciózus intézkedéseket az ÜHG-kibocsátás csökkentése érdekében,[52] ahogyan a Klimaatzaak-ügyben is arra jutott a Brüsszeli Elsőfokú Bíróság ítéletében,[53] hogy a szövetségi állam és a három régió együttesen és külön-külön is megszegte gondossági kötelezettségét, mivel nem hoztak megfelelő klímavédelmi intézkedéseket. De a nemzeti jog szerinti mulasztási perre is láthatunk példát: Franciaországban a Notre Affaire à Tous és további környezetvédelmi egyesületek mulasztási keresetet nyújtottak be Franciaország ellen a Párizsi Közigazgatási Bíróságon, amelyben azt kérték, hogy a bíróság kötelezze a francia államot, hogy orvosolja az éghajlatváltozással kapcsolatos nem megfelelő intézkedéseit. A Párizsi Közigazgatási Bíróság első ítéletében elismerte, hogy Franciaország tétlensége az éghajlatváltozásból eredő ökológiai károkat okozott, és megítélte a felpereseknek az e tétlenség által okozott erkölcsi kárért kért 1 eurót, utóbb pedig megállapította, hogy Franciaország az uniós és a nemzeti jog alapján felelősségre vonható azért, mert nem teljesítette saját éghajlatváltozási és szén-dioxid-kibocsátási célkitűzéseit, ezért második ítéletében[54] kötelezte az államot, hogy 2022. december 31-ig tegyen azonnali és konkrét intézkedéseket a szén-dioxid-kibocsátás csökkentésére vonatkozó kötelezettségvállalásainak teljesítése és a tétlenségéből eredő károk helyreállítása érdekében.
A mulasztási perben eljárt francia közigazgatási bíróság ítéletében arra a megállapításra jutott, hogy az állam figyelmen kívül hagyta az első szén-dioxid-kibocsátási költségvetést, és így nem hajtotta végre azokat az intézkedéseket, amelyeket maga is akként ismert el, hogy alkalmasak az ÜHG-kibocsátás csökkentésére. A közigazgatási bíróság az okozott kár helyreállítására vonatkozó kötelezettség jogalapjaként a francia polgári törvénykönyv 1246. cikkére hivatkozott, amely szerint a környezeti kárért felelős személy köteles azt helyreállítani, amely kötelezettség az ítélet értelmében az államra és annak kibocsátására is kiterjed. Adódik a kérdés, hogyan lehetséges, hogy a mulasztási perben eljárt közigazgatási bíróság kizárólag polgári jogszabályokat alkalmazott egy közigazgatási jogvitában. Franciaországban a közigazgatási bíróságok járnak el azokban az ügyekben, amelyekben állami szervek vannak alperesként perbe állítva. A perbeli esetben az alperesi pozícióban állami szerv, egészen pontosan az állam állt, vagyis az ügy a közigazgatási bírósághoz tartozott. A perben alkalmazott felelősségi szabályok pedig a polgári törvénykönyvben találhatók (környezetvédelmi felelősség), amelyet az állami szervekre is alkalmazni kell.
- 8/9 -
Érdekes tehát, hogy annak ellenére, hogy valamennyi fent hivatkozott ügyben (Urgenda-ügy, Klimaatzaak-ügy, Notre Affaire-ügy) az alperesi oldalon az adott állam állt, és a kereseti állítás mindegyik perben az államok nem megfelelő intézkedései voltak az ÜHG-kibocsátás csökkentése szempontjából, két jogrendben polgári, míg egy jogrendben közigazgatási bíróság járt el, utóbbi ráadásul mulasztási perben. Annak ellenére tehát, hogy az ügyszak eltérő, az leszögezhető, hogy a bíróságok az állami intézkedések ÜHG-kibocsátás csökkentése szempontjából való elégséges voltát és megfelelőségét vizsgálták és találták elégtelennek.
Ezen éghajlatvédelmi perek és az elemzett magyar ügy közötti párhuzamot abban látom, hogy a magyar levegőminőségi terv tekintetében azzal, hogy a környezetvédelmi hatóság nem fogadott el olyan intézkedéseket, amelyek alkalmasak és elegendőek arra, hogy a jogszabályban foglaltak szerinti légszennyezési határértékek betartását elérjék, a hatóság mulasztást követ el, amellyel az intézkedési tervvel érintett lakosság egészségét károsítja, veszélyezteti, vagyis jogsérelmet okoz. Ha nem teljesülnek a légszennyezettségi határértékek, abból arra kell következtetni, hogy a tervben előirányzott intézkedések nem megfelelőek, így a levegőminőségi terv sem megfelelő.
Mind a magyar ügyben, mind az európai éghajlatvédelmi perekben az állami intézkedések megfelelőségét, illetve a kitűzött cél elérésére alkalmasságát vizsgálta (illetve a magyar ügyben csak vizsgálhatta volna) tehát a bíróság.
A magyar ügyben egy esetleges mulasztási per tárgyát az képezhette volna, hogy a környezetvédelmi hatóság által a levegőminőségi tervben előirányzott intézkedései révén elérhetők-e és fenntarthatók-e a légszennyezettségi határértékek. Az éghajlatvédelmi perekben az európai bíróságok azt vizsgálták, hogy az államok, kormányok ÜHG-kibocsátás érdekében tett intézkedései, az előirányzott kibocsátási kvóták alkalmasak-e és elégségesek-e arra, hogy a globális átlaghőmérséklet emelkedését jóval 2 °C fok alatt tartsák az iparosodás előtti szinthez képest, és ezen erőfeszítések folytatásaként a hőmérséklet emelkedését 1,5 °C alatt tartsák az iparosodás előtti szinthez képest.[55]
Anélkül, hogy a tanulmány részletesen kitérne e téma részletes elemzésére, nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a Kúria polgári ügyben is a mulasztási per felé orientálta a jogvédő szerveket, mert a fogyatékos gyermekeiket otthongondozó édesanyák perében úgy foglalt állást,[56] hogy az egyes szociális ellátások személyiségi jogi per keretében nem kényszeríthetők ki,[57] mert ezek biztosítása kizárólag az állam oldaláról vár el cselekvést, amely a közjogi viszonyokban valósul meg.
A trendek egy irányba mutatnak tehát az éghajlatvédelmi perekben, a Kúria polgári ítéletében, és emellé kapcsolható a fent bemutatott, elméleti elemzés a levegőminőségi terv felülvizsgálatának mulasztási perben való vitathatóságáról: az állam mulasztása, intézkedéseinek elégséges és megfelelő volta vitatható bíróság előtt.
Álláspontom szerint a Kp.-val bevezetett mulasztási per adhat olyan lehetőségeket, amelyek segítségével lehetőség nyílik a környezet (és azon belül az éghajlat) védelmének jogi kereteit átgondolni és továbbfejleszteni. Erre kiinduló például szolgálhat a fentiekben elemzett levegőminőségi terv nem megfelelő voltának, így hiányosságainak mulasztási perben való vitathatósága. Ezen elemzés után ugyanis aktustani szempontból az látható, hogy a levegőminőségi tervben foglalt intézkedések nem megfelelő és elégséges volta egy mulasztási perben vitatható lett volna.
Természetesen mindehhez szükséges egy jogfejlesztésre nyitott bírósági attitűd is. "A Kp.-nak ugyanis éppen az a feladata, hogy a részletesebb szabályozást eredményező jogfejlesztést indukálja. Egyrészt kikényszerítse a jogalkotóból azt, hogy az anyagi jogot szabályozza, másrészt a bírókat rávegye a jogfejlesztő funkció ellátására, hiszen a dogmatika fejlesztése más által aligha elvégezhető folyamat."[58]
Van tehát hova fejlődni, mind a peres feleknek, mind a jogalkalmazóknak. Ad astra per aspera. ■
JEGYZETEK
[1] A jelen tanulmány teljes mértékben a szerző saját véleményét tükrözi, és semmiben nem képviseli sem a Kúria, sem az Aarhusi Egyezmény Megfelelési Bizottságának álláspontját.
[2] Hasonlóan l. Johannes Saurer: Strukturen gerichtlicher Kontrolle im Klimaschutzrecht: eine rechtsvergleichende Analyse, Zeitschrift für Umweltrecht 2018. 12. sz. 679-686. o.
[3] Az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt e tanulmány írásakor több mint tíz éghajlatvédelmi per van folyamatban, amelyek közül két ügyben (Svájci Klímaszeniorok Egyesületének ügye, a kérelem száma: 53600/20. és Carême-ügy, a kérelem száma: 7189/21.) a bíróság már tárgyalást is tartott.
[4] Pl. az Armando Ferrão Carvalho és társai v. az Európai Parlament és Tanács ügye, ECLI:EU:C: 2021:252.
[5] Részletesebben l. Bögös Fruzsina: Klímavédelmi perek Európában. Közjogi Szemle 2022. 2. sz. 14-24. o.
[6] http://climatecasechart.com/non-us-jurisdiction/czech-republic/
[7] Č.J. 54 A 68/2019 - 123.
[8] Číslo Jednací: 14A 101/2021 - 248.
[9] http://climatecasechart.com/non-us-jurisdiction/austria/
[10] W109 2000179-1/291E; E 875/2017 E-886/2017.
[11] 1) GZ: VGW-101/053/13231/2021-4, Dipl.-Ing. A. B. 2) GZ: VGW-101/V/053/13233/2021 C.D. 3) GZ: VGW-101/V/053/13234/2021Gemeinde E. 4) GZ: VGW-101/V/053/13235/2021 F.G. 5) GZ: VGW-101/V/053/13236/2021 H.
[12] G 144-145/2020-13, V 332/2020-13
[13] Klimaschutzgesetz 2011.
[14] Verfassungsgerichtshof, G 123/2023-12, 27/06/2023.
[15] A fracking, vagy megrepesztés a palagáz előállítása során használt művelet, amelynek során nagy mennyiségű vizet tartalmazó híg homokszuszpenziót szivattyúznak be a gáztartó rétegbe. A technológia neve hidraulikus repesztés (fracking).
[16] Ezekben az ügyekben vagy nem született még bírósági határozat, vagy nem érhető el, azokról csak általános összefoglaló áll rendelkezésre a http://climatecasechart.com/non-us-jurisdiction/poland/ weboldalon.
[17] Sygn. akt IX GC 1118/18 és Sygn. akt I AGa 219/19.
[18] www.climatecasechart.com.
[19] Veszprémi Törvényszék 101.K.700.968/2021/ 30-II. számú ítélete (2021. november 30.)
- 9/10 -
[20] Kúria Kfv.IV.37.700/2020/5. számú ítélete.
[21] 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet 23. §; Kvt. 98. § (2) bekezdés d) pont.
[22] C-237/07. ECLI:EU:C:2008:447.
[23] A környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27i 96/62/EK tanácsi irányelv.
[24] Az Európai Unió Bírósága C-237/07. számú ítéletének mind a magyar, mind a német és angol verziója "Freistaat Bayern"-ről beszél, ami a Bajor Szövetségi Tartományt jelenti. A német perjogban ugyanis a tartományokat vagy az államot perlik, nem a közigazgatási szervet. A lehetséges alperesek köréről részletesen l. F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2018. D.II. fejezet.
[25] A környezetvédelmi egyesületek eljárási jogosultságairól l. Bándi Gyula: Környezetjog. Szent István Társulat, Budapest 2011. 2. fejezet.
[26] Kvt. 98. § (1) bekezdés.
[27] Kvt. 98. § (2) bekezdés.
[28] Kvt. 99. § (1) bekezdés.
[29] Az 1998. június 25. napján a dániai Aarhusban elfogadásra került, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló megállapodást Magyarország 1998. december 18-án írta alá és a 2001. évi LXXXI. törvénnyel hirdette ki.
[30] ACCC/C/2014/105. (Magyarország) számú ügy, ECE/MP.PP/C.1/2021/16. 126. és 127. bekezdései, amelyben további utalás található a Bizottság ACCC/C/2013/88 (Kazahsztán) számú ügyben hozott döntésének (ECE/MP.PP/C.1/2017/12.) 125. bekezdésére és a Bizottság ACCC/C/2005/11 (Belgium) számú ügyben hozott döntésének (ECE/MP.PP/C.1/ 2006/4/Add.2) 29. bekezdésére, továbbá a Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters (Maastricht Recommendations), United Nations publication, Sales No. E.15.II.E.7, 154. bekezdésére, ez utóbbi a tervek és programok jogi minősítésével foglalkozik.
[31] Az eljárási alapjogokról részletesen l. Patyi András: Az eljárási alapjogok és az eljárási alkotmányosság néhány kérdése az Alaptörvényben. Acta Humana 2021. 2. sz. 95-115. o.
[32] Ezzel egyezően Rozsnyai Krisztina: Az eljárási kötelezettség aktuális kérdései. Közigazgatási Tudomány 2022. 1. sz. 125-139. o.
[33] Az 1981. évi I. törvény (Et.) javaslatához készített miniszteri indokolás. Kritikáját l. Barabás Gergely - Kovács András György: Ket. 20. §, In: Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez (szerk. Barabás Gergely, Baranyi Bertold, Kovács András György). Complex, Budapest 2013. 144-145. o.
[34] Részletesen l. Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története. Dialóg Campus Kiadó, Budapest 2019.; F. Rozsnyai Krisztina: Pillanatkép a függő hatályú döntés előtt és után: a határidő túllépés következményeinek változásai. In: Évtizedek a magyar közigazgatás szolgálatában. Ünnepi tanulmányok Balázs István professzor 65. születésnapjára (szerk. Árva Zsuzsanna - Bartha Attila). Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara, Debrecen 289-303. o., https://dea.lib.unideb.hu/server/api/core/bitstreams/68e0271c-250e-49da-932b-c0a3168dd7a4/content
[35] Részletesen l. F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2018. H.II. fejezet, és Barabás Gergely - Kovács András György: Ket. 20. §, In: Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez, elektronikus dokumentum (szerk. Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Kovács András György). 149-151. o.
[36] Hoffman István - Kovács András György: Kp. 127. §, In: Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk. Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György). Wolters Kluwer, Budapest 2018. (a továbbiakban: Nagykommentár), 691-692. o.
[37] Kp. 127. §
[38] A tanulmány a mulasztási per megindításának kizárólag eljárásjogi kérdéseit vizsgálja, a felperes azon állításának alaposságát, amely szerint Budapesten és környékén a PM10 és NO2 koncentrációja az elmúlt 10 évben az éves határértékeket rendszeresen átlépi, nem.
[39] Kp. 4. § (1) bekezdés.
[40] 2019. évi CXXVII. törvény 238. § 1. pont.
[41] 2019. évi CXXVII. törvény 239. § a) pont.
[43] A tervezésről l. részletesen Hoffmann István: A közszolgáltatás-szervezés speciális jogintézményei. Tervezés. In: Közigazgatási jog Általános rész II. (szerk. Fazekas Marianna). ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2017.
[44] Kp. 4. § (3) bekezdés. In: Nagykommentár és hasonlóan: F. Rozsnyai Krisztina: Variációk egy témára. A közigazgatási ügyben eljáró bíróságok és hatásköreik. Jogtudomány Közlöny 2020. 2. sz. 84-92. o.
[45] Kp. 4. § (3) bekezdés, In: Nagykommentár.
[46] Fazekas Marianna: Közigazgatási jog III. 3. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2023.
[47] Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdés és XXI. cikk (1) bekezdés.
[48] Levegővédelmi kormányrendelet 14. § (4) bekezdés utolsó fordulata.
[49] Kp. 85. § (5) bekezdés.
[50] Hoffmann-Kovács: Kp. 127-129. §. In: Nagykommentár.
[51] Az Urgenda-perről l. részletesen Sulyok Katalin: A klímaperek kihívásai és sikerei - az Urgenda ítélet tanulságai. Közjogi Szemle 2020 1. sz. 1-7. o.
[52] Rechtbank Den Haag C/09/456689/HA ZA 13-1396, 2015. június 24., Gerechtshof Den Haag 200.178.245/01, 2018. október 9. Hoge Raad 19/00135, 2019. december 20.
[53] Francophone first instance court of Brussels, 4[th] chamber, Klimaatzaak ASBL v. Belgium no. 2015/4585/A, Judgment of 17 June 2021.
[54] Tribunal administratif de Paris, 2021. február 3-i és 2021. október 14-i ítélet, 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1. sz. ügyekben, 44-008 60-01-02-02 R és 44-008 60-01-02-02 54-07-03 R.
[55] Párizsi Megállapodás.
[56] Kúria Pfv. 21.186/2022/10. számú részítélete.
[57] L. Rozsnyai Krisztina: Administrative Silence in Hungary. In: Administrative Silence (szerk. Pedro Aberastury). Intersentia 2023. 205-231. o.
[58] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perrendtartás hatályosulásának kezdeti nehézségei. Magyar Jog 2019. 10. sz. 541-549. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző bíró (Kúria), tag (Aarhusi Egyezmény Megfelelési Bizottság), főtitkár (Környezetvédelmi Ügyeket Tárgyaló Uniós Bírák Fóruma).
Visszaugrás
