A jogállami igazságszolgáltatás modern fogalom, amelynek kialakítása Magyarországon a rendszerváltás egyik legfontosabb feladata volt. A 19. századi törvényesség-felfogásnak megfelelő, állami bírósági szervezetrendszert a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. törvénycikk alapján építették ki, ám ezt az 1949-1950-es években rohamtempóban építette - nevezte - át[2] (tartalmilag, működésének alapelveit tekintve pedig valójában lebontotta és a maga képére formálta) az új hatalom, amely az igazságszolgáltatás egészének szocialista (a klasszikus értelemben vett bírói függetlenség elvét és legalapvetőbb garanciáit is nélkülöző) átalakítását tűzte ki célul. Az 1989-es rendszerváltás minden szereplője számára világos volt ezért, hogy az alkotmányos reformok elengedhetetlenek, és haladékot nem tűrnek. Az elvek le- vagy újralerakása után azonban az is világossá vált, hogy az eszmék mit sem érnek akkor, ha nem teremtik meg azok jogalkalmazási hátterét, hiszen a jogállami intézményeket a lakossághoz eljuttatni és ezzel legitimitást teremteni, azaz az elvont elveket "aprópénzre váltani" nem a Magyar Közlöny, hanem a mindennapi jogalkalmazás tudja.
Az 1990-es évek elején egyetértés volt abban, hogy az egész magyar közjogi berendezkedés átfogó reformra szorul. De azt is tudták, hogy ez nem mehet egyik pillanatról a másikra, hiszen a történelemben minden komoly rendszerváltoztatásnak meghatározott üteme volt (és van), amelytől nemigen lehet eltérni. A jogalkotóknak elsőként mindig az állam működtetésének, akaratképzésének és központi kormányzásának az alapvető szerveit kell átalakítani (törvényhozás, kormány). Ha történelmi példát szeretnénk erre adni, akkor az 1848. évi áprilisi törvényeket lehet megemlíteni, amelyekben a III. törvénycikk rendelkezett a független felelős magyar minisztériumról, a IV. és az V. törvénycikk pedig az országgyűlés működéséről és az ennek alapjául szolgáló népképviseleti választójogról. Ezek a törvénycikkek a központi szervek átalakítását azonnali hatállyal rendelték el. Ugyanez volt a helyzet a kiegyezés idején: az 1867. évi XII. törvénycikk szintén a központi államszervezet kardinális kérdéseit, a törvényhozás és a végrehajtó hatalom szervezetét rendezte csupán, mint az átalakítás elengedhetetlen első elemét. Csak az alapvető központi döntéshozó intézményrendszer létrehozása után következhetett a helyi igazgatás átalakítása. Ha maradunk a két történelmi példánál, akkor ezt látjuk 1848-ban: a XVI. és XVII. törvénycikk a helyi igazgatás egységei, a megyék tekintetében akként rendelkezett, hogy majd a következő országgyűlés elé kell törvényjavaslatot tenni "a megyei szerkezetnek népképviselet alapján rendezéséről,"[3] és "a legközelebbi országgyűlésen teendő intézkedésig" tisztújító székeket sem fognak tartani, hanem csak az üresen álló hivatali helyekre választanak - ideiglenesen - megfelelő személyeket. (E helyi szintű átalakítás aztán a történelmi események - a szabadságharc és annak leverése - miatt nem is történt meg a későbbiekben sem.) 1867-ben pedig évek teltek el a központi hatalom és a helyi szervek átalakítása között: az 1867-es reformot csak 1870-ben követte a vármegyék átalakítása, modernizálása.
Ha a bírósági szervezetrendszer reformját illesztjük be ebbe a sorba, akkor szintén azt mutatja a történelmi példa, hogy ahhoz két előfeltétel megvalósulására van szükség: egyrészt az új közjogi szervezet (törvényhozó és végrehajtó szervek) stabilizálódására, másrészt pedig egy következetes és átgondolt koncepció kialakítására. Erre 1848-ban csak egy utalást találunk: "A törvényes bíróságok és ítélőszékek törvényes önállásukban, s a törvény további rendeletéig eddigi szerkezetökben fenntartandók",[4] az 1867. évi kiegyezés után pedig két évnek kellett eltelnie, hogy az új bírósági rendszer alapelveit megfogalmazzák az 1869. évi IV. törvénycikkben, majd újabb két évnek az elsőfolyamodású bíróságokról szóló törvények elfogadásáig,[5] amelyek alapján az új fórumok (a királyi járásbíróságok és a királyi törvényszékek) 1872. január 1. napjától megkezdhették működésüket.
A 20. század végén is ugyanezt az időbeli különbséget látjuk: a rendszerváltoztatás a törvényhozó és kormányzati szervek átalakításával kezdődött az 1989. évi XXXI. törvény alapján. Az alkotmányreform fő célkitűzése az volt, hogy egy alapjaiban totalitárius diktatúra idővel (1972 után bizonyosan) tekintélyelvűvé "szelídült" formájának alkotmányba foglalt rendelkezései - és a valóságban még csak nem is annak megfelelően működött szervezetrendszere - helyébe a modern demokráciák jogállami szabályait (a hatalommegosztást, a jogegyenlőséget, a népképviselet elvét stb.), és egy
- 1146/1147 -
ennek megfelelő államműködést léptessen. Az Alkotmánybíróság egy határozatában ezzel egyezően állapította meg, hogy "[a]z 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző új minőségét vezette be azzal a meghatározásával, hogy »a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam«."[6] A szervezeti átformálást, a továbblépést innen lehetett (és kellett) indítani.
Az igazságügyi reform tehát nem a szervezeti változtatásokkal, hanem a jogrendszer megváltoztatásával, mindenekelőtt az igazságszolgáltatás alapelveinek lefektetésével kezdődött. Ezen alapelvek között pedig a bírói függetlenség mellett az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma, az igazságszolgáltatás egységessége, a társas bíráskodás elve, a nyilvánosság, a bírósághoz fordulás joga, a jogorvoslathoz való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog szerepelt. Csak azt követően lehetett a bírósági szervezetrendszer átalakításához fogni, ha ezek az elveket mint előfeltételeket a jogrendszer már előírta, és azok megvalósultak.
Szilágyi Péter szerint a változások már jóval a rendszerváltás előtt megkezdődtek. Az első jeleket ő a Kádár-rendszer 1985-ben kezdődött (és fokozatosan gyorsuló) eróziójához kötötte és az 1985. évet "az agónia kezdetének" nevezte.[7] 1987-ben került sor az első koncepciók kidolgozására, amelyeket mindenekelőtt az erősödő elégedetlenség és az ennek nyomán megjelent nagyobb politikai aktivitás indukált. A reformok elsődleges célja a hatalomkoncentráció és a direkt pártirányítás megszüntetése, a bírói függetlenség szocialista értelmezésének a jogállamiság fogalomkörébe illeszkedő meghatározással történő felváltása volt.[8] 1988-tól születtek meg az első olyan törvények, amelyek a jogrendszer átalakítását célozták. Kulcsár Kálmán, az akkori igazságügyi miniszter vetette föl az alkotmány átfogó reformjának szükségességét, sőt, egy új alkotmány elkészítésének lehetőségét is azzal, hogy ebben szükség lesz a bíróságok helyzetének alapvető megváltoztatására. Az ekkor készült reformjavaslatok az alkotmány polgári szellemű átalakítását helyezték kilátásba. Kulcsár Kálmán alkotmánykoncepciója alapelvi szinten fogalmazta meg a hatalmi ágak szétválasztásának igényét, valamint a bírói függetlenség elvét. Utóbbiba beleértette azt is, hogy a bírói szervezet a továbbiakban ne tartozzon az igazságügyi minisztérium vagy a miniszter felügyelete alá, hanem hozzanak létre e célra egy bírói tanácsot, amely független lenne, mivel tagjait az országgyűlés választaná.[9]
Az új alkotmány szabályozási koncepcióját - az 1988 novemberi első szöveg átdolgozása után, a Somogyvári István által összeszerkesztett második változatában - 1989 márciusában fogadta el az országgyűlés.[10] Ez a dokumentum a bírói függetlenség tekintetében további garanciákat is tartalmazott. Szót ejtett például a bírói szervezet szükségszerű autonómiájáról, és arról is, hogy az igazságszolgáltatás azon személyi és szervezeti valamint financiális feltételei tekintetében, amelyekről eddig az igazságügyi miniszter egyszemélyben gondoskodott, a továbbiakban a bírósági szervezetek számára egyetértési vagy legalább véleményezési jogot kell biztosítani. (Ez az alkotmánykoncepció azonban összességében nem tartotta a bírói függetlenséggel teljesen összeegyeztethetetlennek, és nem vetette el egészében az igazságügyi miniszterhez rendelt igazgatási jellegű hatásköröket.)[11]
Az igazságügyi miniszternek a bíróságok szakmai munkájával, ítélkezésével kapcsolatos jogosítványait - mivel azok az akkoriban már hangoztatott hatalommegosztás és bírói függetlenség elveivel nem voltak összeegyeztethetők - 1989-ben szüntették meg, ekkor még fenntartva az igazgatási jellegű hatásköröket. Ez utóbbiak köre azonban 1990-től folyamatosan csökkent, de csak az évtized utolsó harmadában szűnt meg teljesen.[12]
Már a rendszerváltást megelőző években felmerült a korábbi négyszintű bírósági szervezetrendszer helyreállítása és ennek egyik fontos előfeltétele, a kétfokú rendes jogorvoslati rendszernek az eljárás jogokban történő rögzítése is. Az MSZMP központi bizottságának 1989 év elején tartott ülése a jogrendszer reformja körében alapelvként fogadta el a hatalmi ágak szétválasztása mellett a bírák elmozdíthatatlanságának elvét is.[13]
- 1147/1148 -
Ezt a kiinduló helyzetet találta Magyarországon az 1989-1990-es rendszerváltoztatás.
A bírói függetlenség kategóriája a bíróságok és a bírák részére egy "különleges szervi jogállást"[14] biztosít. De mit is jelent ez ténylegesen? A kérdés megválaszolásához a modern jogbölcselet a bírói függetlenségnek általában két megközelítése közül választ: a legalista, azaz a jogszabályokban rögzített, formális értelmezés és a behaviorista, azaz a társadalomtudományi, különösen a politikatudományi módszereket is alkalmazó, társadalmi hatásokat elemző, a jogalkalmazás eredményét vizsgálat alá vonó értelmez és között. E két, általánosan ismert és elfogadott módszer mellett azonban létezhetnek más, például komplex, esetleg kevert megközelítések is.
Ravasz László szegedi címzetes táblabíró, törvényszéki tanácselnök egyéni elemzésére és a szervezetszociológia általános elveire alapított álláspontja szerint: "[a] szervezeti függetlenséget két oldalról lehet vizsgálni. A bírósági rendszernek az államszervezeten belüli függetlenségét szervezeti szinten alapvetően a külső igazgatás mikéntje határozza meg. A belső igazgatás jogállami színvonala pedig elsősorban a bírói egyéni függetlenség érvényre jutását befolyásolja. A bírósági rendszer államszervezeten belüli függetlenségének alapvető kritériuma az, hogy a bírósági szervezeti rendszer a többi hatalmi ágtól relatíve elkülönült önálló igazgatási és irányítási rendszerrel rendelkezzen. Emellett szükséges az is, hogy a bírósági szervezeti rendszer a működéséből eredő károkért önállóan feleljen, illetve, hogy rendelkezzen a működéshez szükséges vagyonnal, és ennek felhasználásáról szabadon dönthessen. Ezeknek az államszervezeti kritériumoknak az alapján a bírói szervezeti rendszernek a többi hatalmi ágtól való relatív függetlensége az 1980-as években is nagyrészt biztosított volt. A bíróságok központi külső igazgatását - a Legfelsőbb Bíróságot kivéve -az Igazságügyi Minisztérium végezte, amely azonban nem befolyásolta a szervezeti függetlenség meglétét. A nyilvánvalóan független bírósági szervezeti rendszerrel rendelkező Németországban és Ausztriában is a bíróságok központi igazgatását az Igazságügyi Minisztérium látta el abban az időben is. A belső igazgatás tekintetében regionálisan - de a Legfelsőbb Bíróságnál országos szinten is - teljes volt a szervezeti függetlenség, mivel mind a Legfelsőbb Bíróság, mind a megyei bíróságok egyszemélyi elnöki vezetés alatt álltak, és az elnökök nem voltak közvetlenül alárendelve semmilyen helyi államigazgatási vagy pártszervezetnek. Emellett minden regionális bíróságnak és a Legfelsőbb Bíróságnak is önálló költségvetése volt. Itt kell kihangsúlyozni, hogy államszervezeti szinten szervezetileg volt relatíve független ekkor a bírósági szervezeti rendszer. Szociológiai értelemben természetesen ekkortájt nem beszélhettünk a tágabb értelemben vett bírói függetlenség meglétéről, mivel teljesen hiányzott ekkor az egyéni bírói függetlenség. Ez a relatív szervezeti függetlenség azért alakulhatott ki ebben az időszakban, mivel az államhitelek feltételeként bizonyos demokratizálást is elvártak a nyugati országok, illetve a bírósági döntések befolyásolására a szervezeti függetlenség megléte esetén is lehetősége volt a párt- illetve az állami szerveknek. Az 1980-as években is az egyéni bírói függetlenség hiányára támaszkodva befolyásolták az egyedi bírói döntéseket. A pártszervek már ekkor is a bíró egyéni, a bírósági vezetők általi befolyásolására helyezték a hangsúlyt, amihez már nem volt szükség egy alárendelt és mindenki számára elfogadhatatlan közvetlen és nyílt pártirányítás alatt álló bírósági szervezeti rendszerre."[15]
Ettől némileg eltérő álláspontot fogalmazott meg a bírói függetlenség modern jelentéstartalmáról Fleck Zoltán, rögzítve, hogy "a független bíráskodás társadalmi szükséglet, a formális, kalkulálható jogvédelem az állampolgári jogok érvényesülésének lényeges garanciája."[16] A jogszociológus kutató szerint meg kell különböztetni a bírói függetlenség hagyományos (ortodox) jogtudományi megközelítését, amely az ítélkező bíró és az egész bírói szervezet, valamint a politikai rendszer egyéb elemei közötti kapcsolatokat vizsgálja, és abból indul ki, hogy a függetlenséget mindenekelőtt a bírói hatalomnak a többi hatalmi ágtól, különösen a végrehajtó hatalomtól való érintetlensége, befolyásmentessége jelenti. Ettől eltérő szemlélettel közelít a fogalomhoz az általános társadalomtudomány, amely szerint azonban nincs lehetőség a hatalmi ágak tökéletes elválasztására, azaz soha nem képzelhető el teljes függetlenség. Ahogyan ő fogalmaz: "a kontrollált bíróság függetlenség nélkül gyenge, egy független bíróság felelősség nélkül veszélyes: egyik sem szolgálja az alkotmányosságot. A bíróság az államszervezet része, a függetlenség nem csorbul azzal, hogy fontossá válik a számonkérhetőség."[17] Megállapítása szerint a régi politikai beidegződések, "a politikai függőség reflexei" alapvetően határozták meg a rendszerváltás környékén az új szabályozás irányát. Véleménye szerint ebben gyökerezik a magyar szabályozás különös ragaszkodása a formális autonómiához (amit azonban a szerző nem tekint speciálisan magyar jelenségnek, hiszen a világ számos államában megfigyelhetők olyan szabályozások, ahol a formális befolyásmentesség kölcsönös elkötelezettségek hálózatát, sőt, olyakor széles körű szervilizmust leplez).[18] Azt is megállapítja ugyanakkor, hogy "a teljes befolyásmentesség teljesen életszerűtlen és nem is kívánatos". Azért van szükség a bírói függetlenség garanciáira, hogy azok pontosan kijelöljék a kapcsolatok, a függetlenség határait. Nem a tökéletes elválasztást kell biztosítani, hanem azt kell alkotmányos eszközökkel megakadályozni, hogy a végrehajtó hatalom visszaéljen a bíróságok anyagi
- 1148/1149 -
feltételeinek biztosítása érdekében számára adott jogkörökkel.[19]
E gondolat továbbvitelével jut el a bírói függetlenség jogszociológiai értelmezéséhez, azaz a fogalomnak ahhoz a jelentéstartalmához, amely a jogintézményt annak tényleges működése kapcsán jellemzi. A jogszociológiában "akkor nevezhetünk egy bírósági szervezetet és egy ítélkező bírót függetlennek, ha abban az esetben is a döntéshozó lelkiismeretének és jogi meggyőződésének megfelelő döntések születnek, ha a hatalom birtoklói felől az érdekeiket sértő döntések miatt az ítélkező személyét vagy a bírósági szervezetet valamilyen nyomás éri vagy fenyegeti".[20] A jogállami felfogásban kialakított intézményrendszer valóban jogállami "működésének feltétele a megfelelően érvényesülő politikai és jogi kultúra".[21]
Megint másképp közelít a bírói függetlenség jelentéstartalmához Varga Zs. András, aki szerint a függetlenségnek "van két áthághatatlan korlátja: a bírák nem dönthetnek önkényesen és soha nem változtathatják meg a jogszabályokat, ideértve azt is, hogy nem ronthatják le a jogszabályok észszerű tartalmának érvényesülését. [...] A függetlenség ugyanis nem a bíróságokért önmagukért van, hanem a törvényhozó hatalom által hozott törvények érvényesítése (objektív oldal) és a törvényekben biztosított alanyi jogok megvédése (szubjektív oldal) érdekében. A függetlenség tehát alkotmányos célhoz kapcsolódik, nemcsak valamitől, hanem valami érdekében független az igazságszolgáltatás."[22]
Figyelemmel arra, hogy az 1948. évi XXII. törvény megszüntette a bírói függetlenség régi személyi biztosítékait, hiszen lehetővé tette a bírák áthelyezését és elmozdítását, valamint végelbánás (azaz - kényszerű - nyugdíjazás) alá vonásukat, és arra, hogy ennek következtében 1956 szeptemberéig 1100 bíró vesztette el állását,[23] egy jogállami rendszerváltás (amilyen az 1989-es volt) egyik első lépéseként a bírói függetlenség garanciarendszerének újraépítésére volt szükség mind szervezeti, mind pedig személyi értelemben. A szervezeti függetlenség (1) lényege a többi hatalmi ágtól való elkülönülés és önkormányzat kiépítése, amelynek immanens része 1a) a bírák kinevezési szabályainak átalakítása, valamint 1b) a felügyelet és ellenőrzés rendszerének szabályozása. A személyi függetlenséghez (2) tartozó garanciák 2a) az elmozdíthatatlanság és az áthelyezés tilalmával, 2b) a világos és egyértelmű összeférhetetlenségi és az ítélkező tevékenység befolyásmenteségére vonatkozó szabályokkal (például törvény alá rendeltség - amely védeni hivatott az igazságszolgáltatást a társadalmi nyomástól), 2c) a bírói felelősség (a bírói vizsgálatok, alkalmatlanság kiszűrése, értékelés, fegyelmi felelősség, valamint a kiszámítható bírói életpálya) szabályainak kimunkálásával, 2d) a mentelmi joggal, valamint 2e) a bírói javadalmazás szabályozásával valósulnak meg, utóbbi körbe értve az ügyelosztás rendjének és az ügyteher arányosításának a kérdéseit is.
Amikor pedig a bíró független ítélkezését, a bíróság politikailag intakt jellegét, és ennek célját már nem csupán a tudomány művelői, hanem az átlagemberek is fontosnak tartják, amikor változtatni tudnak a szocializmus évtizedei alatt a bírákról és bíróságokról rögzült általános beidegződéseken és hinni kezdenek a valóban működőképes független és hatékony bíráskodásban, akkor a társadalomban látványosan megnő az igazságszolgáltatásba vetett bizalom. Ezt mutatja a bírósághoz fordulás ugrásszerű növekedése, a peres ügyek számának drasztikus megugrása az 1990-es évek első felétől.[24] A jogvédelmi lehetőségek köre is bővült, hiszen a jogkereső, illetve az új alkotmányos berendezkedéssel össze nem egyeztethető szabályoknak a jogrendszerből való kiiktatásával, deregulációjával is foglalkozók a rendes bíróságok mellett a rendszerváltás során felállított Alkotmánybírósághoz is fordulhattak.[25]
- 1149/1150 -
Ha feltesszük a kérdést, hogy mi befolyásolta a bírói függetlenséggel kapcsolatos intézmények jogi szabályozását, a teljesség igénye nélkül (azaz a társadalmi és politikai szempontoktól itt jórészt eltekintve, szigorúan a jogi tartalom mibenlétére koncentrálva) arra juthatunk, hogy a szabályozás változásait négy jelentős momentum alakította:
a) Nyilvánvalóan alakította, és nagyrészt meghatározta a jogszabályok tartalmát az a jogalkotói szándék, amelynek elsődleges szempontja egy demokratikus, jogállami intézményrendszer létrehozása volt. Ha a bíráskodást annak régi, klasszikus felfogása szerint a törvények egyfajta végrehajtásának tekintjük, ez a törvényhozói törekvés teljesen igazolható is: a bíróságoknak a szocializmusban megtépázott tekintélye, a társadalom igazságszolgáltatás hatékonyságába vetett hitének drasztikus gyengesége (akár hiánya), a bírói hivatás alacsony presztízse, mind-mind arra ösztönözte a jogalkotót, hogy erős bástyákkal vegye körül és így stabilizálja azt a bírói kart, amelytől az új berendezkedés új jogi normáinak alkalmazását, azok betartatását remélte. Ezt a céltételezést és törekvést erősítette a kérdésben az 1990-es évek elején meglevő parlamenti konszenzus is.
A szándék megvalósítását azonban akadályozta, a valóságban ellene hatott, a hatékonyságát gyengítette a bíróságok infrastruktúrájának (épületeinek, felszereltségének) elhanyagoltsága. A kiselejtezésből szerzett bútorok,[26] aládúcolt bírósági épületek nem ébresztették a jogkereső közönségben a modern, a hatékony ítélkező tevékenység illúzióját, és gyengítette az is, hogy a rendszerváltás nem járt együtt a régi bírói kar jelentős mértékű "lecserélésével". Szociológiai értelemben ez azt jelentette hogy az új jogrendszert a régi rendszerben szocializálódott, a régi berögződésektől magukat teljesen függetleníteni nyilván nem tudó bíráknak (és az akkor még létezett népi ülnököknek) kellett érvényre juttatnia.
b) A másik jelentős, önálló befolyásoló tényezőnek az Alkotmánybíróságot kell tekintenünk, amelyet Magyarországon a rendszerváltás hozott létre. Az Alkotmánybíróság azáltal, hogy új intézmény volt, továbbá - szemben az 1984-es Alkotmányjogi Tanáccsal - igen tekintélyes, és a Nemzeti Kerekasztal valamennyi résztvevőjének, a kormánypártnak és az ellenzéknek a támogatását élvező, kiemelkedő jogtudósokkal kezdte meg a működését, azzal, hogy - szintén a korábbi rendelkezésekkel ellentétben - valódi és igen széles hatásköröket kapott, és nem utolsósorban azzal, hogy működése során a fejlett alkotmánybíráskodási gyakorlattal rendelkező német alkotmánybíróság szerepfelfogását tette magáévá (sőt, valljuk be, első időszakában jelentősen túl is ment azon aktivizmusával[27]), valóban alkalmas szervvé vált az új alkotmányos célkitűzések, így a bírói függetlenség lényeges tartalmának meghatározására. Az AB-t ugyanis - főleg az actio popularisként szabályozott utólagos normakontroll-eljárás és annak hihetetlen eredményessége révén - a társadalom teljes egészében az új berendezkedés legitim szereplőjének, bizonyos értelemben tényleges végrehajtójának, sőt, akár vezető jogalkalmazó szervének is tekintette. Jól bizonyítja ezt, hogy az 1990-es években az AB elnökét a társadalom jobban ismerte, fontosabb és jelentősebb bírósági vezetőnek tekintette, mint a Legfelsőbb Bíróság elnökét, és az AB a törvényhozó hatalommal is sikerrel szállt szembe számos határozatában - míg erre a Legfelsőbb Bíróság aligha volt képes. Az AB számos határozatában fejtette ki, értelmezte a bírói függetlenség alkotmányos tartalmát, és jelölte meg garanciáit - amelyek közül néhányról a későbbiekben talán módom lesz szót ejteni.
c) A harmadik befolyásoló tényezőként magát a bírói kart kellene említeni, ám meglepő módon a bírák kevésbé vettek részt a bírói függetlenségről folyó közjogi vitákban. Létrejöttek ugyan bírói testületek, azonban ezek viszonylag csöndesen vettek részt e vitákban mind a rendszerváltás idején, mind az azt követő húsz évben. Amikor például az 1997-es nagy
- 1150/1151 -
igazságügyi reformcsomag elfogadása után az ítélőtáblák felállítását a törvényhozás elhalasztotta, sőt, az ítélőtáblát (táblákat) az eredeti elképzelésektől eltérően akarta létrehozni, a bírói kar szinte kihátrált az e törekvésekkel szemben a hangját gyakran hallató[28] főbíró, a Legfelsőbb Bíróság akkori elnöke, Solt Pál mögül.
d) A bírói függetlenség jelentéstartalmát és garanciarendszerét ebben az időszakban még egy jelentős tényező alakította: az Európai Unióhoz való csatlakozás szándéka, és az ennek kapcsán 1993-ban megfogalmazott ún. koppenhágai kritériumrendszer.[29] A csatlakozási tárgyalások megkezdésének az EU feltételül szabta a bírói függetlenség mindhárom aspektusának, a személyi, a szervezeti és az eljárásjogi garanciáknak a kidolgozását. Ennek nyomán jött létre a már említett, 1997-es átfogó, nem csak igazságszolgáltatási, hanem az igazságügyi rendszer szinte teljes spektrumát érintő reformcsomag, amely felállította a bíróságok önkormányzati testületét, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot, a költségvetés előkészítését az OIT kezébe adva átalakította a bíróságok finanszírozását, szabályozta és ezzel kiszámíthatóvá tette a bírói életpályát, és átalakította a bírósági hatásköröket, visszaemelve korábbi rangjára a megyei szintű bírói fórumokat. Ekként jórészt a koppenhágai követelményrendszernek köszönhetjük, hogy a rendszerváltoztatás után majdnem 20 évvel végre újra létrejöhetett egy hatékonyan működő, szervezetileg és személyileg független magyar bírósági struktúra.
A rendszerváltás időszakában a bírói függetlenség garanciáinak kiépítését a kis lépések taktikája és a kompromisszumos jogalkotás határozta meg. Fleck Zoltán utal az egyik átfogó elemzésében arra, hogy Magyarországon - ahogy a világ átalakuló jogrendszereiben máshol is -, az "igazságszolgáltatás koncepcionális átalakítása alapvetően az átalakulást vezénylő politikai elitektől és a mögöttük dolgozó szakértői apparátusoktól indult."[30] Nem sokkal később "támogatást kapott" ez a törekvés az Európa Tanács Miniszteri Bizottságától is, amely 1994. október 13-án elfogadta R (94) 12. számú ajánlását A bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről, amely az államok saját kezébe adta a bírói függetlenséget biztosító jogi eszközök és megoldások kiválasztását, az általános alapelvek között rögzítve, hogy azt "az egyes államok jogi hagyományaitól függően kell" megalkotni.[31]
A bírói függetlenség intézményes garanciáinak rendszerváltás utáni kiépítését hagyományosan három korszakra szokás bontani. E felosztás szerint az első periódus a rendszerváltástól az 1996. évi alkotmányozási kísérletig, a második szakasz az 1997. évi igazságszolgáltatási reformtól a 2011. évi újabb struktúraváltásig, míg a harmadik időszak az Alaptörvény hatálybalépésétől napjainkig tart. Mivel ebben a kérdésben a jogtörténet és a hatályos közjog művelői között is abszolút konszenzus van, igyekszünk mi is ennek a periodizációnak megfelelően, annak első két időszakát érintve tárgyalni a témánkat.
A rendszerváltás utáni időszak elsőszámú feladata a bírák személyes függetlenségének, más szóval a bírói függetlenség személyi garanciáinak a megteremtése volt. Ez a kérdéskör a bírák és a bíróságok függetlenségét tekintve két szempontból is a legkönnyebben kezelhető tárgykörnek bizonyult. Egyrészt amiatt, mert nem jelentett hatalmi kérdést, így lehetséges volt azt a meghatározó politikai pártok konszenzusával rendezni, másrészt pedig azért, mert egyfajta - bár nem jogállami, de mégis létező - felfogása már a szocialista jogrendszerben, a II. népköztársaság időszakában is létezett.
a) A személyi garanciák közül a bírói jogállás alapvető szabályai már a rendszerváltás alkotmányába, az 1989. évi XXXI. törvénybe is belekerültek.[32] Az Alkotmány 50. § (3) bekezdése ettől kezdve mondta ki a törvénynek alávetettség mellett a bírák párttagságának tilalmát, valamint azt, hogy politikai tevékenységet nem folytathatnak. Ennek a rendelkezésnek az értelmezését az Alkotmánybíróság több határozatában megvilágította. "a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is »állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.« [Így 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254, 356.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767, 769., legutóbb a 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 96.]"[33] A 750/B/2002 AB határozat a 19/1999. (VI. 25.) AB határozat nyomán leszögezte azt is, hogy "a bírói hatalom sem korlátlan: [...] »Maga az Alkotmány fogalmazza meg az ítélkezési tevékenység törvényi
- 1151/1152 -
alávetettségét, mint a bírói függetlenség alkotmányos korlátját. A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg.« (ABH 1999, 150, 153.)"[34] Az Alkotmánybíróság a 20/2005. (V. 26.) AB határozatban - szintén a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatból kiindulva - hangsúlyozta a bírói függetlenség külső és belső aspektusai közötti különbséget; azt hogy: "A bírónak mindenkitől - más bírótól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár az külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről."[35]
b) A személyi garanciák második eleme a bírói jogállás - szintén az alkotmányban szereplő -rendezése volt. A magyar állam történetének polgári korszakaiban e tekintetben evidencia volt az államfő általi kinevezés, ahogyan azt az 1869. évi IV. tc. is garanciális elemnek tekintette. A II. népköztársaság időszakában az igazságügyminisztérium kisajátította ezt a jogosultságot, hiszen a Legfelsőbb Bíróság tagjain kívül valamennyi bírát az igazságügyi miniszter nevezett ki. Ez a hatásköre pedig a rendszerváltás után is megmaradt. Az 1989. évi XXXI. törvény 29. §-a akként módosította az Alkotmány 48. §-át, hogy a hivatásos bírákat a (2) bekezdés szerint "törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki," míg a (3) bekezdés szerint a bírákat "tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani."
ba) Az első rendelkezés garanciális jellegét mindenekelőtt az adja, hogy ekként a semleges bírói hatalom a semleges államfőtől ered. Mivel a magyar közjogban a bírói hatalmi ág 1869 óta különvált a közigazgatástól, a köztársasági elnök pedig az 1989-es szabályozás óta egyik hatalmi ágnak sem a részese, így a függetlenség biztosított. Az, hogy a szocializmusban megszokott választás[36] helyébe a kinevezés lépett, csak ekként volt elfogadható.[37] Azt a részletkérdést azonban, hogy milyen szerv vagy személy kinevezése alapján gyakorolja a köztársasági elnök ezt a jogát, 1989-ben még nem rendezték megnyugtatóan. A parlamentáris kormányforma alapjából, a végrehajtó hatalom törvényhozás előtti felelősségéből először azt a következtetést vonták le, hogy az igazságügyi miniszteré legyen a jelölés joga, hiszen a felelősséget is ő viseli. Csak az 1991-es további reformok nyomán jöttek létre olyan bírói testületek (összbírói értekezletek, megyei bírói tanácsok, Országos Bírói Tanács), amelyeket egyetértési joggal ruháztak fel, ami korlátozta a miniszter kinevezési jogát. (A későbbiekben, az 1997. évi nagy reform után pedig a javaslattétel is teljesen kikerült az igazságügyi miniszter hatásköréből.)
bb) A bírói jogállás megszűnésének a szocialista jogrendszerben - mivel a státusz választással keletkezett - a visszahívás volt a módja. Az Alkotmány 48. § (1) bekezdése szerint pedig a megválasztott bírák törvényben foglalt okok alapján visszahívhatók voltak. Az 1989-ben e szabály helyébe lépett új (3) bekezdés rendelkezése[38] talán még az előzőnél is több fejtörésre adott okot, hiszen a bírói felelősség kérdése egyrészt felvetette az 1871. évi VIII. törvénycikkben szabályozott fegyelmi és anyagi felelősségi alakzatok visszaállításának kérdését (bár 1991 -ben és 1993-ban bekerült néhány rendelkezés a bírósági törvénybe,[39] a felelősségi alakzatok visszaállításra teljes egészében nem került sor), másrészt pedig felszínre hozta a bírói hatalom befolyásolhatóságának problémáját. Ha ugyanis a felelősségre vonás kizárólag szervezeten belül lehetséges, az felvethetné a hatalomgyakorlás önkényes jellegét, ha viszont külső tényező előtt áll fenn, az a más hatalmi ág felőli befolyásolást tenné lehetővé. A köztársasági elnöki kinevezéssel ezt a kérdést is gordiuszi csomóként vágta át a törvényhozás. Van külső kontroll, de semleges - és
- 1152/1153 -
az is megfelelő előterjesztésre, nem pedig önhatalmúlag avatkozhat be.
A bírák kinevezése és felmentése tehát a köztársasági elnök hatáskörébe került, mégpedig úgy, hogy azt előterjesztés alapján tehette meg. E rendelkezés értékelésekor egyet kell értenünk Szalai András értékelésével, amely szerint ha ez nem így lenne, akkor az államfő közvetlen beavatkozási lehetőséget kapna a bírák elmozdítására is, amely sértené a bírói függetlenség elvét. Hasonlóan a bíró mentelmi jogának felfüggesztése tárgyában sem dönthet önállóan a köztársasági elnök. "Máskülönben az államfő egyedüli kompetenciája lenne, hogy melyik bírót 'adja ki' az igazságszolgáltatásnak. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés tételéből nem lehet olyan hatásköröket levonni, amelyek aktív beavatkozásra jogosítanák fel az államfőt a bírák visszahelyezése vonatkozásában."[40]
c) A befolyásolhatóság kiküszöbölésével összefüggő újabb, személyi jellegű garanciális elemként jelent meg a bírák kitüntethetőségének szabályozása. A kezdetben az igazságügyi miniszter - később részletezendő - külső igazgatási jogának részeként értelmezett kitüntetés-adományozási jog egy sajátos esetét tartalmazta a 12/1992. (VIII. 3.) IM rendelettel módosított 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet 8/A. §-a, amely alapján a miniszter a Deák Ferenc-díjat, amely az általa "igazságügyi dolgozóknak" adományozható legmagasabb kitüntetés, saját hatáskörben is adományozhatott - akár bíráknak is. A rendelkezés az Alkotmánybíróság elé került, amely a jogszabály e rendelkezését alkotmányba ütközőnek találta és megsemmisítette. Az indokolásban és az ahhoz fűzött különvéleményben az alkotmánybírák kifejezetten hangsúlyozták, hogy a bírói függetlenség "nem csupán az utasíthatóság tilalmát jelenti, hanem a legális eljárásjogi lehetőségeken túl mindenféle befolyásolás tilalmát és lehetőségük minél szélesebb körű megszüntetését."[41] Az indokolás lényege az volt tehát, hogy a végrehajtó hatalomnak nem szabad olyan látszatot keltenie, mintha a kitüntetéssel bármiféle elvárások esetleges honorálására kerülne sor. Sólyom László különvéleményében nyomatékosan hangsúlyozta, hogy "a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével összeegyeztethetetlen, hogy bíró ítélkező tevékenységének értékelésén nyugvó kitüntetésben részesüljön. Ezt az összeegyeztethetetlenséget a hatályos jog szerinti kitüntetési rendben sem szünteti meg a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása a kitüntetés adományozásával vagy a kitüntetésre való előterjesztésben. [...] A jogállami kultúra azonban még azt is kizárja, hogy bíró bármely más tevékenységéért, amely bírói minőségével kapcsolatba hozható, kitüntetést fogadjon el."[42]
d) A személyi garanciák közé sorolható a bírói elmozdíthatatlanság, azaz az áthelyezés tilalma is. A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 58. § (2) bekezdése alapján ugyanis eredetileg évente hat hónapra, majd 1993 novemberétől már csak kétévente hat hónapra lehetett "igazságszolgáltatási érdekből - bírói beosztásba - ideiglenesen más szolgálati helyre kirendelni. A kirendelést - a megkezdése előtt legalább tizenöt nappal - a bíróval írásban közölni kell[ett], megjelölve a kirendelés helyét, kezdetét és időtartamát."[43] 1991-ben kimondták a bírák áthelyezésének általános tilalmát is azzal, hogy a jogszabályba egy új (3) bekezdést illesztettek arról, hogy a bírót kérelmére lehet más szolgálati helyre áthelyezni.
e) Ebbe a körbe tartozott a bírói fizetések rendezése is, amelyre elsőízben az 1990. évi költségvetésben került sor. Ekkor még a bíróságok személyi és dologi költségei az igazságügyi költségvetésben szerepeltek, de egyrészt már elkülönítetten, másrészt jelentősen megemelt összegben, hogy az illetmények érezhetően javulhassanak. Egyidejűleg gondoskodtak a bírák szakmai előmenetelének biztosításáról az 1990. évi LXXXVIII. törvénnyel felállított előmeneteli rendszerrel. Azt is kimondta ez a törvény, hogy a bírák javadalmazása és előmenetele a továbbiakban már nem a bíróságok igazgatását végző vezetők mérlegelésén alapul, hanem azt a törvény garantálja.[44]
f) Végül a személyi garanciák körébe sorolható a szakmai kontroll, a mentelmi jog és a fegyelmi jog újraszabályozása (1989. évi XLII. törvény), valamint az igazságügyi minisztert a bíróságok felett megillető felügyeleti jog korlátozása azáltal, hogy azt csak a "bírói függetlenség sérelme nélkül" gyakorolhatja [1972. évi IV. törvény új 51. § (2) bekezdése]. A szakmai kontroll jogosultja és terjedelme vonatkozásában azonban figyelemmel kell lenni arra is, hogy a karrier-rendszernek milyen szerepe van a bírák személyes függetlenségében.[45] Amennyiben ugyanis a karrier-bírósági rendszerben a bírósági vezetők szerepe hangsúlyos, az a bírósági rendszer átpolitizálódásához vezethet.
g) Az első periódusban megszületett szabályozást (az 1991. évi LXVII. törvény 18. §-ában rögzített
- 1153/1154 -
szabályokat[46]) a későbbiekben az összeférhetetlenség eseteinek pontos rögzítése egészítette ki. Az 1997. évi LXVII. törvény (közkeletű nevén a "régi Bjt.") 22-24. §-ai szabályozták a bírák politikai, hivatali és gazdasági összeférhetetlenségét. A politikai összeférhetetlenség értelmében a bíró nem lehetett politikai párt tagja, nem folytathatott politikai tevékenységet; a hivatali összeférhetetlenség miatt nem lehetett országgyűlési, önkormányzati képviselő, polgármester, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó állami vezető, emellett választottbíróként sem működhetett. A gazdasági összeférhetetlenség értelmében pedig nem lehetett gazdasági társaság vagy szövetkezet vezető tisztségviselője vagy személyes közreműködésre köteles illetve korlátlanul felelős tagja, sem pedig felügyelőbizottsági tagja.
E korszak eredménye lett, hogy a bíró személyes függetlensége számos garanciát nyert, az ítélkező tevékenység befolyásolhatósága az 1989-es rendszerváltó alkotmányozást követően gyakorlatilag megszűnt.
Már röviddel a rendszerváltás előtt is, az azt követő néhány évben pedig kétségtelenül megfigyelhető, hogy mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazók számára egyértelmű volt a bíróságok elengedhetetlen szervezeti reformja. A második megvizsgálandó tárgykört ezért a szervezeti garanciák alkotják. E tekintetben a reform az személyes függetlenséghez képest később, és annál sokkal töredékesebben valósult meg, valamint az eredményekben is sokkal kevésbé érezhető már a konszenzusos jogalkotás. Az 1990-es évek közepétől - az élénkülő politikai csatározások ellenére - nagy lendületet vett a bírósági rendszer átszervezésének folyamata. A szervezeti reformot a politikai elit egy része elsősorban az új alkotmánytól várta, azonban amikor az 1996-os alkotmányozási kísérlet[47] a pártok közötti konszenzus hiánya miatt kudarcba fulladt, a kormány a megvalósítás törvényi szintje mellett döntött. A tényleges előkészítés 1996-ban, az 1099/1996. (X. 1.) Korm. határozat alapján kezdődött el, és a reformtörvények tervezetei 1997 májusában kerültek az országgyűlés elé.
A reformlépések az érintettek rendkívül széles körű részvételével zajlottak. A minisztériumi előkészítő munka során az igazságszolgáltatás szinte valamennyi szereplőjét megkérdezték, ennek nyomán számos javaslat és módosító javaslat született. A jogszabály-előkészítő testületekben részletesen tárgyalták az igazságügyi reform elemeit, és e megbeszélések tapasztalatait hasznosította az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága is.
a) A reform első lépése az igazságügyi miniszter és a bírói hatalom helyzetének, az ún. külső igazgatásnak a rendezése volt, hiszen az igazságszolgáltatásban dolgozók és abban közreműködők, azaz a bírák (és az ügyészek) szakmai függetlenségének megteremtése együtt járt a bíráskodás technikai feltételeinek javításával, amelyről - az alkotmány és a bírósági törvény alapján is - a miniszternek kellett gondoskodnia.
Az igazgatási modell megválasztása minden állam szuverén joga, amelyre egyetlen üdvözítő megoldás nem létezik, hiszen minden állam bírósági igazgatása vagy önigazgatása részben történelmi hagyományainak (például jogállami tradícióinak) a következménye, részben pedig tudatosan és körültekintően meghozott politikai döntés eredménye. A szocializmus hagyatéka[48] miatt az igazgatás kérdése a magyar igazságügyi rendszerváltás kardinális kérdése volt: ez a nagyon fontos kérdés hazánkban a bírói függetlenség legmeghatározóbb elemévé vált. Pedig - ahogyan ezt számos kutató megállapította - az igazgatási modell önmagában, bármelyik megoldását választja is a jogalkotó, még nem lehet garanciája a bírói függetlenségnek, hiszen "minden esetben az adott ország igazságszolgáltatási szokásai, a bírák és a politika szereplőinek szerepfelfogása és szokásrendszere határozza meg az optimális megoldást."[49]
A szocialista jogfelfogás a bírói függetlenség elvét -annak jogállami tartalmában - ugyan nem ismerte el, ám tagadta a bírák közvetlen utasításának jogát is. A volt szocialista országok ezért a bíráskodásba nem közvetlenül, hanem az igazgatási jellegű eszközök számos formája (például a Legfelsőbb Bíróság elnökének politikai felelőssége, az igazságügyi miniszter felügyeleti joga, a bírói fizetések méltatlanul alacsonyan tartása) révén avatkoztak be, és ez általában a rendszerváltoztatás után is megmaradt. A bíróságoknak az igazságügyi miniszter általi igazgatása bizonyos államokban a szocialista blokk szétesése után is a miniszter kizárólagos joga volt, másutt valamiféle bírói testületekkel együtt gyakorolhatta e jogkört a miniszter.[50] Azonban magyar rendszerváltáskor (illetve már annak előkészítő fázisában is) a bírói függetlenség és igazgatás körében ennél határozottabb változás körvonalazódott: a kitűzött cél az igazságügyi miniszter általi külső igazgatás
- 1154/1155 -
teljes megszüntetése volt,[51] annak helyébe pedig autonóm bírói testületeket szándékoztak felállítani együttdöntési, egyetértési vagy véleményezési joggal.
E reform megvalósítása valójában már közvetlenül a rendszerváltással megkezdődött, sőt, azt megelőzően is, már 1988-tól, amikor Kulcsár Kálmán igazságügyi miniszter nem gyakorolta felügyeleti jogait (1972. évi IV. törvény, 50. §[52]) valamint alig, és akkor sem a hagyományos módon, hanem kifejezetten visszafogottan, a hatalmi ágak elválasztását, a bírói függetlenség elvének jogállami felfogását követve élt a bíróságok feletti igazgatási jogaival (1972. évi IV. törvény, 51. §).[53] A rendszerváltás során kitűzött cél a felügyeleti jogkörök teljes kiiktatása és a bíróságok valamiféle - még pontosan nem kimunkált - önigazgatásával való felváltása, az igazgatási jogkörök tekintetében pedig a hatalommegosztás rendszerébe illeszkedő, szűk körű, önkormányzati jogosítványokkal felruházott testületek által korlátozott (azaz nem egyszemélyben gyakorolandó) és törvényhez kötött igazgatási tevékenység rögzítése volt.
Bár már az első periódusban történtek ide tartozó reformok, de azok csak részlegesek, felemásak voltak. A bírák kinevezése során például elvesztette jogait az igazságügyi miniszter, az igazgatási vezetők (a megyei bíróság elnökei) kinevezése és felmentése ugyanakkor továbbra is a miniszter kizárólagos joga maradt. A bírói testületek egyetértési jogot gyakorolhattak költségvetési kérdésekben, de a bíróságok működésének dologi feltételeit továbbra is az igazságügyi miniszter biztosította, költségvetését is ő állapította meg és kezelte. Bár a bíróságok igazgatása egységes feladat lenne, a Legfelsőbb Bíróság sajátos különállása a rendszerváltással (és az azt követő közel két évtizedben) nem szűnt meg.
Ez a "vegyes" igazgatási modell kiállta az Alkotmánybíróság tesztjét és próbáit, hiszen az több határozatában állapította meg, hogy ez a megoldás megfelel a kontinentális európai jogfelfogásnak, a hatalommegosztás és a jogállamiság követelményeinek. A bírói szervezeti függetlenséget ugyanis az Alkotmánybíróság nem abszolút függetlenségként értelmezte, hanem a bíróságokat az állami hatalom egyéb szerveinek relációjában helyezte el, és így vizsgálva állapította meg, hogy a vegyes igazgatási modellben nem sérül a bíróságok függetlensége. Nevezetes határozataiban rögzítette, hogy az 51. § (2) bekezdés a) pontja ("Az igazságügyminiszter, a bírói függetlenség sérelme nélkül biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket) nem alkotmányellenes, mivel ez nem szükségképpeni része a bírói hatalomnak, ahogyan a b) pontban foglalt külső igazgatás ("irányítja és ellenőrzi a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét; szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét") sem alkotmánysértő. Emellett megállapította, hogy nem az igazgatásnak, hanem az ítélkező tevékenységnek kell alkotmányos védelmet, komplex garanciarendszert biztosítani.[54]
A politikai csatározásokhoz jó alapot biztosítottak az Alkotmánybíróság döntései, az 1990-es évek közepére azonban ez a megoldás mégsem elégítette ki a bíróságokat. Az évtized elején - amint láttuk - az igazságügyi kormányzat feladata volt az igazságügyi politika át-, illetve kialakítása, és a hangsúly a materiális függetlenség megteremtésén volt, nem pedig az igazgatási jellegű feladatokon. Erre az anomáliára világított rá a már érintett 1992-es kinevezési eset, amely nyomán az Alkotmánybíróság tisztázta a bírói önigazgatás jogállami követelményeit. A jogszabályalkotásban aktívan közreműködő bírák ezt követően már komplex jellegű fejlesztésben gondolkodtak: az
- 1155/1156 -
önigazgatás különböző formái, sőt, a teljes önkormányzatiság mellett is érveltek.[55] Ráadásul a rendszer mindennapi működése sorra hozta felszínre a problémákat.
Az átfogó igazságügyi reform további, nem elhanyagolható lépéseit azok az intézményi garanciák jelentették, amelyek biztosították a bírói függetlenség újraépítését, az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalom egymástól való elválasztását. "A cél az volt, hogy hat-hét évvel a rendszerváltozást követően az ítélkezési tevékenységen túl a bíróságok igazgatása is kikerüljön a végrehajtó hatalom közvetlen befolyása alól."[56] A bírói hatalom legfontosabb sajátossága ugyanis az, hogy a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges. Az elv megvalósítása többlépcsős folyamat volt. A demokratikus átalakulást követően a bíróságok működését alapvetően rendező 1972. évi IV. törvényt több jogszabály is módosította,[57] amelyek különösen a bíróságok irányítása és igazgatása kérdéskörét érintették.
Az 1991. évi LXVII. törvény a bírósági szervezetben új bírói testületeket létesített (összbírói értekezlet, megyei bírói tanács, Országos Bírói Tanács), és a kollégiumokat (az azonos ügyszakba beosztott hivatásos bírák testületét) is új jogosítványokkal ruházta fel. A bírói testületek különösen a költségvetési, bér- és létszámfejlesztési, valamint meghatározott személyzeti és szakmai kérdések eldöntésében kaptak közreműködési lehetőséget. A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvényben meghatározott jogosultságaikat ezt követően testületi döntések meghozatalával gyakorolták (egyetértés, állásfoglalás, javaslattétel, véleménynyilvánítás).
A bíróságokról szóló törvény azonban nem tartalmazta a bíróságok igazgatására vonatkozó részletes szabályokat. Az 1991. évi LXVII. törvény 23. § (8) bekezdésében a részletszabályok megállapítását az igazságügyminiszterre bízta, az Országos Bírói Tanács egyetértési jogához kötve. Az igazságügyminiszter ennek alapján bocsátotta ki a 9/1993. (IV. 2.) IM rendeletet (és ezzel egyidejűleg hatályon kívül helyezte a korábbi, utasítás szintű szabályokat),[58] amely alapján a megyei bírósági vezetők - AB határozatnak alapot adó, kifogásolt - kinevezése 1992-ben megtörtént.
Az önkormányzatiságra épülő, önigazgató bírósági modell gondolata már 1992-ben felvetődött, de ahhoz, hogy a belső rendszerben folyamatosan erősödő szakmai önkormányzati tevékenység[59] szervezeti szintre is eljusson, egy átfogó igazságügyi reformra volt szükség, amelyre csak 1997-ben került sor. Ekkor az igazságügyi miniszter minden addigi igazgatási jogkörét az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) vette át: ez tett javaslatot a köztársasági elnöknek a bírák kinevezésére, ez a szerv írta ki és bírálta el a legmagasabb bírói szakmai és igazgatási vezetői pályázatokat, illetve ez kapta meg az e vezetői tisztségek feletti irányító és ellenőrzési jogosítványokat is. Ez a fórum alkothatta meg a saját működésére és a bíróságokra kötelező szabályzatokat, és áttekintette a bíróságok működésének legégetőbb feladatait. Ezek közül az OIT saját megállapítása szerint is az egyik első volt a cégbíróságok helyzetének rendezése, mégpedig a hatalmas ügyhátralék ledolgozása útján.
Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács[60] a bírósági önigazgatásnak "vegyes" jellegű, de a bírák meghatározó befolyásának elvén működő fóruma lett. Tagjainak%-át a bírák adták.[61] Az OIT működésével kapcsolatos viták elsősorban éppen az összetétel vegyes jellege miatt robbantak ki, mégpedig a bírói függetlenség értelmezése kapcsán. A totális (azaz szükségképpen formális) függetlenség elvének képviselői (akik az Alkotmánybíróság előtt támadták a tanács összetételét) szerint a külső tagok léte (különösen az oda delegált országgyűlési képviselők, azaz politikusok tagsága) nem fér össze az önkormányzati jelleggel, mivel lehetőséget ad az igazságszolgáltatás politikai befolyásolásra. A másik oldal képviselői szerint azonban a külső tagok nemhogy akadályát képezik, mint inkább elősegítik a független bíráskodás megteremtését, hiszen a szervezeti transzparenciát szolgálják.
E kérdés eldöntéséhez az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállításának alapját képező, jól ismert 38/1993. (VI. 11.) AB határozat[62] adhat segítséget, amelyben az Alkotmánybíróság állást foglalt a bírói függetlenségről, mint a bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alapvetőnek tekintendő alkotmányos követelményről. Eszerint feltétlenül szükséges, "hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is vonatkozik.
- 1156/1157 -
A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre."
A bíróságok igazgatási rendszerének gyökeres átalakítása tehát az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) felállításával megvalósult, de ide sorolható a bíróságok és a politikai rendszer következetes elválasztása is. A reformot követően ugyanis sem a végrehajtó hatalom, sem a pártpolitika részéről nem volt lehetséges a bíróságok működésének akár szervezeti, akár személyzeti, akár pedig adminisztratív módon való befolyásolása. A jogalkotó ugyanis minden közvetlen és meglehetősen - egyes értékelések szerint Európában is egyedülállóan - széles önigazgatást biztosított. "Még a hazai rendszerhez leginkább hasonlóságot mutató Franciaországban, Portugáliában és Spanyolországban is az igazságügyi kormányzat része a bíróságok költségvetése, az olyan államokban pedig, mint például Ausztria vagy a Cseh Köztársaság, nem is létezik a mi OIT-unkhoz hasonló szervezet, a bírósági belső igazgatás legfeljebb csak tanácsadó szerepet tölt be."[63]
A rendszerváltást követően a bíróságok szervezeti függetlensége egyre jobban megerősödött. Az 1997. évben elfogadott új bírósági szervezeti és jogállási törvény, az 1997. évi LXVI. törvény és az 1997. évi LXVII. törvény egyes vélemények szerint a függetlenséget "abszolút szintre" emelte, amely - egy szervezetszociológiai vizsgálati megállapítás szerint - akár a hatalmi ágak egyensúlyát is veszélyeztette.[64]
A külső igazgatás járulékos, de nagyon fontos kérdése továbbá a bíróságok költségvetési helyzetének rendezése. Annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság - egyebek mellett - már a 28/1995. (V.19.) számú határozatában[65] hangsúlyozta a bíróságok költségvetési önállóságának fontosságát, mint a hatalommegosztás elvéből következő kritériumot. ennek kapcsán igazán nehézkes volt az előrehaladás. Az 1991. évi LXVII. törvény az Országos Bírósági Tanács létrehozásával párhuzamosan csupán azt rendezte, hogy ettől kezdve az OBT egyetértése szükséges a bíróságok éves költségvetésének előterjesztéséhez, a bírósági költségvetésnek a megyei bíróságok közötti felosztásához, a bér-és létszámfejlesztésnek a megyei bíróságok közötti felosztásához. Az 1997. évi LIX. törvény (alkotmánymódosítás) és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény alapján az OIT kapta meg a hatáskört, hogy a költségvetésre vonatkozó jogkörében készítse el és nyújtsa be a Kormányhoz a bírósági fejezetre vonatkozó költségvetési javaslatot, valamint az előző évi költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolót, továbbá gyakorolja a bírósági fejezet gazdálkodásával összefüggő feladatokat. E jogkörében eljárva az OIT közvetlenül irányította a belső ellenőrzést és a bírósági fejezet felügyeleti, pénzügyi ellenőrzését.[66] Az OIT (illetve annak elnöke) számára a törvényben biztosított e hatáskörök igencsak vitathatók voltak a gyakorlatban. Amellett, hogy az OIT működésének egészét sem tartották kellően hatékonynak, a bírák elsősorban azt kifogásolták, hogy "az elnöknek nincs intézményesített kapcsolatrendszere a megyei bíróságok elnökeivel, szűk az egyszemélyi döntési jogköre az elnöknek, a költségvetési fejezeten belül pedig az elnök átcsoportosítási jogkörének gyakorlása követhetetlen".[67]
2002-ben módosította az országgyűlés a bírósági és az ügyészségi szervezeti törvényt is, amely az igazságszolgáltatás mint önálló hatalmi ág megerősítését szolgálta, hiszen e költségvetési fejezetek előterjesztésére ettől kezdve nem az Igazságügyi Minisztérium, hanem az OIT elnöke illetve a legfőbb ügyész vált jogosulttá. Ennek következtében jelentősen nőtt a bíróságok költségvetési támogatása is, amely feltétlenül hozzájárul a bíróságok független és zavartalan működéséhez.
Az esetleges költségvetési átcsoportosításokkal kapcsolatos aggályok azonban - legyen az átcsoportosítás az OIT elnökének joga, vagy legyen arra lehetősége a költségvetés tervezése során a kormánynak, esetleg magának az országgyűlésnek - hosszú időre megmaradtak. Még a 2000-es évek elején is igényként merült fel[68] a bíróságok teljes költségvetési önállósága. Ezt az igényt az általunk e tanulmányban vizsgált időszakban nem is volt képes a törvényhozás teljes egészében rendezni.[69]
b) A szervezeti reform másik eleme az egységes bírósági szervezet elvének megvalósítása, a Legfelsőbb Bíróság sajátos jogállásának rendezése, pontosabban annak megszüntetése volt. A Legfelsőbb Bíróság az 1972. évi bírósági törvényben is önálló jogállással bírt. A törvényhozó az 1972. évi IV. törvény III. fejezetében (A bíróságok irányítása
- 1157/1158 -
és igazgatása) - az igazságügyi minisztert is megelőzve - első helyen szabályozta ennek a fórumnak az ország minden más bírósága feletti elvi irányítási hatáskörét. Azonban e legmagasabb szintű bírói fórumnak nemcsak a törvény 45-46. §-ai biztosítottak különleges helyet a bírósági szervezetben (irányelveket és elvi döntéseket hozhatott, ezek érdekében pedig felhasználhatta az ítélkezés, továbbá a bejelentések és a panaszok elbírálása során szerzett tapasztalatokat, és - az igazságügyminiszterrel egyeztetett módon - közvetlenül is tájékozódhatott az ítélkezési gyakorlatról, részt vehetett a megyei bíróság kollégiumának ülésein, valamint hasznosíthatta az igazságügyminiszter és a legfőbb ügyész elemzése alapján feltárt adatokat, az állami, valamint a társadalmi szervek kezdeményezéseit, tájékoztatásait és adatszolgáltatásait, valamint a tudományos kutatások eredményeit), hanem elnökének és bíráinak eltérő jogállása és a rá vonatkozó igazgatási szabályok specialitása is különleges helyet jelölt ki számára a bírósági szervezetben.[70]
A Legfelsőbb Bíróság különállása nyilvánvalóan nem fért össze a bíróságok egységességének elvével. Annak megszüntetésére azonban sem a rendszerváltást követően, sem pedig az 1997-es nagy reformban nem került maradéktalanul sor. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke - hivatalból - a Legfelsőbb Bíróság elnöke volt. A bírák a (bírói) kinevezést az államfőtől kapták, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és tagjait viszont az országgyűlés választotta meg. Az OIT hatáskörébe tartozott ugyan a bírósági elnökök igazgatási tevékenységének irányítása és ellenőrzése (39. §-a), de ez alól - értelemszerűen - kivételt jelentett a Legfelsőbb Bíróság igazgatása feletti kontroll.
Az egységes bírósági szervezetrendszer következményének, a rendszerváltás reformjai eredményének tekintik általában a bíróságok egészének megerősítését a társadalom előtt, hiszen a bírósági szervezeti törvények meghozatala továbbra is - ahogyan ezt az MDF-SZDSZ-paktumot jogszabályba foglaló 1990. évi XL. törvény elrendelte - kétharmados többséget igényelt, és a Legfelsőbb Bíróság elnökének megválasztása is csak ilyen többséggel történhetett. (Ezzel szemben az ügyészségre vonatkozó törvény elfogadásához vagy módosításához, és a legfőbb ügyész megválasztásához sem kellett kétharmados támogatottság.)[71]
Az egységes bírósági szervezet elvének érvényre juttatása vezérelte a jogalkotót egy másik, még 1991-ben keresztülvitt reform során is. A rendes bíróságok kizárólagossága érdekében ugyanis az 1991. évi LVI. törvénnyel megszüntette az addig különbíróságként működő katonai bíróságokat. A katonai különbíróságok helyett a katonai ügyeket az akkori megyei bíróságokon alakítandó katonai tanácsok elé utalta. (A kívánt egységesítési célt nyilván elérte, azonban ezzel a magyar jogrendszernek több mint fél évezreden keresztül megvolt hagyományos intézményét, a katonai különbíróságokat adta át a történelmi múltnak.)
c) A reform szükségképpeni eleme, fontos szervezeti garancia volt a Legfelsőbb Bíróság hatáskörelvonási jogának megszüntetése is. A Legfelsőbb Bíróság speciális helyzetéből adódott elnökének az 1972. évi IV. tv. 33. § (2) bekezdés a) pontja szerinti joga, amely szerint a Legfelsőbb Bíróság elnöke bármely bírósági ügy iratait az eljárás bármely szakában magához kérhette és ügyeket (1990-től már csak másodfokú elbírálásra) a Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe vonhatott, valamint bármely bíróság jogerős határozata ellen törvényességi óvást emelhetett.
Ezt a jogkört elsőként az 1989. évi XLII. törvény korlátozta. A bírósági törvényben megadott hatásköri felsorolásból ezt követően a törvényességi óvás kezdeményezésének joga került ki a törvényességi óvás intézményének megszüntetésével[72] (1993. január 1. napjától), majd a teljes hatáskörelvonási jogot megszüntette az új bírósági szervezeti jogszabály, az 1997. évi LXVI. törvény. Ebben a Legfelsőbb Bíróság már egy olyan jogorvoslati fórumként jelent meg, amelynek ítélkezési hatáskörébe a törvényben meghatározott ügyekben a megyei bíróság vagy az ítélőtábla határozata ellen előterjesztett jogorvoslatok valamint a felülvizsgálati kérelmek elbírálása tartozik, ám ennek során nem sérthette meg a törvény 11. §-ában foglalt elvet, amely szerint senki sem vonható el törvényes bírájától.[73] Emellett a Legfelsőbb Bíróság a törvény szerint döntvényalkotási jogot gyakorolhat jogegységi határozatok formájában.[74] Az 1997. évi reform egyik kiemelkedő eredménye ennek a szervezeti és igazgatási törvénynek a megszületése, és ezzel együtt a Legfelsőbb Bíróság igazgatási különállásának nagyrészbeni megszüntetése volt.
d) A Legfelsőbb Bíróság elnöke országgyűlés általi beszámoltatásának és válaszadási kötelezettségének megszüntetése a politikai befolyásmentesség szervezeti garanciájának tekinthető, ezért röviden itt kell erről is megemlékezni. A régi szocialista felfogásnak megfelelően a választott tisztviselők beszámolási kötelezettséggel tartoztak választóiknak. Az alkotmány és az 1972. évi IV. törvény 34. §-a szerint a Legfelsőbb Bíróság elnökét - négy évre - az országgyűlés, elnökhelyetteseit - határozatlan időre - a Népköztársaság Elnöki Tanácsa választotta, így e szerveknek tartoztak beszámolási kötelezettséggel is. A Legfelsőbb Bíróság elnökének széles körű politikai felelőssége volt, az Alkotmány 27. §-a szerint az Országgyűlés tagjai kérdést intézhettek hozzá. Ezt a lehetőséget a politikai erők nem is hagyták kihasználatlanul: eszközül használták a legfőbb bírói fórum (és általa a teljes bírói kar) befolyásolásra.[75]
- 1158/1159 -
A rendszerváltással egyidőben - jogállami megoldásként - kikerült az alkotmányból a Legfelsőbb Bíróság elnökének konkrét ügyre vonatkozó interpellálhatósága és beszámolási kötelezettsége, mint a politikai befolyásolás egyik lehetséges eszköze. (Azzal kapcsolatban, hogy a legfelsőbb bírói fórum elnöke - akár OIT elnöki minőségében - évente beszámolt az országgyűlésnek a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása érdekében kifejtett tevékenységről, a bírói függetlenség vonatkozásában nem merülhet fel alkotmányos aggály.)
e) Végül a szervezeti garanciák körében kell említést tennünk a négyszintű bírósági szervezetrendszer helyreállításáról is. Az igazságszolgáltatás iránti igény a rendszerváltás után különösen erős, új lendületet kapott. A jogállami átalakítás célja és a megnövekedett igények sürgetővé tették a Legfelsőbb Bíróság mielőbbi tehermentesítését. Emellett pedig az is a gyökeres reform mellett szólt, hogy az új érában a törvényhozás a Legfelsőbb Bíróságnak a végsőfokú ítélkezés mellett egy régi-új szerepet is szánt: a jogalkalmazás egységesítését, egy mind homogénebb bírói gyakorlat kialakítását. Ez a korábbi döntvényalkotási jog felújításával, új életre keltésével válhatott valóra, amelyet azonban az aktuális helyzetben szinte teljesen ellehetetlenített - de mindenesetre elnehezített - a felsőbíróságnál felhalmozódott hatalmas ügyhátralék. Ahhoz, hogy a Legfelsőbb Bíróság e feladatra alkalmassá váljék, szükség volt a jogorvoslati rendszer átszervezésére. Ennek módja az 1997. évi reform szerint a négyszintű bírósági fórumrendszer visszaállítása, azaz az ítélőtáblák újrafelállítása volt.
Az 1990-es évek közepén indított átfogó módosító koncepció egyik kardinális eleme volt az igazságszolgáltatási szervezetrendszer átalakítása. Amikor az 1872 óta, a polgári időszakokban mindvégig működött négyszintű bírósági szervezetrendszert "a szocializmus építésének útján" megszüntették, és helyébe egy háromszintű fórumot (városi bíróságok, megyei bíróságok, Legfelsőbb Bíróság) hoztak létre, még azzal számoltak a vezető ideológusok, hogy - a marxizmus-leninizmus tanainak megfelelően az állam előbb-utóbb elhal, így nem lesz szükség a bíróságokra sem. Ez azonban nem következett be: a népköztársasági időszakban (1949-1989) is folyamatosan működött az igazságszolgáltatás gépezete,[76] sőt, az utolsó években a Legfelsőbb Bíróság már olyan hátralékokat görgetett maga előtt, amely miatt egy-egy törvényességi felülvizsgálati kérelem elbírálására éveket kellett várni.
Az 1997. évi reformlépés e tekintetben az ítélőtáblák újrafelállítását jelentette. Az ezt lehetővé tevő alkotmánymódosítás (1997. évi LIX. törvény) története jól tükrözi az egész igazságügyi reform kétarcúságát: akarta is azt a törvényhozás, meg nem is. Az ítélőtáblai székhelynek jelentkező tizenegy várost[77] a kormány sokallotta. A történelmi érvek nem győzték meg, hiszen a hajdani 11 tábla "Nagy-Magyarországon," az 1997-eshez képest háromszor akkora országterületen működött. Aktuálisan nyilván arányosan kevesebbet képzeltek el: az első javaslatok szerint egyet mindenképpen Budapesten, egyet a keleti és egy harmadikat a nyugati országrészben. A döntést arról, hogy további táblákra volna-e szükség, és azok hová kerülhetnének, későbbre hagyták, ami nem egyszerűsítette és semmiképp sem gyorsította az ítélőtáblák felállításának folyamatát. Ahogyan ezt Vastagh Pál akkori igazságügyminiszter egy későbbi visszaemlékezésében fogalmazta: "nem volt bátorsága a kormánynak, hogy a székhelytörvény kétharmados legyen, ami aztán később apropót teremtett arra, hogy a törvény egyszerű többséget igénylő jellegéből kiindulva megváltozzon '98 őszén a szabályozás, és ez mintegy négy esztendővel elhalasztotta a teljes szervezeti kiépülést..."[78]
- 1159/1160 -
A szervezeti átalakítás első tervezete szerint öt ítélőtábla kezdte volna meg működését két lépcsőben: 1999. január 1-től és legkésőbb 2003. január 1. napjától (1997. évi LXIX. törvény). Ez a törvény azonban azon túlmenően, hogy a felállítandó táblák székhelyeit és illetékességi területeit rögzítette, semmilyen konkrét rendelkezést nem tartalmazott. A törvényhozás nyilvánvalóan későbbre tervezte ezek kimunkálását.
Az országgyűlés 1998. december 8-án elfogadta azt az igazságügyi salátatörvényt, amelynek utolsó szakasza alapján az egy évvel azelőtt született törvény hatályát vesztette.[79] Ezt követően a kormány az igazságszolgáltatás személyi és dologi feltételeinek részletes felmérése[80] után - nagyjából az 1868-as előzményhez[81] hasonló logika mentén - egyetlen "Országos Ítélőtábla" felállítása lett volna, amelyre vonatkozóan az országgyűlés 1999-ben el is fogadott egy törvényt (1999. évi CX. törvény). Ez a jogszabály részletesen rendezte a tábla feladatát, hatásköreit, és kidolgozta az eljárási törvényeknek a megváltozott jogorvoslati rendhez igazított részletszabályait is. A hatálybalépést úgy szabályozta, hogy eljárásjogi rendelkezéseit 2000. január 1. napjától már alkalmazni kellett, az Országos Ítélőtábla (és a Fellebbviteli Főügyészség) felállítására és az ezzel összefüggő intézkedésekre pedig 2002. szeptember 1. napjától került volna sor.
E jogszabálynak az a rendelkezése, amely egyetlen ítélőtábla felállítását rendelte el, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem volt összeegyeztethető az Alkotmánynak az 1997-es módosítás alapján hatályos szövegével, amelyben többes számban szerepelt az ítélőtáblák kifejezés, ezért megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést.[82] Az országgyűlés 2002. december 31-ig kapott haladékot az Alkotmánybíróságtól a mulasztás (Erdei Árpád és Harmathy Attila alkotmánybírák különvéleménybe foglalt álláspontja szerint nem mulasztás, hanem alkotmányellenes törvényalkotás) orvoslására, amely végül 2002 nyarán, a 2002. évi XXII. törvénycikkel történt meg. Ebben a törvényhozás megállapította a felállítandó ítélőtáblák székhelyeit és illetékességi területeit, valamint - ismét két lépcsőben - rendelkezett tényleges működésük megkezdéséről.[83]
A szervezet bővítésével együtt járt a bírói hatáskörök és az adminisztratív feladatok fokozatos rendezése is. Ennek első lépése az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1999. évi LXVIII. törvény elfogadása, majd ennek az 1999. évi CX. törvénnyel történt kiegészítése volt, amely utóbbi jogszabály rendelkezett a bírósági ügyintézői státusz létrehozásáról és a munkakör tartalmáról. 2001. március 1. napjától a bíróságok önálló ügyintézésre feljogosított, felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkező tisztviselőket alkalmazhattak, akik a jogszabályban pontosan meghatározott ügykörükben eljárva, a bíró irányítása és felügyelete mellett, de önálló felelősséggel működnek, ekként segítik a bírák érdemi ítélkező tevékenységét. Ezt követően 2002-ben rendezték a bírósági ügyvitel szabályait (14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet és 4/2002. OIT határozat), és e vonatkozásban azóta is számos módosító jogszabály született.[84]
A szervezeti garanciák kiépítésének folyamatát tekintve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "a bírói függetlenséget igazgatási oldalról sem korlátozhatják a szervezeten belüli, praktikus szempontokon alapuló intézkedések, vagy a szervezeten kívülről eredő, célszerűségi megfontolások." "A jogalkotóra mindez azt a kötelezettséget hárítja, hogy az ítélkezési tevékenységgel szorosan összefüggő igazgatási szabályok megalkotása során is az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően járjon el." (ABH 2005, 202, 220-222.)"[85]
A bírói függetlenség személyi és szervezeti garanciái mellett harmadsorban az eljárási garanciákat kell megemlítenünk. Ezek egy része olyan, amely a szocialista jogrendben is szerepelt a jogszabályokban, így - azt gondolnánk - nem szükséges azokat visszaépíteni. Ide tartoznak mindenekelőtt azok a normatív szabályok, mint a tárgyalások nyilvánossága vagy a védelemhez való jog (1949. évi XX. törvény, 40. §). Azonban ezek mindegyik olyan alapelv, amelyet az 1949. évi XX. törvény csak látszatra biztosított, hiszen az eljárásjogi garanciái nem voltak meg: a nyilvánosságot (igaz, csak törvényben meghatározott esetekben) ki lehetett zárni, és a védelem sem sokat jelentett a terheltnek, ha csak formális volt. Ezért az egyértelmű eljárásjogi garanciákat is újra fel kellett építeni. Más alapelveket a szocialista jogrendszer után kellett újra létrehozni, életre hívni a magyar jogrendszerben. a) Ilyen a pártatlan ítélkezéshez való jog (1997. évi LXVI. törvény, 9. §) és ezen belül, ennek részjogosítványaként a törvényes bíróhoz való jog, amit ugyanezen törvény 11. § (2) bekezdése fogalmazott meg. E rendelkezés értelmezésével az Alkotmánybíróság is többször foglalkozott. Egyik határozatában azt állapította meg, hogy "a törvényes bírótól való elvonás tilalma - az önkényes ügyelosztási renddel szemben - az eljárás résztvevőit megillető biztosíték, aminek csak egyik eleme a Bszi. [az 1997. évi LXVI. törvény] szabályaira épülő szolgálati beosztás szisztémája.
- 1160/1161 -
Annak megítélésekor, hogy a konkrét ügyben ki tekinthető törvényes bírónak, ugyanilyen súllyal jönnek számításba - többek között - az eljárási törvénynek a hatáskörre, illetékességre, a jogorvoslati rendre és a tisztességes eljárás követelményének biztosítására vonatkozó további rendelkezései. Az pedig éppen a törvény előtti egyenlőség érvényesülését szolgálja, hogy az említett jogszabályok mindenki számára olyan bíró közreműködését garantálják, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nyilvánvalóan elvárható."[86] Ez az alapelv azonban a rendszerváltás környékén még nem nyert konkrét tartalmat például az automatikus szignálás - utóbb polgárjogot nyert - intézménye révén. A bírósági vezetők kézi szignálása ugyanis lehetőséget adhat az ügyek törvényes útjának, ezzel együtt esetleg a kimenetelének befolyásolására. A törvényes bírótól a felek tisztességes eljárásra és ügyük észszerű határidőn belüli elintézésére is jogosultak - e fogalmak tartalmát is az Alkotmánybíróság fejtette ki a rendszerváltástól az Alaptörvény elfogadásáig eltelt több mint húsz év alatt. Amennyiben e jogok sérülnének, az ügyfél kártérítésre illetve sérelemdíjra tarthat igényt a bíróságtól (azaz a felelősség a rendszerváltás utáni szabályozásban nem a végső fokon, jogerős ítéletet meghozott eljáró bírót, hanem a bírósági szervezetrendszert terheli, mégpedig objektíven, azaz függetlenül a konkrét ügyben eljáró bíró magatartásának felróhatóságától.)
Egyetértőleg idézzük e tekintetben Ravasz László megállapítását, aki szerint "az egyéni bírói függetlenség hiánya esetén rendszerszinten nem biztosítható a tisztességes eljáráshoz való jog a peres felek vagy vádlottak részére a bírósági eljárások során. Ezzel kapcsolatban szükséges azonban kiemelni, hogy az egyéni bírói függetlenség nem abszolút jellegű, így nem korlátlan. [...] A tisztességes eljáráshoz való jog olyan abszolút jellegű alkotmányos jog, amellyel szemben semmilyen egyéb jogelv vagy alkotmányos jog nem állhat, még a bírói függetlenség sem. [...] A bírói függetlenség nem önmagában és nem önmagáért létező jog, hanem azt csak a tisztességes eljáráshoz való jog garanciális szabályának lehet tekinteni."[87] b) Az eljárási garanciák másik, szintén a rendszerváltással egyidőben jelentkezett csoportja a bírósági hatáskörök fokozatos kibővítése volt. A hatáskörök egy része a rohamosan erősödő gazdasági és társadalmi aktivitás kezeléséhez volt szükséges, más részük pedig az új jogszabályokban biztosított alapvető jogok védelme érdekében jöttek létre. Az első csoporthoz tartozott például már 1988-ban a gazdasági társaságokról szóló törvény rendelkezése, amely a társaságok bejegyzésével, megszüntetésével és működésük törvényességi ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat utalta bírósági hatáskörbe. Ezt követően 1989-ben a társadalmi szervezetek nyilvántartásával, működésük rendjével és feloszlatásával összefüggő feladatokat kapták meg a bíróságok. Ugyanebben az évben adott a jogalkotó közigazgatási jogvédelmet a gyűlések bejelentőinek arra az esetre, ha a rendőség megtiltotta volna a gyűlés megtartását, és a sztrájk szervezőinek is, ha vitássá válna a sztrájk jogszerűsége (1989. évi II., III. és VII. törvények). 1991-ben pedig már odáig jutottak a reformok, hogy törvényben tették általánossá a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét. Ennek a hatáskörbővítésnek csak kisebb részben van közjogi relevanciája, sokkal nagyobb azonban a rendelkezések legitimációs hatása: az állampolgárok egyre többször találkozhattak a bírósággal, fordulhattak oda, és találhattak jogvédelmet a hatóságokkal szemben. Azaz a bíróság mint független hatalmi ág lett hirtelen egyre transzparensebb, ráadásul sok esetben valódi, hatékony jogvédelmet tudott nyújtani - és ezzel a társadalomban a bíróság tekintélye, elfogadottsága növekedett. Ez elősegítette, hogy az emberek gyorsabban szakítsanak a szocializmusnak a bíróságokról általában terjesztett képével (a bíróságoknak, bírói munkának nincs presztízse, a szakma elnőiesedik, nincsenek megfelelő jövedelmek, a bíróságok pártirányítottak, befolyásolhatók, nem érvényesülnek az eljárási jogok - és az állam egyébként is elhal.), és hamarabb jussanak el arra a felismerésre, hogy a rendszerváltás az ítélkezésben valóban fordulatot hozott. Ez pedig magával hozta a bíróságokba vetett bizalom növekedését és a mind tömegesebb bírósághoz fordulást (amelyről korábban már volt szó).
c) Közvetlenül a rendszerváltással megjelent eljárási garanciák közé sorolható a törvényességi óvás intézményének mint speciális jogorvoslatnak az alkotmánybírósági megsemmisítése.[88]
A szocialista jogrendszerben az 1950. évi 46. törvényerejű rendelet vezette be az addigi kétfokú helyett az egyfokú jogorvoslatot. 1953-tól, a szocialista Pp.[89] hatálybalépésétől egyszerűsödött a perorvoslati rendszer, hiszen - az előbbiek szerint -a fellebbvitel egyfokúvá vált, az igénybe vehető perorvoslati lehetőségek száma pedig háromra csökkent. A korábbi eljárásjogi kódexben ismert felülvizsgálat jogintézményét megszüntették, s "helyette" a szovjet felülvizsgálati óvás mintájára új intézményt vezettek be. Az 1952. évi Pp. hatályba lépésével az igazságügyminiszter felügyeleti jogköre e tekintetben megszűnt: a Pp. szerint a legfőbb ügyész az eljárást vált jogosulttá, hogy a jogerős határozat ellen a törvényesség érdekében perorvoslatot nyújtson be, de csak kivételes esetben, jogszabálysértésre hivatkozással. 1953. január 1-jén azonban még nem alakították ki az ügyészi szervezet, ezért a hatáskört az igazságügyminiszter gyakorolta. Az 1953. évi 13. törvényerejű rendelet szerint a legfőbb ügyész már nemcsak az eljárást befejező és felfüggesztő, hanem bármely jogerős határozat ellen, és nemcsak törvénysértés, hanem megalapozatlanság esetén is emelhetett törvényességi óvást. Ennek eredményeként ez az elvileg csak rendkívüli esetben alkalmazható jogintézmény szinte harmadfokká, "jogorvoslati jellegűvé" vált az elvileg egyfokú perorvoslati rendszer "biztonsági szelepeként".[90]
- 1161/1162 -
A polgári eljárásjog 1980-1985. évi kodifikációs reformja során javaslatok születtek, amelyek (persze korlátokkal) lehetővé tették volna a harmadfokú eljárást. A koncepciók szerint a felülvizsgálati kérelemnek helye lett volna a fellebbezés befejezése után vagy a felek egyező kérelmére a fellebbezési eljárás elhagyásával (ugró felülvizsgálat) mindazon esetben, amit a törvény nem zár ki.
Az Alkotmánybíróság 1992-ben - elsősorban annak a tisztességes eljáráshoz való jogot, a jogegyenlőséget és a jogbiztonságot sértő, diszkrecionális alkalmazási lehetőségére hivatkozva - pro futuro hatállyal, az év végével semmisítette meg a törvényességi óvást.[91]
d) Az utolsóként említhető garancia-kísérlet a kétfokú rendes jogorvoslati struktúra visszaépítése, amely lehetett volna a törvényességi óvás helyébe lépő, majd az ítélőtáblák felállításával a polgári korszakok jogtörténeti mintáját visszaállító intézmény, konszenzus hiányában azonban az eljárásjogi törvények módosításaiból sorra kimaradt, és csak a közelmúltban valósult meg részlegesen.[92]
A független ítélkezés fel-, illetve visszaépítésének áttekintése nem volna teljes, és nem is tükrözné azt a jelentős változást, amellyel a 20-21. század fordulója körüli mintegy húsz évben a magyar közjogi jogalkotás meghaladta a 19. század utolsó harmadában kiépített struktúrákat. Az áttekintés lezárásaként ezért engedtessék meg számunkra egy vázlatos kitekintés arra, hogy a jogalkotó az igazságszolgáltatás milyen más szereplőiről gondoskodott még a tárgyalt két évtizedben, kiegészítve ezzel a bíráskodásban megteremtett garanciarendszert. Az ombudsman, Egyenlő Bánásmód Hatóság, a mediáció, az áldozatsegítés és más intézmények létrehozása ugyanis ugyanazt a célt szolgálta, mint a személyi, a szervezeti és az eljárásjogi függetlenség megteremtése: a független és a jogállami elveknek megfelelően működő igazságszolgáltatást - csak éppen nem a jogalkalmazó ítélkező fórum, hanem a jogkereső közönség oldaláról.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény V. fejezete rögzítette először az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogállását. Ezt követően 1992-ben az Országgyűlés elfogadta a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló LXIII. törvényt, amely bevezette az adatvédelmi biztos intézményét, továbbá 1993-ban került elfogadásra a kifejezetten az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló LIX. törvény is. Ezek felhatalmazása alapján 1995. július 30-án sor került az első biztos megválasztására, a továbbiakban pedig összesen négy országgyűlési biztos kezdhette meg működését, amelyek a következők voltak: az állampolgári jogok biztosa, az állampolgári jogok biztosának általános helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa és az adatvédelmi biztos. Az Országgyűlés 2007-ben megszüntette az általános helyettes tisztségét, 2008-ban pedig létrehozta a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát. Az adatvédelmi biztos tevékenysége fokozatosan hatósági jogkörökkel bővült és kissé elkülönült a fennmaradó három biztos szerepkörétől, ebből kifolyólag a 2011-ben elfogadott, az alapvető jogok biztosáról szóló CXI. törvény meg is szüntette e tisztséget, valamint az országgyűlési biztosi szervezetet is megreformálta. A három biztos helyett a következőkben egy alapvető jogok biztosa, a különbiztosok helyett pedig két biztoshelyettes került megválasztásra. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettesének elsődleges feladata a jövő nemzedékeinek kortárs érdekérvényesítése, amely elsősorban a természeti és környezeti értékek megőrzésében és fennmaradásának biztosításában jelenik meg. Továbbá megválasztásra került a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettes is, aki figyelemmel kíséri a hazánkban élő nemzetiségek jogainak érvényesülését és a körükben esetlegesen előforduló problémák kezelésében is szerepet vállal.[93] A megszüntetett adatvédelmi biztos funkciójának betöltése céljából kialakításra került autonóm közigazgatási szervként a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság.[94]
Már 1991-ben sor került a közjegyzői szervezetrendszer reformjára[95] azzal a célzattal, hogy a bíróságok terhelését csökkentsék, és a jogviták kialakulását mintegy megelőzzék. A közjegyzőknek a rendszerváltás utáni törvényhozás egyfajta jogi prevenciós szerepet szánt, amelyet megvalósíthatóvá tett a közjegyzők sajátos "köztes" helyzete.
- 1162/1163 -
A közjegyzői szerepvállalás az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó egyes cselekményekben a rendszerváltás óta széles körűvé vált. A közjegyzői kamara vezet számtalan nyilvántartást, és végzi a hagyatéki eljárások mellett a fizetési meghagyások kibocsátásával kapcsolatos feladatokat is, jelentősen tehermentesítve ezáltal a bíróságokat (amelyeknek egyébként az 1990-es években folyamatosan gondot okozott a nemperes eljárások lefolytatása és nyilvántartása).
1994-ben született meg és 2000-ben módosult a végrehajtási eljárásról szóló törvény.[96] Az ennek alapján kiépült végrehajtási szervezet és eljárás csökkentette a behajtások időtartamát és költségeit, szakszerűbbé és a korábbinál átláthatóbbá váltak a végrehajtási folyamatok, amely az igazságszolgáltatás szempontjából azért különösen lényeges, mivel a végrehajtási eljárás hatékonysága az egész igazságszolgáltatás erejét és hatékonyságát tükrözi.
2002 év végén megszületett a közvetítői tevékenységről szóló törvény,[97] amely a magánjogi jogvitákban tette lehetővé a mediációt. A közvetítés rendszere 2007-től egészült ki a büntetőjogi mediációval (a büntetőeljárásról szóló törvény 2006. évi módosítása révén).
2003-ban jött létre a pártfogó felügyeleti szolgálat, amelynek feladata, hogy az igazságügyi minisztérium felügyelete alatt, országosan egységes szervezetként biztosítsa az elítéltek mind hatékonyabb és eredményesebb utógondozását (különböző, például önismereti, indulatkezelő vagy munkaerőpiaci tréningekkel). Emellett a pártfogók a bíróságok ítélkező tevékenységét közvetlenül is segítik, hiszen ők készítik a bíróságok számára a pártfogó felügyelői véleményeket és az eljárásokban szükséges környezettanulmányokat.
A komplex reform újabb lépése a 2003. évi LXXX. törvény elfogadása volt. A 2004. április 1-jével hatályba lépett törvény a jogállamiság egyik alapvető elemének, az állampolgári jogérvényesítésnek a lehetőségeit tágította azáltal, hogy a bírósághoz fordulást egy átfogó állami segítségnyújtó intézményrendszerrel könnyítette. Ennek a reformlépésnek két eleme van: egyrészt egy közigazgatási jellegű szerv, a jogi segítségnyújtó szolgálat létrehozása, amely tanácsadó, felvilágosító jellegű feladatokat lát el, másrészt pedig a közreműködő ügyvédek bárki által hozzáférhető névjegyzéke, akik a jogi problémákban ténylegesen eljárnak, az állampolgároknak valós segítséget nyújtanak.
Az Egyenlő Bánásmód Hatóságot az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény hozta létre. A hatóság szervezetét és eljárásának részletes szabályait a 362/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet tartalmazta. Országos hatáskörű államigazgatási szerv volt, amelynek feladata az egyenlő bánásmód megsértése esetén tett panaszok kivizsgálása és az egyenlő bánásmód szempontjainak érvényesítése a közpolitikai folyamatokban.
2005 őszén született meg az áldozatsegítésről szóló törvény.[98] Az állam a bűncselekmények áldozatai számára az Igazságügyi Hivatal útján nyújt konkrét, személyre szabott segítséget: tájékoztatást, pénzügyi segítséget kárenyhítésként, jogászi támogatást az érdekérvényesítéshez.
Az 1949. évi XX. törvényt az 1989-es rendszervált(oz-tat)ás formailag nem helyezte hatályon kívül, tartalmilag azonban vitathatatlanul új alkotmány jött létre akkor, amikor az 1989. évi XXXI. és ezt követő törvények megteremtették az 1989. október 23-án kikiáltott (III.) köztársaságot. A fokozódó társadalmi aktivitás a törvényhozásban is megjelent, és már a szűk értelemben vett rendszerváltást megelőzően jelentős reformtörvények születtek (például az 1989. évi I. törvény az Alkotmány módosításáról, amelynek legfontosabb rendelkezése az Alkotmánybíróság felállítása, az 1989. évi II. törvény az egyesülési jogról, amely törvénnyel utat nyitottak a politikai pártok legális megalakulásához, működéséhez. A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény értelmében a gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (együtt: rendezvények) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják. Az 1989. évi VII. törvény pedig az alkotmányban alapjogként biztosított sztrájkjog gyakorlásának részletszabályait állapította meg.
A szűkebb értelemben vett rendszerváltást a Nemzeti Kerekasztal (a továbbiakban: NEKA) tárgyalásai (1989. június 13.-szeptember 18.) során megszületett törvényszöveg-tervezetek (köztük a legjelentősebb az alkotmánymódosító 1989. évi XXXI. törvény volt) országgyűlés általi elfogadása, majd kihirdetése jelentette, amelyekkel a szocialista típusú népköztársaság demokratikus, többpártrendszeren alapuló köztársasággá vált. A NEKA azonban tartózkodott attól, hogy felvesse egy új alkotmány igényét. Ezt ugyanis az új (szabadon választott, s ezért immár legitim) országgyűlésre akarták bízni. 1989. október 23-án Szűrös Mátyás, az Országgyűlés elnöke Budapesten kikiáltotta a köztársaságot. A rendszerváltás alkotmányos formában, a szocialista alkotmány és a jogalkotási törvény (1987. évi XI. törvény) szabályainak megtartásával, legitim módon ment végbe.
Az 1989. évi XXXI. törvénnyel azonban (ha azt nem formai, hanem tartalmi szempontból vizsgáljuk meg) nem egyszerű alkotmánymódosítás történt, hanem érdemben új alkotmány született. Ebben az alkotmányos berendezkedésben már nincsenek fiktív rendelkezések, a legfőbb népképviseleti szerv valóban az országgyűlés, a köztársasági elnök valóban kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, a kormány felelősséggel tartozik az országgyűlésnek, a bíróságok valóban függetlenek, a társadalom tagjai, az állampolgárok valóban szabadon dönthetnek, választhatnak a rendelkezésükre álló lehetőségek közül. Az 1989. évi módosítással megállapított alkotmányszöveg az 1949. évi alkotmány szerkezetét követi, de tartalmát tekintve új alkotmány, amely deklarálja a parlamentáris kormányformát és a köztársasági államformát.
- 1163/1164 -
Biztosítja a polgári és politikai jogokat és a jogállamiságot.
A rendszerváltás azonban nem ért véget sem 1989 őszén, sem 1990 tavaszán. Épp annak kompromisszumos jellege miatt állhatott elő az a helyzet, hogy a jogi szabályozást folyamatosan korrekcióknak vetették alá, ezért beszélhetünk elhúzódó rendszerváltásról, vagy másképp folyamatos alkotmányozásról. A berendezkedés "korrekciója" már 1990 júniusában megkezdődött az úgynevezett Antall-Tölgyessy (másképp MDF-SZDSZ) paktummal, amelyben például jelentősen lecsökkentették a %-os törvények számát. A rendszerváltás tényleges tartalmát pedig az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezése bontotta ki. Eredménye a piacgazdaság, parlamenti demokrácia, versengő többpártrendszer, az alkotmányos jogrendszer uralma. De a megoldás nem volt hibátlan. A gyors munka miatt itt-ott homályos maradt a jogszabályok tartalma, néhol az alkotmányban is megmaradtak az ellentmondások, és megmaradt az alkotmány "átmeneti jellege." Kompromisszumos jellegéből adódóan nem voltak kielégítőek az intézményi reformok, ami folyamatos alkotmányozást s így egy elhúzódó rendszerváltást eredményezett.
A társadalom elégedetlensége az új, alkotmányos berendezkedéssel azonban elsősorban a gazdasági körülmények miatt erősödött fel az időközben eltelt nagyjából húsz év alatt. Mivel elmaradt a rendszerváltástól várt gazdasági fellendülés, élesedtek a kritikus hangok. A számtalan alkotmánymódosítás és az alkotmány elnevezése (még mindig 1949. évi XX. törvény, jóllehet sokszor és alapjaiban módosítva) erodálta a jogszabály tekintélyét is. Ráadásul a környezetünkben minden más volt szocialista ország elfogadta az új alkotmányát, csak nálunk maradt ez el. Ezért merült fel az igény a formailag is új alkotmány elfogadására, amelynek lehetőségét (több korábbi, eredménytelen kísérlet után) a 2010-es választásokon a megszerzett, alkotmánymódosításra is lehetőséget adó többség teremtette meg. Rövid előkészítés után így született meg a régi alkotmány és a jogalkotási törvény formailag tökéletes betartásával Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), amelynek tárgyalása azonban már a hatályos alkotmányjoggal foglalkozó kutatók feladata.
[1] Alkotmánytan (szerk.: Kukorelli István), Osiris Kiadó, Budapest, 1994.
[2] Antal Attila: Parlamenten kívüli alkotmányozás, Rejtjel, Budapest, 2010.
[3] Badó Attila: A bírói függetlenség egyes elemeinek összehasonlító vizsgálata, Iurisperitus, Szeged, 2020
[4] Csink Lóránt: Az ombudsman, In: A magyar jogrendszer állapota (szerk.: Jakab András-Gajduschek György), MTA TK Jogtudományi Intézet, Budapest, 2016, 600-616.
[5] Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (szerk.: Kilényi Géza), Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991
[6] Ficsór Gabriella: A Debreceni Ítélőtábla Büntető Kollégiumának 10 éve, In: 10 éves a Debreceni Ítélőtábla (szerk.: Szilágyiné Karsai Andrea), Debrecen, Debreceni Ítélőtábla, 2015
[7] Fleck Zoltán: Bíróságok mérlegen, Pallas, Budapest, 2008
[8] Fleck Zoltán: Régi és új kihívások az igazságszolgáltatásban, Kézirat, 2005
[9] Fleck Zoltán: Változások és változatlanságok - A magyar jogrendszer a rendszerváltás után, Napvilág, Budapest, 2010
[10] Fürész Klára: Az igazságszolgáltatási szervezetrendszer átalakulása 1985/19902005, In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005, I. kötet (szerk.: Jakab András-Takács Péter), Gondolat-ELTE ÁJK, Budapest, 2007
[11] Fürész Klára: Bírói függetlenség az Alkotmánybíróság gyakorlatában, In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (szerk.: Petrétei József), Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2000, 67-71.
[12] Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997. Rendszerváltás a bíróságok igazgatásában, KJK-Kerszöv, Budapest, 2004
[13] Hack Péter: A büntető igazságszolgáltatás szervezete. Függetlenség, számonkérhetőség és a büntetőeljárás rendje (PhD értekezés). Budapest, 2007.
[14] Hídvégi Márta: Az Ítélőtáblák, In: A táblabíróságokról (szerk.: Lábady Tamás-Décsei Katalin), Pécs, Pécsi Ítélőtábla, 2004, 17-43.
[15] Iustitia szolgálatában. Fázsi László beszélgetése dr. Kozmáné dr. Váradi Katalinnal (szerk.: Fázsi László-Lordovics István), Nyíregyházi Törvényszék, Nyíregyháza, 2022
[16] Kecskés László-Csöndes MónikaGaramvölgyi Róbert-Metzinger Péter-Nemessányi Zoltán-Tilk Péter: Átvilágító tanulmány a magyar igazságszolgáltatás helyzetéről és az 1997. évi reformtörvények hatályosulásáról, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2007
[17] Kondorosi Ferenc előadása, In: Az igazságszolgáltatás reformjának tíz éve (szerk.: Kubovicsné dr. Borbély Anett-Virányi András), Az Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2008
[18] Kulcsár Kálmán: A jog szerepe a rendszerváltozásban, In: Magyarország a XX. században (főszerk.: Kollega Tarsoly István), I. kötet, Babits Kiadó, Szekszárd, 1996.
[19] Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988-1990, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994
[20] Küpper, Herbert-Patyi András: 50. § [A bíróságok feladata és függetlensége], In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András), Századvég, Budapest, 2009
[21] Megyeri-Pálffi Zoltán: Ítélőtáblák és épületek Debrecenben egykor és napjainkban, In: 15 éves a Debreceni Ítélőtábla épülete (szerk.: Szilágyiné Karsai Andrea), Debreceni Ítélőtábla, Debrecen, 2021.
[22] Pokol Béla: A bírói hatalom, Századvég, Budapest, 2003.
[23] Smuk Péter: Szemelvények az 1995-1997 közötti alkotmányozási kísérletből, In: A rendszerváltás kora (szerk.: Wéber Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2022
- 1164/1165 -
[24] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris Kiadó, Budapest, 2001
[25] Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010.
[26] Stumpf István-Erdős Csaba: A törvényhozás alkotmányos kontrolljának változásai Magyarországon, In: Törvényhozás és alkotmánybíráskodás a Kárpát-medencében (szerk.: Erdős Csaba-Szabó Zsolt), Budapest, Gondolat Kiadó, 2020.
[27] Szalai András: A hatalommegosztás átalakulása 2010 után, In: Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon (szerk.: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán), Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatástudományi Kar, Budapest, 2014
[28] Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság értelmezési gyakorlata 1990-2010, In: Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére, (szerk.: Deli Gergely-Szoboszlai-Kiss Katalin) Győr, Universitas, 2013
[29] Szigeti Péter: A Magyar Köztársaság jogrendszerének állapota 1989-2006, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2008
[30] Szilágyi Péter: A magyar igazságszolgáltatás átalakulása, In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. I. kötet (szerk.: Jakab András-Takács Péter), Gondolat-ELTE ÁJK, Budapest, 2007.
[31] Varga Zs. András: Az ombudsman, In: Bevezetés az alkotmányjogba (szerk.: Trócsányi László-Schanda Balázs-Csink Lóránt), HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2021, 304-324.
[32] Varga Zs. András: Az ombudsman szerepe a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, In: Az ombudsman intézménye és az emberi jogok védelme Magyarországon (szerk.: Heizerné Hegedűs Éva), Az Országgyűlési Biztos Hivatala, Budapest, 2008, 82-99.
[33] Vastagh Pál nagykövet, volt igazságügyminiszter nyitó előadása, In: Az igazságszolgáltatás reformjának tíz éve (szerk.: Kubovicsné dr. Borbély Anett-Virányi András), Az Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2008.
[1] A megyei bírósági elnöki értekezlet ajánlásai és javaslatai az OIT részére, Bírák Lapja, 2002/2, 5-7.
[2] Antal Attila: Az 1989-es alkotmány előkészítése és megalapozása, Jog - Állam-Politika, 2011/1. 3-23.
[3] Balogh Éva: Alkotmányozási eljárások Magyarországon (1989-2011), Debreceni Jogi Műhely, 2014/1-2, www.debrecenijogimuhely.hu/archivum/1_2_2014/alkotmanyozasi_eljarasok_magyarorszagon_1989_2011/.
[4] Bódiné Beliznai Kinga: A bírói függetlenség garanciái (1848-1948), Kúriai DöntésekBírósági Határozatok, 2023/5, 932-951.
[5] Ficsór Gabriella: A bírói függetlenség szükségszerű kialakulása és tartalma, A Debreceni Ítélőtábla közleményei, 2016. https://debreceniitelotabla.birosag.hu/20160218/2016.
[6] Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota, Fundamentum, 2002/1, 28-38.
[7] Gárdos-Orosz Fruzsina: Alkotmánybíróság, In: IJOTEN Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd Attila-Sulyok Gábor), (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: Bodnár Eszter-Jakab András), 2020. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmnybrsg.
[8] Hack Péter: A bíráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon, Fundamentum, 2002/1, 16-27.
[9] Jávor István: A bíróság mint felelőtlen szervezet, kínkeserves korrupció, Társadalomkutatás, 2014/4, 415-430.
[10] Lichtenstein András: A törvényesség érdekében bejelentett jogorvoslat elmélete és gyakorlata, Eljárásjogi Szemle, 2018/4, 31-39.
[11] Lichtenstein József: Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/3, 5-20.
[12] Peres Zsuzsanna: A bírói függetlenség felszámolása (1945-1989), Kúriai DöntésekBírósági Határozatok, 2023/5, 952-967.
[13] Petrétei József: Az Európai Unióhoz való csatlakozás hatása a magyar igazságügyi rendszerre, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/1, 7-18.
[14] Ravasz László: Bírói függetlenség és a tisztességes eljáráshoz való jog, Debreceni Jogi Műhely, 2015/3-4. https://ojs.lib.unideb.hu/DJM/article/view/6656/6658.
[15] Rokolya Gábor: Egy jogi hivatásrend újjászületése és annak eredményei, Közjegyzők Közlönye 2017/6, 5-12.
[16] Somody Bernadette: Az országgyűlési biztosok funkciója - a közigazgatás ombudsmani kontrollja, Jog - Állam - Politika, 2011/Különszám, 73-84.
[17] Szemán Felicitász: A magyar bírósági reform, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/1, 19-23.
[18] Tóth Andrea Noémi: A büntetőeljárás fő céljának érvényesülése a semmisségi panasz- és a felülvizsgálati eljárásban, Erdélyi Jogélet, 2021/1, 171-178.
[19] Varga Zs. András: Tíz gondolat a jogegységről és a precedenshatásról, Magyar Jog, 2020/2, 81-87.
[20] Sereg András: A kormány visszaél a joggal -nyilatkozta a Legfelsőbb Bíróság elnöke, Népszabadság, 1998. november 5., 4.
[1] D.E.: Solt Pál az öt ítélőtábla híve, Magyar Hírlap, 1999. június 24., 3.
[2] CS.I.: Vita a táblákról, a védett bírákról, Népszabadság, 1998. november 12., 4.
[3] L.K.: Alkotmánybírósághoz fordulnak az ítélőtáblák miatt? Magyar Hírlap, 1999. január 12., 4. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a Kúria Werbőczy István Országbíró Kutatóintézetében folytatott "A bírói függetlenség intézményes garanciái" című részkutatási projekt keretében készült.
[2] A Kúriát az 1949. évi alkotmány már a Magyar Népköztársaság Legfelsőbb Bíróságaként említette. Az igazságügyi szervezet átalakítása tárgyában hozott 1949. évi 9. törvényerejű rendelet értelmében ugyanis a Kúria mint a Magyar Népköztársaság Legfelsőbb Bírósága, az eddigi ítélőtáblák mint felsőbíróságok, az eddigi törvényszékek mint megyei bíróságok folytatják működésüket, az eddigi járásbíróságok pedig megtartják jelenlegi elnevezésüket [2. § (1) bekezdés]. A felsőbíróságokká átkeresztelt táblákat az Alkotmány 39. §-át módosító 1950. évi IV. törvény ténylegesen meg is szüntette. Az átszervezés a 19 járásbíróság városi/fővárosi kerületi bíróságokká alakításával ért véget, összhangban a járások 1984. január 1-jei megszüntetésével. Erről az 1983. évi II. törvény 4. §-a rendelkezett.
[3] 1848. évi XVI. tc. 1. §
[4] 1848. évi III. tc. 27. §
[5] Ezek az 1871. évi XXXI. és XXXII. törvénycikkek voltak.
[6] 11/1992. (III. 5.) AB határozat. ABH 1992, 77, 80.
[7] Szilágyi Péter: A magyar igazságszolgáltatás átalakulása, In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. I. kötet (szerk.: Jakab AndrásTakács Péter), Gondolat-ELTE ÁJK, Budapest, 2007, 207.
[8] Petrétei József: Az Európai Unióhoz való csatlakozás hatása a magyar igazságügyi rendszerre, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/1, 7, 9. és Szilágyi i.m. 207-208.
[9] Kulcsár Kálmán: A jog szerepe a rendszerváltozásban, In: Magyarország a XX. században, I. kötet (főszerk.: Kollega Tarsoly István), Babits Kiadó, Szekszárd, 1996. 488.; Szilágyi i.m. 211-212.
[10] Magyarország Alkotmányának szabályozási elvei, 1989. január 31. Tárgyalta az országgyűlés 39. ülésén, 1989. március 8-án. Az expozét Kulcsár Kálmán igazságügyi miniszter tartotta (Országgyűlési Napló, 1985, III. kötet, 3301-3314. hasáb). Miután a miniszter az aznapi és másnapi felszólalók által előadottakra válaszolt (Országgyűlési Napló, 1985, III. kötet, 3463-3475. hasáb), az országgyűlés a koncepciót az előterjesztésnek megfelelően, egyhangúlag elfogadta, egyúttal felhatalmazta a Minisztertanácsot, hogy a szabályozási elvek, valamint a vitában elhangzott javaslatok alapján készítse el az alkotmány szövegtervezetét. (Országgyűlési Napló, 1985, iIl. kötet, 3476. hasáb. https://tinyurl.hu/1xkw. A témáról részletesen Antal Attila: Az 1989-es alkotmány előkészítése és megalapozása, Jog - Állam - Politika, 2011/1, 3-23.; Uő: Parlamenten kívüli alkotmányozás, Rejtjel, Budapest, 2010.
[11] Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (szerk.: Kilényi Géza), Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991. Vö. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988-1990, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994. 222.
[12] Erről később részletesen lesz szó.
[13] Szilágyi i.m. 212.
[14] Küpper, Herbert-Patyi András: 50. § [A bíróságok feladata és függetlensége], In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András), Századvég, Budapest, 2009, 1871.
[15] Ravasz László: Bírói függetlenség és a tisztességes eljáráshoz való jog, Debreceni Jogi Műhely, 2015/3-4. DOI: https://doi.org/10.24169/DJM/2015/3-4/6.
[16] Fleck Zoltán: Bíróságok mérlegen, Pallas, Budapest, 2008, 32.
[17] Uo. 29.
[18] Uo. 30.
[19] Uo. 31.
[20] Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota, Fundamentum, 2002/1, 36.
[21] Uo. 37.
[22] Varga Zs. András: Tíz gondolat a jogegységről és a precedenshatásról, Magyar Jog, 2020/2, 81.
[23] Ficsór Gabriella: A bírói függetlenség szükségszerű kialakulása és tartalma, A Debreceni Ítélőtábla közleményei, 2016., 7. https://debreceniitelotabla.birosag.hu/20160218/2016.
[24] Az ügyszámok megugrására szinte minden elemzés kitér. Általánosságban vö. például Szigeti Péter: A Magyar Köztársaság jogrendszerének állapota 1989-2006, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2008, 177-178. A gazdaság élénkülésével magyarázza ezt például Szemán Felicitász: A magyar bírósági reform, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/1, 19-24. A növekedés okát mindenekelőtt a hatáskörök bővítésében látja például Szilágyi i.m. 216-222. Néhány évvel későbbről pedig a Debreceni Ítélőtábla első éveinek ügyforgalmára vonatkozó konkrét adatok: Ficsór Gabriella: A Debreceni Ítélőtábla Büntető Kollégiumának 10 éve, In: 10 éves a Debreceni Ítélőtábla, Debrecen (szerk.: Szilágyiné Karsai Andrea), Debreceni Ítélőtábla, 2015, 74., az ismertté vált bűncselekmények országos összesített számadatait pedig lásd Fleck Zoltán: Változások és változatlanságok - A magyar jogrendszer a rendszerváltás után, Napvilág Kiadó, Budapest, 2010, 98.
[25] Az Alkotmánybíróság (különösen a rendszerváltás utáni első évtizedben, tudatosan vállalt "aktivista" vagy "proaktív" szerepfelfogásának időszakában) a bírói függetlenség intézményes garanciarendszerének feltárásában és rögzítésében -a határozataival szemben megfogalmazott kritikák mellett is - elévülhetetlen érdemeket szerzett, amint azt az e tanulmányban is alapul vett számos AB-döntés is bizonyítja. Működésének későbbi, konszolidációs szerepet betöltő éveiben az AB alkotmányos közéletet formáló szerepe csökkent ugyan, de a bírói függetlenség jelentéstartalmának és garanciáinak pontosítása, egyértelműsítése körében az ekkor született döntések is mértékadóak. Vö. Gárdos-Orosz Fruzsina: Alkotmánybíróság, In: IJOTEN Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd Attila-Sulyok Gábor), (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: Bodnár Eszter-Jakab András), 2020. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmnybrsg, [107]-[109] és Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság értelmezési gyakorlata 1990-2010, In: Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére (szerk.: Deli Gergely-Szoboszlai-Kiss Katalin), Győr, Universitas, 2013, 500. A korai határozatokat kritika elsősorban a bennük rejlő belső ellentmondások miatt érhette, amelynek oka az volt, hogy az "az alkotmányőrök nem vehették át a törvényhozói felelősséget." Fleck [2002] i.m. 31.
[26] Az országgyűlés 1998-ban az OIT közreműködésével elrendelt egy országos felmérést, amelynek eredményeit az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatalának Műszaki Főosztálya összesítette és küldte meg az érintetteknek. Az adatok az 1990-es évek végének hiteles korrajzát adják: tanulságos következtetések vonhatók le az egyes megyei bíróságok infrastrukturális helyzetére vonatkozóan. A táblázatba foglalt adatok az eszközök "életkorát" három csoportban adták meg: 0-3 év, 3-10 év, valamint 10 év felett. 1998-ban Debrecenben nem volt (!) semmilyen három évnél fiatalabb írógép, 3 -10 év között is csak kilenc "elektromos" és 156 "elektronikus," volt ellenben ezekből 24, 162 illetve 46 darab tíz évnél is idősebb írógép (és ezzel az igen elavult írógépparkkal a megye nem is állt rossz helyen az országos összevetésben). A bíróság összesen 19 fénymásolójából 14 és a működő négy faxgép mindegyike a 3-10 éves korosztályba esett. 1998-ban a Hajdú-Bihar megyei Bíróság tárgyalótermi bútorainak teljes állománya (!) a büntetésvégrehajtástól származott, és a bútorok 90%-a (!) tíz évnél idősebb volt. Ennél rosszabb mutatókkal (100% tíz évesnél idősebb és szintén kizárólag a büntetés-végrehajtástól származó bútorral) csak Heves és Jász-Nagykun-Szolnok, valamint Somogy és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye bíróságai rendelkeztek. A bírói és tisztviselői dolgozószobák bútorzata sem mutatott sokkal fényesebb képet: e bútorok 90%-a származott a büntetésvégrehajtástól, és a 70% volt tíz évnél időseb. A vezetői szobák bútorzatát ide nem értve mindössze a bútorok 10%-át vásárolta a bíróság, azt is 3-10 évvel a felmérést megelőzően (55.100/1998/21. OIT Hiv. szám alatt. Debreceni Ítélőtábla, 98.El.II.D.38/5. ikt. sz.).
[27] Stumpf István-Erdős Csaba: A törvényhozás alkotmányos kontrolljának változásai Magyarországon, In: Törvényhozás és alkotmánybíráskodás a Kárpát-medencében (szerk.: Erdős Csaba-Szabó Zsolt), Gondolat, Budapest, 2020, 23-49.
[28] Ízelítőként álljon itt néhány cikk a politikai napilapokból Sereg András: A kormány visszaél a joggal - nyilatkozta a Legfelsőbb Bíróság elnöke, Népszabadság, 1998. (november 5.) 4.; CS.I.: Vita a táblákról, a védett bírákról, Népszabadság, 1998. (november 12.) 4.; L.K.: Alkotmánybírósághoz fordulnak az ítélőtáblák miatt? Magyar Hírlap, 1999. (január 12.) 4.; D.E.: Solt Pál az öt ítélőtábla híve, Magyar Hírlap, 1999. (június 24.) 3. stb.
[29] Petrétei [2006] i.m. 7-18.
[30] Fleck Zoltán: Régi és új kihívások az igazságszolgáltatásban, Kézirat, 2005. Vö. Szigeti i.m. 174.
[31] Lásd https://kuria-birosag.hu/hu/etmb/r-94-12-birak-fuggetlensegerol-hatekonysagarol-es-szereperol.
[32] Az alkotmány módosítása mellett lényeges szabályokat tartalmazott az 1989. évi XLII. törvény is.
[33] Részlet a 97/2009. (X. 16.) AB határozatnak a 750/B/2002. és a 20/2005. (V. 26.) AB határozaton is alapuló indokolásából. (Az előadó bíró Lévay Miklós volt.) ABH 2009, 870, 878-879.
[34] 97/2009. (X. 16.) AB határozat. ABH 2009, 870, 879.
[35] Uo. 879.
[36] A hivatásos bírákat az ítélkezés szintjei szerint különböző testületek (tanácsok, a Népköztársaság Elnöki tanácsa, az országgyűlés) választották. A választásra jogosult szervet a Legfelsőbb Bíróság (és ekkor az ekkor még létezett felsőbíróságok) tekintetében az alkotmány (1949. évi XX. törvény) eredeti szövegének 39. § (3) bekezdése, valamint az (5) bekezdésben kapott felhatalmazás alapján később a bíróságokról szóló 1954. évi II. törvény határozta meg. Részletesen: Peres Zsuzsanna: A bírói függetlenség felszámolása (1945-1989), Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2023/5, különösen 963-965.
[37] Az Alkotmánybíróság még ebben a megoldásban sem látta teljesen elhárítva a "politikai meghatározás", azaz befolyásolás veszélyét. Érvelése szerint, ha a bírákat nem közvetlenül a nép választja, akkor valamilyen más hatalmi ág közvetítésével kell elnyerniük megbízatásukat, ezzel vezethetik vissza hatalmukat a néphez. Ennek a más hatalmi ágnak a közreműködése során azonban az egyoldalú politikai meghatározottságot ki kell védeni. Az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet arra is, hogy önmagában az államfői kinevezés még nem elegendő garancia a bírói hatalmi ág függetlenségére, hanem az is nélkülözhetetlen, hogy kötött ez az államfői jogkör. A köztársasági elnök tehát csak az előterjesztett személyt nevezheti ki. Vö. 38/1993. (VI. 11.) AB határozat (ABH 1993, 256. Előadó alkotmánybíró: Sólyom László. A határozathoz Ádám Antal és Vörös Imre alkotmánybírák különvéleményt fűztek.). Továbbá Szalai András: A hatalommegosztás átalakulása 2010 után, In: Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon (szerk.: Gárdos-Orosz Fruzsina-Szente Zoltán), Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest, 2014, 274.
[38] Az 1949. évi XX. törvény 48. § (3) bekezdése alapján "[a] bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani".
[39] A fegyelmi felelősségre vonatkozó szabályokat (1972. évi IV. törvény 63. §) az 1991. évi LXVII. törvény, a kártérítési felelősség szabályait (67/G. §) pedig az 1993. évi XCI. törvény állapította meg.
[40] Szalai i.m. 274-275.
[41] 45/1994. (X. 21.) AB határozat. ABH 1994, 254, 256.
[42] Uo. Az indokolásban erőteljesen jelenik meg a bíróságok szervezeti függetlenségének hangsúlyozása. Vö. Fleck [2002] i.m. 31.; Fürész Klára: Bírói függetlenség az Alkotmánybíróság gyakorlatában, In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (szerk.: Petrétei József), Dialóg Campus, BudapestPécs, 2000, 67-71.; Szilágyi i.m. 228-229.
[43] 1972. évi IV. tv. 58. § (3) bekezdés. Az 1993-as novellával bekerült a jogszabályba egy új (5) bekezdés is, amely szerint: "A kirendelésre és az áthelyezésre más megyei bíróság területén működő bírósághoz az igazságügyminiszter, egyébként a megyei bíróság elnöke jogosult. A más megye területén működő bírósághoz való áthelyezéshez szükséges a fogadó megyei bíróság elnökének és helyi bírósági bíró esetén a helyi bíróság elnökének, megyei bírósági bíró esetén a kollégiumnak az egyetértése."
[44] 1990.évi LXXXVIII. törvény 1. §-a, 1991 végétől pedig a rendelkezés az 1972. évi IV. tv.-be is bekerült: 51. § (3) Az Igazságügyi Minisztérium költségvetési fejezetén belül a bíróságok költségvetése, ezen belül a bírósági dolgozók bérköltsége elkülönítve szerepel.
[45] Vö. Badó Attila: A bírói függetlenség egyes elemeinek összehasonlító vizsgálata, Iurisperitus, Szeged, 2020, Különösen 45-56.
[46] Az 1991. évi LXVII. törvény 18. §-a a következőképpen rendelkezett: "[a] Bsz. [azaz az 1972. évi IV. törvény] 62. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki: "(3) Ha a bírót országgyűlési, önkormányzati képviselőjelöltként, illetőleg polgármesterjelöltként nyilvántartásba vették, ettől az időponttól a választás befejezéséig, illetőleg megválasztása esetében mandátuma igazolásáig bírói munkaviszonya szünetel. A szünetelés időtartama szolgálati időnek minősül."
[47] Smuk Péter: Szemelvények az 1995-1997 közötti alkotmányozási kísérletből, In: A rendszerváltás kora (szerk.: Wéber Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2022, 330-332.; kifejezetten alkotmányjogi elemzés például Balogh Éva: Alkotmányozási eljárások Magyarországon (1989-2011), Debreceni Jogi Műhely, 2014/1-2, DOI: https://doi.org/10.24169/DJM/2014/1-2/4. www.debrecenijogimuhely.hu/archivum/1_2_2014/alkotmanyozasi_eljarasok_magyarorszagon_1989_2011/.
[48] Lásd e tekintetben az alább írottakat, valamint Peres Zsuzsanna már idézett tanulmányában megfogalmazottakat. Peres i.m. 952-967.
[49] Hack Péter: A bíráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon, Fundamentum, 2002/1, 17.
[50] Uo. 19., 17.
[51] Ezt a hatáskörét Kulcsár Kálmán igazságügyi miniszter 1989. január 1-jétől, azaz már azt megelőzően, hogy e jogosítványt a törvényhozás hatályon kívül helyezte volna, már nem gyakorolta. Vö. Alkotmánytan (szerk.: Kukorelli István), Osiris Kiadó, Budapest, 1994, 353.
[52] 1972. évi IV. törvény, 50. § (1)-(3) bekezdés: "Az igazságügyminiszter felügyeletet gyakorol a bíróságok általános működése felett. A felügyelet gyakorlása a bírói függetlenség elvének érvényesülését nem sértheti. Ez a rendelkezés irányadó a bíróságok elnökeinek vezetési és felügyeleti tevékenységére is.
A munkaügyi bíróságok működése felett a felügyeletet az igazságügyminiszter a munkaügyi miniszterrel és a Szakszervezetek Országos Tanácsának főtitkárával egyetértésben gyakorolja. A bíróság szervezetére és eljárására vonatkozó szabályokat, valamint a büntetőjogi, a polgári jogi, a családjogi és az igazságszolgáltatás körébe tartozó más jogszabályokat az igazságügyminiszter készíti elő, illetőleg a hatáskörébe tartozó jogszabályokat kiadja."
[53] Szilágyi i.m. 225. Ennek a - már Kulcsár Kálmán igazságügyi minisztersége idején megjelent - felfogásnak a nagyszerűségét többször említi könyvében Kozmáné Váradi Katalin, aki az Ideiglenes Bírói Tanács tagjaként közvetlenül vett részt az átalakulásban. Iustitia szolgálatában. Fázsi László beszélgetése dr. Kozmáné dr. Váradi Katalinnal (szerk.: Fázsi László-Lordovics István), Nyíregyházi Törvényszék, Nyíregyháza, 2022. Különösen III. fejezet 10. pont ("A megtisztelő felkérések").
[54] 53/1991. (X. 31.) és 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, vö. Fürész Klára: Az igazságszolgáltatási szervezetrendszer átalakulása 1985/1990-2005, In: A magyar jogrendszer átalakulása [2007] i.m. 176. E "vegyes" modell alkotmányosságáról azonban nem volt maradéktalanul meggyőződve az első Alkotmánybíróság valamennyi tagja. Ahogyan arra különvéleményében Ádám Antal és Vörös Imre rámutatott, "a bírói függetlenség tényleges és gyakorlati megvalósulása tehát (a végrehajtó hatalom igazgatási úton - a Bsz. szerinti jogosítványok felhasználásával - történő beavatkozási lehetőségei összefüggésében) nem alkotmányos garanciákról, hanem csak és kizárólag a végrehajtó hatalom esetleges önmérsékletétől függ. Az igazságügy-miniszternek a Bsz. 51. § (1) bekezdés a) pontja szerinti a személyi feltételek biztosítására vonatkozó, valamint a Bsz. 51. § (1) bekezdés b) pontja szerinti jogosítványai tehát sértik a bírói függetlenség alkotmányos alapelvét, ezért alkotmányellenesek." (Különvélemény az 53/1991. (X. 31.) AB határozathoz. ABH 1991. 231, 233-235.)
[55] Az önkormányzati igazgatás felvetésében a bírói hivatásrendhez tartozók, különösen a Magyar Bírói Egyesület járt élen. Vö. Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997. Rendszerváltás a bíróságok igazgatásában, KJK-Kerszöv, Budapest, 2004; Szigeti i.m. 177.
[56] Kondorosi Ferenc előadása, In: Az igazságszolgáltatás reformjának tíz éve (szerk.: Kubovicsné dr. Borbély Anett-Virányi András), Az Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2008, 13.
[57] A legjelentősebb módosító törvények: 1989. évi XLII. törvény, 1990. évi LXXXV. törvény, 1991. évi LVI. törvény, 1991. évi LXVII. törvény.
[58] A levezetés és érvelés részletesen 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 258.
[59] Például a bírói tanácsok, az összbírói értekezletek, a bírói kollégiumok (és kollégiumvezetők) részére biztosított hatáskörök a bírósági vezetők döntéseivel szemben vagy azok helyett.
[60] Az OIT-ról részletes elemzést nyújt a legfontosabb szakirodalom megadásával Lichtenstein József: Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2006/3, 5-20.
[61] 1997. évi LXVI. törvény 35. § (1) bekezdés: "Az OIT létszáma 15 fő. Tagjai: 9 bíró, az igazságügyminiszter, a legfőbb ügyész, az Országos Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke."
[62] 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256.
[63] Kondorosi i.m. 14.
[64] Például Jávor István: A bíróság mint felelőtlen szervezet, kínkeserves korrupció, Társadalomkutatás, 2014/4, 415-430. DOI: https://doi.org/10.1556/tarskut.32.2014.4.9.
[65] 28/1995. (V.19.) AB határozat. ABH 1995, 138. Vö. Fleck [2002] i.m. 31. Az Alkotmánybíróság eljárásának e módját és az ilyen tartalmú határozatokat értelmezi Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 391.
[66] Lichtenstein J. i.m. 12.
[67] A megyei bírósági elnöki értekezlet ajánlásai és javaslatai az OIT részére, Bírák Lapja, 2002/2, 5.; Lichtenstein J. i.m. 15.
[68] "[...] a bírói szféra költségvetése nincs automatizmusra építve (például a költségvetés bizonyos százalékának alkotmányi rögzítésével) hanem a kormánytöbbség dönt erről az éves költségvetésben. A mostani kormánynak tervei vannak az információk szerint arra, hogy bevezessen egy ilyen automatizmust, és ekkor kívülről teljes mértékben megközelíthetetlenné válik majd a bírói szféra" - így írta le az aktuális helyzetet Pokol Béla 2003-ban. Pokol Béla: A bírói hatalom, Századvég, Budapest, 2003, 19.
[69] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról megalkotott új, az Alaptörvénnyel egyszerre, 2012. január 1-jével hatályba lépett, azaz az általunk vizsgált időszakon már kívül eső jogszabály, a 2011. évi CLXI. törvény 4. §-a rendelkezett egyértelműen arról, hogy a bíróságok a központi költségvetésről szóló törvényben önálló költségvetési fejezetet alkotnak.
[70] E kivételes rendelkezéseket az 1972. évi IV. törvény 29-37. §-ai tartalmazták.
[71] "Ennek oka az volt, hogy perspektivikusan az ügyészséget a kormány alá akarták rendelni." -vélekedett Szilágyi Péter. Vö. Szilágyi i.m. 222.
[72] A törvényességi óvást, mint az alkotmánnyal össze nem férő, az államszocialista jogrendszerekre jellemző rendkívüli jogorvoslati formát az Alkotmánybíróság - Sólyom László előadóbírói javaslatát elfogadva - a 9/1992. (I.30.) AB határozattal semmisítette meg. ABH 1992, 59, 59-71.
[73] 1997. évi LXVI. törvény 25. § a) és b) pont.
[74] Uo. c) pont.
[75] Az ítélkező tevékenység felett még ennél is nyilvánvalóbb volt az igazságügyminiszternek a felügyeleti jogából adódó befolyása: "Az ítélkezés elvi irányítása ugyan a Legfelsőbb Bíróság feladata volt, de az igazságügyminiszter [...] a bíróságok szakmai, ítélkező tevékenységét is folyamatosan vizsgálta és a gyakorlat egységesítése érdekében elemezte is. A végrehajtó hatalom korabeli befolyását jellemzi például az is, hogy a Legfelsőbb Bíróság kollégiumi ülésein tanácskozási joggal részt vett az igazságügyminiszter és a legfőbb ügyész képviselője, a munkaügyi témákban a munkaügyiminiszter és a SZOT főtitkárának képviselője." Kecskés László-Csöndes Mónika-Garamvölgyi Róbert-Metzinger Péter-Nemessányi Zoltán-Tilk Péter: Átvilágító tanulmány a magyar igazságszolgáltatás helyzetéről és az 1997. évi reformtörvények hatályosulásáról, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2007, 81-82. "Az igazságügyminiszter bíróságok felé irányuló jogosítványainak másik csoportját az általános működés feletti felügyelet alkotta, aminek az volt a rendeltetése, hogy az ítélkezést a kormány igazságügyi politikájának megfelelő irányba befolyásolja." Hack Péter: A büntető igazságszolgáltatás szervezete. Függetlenség, számonkérhetőség és a büntetőeljárás rendje (PhD értekezés), Budapest, 2007, 68.
[76] Az kétségkívül igaz, hogy a bíróságok működését ebben a korszakban az ún. "szocialista törvényesség" szolgálatába állították. Bővebben Peres i.m.
[77] IM Bírósági Igazgatási Főosztály 46.120/1997. sz. tájékoztatója az ítélőtáblák területi elhelyezéséről és bírói létszámáról, 1997. március 14. Az Igazságügyi Minisztérium Műszaki Főosztálya az ország nyugati régiójában Győr, Kőszeg, Zalaegerszeg, Veszprém, Kaposvár és Pécs, míg a keleti országrészben Miskolc, Debrecen, Szolnok, Szentes és Szeged lehetőségeit - és a városok vállalásait - tekintette át 1997 februárjában, és az előkészítés körében a minisztérium részletes prognózist készített a várható ügyszámokról is. A Bírósági Igazgatási Főosztály előkészítő anyagában a keleti régió székhelyeként (mindkettő alkalmasságának megállapításával) csak Debrecen és Szolnok szerepelt, Szeged egyáltalán nem. A Műszaki Főosztály március 14-i keltezésű feljegyzése szerint pedig, amely az elhelyezési ajánlatok és költségek alapján állított sorrendet, a sorrend: Szolnok, Debrecen, Szentes, Szeged és "versenyen kívül" Miskolc.
[78] Vastagh Pál nagykövet, volt igazságügy-miniszter nyitó előadása, In: Az igazságszolgáltatás reformjának tíz éve (szerk.: Kubovicsné dr. Borbély Anett-Virányi András), Az Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2008, 11.
[79] Az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény.
[80] 80/1998. (XII. 16.) OGY határozat az ítélőtáblák és a fellebbviteli főügyészségek felállításával kapcsolatos feladatokról.
[81] Bódiné Beliznai Kinga: A bírói függetlenség garanciái (1848-1948), Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2023/5, 933.
[82] 49/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001. 351. Bővebben Megyeri-Pálffi Zoltán: Ítélőtáblák és épületek Debrecenben egykor és napjainkban, In: 15 éves a Debreceni Ítélőtábla épülete (szerk.: Szilágyiné Karsai Andrea), Debreceni Ítélőtábla, Debrecen, 2021, 31.
[83] Hídvégi Márta: Az ítélőtáblák, In: A táblabíróságokról (szerk.: Lábady Tamás-Décsei Katalin), Pécsi Ítélőtábla, Pécs, 2004, 17-43.
[84] A bírósági ügyintézők feladatait kormányrendeleti szintű jogszabály rendezte: 56/2008. (III. 26.) Korm. rendelet.
[85] Részlet a 97/2009. (X. 16.) AB határozat indokolásából. ABH 2009, 870, 879.
[86] Vö. 993/B/2008. AB határozat. ABH 2009, 2352, 2354-2355.
[87] Ravasz i.m. 61.
[88] 9/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992, 59.
[89] 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról.
[90] Uo.; Paksi Gábor: Az új felülvizsgálati szabályok a Legfelsőbb Bíróság eljárásában, Jogi Fórum (publikáció), Budapest, 2004. http://www.jogiforum.hu/files/publikaciok/paksi_gabor-uj_felulvizsgalati_lb[jogi_forum].pdf.
[91] 9/1992. (I.30.) AB határozat. ABH 1992, 59. Vö. Lichtenstein András: A törvényesség érdekében bejelentett jogorvoslat elmélete és gyakorlata, Eljárásjogi Szemle, 2018/4, 32-33. Ekkor (átmeneti megoldásként) újra bevezették a felülvizsgálati eljárást.
[92] A büntetőeljárás koncepciójáról szóló 2002/1994. (I. 17.) Korm. határozatban már szerepelt a kétfokú rendes jogorvoslat megvalósításának igénye, azonban arra csak a 2017-ben elfogadott büntető eljárási törvény adott lehetőséget. A történelmi előzménnyel való összevetés például Tóth Andrea Noémi: A büntetőeljárás fő céljának érvényesülése a semmisségi panasz- és a felülvizsgálati eljárásban, Erdélyi Jogélet, 2021/1, 171-178.
[93] Csink Lóránt: Az ombudsman, In: A magyar jogrendszer állapota (szerk.: Jakab András-Gajduschek György), MTA TK Jogtudományi Intézet, Budapest, 2016, 600-616.
[94] Varga Zs. András: Az ombudsman, In: Bevezetés az alkotmányjogba (szerk.: Trócsányi László-Schanda Balázs-Csink Lóránt), HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2021, 304-324.; Uő: Az ombudsman szerepe a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, In: Az ombudsman intézménye és az emberi jogok védelme Magyarországon (szerk.: Heizerné Hegedűs Éva), Az Országgyűlési Biztos Hivatala, Budapest, 2008, 82-99.; Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010; Uő: Az országgyűlési biztosok funkciója - a közigazgatás ombudsmani kontrollja, Jog - Állam - Politika, 2011/Különszám, 73-84.
[95] Rokolya Gábor: Egy jogi hivatásrend újjászületése és annak eredményei, Közjegyzők Közlönye, 2017/6, 5-12.
[96] 1994. évi LIII. törvény a bírósági végrehajtásról.
[97] 2002. évi LV. törvény a közvetítői tevékenységről.
[98] A bűncselekmények áldozatainak segítéséről és az állami kárenyhítésről szóló 2005. évi CXXXV. törvény.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD habilitált egyetemi docens, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Jogtörténeti Tanszék. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
