Öt évtizeden keresztül, az uniós jog tagállami alkotmányokkal szembeni elsődlegességének elvéről folytatott konstruktív és felelősségteljes bíróságok közti párbeszéd nagyban hozzájárult egy demokratikusabb, erőteljes, hatékony, többszintű alapjogvédelmi rendszerrel rendelkező Európai Unió kialakulásához. Öt évtizeden keresztül az Európai Bíróság és a tagállami bíróságok elkerülték, hogy egymás hatásköreit megsértve, nehezen helyrehozható kárt okozzanak az európai integrációs folyamatnak. Az utóbbi években ugyanakkor aggasztó jeleit láttuk annak, hogy egyes tagállami alkotmánybíróságok megkérdőjelezték az uniós jog elsődlegességét, elsősorban a német és a lengyel alkotmánybíróságok részéről születtek ilyen tartalmú döntések. Ahogyan az világossá vált ezen alkotmánybírósági döntések alapján, a tagállami alkotmánybíróságok uniós jog alapján fennálló kötelezettségének a megszegése valójában a tagállam szempontjából sem kifizetődő. A kötelezettségszegés eredményeként ugyanis a tagállami bíróságok és hatóságok kötelesek a tagállami alkotmánybíróság uniós jogot sértő döntését figyelmen kívül hagyni; és - ahogyan az Németország és Lengyelország esetében megfigyelhető volt - az alkotmánybírósági döntések eredményeként kötelezettségszegési eljárás indult az adott tagállamokkal szemben. A helyes megközelítés a fentiekkel szemben, az európai integráció első öt évtizedében kialakult nyílt és közvetlen bíróságok közötti párbeszéd folytatása mindaddig, amíg az ellentmondás feloldásra kerül, annak érdekében, hogy megnyugtató megoldás születhessen a tagállami alkotmányos aggodalmakra. Ez az egyetlen megközelítés felel meg ugyanis az uniós jognak, amelynek a betartását a tagállamok nemzetközi szerződésben vállalták, és amely nemzetközi joggal való összhangot a legtöbb tagállam a nemzeti alkotmány szintjén garantálja.
Kulcsszavak: alkotmányos tolerancia, együttműködő alkotmányosság, alkotmányos identitás, bíróságok közötti párbeszéd, uniós jog elsődlegessége, alkotmányjogi fenntartások, ultra vires, előzetes döntéshozatali eljárás
Több mint 50 év telt el azóta, hogy az Európai Bíróság (a továbbiakban: EUB) kialakította a maga aktivista és forradalminak tekinthető, ugyanakkor az európai integráció jövője szempontjából nélkülözhetetlen esetjogát, amely megalapozta az uniós jogrend autonómiájának, közvetlen alkalmazhatóságának, közvetlen hatályának és - a tagállami alkotmányokkal szemben is érvényesülő - elsődlegességének az alapelveit.
Ugyanennyi idő telt el azóta, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság (a továbbiakban: német Alkotmánybíróság) első ízben kifejtette alapjogi szempontú fenntartásainak rendszerét, amelyet később hatásköri, szuverenitási és alkotmányos önazonosság alapú, az uniós jog feltétlen elsődlegességének követelményével szemben megfogalmazott fenntartások követtek.
A német Alkotmánybíróság példáját más európai alkotmánybíróságok is követték és a német Alkotmánybíróság vált a vezető, legbefolyásosabb szereplőjévé, az első évtizedekben még rendkívül produktív, az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok között az együttműködő alkotmányosság[2] szellemében zajló alkotmányos párbeszédnek.[3]
Az alapjogvédelem területén a német és később más alkotmánybíróságok által is kifejezett aggodalmak, hozzájárultak ahhoz, hogy az EUB világosabbá tette, hogy pontosan mit tekint az európai uniós alapjogvédelmi rendszer részének, a tagállamok döntöttek arról, hogy az Európai Unió csatlakozik az Emberi Jo-
- 2/3 -
gok Európai Egyezményéhez és elfogadásra került az elsődleges joganyag szintjén, vertikális és horizontális közvetlen hatállyal is rendelkező Európai Unió Alapjogi Kartája.[4]
Közel öt évtizeden keresztül ez az alkotmányos párbeszéd hasznosnak bizonyult és jelentős mértékben hozzájárult az európai integráció fejlődéséhez. Öt évtizeden keresztül az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok elkerülték, hogy "egymás lábára lépve" jelentős kárt okozzanak az európai projektnek. A különböző tagállami alkotmánybíróságok által, a német minta nyomán kifejlesztett alapjogi, hatásköri, szuverenitásra vagy alkotmányos identitásra[5] alapozott fenntartások, nemcsak kellő körültekintéssel kerültek kidolgozásra, hanem a párbeszéd önmagában nagymértékben hozzájárult az európai integráció fejlődéséhez.
Talán egyetlen olyan eset volt, amikor egy újonnan csatlakozott ország alkotmánybírósága ténylegesen alkalmazta az EUB egy döntésével kapcsolatosan[6] a hatásköri fenntartás jogintézményét és nem alkalmazandónak nyilvánított egy EUB-döntést. A lépés ugyanakkor széles körű jogirodalmi bírálatot váltott ki[7] és egy viszonylag új tagállam alkotmánybíróságának hibás lépéseként könyvelték el, amely elszigetelt eset maradt. Ettől az elszigetelt esettől eltekintve ugyanakkor, közel öt évtizeden keresztül az Alkotmánybíróságok felmérték a hasonló döntésekkel járó hatalmas felelősséget és elkerülték, hogy lesújtsanak a Damoklész kardjával[8] és nehezen gyógyuló sebet ejtsenek, nemcsak az európai integráción, de magán a jogállamon is.[9]
A fenti óvatos megközelítés radikális irányban változott 2015-ben,[10] amikor a német Alkotmánybíróság első ízben döntött úgy, hogy figyelmen kívül hagyja azon kötelezettségét, hogy előzetes döntésért forduljon az EUB-hoz egy európai letartóztatási parancs végrehajtásával kapcsolatos ügyben,[11] helyette az ügyet acte claire-nek minősítve arra a döntésre jutott, hogy megtagadja az európai letartóztatási parancs végrehajtását, a német Alaptörvény (a továbbiakban: Grundgesetz) 1. cikk (1) bekezdésére[12] történő hivatkozással. Ezt a megközelítést folytatva, 2020 nyarán a német Alkotmánybíróság az EUB, valamint az Európai Központi Bank (a továbbiakban: EKB) egy-egy döntését hatáskörtúllépőnek (ultra vires), és nem alkalmazandónak találta.[13] Ahogyan arra Jakab és Sonnevend felhívták a figyelmet, a német Alkotmánybíróság döntésének következménye, hogy a német Szövetségi Bank (Bundesbank) az uniós jog alapján köteles figyelmen kívül hagyni az Alkotmánybíróság döntését, míg a német alkotmányjog alapján köteles lenne figyelmen kívül hagyni az EUB és az EKB ügyben érintett döntéseit.[14] Ezzel a döntésével a német Alkotmánybíróság nemcsak figyelmen kívül hagyta azon kötelezettségét,[15] hogy előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezzen az EUB-nál, hanem megteremtette a lehetőségét annak, hogy a döntése miatt az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indítson Németország ellen,[16] továbbá megtörve a nagy tekintélyű elődök öt évtizeden át kialakított gyakorlatát, egy legkevésbé sem pozitív példával járt elöl, amelyet kis idő elteltével más tagállami alkotmánybíróság is követett.
A német Alkotmánybíróság példáját gyorsan követték más alkotmánybíróságok is. Először 2021. október 7-én a lengyel Alkotmánybíróság a lengyel miniszter-
- 3/4 -
elnök alkotmányértelmezésre irányuló indítványára az EUSZ 1., 2., ill. 19. cikk egyes értelmezései vonatkozásában állapította meg, hogy azok nincsenek összhangban Lengyelország alkotmányával, azaz, az EUSZ hivatkozott rendelkezései részben alkotmányellenesek.[17]
A lengyel miniszterelnök alkotmányértelmezésre irányuló indítványa és a Lengyelországgal szemben, elsősorban a bírói függetlenség sérelme és a Legfelsőbb Bíróságon felállított fegyelmi tanács miatt korábban indult kötelezettségszegési eljárások, valamint jogállamisági eljárás között, nem nehéz felfedezni az összefüggést.[18]
Mint ismeretes, az EUB a bírói függetlenség lengyelországi állapotával kapcsolatosan több döntést is hozott,[19] amelyeket a lengyel kormány nem fogadott pozitívan. A lengyel Országgyűlés 2019 végén elfogadott egy olyan jogszabályt, amely hivatalból való felmentéssel fenyegetett fegyelmi vétségként vezette be azt az esetet, ha egy bíró kétségbe vonja valamely bírói kinevezés létét, legitimációját vagy joghatását. A lengyel Alkotmánybíróság felfüggesztette a Legfelsőbb Bíróság egy egyedi ügyben hozott határozatát, amely eleget téve az EUB döntésének, lehetővé tette volna, hogy bírói kinevezések létével, legitimitásával vagy joghatásával kapcsolatos kifogásokkal forduljanak a Legfelsőbb Bírósághoz. Ezzel a megközelítéssel a lengyel Alkotmánybíróság nemcsak az uniós jog érvényesítésével kapcsolatos kötelezettségét szegte meg, hanem a Legfelsőbb Bíróságot is megakadályozta abban, hogy eleget tegyen az uniós jog alapján fennálló kötelezettségének.
Az EUB C-824/18[20] számú ügyben, a bírói kinevezéseket érintő bírósági felülvizsgálatok tárgykörében, hozott döntése kiemelkedő jelentőségű a bírói függetlenséget illetően. Az EUB úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 19. cikkének (1) bekezdése és 267. cikke, valamint az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése kizárja a tagállami jog alkalmazását azokban az esetekben, amikor a tagállami jog megszünteti a fellebbezés lehetőségét bírói kinevezési ügyekben (különösen, a lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács határozataival szemben a lengyel Legfelsőbb Bírósághoz történő fellebbezés benyújtása tekintetében), vagy már folyamatban lévő fellebbezéseket a törvény erejénél fogva megszűntnek nyilvánít, érintve ezzel az ilyen jellegű ügyekben kezdeményezett előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket is. A bíróságnak lehetősége van arra, hogy választ kapjon azokra a kérdésekre, amelyeket az EUB-hoz előzetes döntéshozatalra terjesztett.
Az EUB ugyancsak rámutatott arra, hogy az EUMSZ 267. cikke, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése kizárja az olyan tagállami jogszabály alkalmazását, amely megakadályozza az EUB-ot abban, hogy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben határozzon, valamint az EUMSZ 19. cikk (1) bekezdése kizárja az olyan tagállami jogszabály alkalmazását, amely a bírói kinevezési ügyekben korlátozná a fellebbezési ügyekben meghozható határozatok joghatását.
A fentiek alapján nem meglepő, hogy a lengyel miniszterelnök alkotmányértelmezésre vonatkozó kérdése pontosan az EUSZ azon rendelkezéseit érintette, amelyek az EUB fenti ítélkezési gyakorlatában is felmerültek.
Jóval a szóban forgó lengyel alkotmánybírósági döntést megelőzően már komoly legitimációs kérdések vetődtek fel a lengyel Alkotmánybíróság három bírájának kinevezésével kapcsolatban, tekintettel arra, hogy 2015-ben a lengyel elnök megtagadta a lengyel parlament által frissen megválasztott alkotmánybírók felesketését, miután az adott évben parlamenti választásokat tartottak, és arra számított, hogy a pártja (PiS) nyeri meg a választásokat. A várakozásoknak megfelelően a PiS ténylegesen megnyerte a választást, ezt követően az újonnan megválasztott Országgyűlés új bírókat választott, akiket az elnök felesketett. A Xero Flor-ügyben[21] az EJEB a fenti tényállás alapján jutott arra a következtetésre, hogy a 2015-ben felesküdött bírák közül három nem volt törvényesen megválasztott (a határozat különösen e bírák egyikére, Mariusz Muszinskyra összpontosított), és az EJEE 6. cikke (a tisztességes eljáráshoz való jog/jog a törvény által létrehozott bírósághoz) sérelmét állapították meg.[22] A fentiekből következően, ha maga a lengyel Alkotmánybíróság a Xero Flor-ítélet értelmében nem tekinthető teljesen legitim módon megválasztott testületnek, akkor azok a határozatai sem tekinthetőek legitimnek, ahol csak az illegitim módon megválasztott bírókkal volt meg adott ügyben a többség.
- 4/5 -
A tagállami alkotmánybíróságok rendelkeznek kizárólagos jogosultsággal arra, hogy a nemzeti alkotmányt erga omnes hatállyal értelmezzék. Az EUSZ erga omnes hatályú értelmezésére ugyanakkor nem a tagállami alkotmánybíróságok, hanem az EUB rendelkezik kizárólagos jogosultsággal. Abban az esetben, ha az alkotmánybíróság eljárása során felmerül az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdés, vagy az alkalmazandó uniós jog érvényességével kapcsolatos kérdés merül fel, a tagállami alkotmánybíróság nemcsak jogosult, de miután a döntése ellen nincs jogorvoslatra lehetőség, emiatt álláspontom szerint az uniós jog alapján egyértelmű kötelezettség terheli, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérdéssel forduljon az EUB-hoz. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtására vonatkozó kötelezettség figyelmen kívül hagyása önmagában az uniós jog megsértésének minősül az EUMSZ 267. cikke alapján.
A konkrét esetben ugyanakkor a lengyel Alkotmánybíróság nem lett volna köteles, hogy befogadja az alkotmányértelmezésre vonatkozó indítványt,[23] miután a lengyel alkotmány indítványban megjelölt EUSZ-rendelkezésekhez való viszonyáról korábban már döntött a testület, az európai uniós csatlakozási szerződésről szóló ítéletében,[24] amelyben kimondta, hogy az EUSZ vonatkozó rendelkezései összeegyeztethetőek Lengyelország alkotmányával. Mindezt a lengyel Alkotmánybíróság figyelmen kívül hagyta, ahogyan a lengyel alkotmány 8. cikkében foglalt nemzetközi kötelezettségvállalások tiszteletben tartására irányuló kötelezettség előírását is.
A csatlakozási szerződésről szóló döntésében a lengyel Alkotmánybíróság már 2005-ben egyértelmű útmutatást adott a nemzeti bíróságok és hatóságok számára arra vonatkozóan, hogy miként lehet összeegyeztetni a lengyel alkotmánynak az Alkotmány 8. cikkében kinyilvánított elsődlegességét az uniós jog elsődlegességének az elvével. Ahogy arra a lengyel Alkotmánybíróság 2005-ben rámutatott, az Alkotmány 9. cikke deklarálja a nemzetközi jog állam általi tiszteletben tartásának elvét,[25] ennek megfelelően Lengyelországnak tiszteletben kell tartania nemzetközi kötelezettségvállalásait. Ha az Alkotmány és az állam nemzetközi kötelezettségvállalásai között ellentmondás van, akkor az Alkotmánybíróság kötelessége, hogy szükség esetén a jogalkotóhoz forduljon, hogy megoldást találjon a konfliktus feloldására és ezáltal biztosítsa a tagállami alkotmány nemzetközi joggal (és uniós joggal) való összhangját. A lengyel csatlakozási szerződéssel kapcsolatos döntés értelmében, miután az alkotmány a legfelsőbb szintű jogforrás a lengyel alkotmány értelmében, a jogalkotónak a nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartásának biztosítása érdekében fel kell oldania minden olyan ellentmondást, amely az Alkotmány és az állam nemzetközi kötelezettségvállalásai között felmerülhet.
A lengyel Alkotmánybíróság a csatlakozási szerződésről szóló döntésében három lehetséges forgatókönyvet vázolt fel az uniós jog és a lengyel alkotmány közötti esetleges konfliktus feloldására, amelyek a jelenlegi eset kapcsán is iránymutatásul szolgálhatnak. Az első forgatókönyv az uniós jog módosításának kezdeményezése. Ez a forgatókönyv kevésbé tűnt reálisnak a lengyel Alkotmánybíróság számára 2005-ben, és még mindig kevésbé reális. A második forgatókönyv szerint lehetséges a lengyel alkotmány módosítása[26] annak biztosítása érdekében, hogy az megfeleljen az uniós jognak, ami talán a legreálisabb módja egy ilyen jellegű konfliktus feloldásának. Végül, de nem utolsósorban a harmadik forgatókönyv szerint a legkevésbé valószínű lehetőség az Európai Unióból való kilépés.[27] Lengyelországban a polgárok túlnyomó többsége az uniós tagságot támogatja, így egy nyíltan kilépést szorgalmazó politika hosszú távon vélhetően nem lenne kifizetődő.
A lengyel Alkotmánybíróság többször hivatkozott német partnere joggyakorlatára, ugyanakkor nem sok hasonlóság van a német PSPP-döntés[28] és a lengyel Alkot-
- 5/6 -
mánybíróság K 3/21. sz. döntése között.[29] Míg a német Alkotmánybíróság ultra viresnek nyilvánította az EUB ítéletét egy technikai kérdés miatt, elsősorban azért, mert hiányzott az arányosság megfelelő értékelése, amely probléma később feloldásra került, addig a lengyel ügyekben az ultra viresnek ítélt uniós jogi szabályok nem másodlagos, hanem elsődleges normák, és nem apró technikai kérdéseket szabályoznak, hanem ellenkezőleg, ezek a rendelkezések az EUSZ-nak az uniós jog tagállami érvényesülése és egységes alkalmazása szempontjából legalapvetőbb és legfontosabb rendelkezései, amelyek, mint fentebb megjegyeztük, már 2005-ben, Lengyelország Európai Unióhoz történt csatlakozását követően átmentek a lengyel Alkotmánybíróság vizsgálatán, így a lengyel Alkotmánybíróság a döntését a saját korábbi gyakorlatával és a lengyel alkotmánnyal is ellentétesen hozta meg.
Végül hangsúlyozni szükséges, hogy az európai alkotmánybíróságok többségének gyakorlatában, az alkotmányos fenntartások rendszere leginkább az alkotmánybíróságok és az EUB együttműködésén alapuló bírói párbeszéd formájában nyilvánul meg. Amint azt korábban hangsúlyoztuk, ez a párbeszéd konstruktívan hozzájárult az európai integráció fejlődéséhez.[30] Mindeközben az uniós jog alapján fennálló jogi kötelezettségek figyelmen kívül hagyása és az uniós jog elsődlegességének nyílt megkérdőjelezése nemcsak kötelezettségszegési eljárás megindítását eredményezheti a tagállammal szemben, de a nemzeti alkotmány megerősítésének és védelmének hosszú távú célját sem szolgálja. Ahogyan Jakab rámutatott, Lengyelország, illetve a lengyel döntés következményei megmutatták, hogy a PSPP-döntés által elindított folyamat végén milyen végeredmény várható.[31]
A lengyel Alkotmánybíróság korábban hivatkozott ítélkezési gyakorlatára is figyelemmel megállapítható, hogy a lengyel Alkotmánybíróság vizsgált döntésének eredményeként Lengyelország tulajdonképpen zsákutcába manőverezte magát. Az adott helyzetben két lehetőség adódik (miután a K 3/21 döntés következtében az EUSZ hivatkozott rendelkezéseinek a módosítása nem látszik reális forgatókönyvnek). Az első forgatókönyv szerint módosítani szükséges Lengyelország alkotmányát, hogy Lengyelország biztosítsa az alkotmány uniós joggal való összhangját. A második forgatókönyv szerint Lengyelország dönthet az Európai Unióból való kilépés mellett. Ahogy korábban utaltam rá, mivel Lengyelországban a lakosságon belül az európai uniós tagságot továbbra is nagy többség támogatja,[32] a második forgatókönyv kevésbé tűnik megvalósíthatónak a kormánypárt politikai jövője szempontjából. Tekintettel a kormánykoalíció 2015 óta fennálló lengyelországi történetére, az első forgatókönyv ugyanilyen valószínűtlennek tűnik. Ennek eredményeként úgy látszik, hogy a lengyel Alkotmánybíróság döntése zsákutcához vezetett a lengyel kormány számára, két nyilvánvaló következménnyel: egyrészt a napi 1 millió eurós bírságot szabott ki az EUB Lengyelországra azért, mert nem teljesítette az EUB C-204/21 R ügyben hozott végzését, azaz mert nem függesztette fel a Legfelsőbb Bíróságon működő fegyelmi tanács működését. A két ügy között nyilvánvalóan van összefüggés, a lengyel Alkotmánybíróság döntése is hatással volt a kiszabott pénzbüntetés mértékére. Második következménynek a 2021. december 22-én indult kötelezettségszegési eljárás[33] tekinthető.[34]
A lengyel Alkotmánybíróság fenti döntése nyomán nagy volt a várakozás, hogy a magyar Alkotmánybíróság miként fog válaszolni a kormány által 2021 februárjában[35] feltett, az Alaptörvény Európa-klauzulájának [E) cikk] értelmezésére irányuló kérdésre. A kérdés az EUB C-808/18. sz.[36] ítéletének végrehajtására vonatkozott, amely előírta Magyarország számára, hogy a Magyarország területén illegálisan tartózkodó külföldiek a migráció-ellenőrzési eljárás lefolytatásáig, illetve, ha menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be, akkor a menekültügyi eljárás lezárultáig szabadon tartózkodhassanak az ország területén. Az indítvány szerint az uniós migráció-ellenőrzési mechanizmus hatékonyságának hiánya miatt a visszaküldött menekülteknek csak egyharmada hagyja el ténylegesen a tagállam területét. Ennek eredményeként az érintettek Magyarország területén maradnak, és a magyar népesség részévé válhatnának, ami azonban sértené a nemzeti szuverenitást és a magyar alkotmányos identitást.
- 6/7 -
A magyar Alkotmánybíróság ugyanakkor úgy döntött, hogy nem követi a német és a lengyel alkotmánybíróságok példáját, hanem egy olyan megoldást választ, amely egyaránt megfelel az uniós jognak, ugyanakkor az indítványban feltett kérdésre is érdemi választ ad. Az Alkotmánybíróság szerint, mivel az indítványozó az Alaptörvény értelmezését kérte, az Alkotmánybíróság válasza is csak az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek az értelmezésére terjedhet ki, az Alkotmánybíróság nem dönthet sem a szóban forgó EUB-ítélet alkotmányosságáról, sem arról, hogy az Alaptörvény valamely rendelkezése adott esetben felülírná az uniós jog rendelkezéseit. Az Alaptörvényben foglalt Európa-klauzula értelmezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az uniós jogi előfoglalás doktrínájával[37] összhangban, nem kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó kérdésekben, ahol a közös hatáskörgyakorlás hiányai érzékelhetőek az Unió oldalán, ott Magyarország gyakorolhatja a hatásköreit addig, amíg az uniós intézmények meg nem teszik a szükséges intézkedéseket a közös hatáskörgyakorlás hatékonyságának biztosítására.
A döntést a jogirodalom nagyrészt pozitív fogadtatásban részesítette,[38] főként azért, mert az Alkotmánybíróság nem követte német és lengyel kollégáinak uniós jog elsődlegességének elvét megkérdőjelező gyakorlatát, elkerülve így az EUB-bal a közvetlen konfliktust. Ugyanakkor olyan érvek is elhangzottak, hogy ezzel a határozattal az Alkotmánybíróság gyakorlatilag felhatalmazta a kormányt az uniós jog figyelmen kívül hagyására, az alkotmányos ellenőrzést részben átadva a kormánynak.[39] Ez utóbbi értelmezést ugyanakkor láthatóan nem támasztja alá sem a határozat szövege, sem annak indoklása, éppen ellenkezőleg, a [86] bekezdése szerint: "A magyar állam intézményeinek és szerveinek az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdéséből fakadó kötelezettsége, hogy a menedékkérelemre, illetve menedékkérőkre vonatkozó tagállami szabályozás kialakításakor e rendelkezéseket a szolidaritás és a lojalitás EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt elveivel összhangban, [...] alakítsa ki."
Az Alkotmánybíróság fenti határozata összhangban van korábbi megközelítésével, amit Láncos passzivista[40] megközelítésként jellemez. A határozat ugyancsak követi a 2/2019. (III. 5.) AB határozatban kifejtett irányvonalat, ahol az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt az uniós joggal összhangban, az Európai Unió felé való nyitottság (Europafreundlichkeit) szellemében, az európai alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartásával értelmezi. Az identitásvizsgálattal kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is,[41] hogy az alkotmányos identitás nem statikus értékek listája, hanem magában foglalja az alapvető szabadságjogokat, a hatáskörmegosztást, a köztársaságot mint államformát, a közjogi autonómiák tiszteletben tartását, az önrendelkezés szabadságát, vallás, parlamentarizmus, egyenlőség, bírói hatalom elismerése, nemzetiségek védelme, összességében a magyar történelmi alkotmány vívmányai, amelyekre az egész magyar jogrendszer épül. Mindezeket az EUB-bal és más európai alkotmánybíróságokkal folytatott alkotmányos párbeszéd[42] keretében kell megóvni, a kollegialitás, az egyenlőség és a kölcsönös tisztelet követelménye alapján.
A korábbi körültekintő és felelősségteljes megközelítéshez képest esetenként eltérő megközelítést mutató joggyakorlat tükrében különösen is aktuálisnak látszanak a Weiler és Häberle által több mint 20 évvel ezelőtt kialakított alkotmányos tolerancia[43] és együttműködő alkotmányosság[44] elméletei.
Ahogy Weiler rámutatott, az alkotmányos tolerancia koncepciója[45] Európa egyik legfontosabb alkotmányos eredménye.[46] Weiler arra is rámutatott, hogy az alkotmányos tolerancia elmélete nem egy egyirányú fogalmat jelent. Egyformán vonatkozik tagállami és uniós alkotmányos szereplőkre is, Európai Unió intézményeire, különösképpen az EUB-ra, valamint tagállami kormányokra és alkotmánybíróságokra. A nemzeti alkotmányos szereplőknek toleránsnak kell lenniük az Európai Unió alkotmányos szereplőivel szemben, ugyanakkor az uniós intézményeknek azt is figyelembe kell venniük, hogy a huszonhét különböző alkotmányos tradícióval rendelkező Európai Unióban
- 7/8 -
nem követelhető meg a tagállamok alkotmánybíróságaitól az uniós jog tagállami alkotmányokkal szembeni feltétel nélküli elsődlegességének betartása. Ezért a kölcsönös tiszteleten és a közös értékeken alapuló párbeszédre van szükség.
Haberle rámutatott, hogy a nemzetközi közösség szuverén tagállamai egyfajta együttműködő alkotmányosság szellemében egyre inkább együttműködnek nemzetközi szervezetek és nemzetközi szerződések keretén belül, és szuverenitásukból fakadó egyes hatásköreiket ráruházzák nemzetközi szervezetekre annak érdekében, hogy egy magasabb szintű védelmet tudjanak ezáltal biztosítani a béke, biztonság, emberi jogok területein és nagyobb jólétet biztosíthassanak polgáraiknak. Ez az együttműködés ugyanakkor azt is megköveteli, hogy - ahogyan Weiler fogalmazott - a tagállamok nagyobb alkotmányos toleranciával viseltessenek az Európai Unió irányában, különös tekintettel a tagállami alkotmánybíróságok és az EUB közötti párbeszéd során. Ez az önkorlátozáson és tolerancián alapuló megközelítés az, amit Di Fabio a békés együtt létezés[47] szükséges feltételének tartott.
A kölcsönös alkotmányos tolerancia és az együttműködő alkotmányosság[48] elméletei különösen is fontos, ha nem elengedhetetlen feltételei a békés együtt létezés[49] követelményének az immáron huszonhét tagállammal rendelkező Európai Unióban, amely egyben természetszerűleg huszonhét eltérő alkotmányos hagyományokkal és önazonossággal rendelkező tagállamot jelent.
Ennek a többszintű alkotmányosságnak[50] a kontextusában, ahol a nemzetközi közjog alkotmányos jellegének[51] a kialakulása is megfigyelhető, egyes alapvető alkotmányos értékekre nem úgy tekintünk, mint amelyek versenyeznek az Európai Unió identitásával és értékeivel, hanem éppen ellenkezőleg, úgy tekintünk rájuk, mint ugyanannak az érmének a két oldalára, amelyet egyformán kell, hogy erős védelemben részesítsenek a tagállami bíróságok, alkotmánybíróságok és az Európai Unió Bírósága is.
A tagállami alkotmányos identitás és az Európai Unió identitása egymást szükséges hogy erősítsék és a bíróságok közötti párbeszédet pedig kellő körültekintés és önmérséklet, kölcsönös tolerancia és tisztelet[52] kell hogy jellemezze a párbeszéd valamennyi résztvevője részéről, tudatában annak az óriási felelősségnek az Unió és a tagállam oldalán egyaránt, amelyet a párbeszédben való részvétel jelent.
Gyakorlati szempontból, amint azt Cruz Főtanácsnok a Gauweiler-ügyben[53] kifejtette, az EUB-nak és az alkotmánybíróságoknak nagy nyitottságot kell mutatniuk az együttműködésre, és addig kell folytatniuk a bírói párbeszédet, amíg az szükséges, ahogy azt Taricco-ügy[54] is megmutatta.
Miközben a tagállami alkotmánybíróságok fenntartásokkal tekintenek az Európai Unió intézményeinek növekvő hatásköreire és az uniós jog feltétel nélküli elsődlegességének a követelményére, a tagállami alkotmánybíróságok elismerik az uniós jog következményeként kialakuló kettős identitásukat. Egyfelől a tagállami alkotmánybíróságok is kötelesek (miután tagállamaik elfogadták az Alapító Szerződések kötelező erejét és a közösségi vívmányokat, a maguk teljességében) az uniós jog alapján gondoskodni az uniós jog hatékony érvényesüléséről. Például a német Alkotmánybíróság alkotmánysértésnek, a törvényes bíróhoz való jog megsértésének tekinti, ha egy bíróság nem kér előzetes döntést az unió bíróságától, ha felmerül az adott bíróság előtt folyamatban lévő ügy eldöntéséhez szükséges uniós jogszabály értelmezésének vagy érvényességének a kérdése. Másik oldalról, a tagállami alkotmánybíróságok kötelesek a tagállami alkotmány és alkotmányos identitás védelmére. Ez a kettős identitás abban az esetben egyeztethető össze, ha a tagállami alkotmánybíróságok aktívan részt vesznek a bíróságok közötti párbeszédben az EUB-bal és más alkotmánybíróságokkal.
Az európai és a tagállami alkotmányjog egyre inkább kéz a kézben jár, ahogyan az európai és az egyes tagállamok nemzeti alkotmányos identitása ugyancsak felerősíti egymást, hozzájárulva egy közös európai alkotmányos rendszer megerősítéséhez.
A tagállami és az európai alkotmányos identitás egyidejűleg történő védelme közös feladata a tagállami alkotmánybíróságoknak és az EUB-nak, amelynek során a folyamatos párbeszéd és a kölcsönös tolerancia (alkotmányos tolerancia - Weiler) a békés együtt létezés[55] feltétele is egyben. ■
JEGYZETEK
[1] Jelen tanulmány az eredetileg angol nyelven megjelent tanulmány jelentős mértékben átdolgozott, magyar nyelvű változata. Az angol nyelvű tanulmányhoz lásd: György Kovács: Mutual Constitutional Tolerance in the EU, with Special Emphasis on the Recent Case Law of the Polish and the Hungarian Constitutional Court, Hungarian Yearbook of International Law and European Law 2022/10, 399-408. doi: 10.5553/HYIEL/266627012022010001022
[2] Peter Häberle: Der kooperative Verfassungsstaat, in Häberle (szerk.): Verfassungslehre als Kulturwissenschaft (Berlin: Duncker&Humblot 19982).
[3] Bővebben lásd: Tribl Norbert: Az alkotmányos identitás funkciója és alkalmazhatósága a szupranacionális térben (Szeged: Doktori értekezés, Szegedi Egyetem, 2020); Orbán Endre: Államszervezet és szubszidiaritás mint az alkotmányos identitás sarokpontjai az Európai Unióban (Budapest: Doktori értekezés, PPKE-JÁK, 2020); Kovács György: Mutual Constitutional Tolerance in the European Union: The Requirement of Peaceful Coexistence (Budapest: Doktori értekezés, PPKE-JÁK 2022.)
[4] Jakab András: Application of the EU Charter in National Courts in Purely Domestic Cases, in: Jakab András - Dimitry Kochenov: The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States' Compliance (Oxford: OUP 2017.)
[5] Az identitásalapú fenntartást először a francia Alkotmánytanács fogalmazta meg, lásd bővebben: Francia Alkotmánytanács, 1997. december 31-i döntése (Amszterdami Szerződés, 97-394 DC sz. ügy), Francia Alkotmánytanács, 2004. június 10-i döntése (digitalis gazdaságról szóló jogszabály, 2004-496 DC. sz. ügy), Francia Alkotmánytanács, 2006. július 27-i döntése, (szerzői jogi törvény, 2006-540 DC sz. ügy).
[6] A cseh Alkotmánybróság döntése az EUB C-399/09 számú Landtová döntésére reakcióként: 2012. Január 31; Például: S 5/12 Holubec.
[7] Például: Jan Komarek: Playing with matches: the Czech Constitutional Court's Ultra Vires Revolution (UK Constitutional Law Association 2012.)
[8] Jakab András - Sonnevend Pál: The Bundesbank is under a legal obligation to ignore the PSPP Judgment of the Bundesverfassungsgericht, in: Verfassungsblog, 25 May 2020; www.verfassungsblog.de/the-bundesbank-is-under-a-legal-obligation-to-ignore-the-pspp-judgment-of-the-bundesverfassungsgericht/, Andreas Klinke - Ortwin Renn: "A New Approach to Risk Evaluation and Management: Risk-Based, Precaution-Based and Discourse-Based Strategies" (Risk analysis 2002/6.) 1081.
[9] Lásd: Jakab-Sonnevend: The Bundesbank
[10] A lehetséges okok és következmények tekintetében ld. Franz C. Mayer: Defiance by a Constitutional Court - Germany, in: András Jakab - Dimitry Kochenov: The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States' Compliance, Oxford University Press, 2017.
[11] BVerfG 2 BvR 2735/14 15 December 2015 - EAW II
[12] "(1) Az emberi méltóság érinthetetlen. Valamennyi állami szerv köteles tiszteletben tartani és védeni."
[13] A döntésről bővebben lásd: Chronowski Nóra - Orbán Endre - Sonnevend Pál: Diskurzus az alkotmányos identitás fogalmának alkalmazásáról. Chronowski Nóra és Sonnevend Pál opponensi véleménye Orbán Endre "Államszervezet és szubszidiaritás mint az alkotmányos identitás sarokpontjai az Európai Unióban" című doktori értekezéséről - a szerző válaszával, Közjogi Szemle 2020/3, 110-116.
[14] S 5/12 Holubec.
[15] "Ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles az Európai Unió Bíróságához fordulni" EUSZ 267. §.
[16] Lásd Ingolf Pernice: Sollte die EU-Kommission Deutschland wegen des Karlsruher Ultra-Vires-Urteils verklagen? PRO; ugyancsak: C-224/01, Gerhard Köbler v Republik Österreich, ECLI:EU:C:2003:513; C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA v Presidenza del Consiglio dei Ministri, ECLI:EU:C:2010:335; C-160/14, Ferreira da Silva e Brito, ECLI:EU:C:2015:565; C-168/15, Tomásová, ECLI:EU:C:2016: 602.; Kifejezetten az Alkotmánybíróság döntéseivel szemben is érvényesülő uniós jog elsődlegességének kérdéséről bővebben: C-357/19 Euro Box Promotion u.a, ECLI:EU:C:2021:1034; C-340/21 RS ECLI:EU:C:2022:99.
[17] A lengyel Alkotmánybiróság K 3/21 (X. 7.) számú döntése.
[18] Az utóbbi években Lengyelországban zajló eseményeket Sadurski a jogállamiság eróziójaként jellemezte, lásd: Wojciech Sadurski: Poland's Constitutional Breakdown (Oxford: OUP 2019). Ugyancsak kritikai megközelítéssel: Jakab András: Bringing a hammer to the ChessBoard: Why Doctrinal-Conceptual Legal Thinking is Futile in Dealing with Autocratic Regismes, Verfassungsblog 2020/06/25.
[19] Ld. C-585/18, C-624/18 és C-625/18 sz. ügyekben hozott döntések
[20] EUB döntés: 2021. március 2-i, C-824/18, A.B. et al. (Legfelsőbb Bíróság bíróinak jelölése, Lengyelország) ECLI:EU:C: 2021:153.
[21] EJEB, Xero Flor kontra Lengyelország (4907/18.), 2021. május 7.
[22] EJEE 6. cikk (1) bekezdése azokban az esetekben sérül, amikor a 2015-ös választásokat követően jogszerűtlenül kinevezett három alkotmánybíró valamelyike az eljáró tanács részét képezi. Lásd bővebben: Orbán Endre: Hazai és uniós fejlemények a bírói függetlenség értelmezése köréből, MTA Law Working Papers 2021/9.
[23] Statement of Retired Judges of the Polish Constitutional Tribunal, Verfassungsblog 2021. október 11. www.verfassungsblog.de/statement-of-retired-judges-of-the-polish-constitutional-tribunal/. Ugyancsak: The Committee on Legal Sciences of the Polish Academy of Sciences: "Resolution No. 04/2021: of the Committee of Legal Sciences of the Polish Academy of Sciences of October 12, 2021 in regard to the ruling of the Constitutional Tribunal of October 7, 2021" Verfassungsblog 2021. október 15. www.verfassungsblog.de/resolution-no-04-2021/
[24] Lengyel Alkotmánybíróság 18/04. (V. 11.) számú döntése
[25] Lengyelország elsősorban a nemzetközi közjog dualista megközelítését követi - lásd Anna Wyrozumska: Transnational Judicial Dialogue on International Law in Central and Eastern Europe (Łódz: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2017) 20-23.
[26] A lengyel alkotmány módosítására az európai letartóztatási parancs alkotmányossági felülvizsgálatával kapcsolatosan került sor, miután a lengyel Alkotmánybíróság P1/05 számú határozatában kimondta, hogy az európai letartóztatási parancsról szóló kerethatározatnak azon része, amely lehetővé tenné lengyel állampolgár kiadatását, ellentétes az alkotmánnyal. Ezt a rendelkezést változtatta meg a lengyel parlament annak érdekében, hogy biztosítsa a lengyel alkotmány összhangját a kerethatározattal.
[27] Az Európai Unióból történő kilépést az EUSZ 50. cikke szabályozza. A kilépésről történő döntés bejelentésétől számított legalább két évig, a kilépő tagállamot még kötelezik az uniós jog alapján fennálló kötelezettségei. A lengyel kilépés lehetőségéről bővebben: Herwig C. H. Hofmann: Sealed, Stamped, and Delivered, Verfassungsblog 2021. október 13. www.verfassungsblog.de/sealed-stamped-and-delivered/ Nettesheim a kizárás lehetőségét vizsgálja: Martin Nettesheim: Ein ausschluss aus der EU ist als Ultima-Ratio-Massnahme möglich, Verfassungsblog 2021. november 2. www.verfassungsblog.de/ein-ausschluss-aus-der-eu-ist-als-ultima-ratio-masnahme-moglich/
[28] A német Alkotmánybíróság 2020. május 5-i döntése (2 BvR 859/15) (a továbbiakban: PSPP-döntés) www.bverfg.de/e/rs20200505_2bvr085915.html
[29] A két döntés összevetéséről bővebben: Alexander Thiele: Wer Karlsruhe mit Warschau gleichsetzt, irrt sich gewaltig, Verfassungsblog 2021. október 10. www.verfassungsblog.de/wer-karlsruhe-mit-warschau-gleichsetzt-irrt-sich-gewaltig/
[30] Az EU-alapjogvédelem kialakulásával kapcsolatosan lásd bővebben: Orbán Endre: Alkotmányos identitás az Európai Unióban (Budapest: MTA TK 2020) 108.
[31] Jakab András Salzburgi Egyetemen 2022. február 24-én tartott előadása: Urteil des polnischen Verfassungsgerichts K3/21 (2021. október 7.): "Polen hat gezeigt, was am Ende der PSPP-Reise steht."
[32] www.bankier.pl/wiadomosc/Ponad-80-proc-Polakow-za-pozostaniem-w-Unii-Sondaz-Kantar-8186349.html
[33] Ügyszám: INFR(2021)2261.
[34] A teljesség érdekében említésre érdemes, hogy felmerülhet az a lehetséges forgatókönyv is, hogy a lengyel döntés zárvány marad a nyugdíjakkal kapcsolatos cseh döntéshez hasonlóan, illetve az is, hogy mivel absztrakt értelmezésről van szó, ezért a kötelezettségszegési eljáráson és a napi 1 millió euró összegű bírságon túlmenően semmilyen további következménye nem lesz az ügynek.
[35] Az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó kérdés az Alaptörvény E cikk (2) bekezdésére, valamint XIV. cikk (2) bekezdésére irányult.
[36] C-808/18 Commission v Hungary ECLI:EU:C:2020:1029.
[37] 32/2021 (XII. 20.) AB határozat, Szabó Marcel párhuzamos indokolása
[38] Kim Lane Scheppele: Escaping Orbán's Constitutional Prison: How European Law Can Free a New Hungarian Parliament, Verfassungsblog, 2021. december 21., verfassungsblog.de/escaping-orbans-constitutional-prison/; Chronowski Nóra - Vincze Attila: Full Steam Back: The Hungarian Constitutional Court Avoids Further Conflict with the ECJ, Verfassungsblog, 2021. december 15. verfassungsblog.de/full-steam-back/.
[39] Blutman László: Az uniós jog elsőbbsége: alkotmánybíróságok lázadása, Közjogi Szemle, 2022/1, 6.; ugyancsak a 32/2021 (XII. 20.) AB döntés kritikájaként: Orbán Endre - Szabó Patrik: A "visszafoglalás elve" Az Alkotmánybiróság 32/2021 (XII. 20.) határozata az uniós jog hazai érvényesüléséről, Közjogi Szemle 2022/2, 103-111.
[40] Láncos Petra: Passivist Strategies Available to the Hungarian Constitutional Court, ZaöRV 79(2019), 971-993.
[41] 22/2016. (XII.5.) AB határozat.
[42] A bíróságok közötti alkotmányos párbeszéd témakörét érintően bővebben: Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek, Jura 2012/2, 60-72.; a monológ kontra dialógus megkülönböztetést illetően bővebben: Vincze Attila - Chronowski Nóra: Magyar alkotmányosság az európai integrációban (HVG-ORAC 2018) 496-497.; ugyancsak: Gárdos-Orosz Fruzsina: Preliminary reference and the Hungarian Constitutional Court: a context of non-reference, German Law Journal 2015/16, 6., 1569-1590.
[43] J. H. H. Weiler: Federalism and Constitutionalism: Europe's Sonderweg, Harvard Jean Monnet Paper 2000/10.
[44] Häberle: Der kooperative.
[45] J. H. H. Weiler: Federalism.
[46] J. H. H. Weiler: On the power of the Word: Europe's constitutional iconography, I-CON, 2005/3, 173-190.
[47] Udo di Fabio: Friedliche Koexistenz, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2010. október 20. www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/gastbeitrag-friedliche-koexistenz-11057029.html
[48] Häberle: Der kooperative.
[49] Di Fabio: Friedliche.
[50] Bővebben: Ingolf Pernice: Multilevel constitutionalism and the crisis of democracy in Europe, European Constitutional Law Review, 2015/11, 541-62.
[51] Erika de Wet: The constitutionalization of public international law, in: Michael Rosenfeld - Sajó András (szerk.): Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (Oxford: Oxford University Press 2012), 1209-1230.; Antje Wiener (ed.): Global constitutionalism: human rights, democracy and the rule of law, in: Global Constitutionalism (Cambridge: Cambridge University Press 2012/1) 1-15.
[52] Varga Zs András: Respect of national identites as european value - European aspects of constitutional identity of Hungary, Alkotmánybírósági Szemle, 2020/Különszám.
[53] C-62/14, Gauweiler, ECLI:EU:C:2015:400, 53-65. Ultra vires esetekben a vizsgálat mércéje nagyon hasonló az Európai Bíróság és a tagállami alkotmánybíróságok számára.
[54] Case C-105/14, Taricco, ECLI:EU:C:2015:555.
[55] di Fabio: Friedliche.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző ügyvéd, megbízott oktató; PPKE JÁK.
Visszaugrás
