Csodálatomat szavakba öntve arra szeretnék most vállalkozni, hogy a magyar olvasóközönségnek bemutassak egy olyan közigazgatási jogi kézikönyvet, amely Németországban 2021-től kezdve 12 kötetben jelenik meg - a szerkesztők szándéka szerint 2028-ra.[1] E kötetenként ezerkétszáz oldal körüli terjedelmű tudományos vállalkozás egyszerre töltheti el csodálattal, irigységgel és frusztrációval a magyar közigazgatási jog tudományát hivatásszerűen művelőket. A szerkesztők szándékuk szerint e kötetekkel a német közigazgatási jogtudomány névjegyét is le szeretnék tenni külföldön, ami a bemutatást különösen is indokolttá teszi.
Egy német nyelvű mű bemutatását lényegessé teszi az is, hogy a közjog tudományát sehol a világon nem művelik olyan dogmatikai alapossággal és mélységben, mint Németországban. A közjogtudomány nyelve még mindig nem kizárólag az angol, sőt azt kell, hogy mondjuk, a némettel ellentétben az angol nyelv nem is alkalmas sok esetben a fogalmi finomságok érzékeltetésére. Ennek természetesen komoly okai vannak, amelyek a német jogtudomány jellegzetességeihez kapcsolódnak. A német közjogi dogmatika számos területen alapvető hatást gyakorolt nemcsak Európa számos országának közjogára, hanem tulajdonképpen az egész világra kiterjedően. Ennek egyik - ha nem legnyilvánvalóbb - jelensége a német alkotmánybírósági dogmatika exportja a világ számos alkotmánybíróságának gyakorlatába.[2] Elég saját hazánk táján szétnézni: a magyar Alkotmánybíróság első két évtizedében nagyon nagy mértékben támaszkodott a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) gyakorlatára. Terminológiánkban ez egyértelmű, a jogászi gondolkodásmódban és kultúrában, sajnos, a negyven év lemaradás miatt persze csak távolról követhető. A közigazgatási jog szűkebb területére evezve is egyértelmű a német jog modelladó jellege. Közelebbi kutatási témámban, a közigazgatási bíráskodás területén leginkább a német modell terjedt el Európában, nemcsak a bírósági szervezet, hanem a közigazgatási perjog intézményei is sok helyen átvételre kerültek. Sokatmondó, hogy Eberhardt Schmidt-Aßmann-nak, a német közigazgatási jog doyenjének a közigazgatási jog általános részének rendszerképző jellegéről szóló korszakos monográfiáját[3] az elmúlt két évtizedben több tucat nyelvre fordították le. A német dogmatika ilyen széles körű recepcióját természetesen az igen bőkezű német kultúrdiplomácia, a számtalan rendelkezésre álló ösztöndíjlehetőség is jelentősen segíti.
Ebben természetesen annak az egyáltalán nem elhanyagolható jellemzőnek is jelentős szerepe van, hogy a német tudományfinanszírozás még ínségesebb időkben is olyan szintű, hogy - németesen megfogalmazva - garantálja a tudomány szabadságának lényeges tartalmát: az
- 356/357 -
egyetemi professzoroknak van idejük és kapacitásuk igen sok energiát fektetni a kutatásba. Ez nemcsak abban áll, hogy a fizetésük lehetővé teszi, hogy ne kelljen másodállást vállalniuk (amit nemcsak mi, de például sok francia kolléga sem mondhat el magáról), és nem kell heti tizenöt-húsz órát vagy még többet tanítaniuk, idejük nagy részét az órákra való készüléssel és azok megtartásával töltve. A könyvtárak igen magas színvonalú ellátottságát is meg kell említenünk, és bizonyosan azt is, hogy mindig többfős hallgatói és posztgraduális munkatársi "háttérország" áll egy-egy professzor rendelkezésére, ami mind az oktatási, mind a tudományos munkát igencsak megkönnyíti. És nyilván nagyon sokat számít az a versenyhelyzet, amely a német közjogászok között fennáll: csak a Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer (a német közjogászprofesszorok egyesülete) több mint nyolcszáz tagot számlál, s egyetemi katedrát és azzal együtt professzori címet csak meghívásos alapon kaphat bárki. Mindez nemcsak a kutatás minőségét, hanem az elmélyült, egy-egy apró részlet kutatásának lehetőségét is nagyban fokozza. Ehhez hozzájárul, hogy Németországban nem ismeretes az a mesterséges szétválasztás, ami nálunk létezik, és így a közjog területén működő tanárok egyaránt foglalkoznak alkotmányjogi, európai közjogi és közigazgatási jogi kérdésekkel, ami szintén gazdagítja a közigazgatási jog tudományát.
Ha tehát meg akarjuk tudni, mi a "state of the art" a közigazgatási jogtudomány területén, e kézikönyv nagy segítségünkre lehet. Dióhéjban (vagy inkább termetes görögdinnye-héjban) tartalmazza (majd) a közigazgatási jogtudomány 21. század első negyedére elért eredményeit.
Ilyen állapotokról hazánkban persze még csak álmodozni sem lehet, a kötetek éppen ezért sok szempontból hiánypótló jellegűek a magyar olvasó számára. Morzsákat ebből még a németül nem tudó kollégák is kaphatnak, hiszen minden fejezet végén található egy angol nyelvű absztrakt, amely összefoglalja a fejezet legfőbb téziseit. A kézikönyv nemcsak bemutatja a közigazgatási jogtudomány főbb eredményeit, hanem rendszerbe is szervezi mindezt a tudást, ami természetesen további szinergiákat és újabb kutatási témákat hoz felszínre. S ezzel egyúttal utat is mutat a magyar közigazgatási jog tudományát művelőknek: merre, hogyan lehet és kell továbblépni a kutatások terén. Nem tisztem a magyar közigazgatási jogtudomány állapotának elemzése, annyit azonban bizton leszögezhetünk, hogy a kézikönyv rendszeres forgatása jelentősen kitágíthatja a perspektívánkat, valamint sok káros berögzültség elhagyására ösztönözhet bennünket.
A kiadvány a német közjogászok jelentős részét kívánja bevonni a vállalkozásba. A két szerkesztő, a heidelbergi egyetem közjogász professzora, Wolfgang Kahl és az würzburgi egyetem közjogász professzora, Markus Ludwigs hatalmas szerkesztői munkát végeztek. A kézikönyv tudományos tanácsában 8 tekintélyes közjogász található, akik többsége legfelsőbb bírósági pozíciókat is betölt vagy betöltött: Andreas Voßkuhle volt alkotmánybírósági elnök mellett Peter M. Huber müncheni, valamint Paul Kirchhof heidelbergi professzorok, volt alkotmánybírák, valamint Astrid Wallrabenstein frankfurti professzor asszony, alkotmánybíró és Thomas von Danwitz, az Európai Unió Bíróságának bírája. További tagok Indra Spiecker genannt Döhmann frankfurti és Sabine Schlacke greifswaldi professzor asszonyok. Mind a nemek, mind az életkor szempontjából vegyes bizottságról van tehát szó.
Mintegy 250, elsősorban német közjogász professzor tervezett közreműködésével készül a 12 kötet.[4] Az első négy, már megjelent kötetben összesen 122 fejezet található,[5] kötetenként átlagosan 30 fejezettel (§-sal), amelyek 5, illetve 6 részbe vannak rendezve.[6] Egy-egy ilyen gondolati egység 3-10 fejezetet tartalmaz. A kötet egyes fejezeteinek tagolása természetesen egységes képet mutat: A, B, C betűkkel jelölt részekre oszlik, ezek pedig római számmal jelölt fejezetekre. A fejezeteken belül az utolsó tagolási egységet tipikusan ezek, de gyakorta az arab számmal jelölt címek jelentik.[7]
A kivitelezés módfelett igényes, a német kézikönyvek megszokott minősége: Biblia-papírra, viszonylag kis betűvel, sűrűn szedve, de jól olvashatóan és nemcsak széljegyszámokkal, hanem széljegycímekkel is elláttak minden bekezdést. A tartalomjegyzéket követően először a rövidítések jegyzéke található, majd egy bibliográfiai összefoglaló azon könyvekről, amelyeket csak rövidítve idéz mind a 12 kötet, tehát a közjogi irodalom referenciaműveinek tekinthetőek. Ez a felsorolás 25 oldal hosszú, és 6 fejezetre tagolva sorolja föl a német köz(igazgatási)jogra vonatkozó legfontosabb irodalmat: I. Fejezetében az európai és nemzetközi jog, illetve a jogösszehasonlítás területén fellelhető, és a kötetek által rendszeresen hivatkozott német nyelvű tankönyveket, kézikönyveket és monográfiákat, aztán kommentárokat. A II. Fejezet az alkotmányjog (Németországban "államjog", azaz "Staatsrecht") területén sorolja föl alfejezetekbe szedve a tankönyveket, kézikönyveket, monográfiákat, majd pedig a kommentárokat. Az irodalomjegyzék III. Fejezete sorol-
- 357/358 -
ja föl először az általános közigazgatási jog, közigazgatástan és közigazgatási felelősségi jog területén mérvadó tankönyveket, kézikönyveket és monográfiákat. Ez három oldalnál valamivel több, majd egy oldalban a kommentárok következnek. E fejezet 2. alfejezete a közigazgatási perjog területén gyűjti össze a tankönyveket, kézikönyveket, monográfiákat, és kommentárokat összesen két oldalban, majd a IV. Fejezet a különös közigazgatási jog területének szakirodalmába kalauzol: először átfogó kötetek, majd az építési jog, adatvédelmi jog, pénzügyi és adójog, önkormányzati jog, közszolgálati jog, közjogi gazdasági jog és szabályozási jog, rendőrségi és rendészeti jog, szociális jog, végül pedig a környezetvédelmi jog területének legfontosabb referenciaművei következnek. Az V. Fejezet a közigazgatás, a közigazgatási jog és az alkotmányjog történetének hasonló műveit foglalja össze röviden, a VI. fejezetben egyebek cím alatt a governance-teóriák, illetve a jogi módszertani, jogelméleti könyvek, valamint egy BGB-kommentár következnek. A rövidítésjegyzékben 38 oldalon vegyesen találhatóak nemzetközi, uniós jogi, német jogforrások, szervezetek, folyóiratcímek rövidítései és természetesen a bevett rövidítések, illetve az elsősorban a lábjegyzetekben használt különböző rövidítések.
Természetesen a szerkesztők gondosan megtervezték mind a 12 kötet tartalmát, címeikről már a fülszöveg tájékoztatást ad. Az első két kötet tulajdonképpen - ahogy a címük is utal rá - egy-egy összefoglaló, az alapvetéseket tartalmazó kötet, amelyekhez hét, illetve három kötet kapcsolódik. Így az első kötethez kapcsolható a Közigazgatás és alkotmányjog, Az egyén státusza és az eljárások, a Mércék[8] és tevékenységformák, Közigazgatási jog és magánjog, Feladatok, szervezet és közdolgok, a Kontroll és végrehajtás, valamint Az állam felelőssége kötetek. És Németországban mi sem természetesebb, mint hogy a másik összefoglaló kötet az európai és nemzetközi közigazgatási jog alapvetését tartalmazza, amely tanokat részletesen három kötet dolgozza fel, Az európai "közigazgatás-szövetség" joga, Az Unió saját közigazgatási joga, valamint Nemzetközi közigazgatási jog témákra csoportosítva. Azt hiszem, már a címek is rámutatnak arra, hogy milyen nagy hozadéka van annak, ha valaki ilyen mélységben, ilyen megközelítésben foglalkozik az európai közigazgatási joggal.
A szerkesztők - és velük együtt a szerzők - sajátos látásmódot szeretnének közvetíteni: azt a felfogást, amely a közigazgatási jogot egyfelől szerves egységként, ugyanakkor interdependenciáival és interakcióival együtt szemléli. Vagyis nem(csak) a közigazgatási jogot mutatja be statikus állapotában, hanem képet szeretne adni arról a hallatlanul nagy dinamikáról, ami a közigazgatási jogot jellemzi. A közigazgatási jog ugyanis nem magában létezik. Egyfelől szorosan összefügg a nemzetközi, illetve az európai uniós közigazgatási joggal: nem kis részét a nemzeti közigazgatási jognak ezek határozzák meg, és nemcsak a kötelező uniós jogi jogforrások és nemzetközi szerződések révén. Ez különösen is igaz az ágazati közigazgatási jogra, sok területen a nemzetközi gazdasági közjog és az uniós politikák és közjog olykor teljes mértékben determinálják a nemzeti jogot. Az ágazati közigazgatási jog pedig óhatatlanul visszahat az általános közigazgatási jogra, de nyilván a másik irányban is működnek ilyen mechanizmusok, gondoljunk csak pusztán az információáramlásra vagy az eljárásjogra. Ezeket az interdependenciákat és kölcsönhatásokat a legapróbb részletekbe menőkig elemzik az eddig megjelent négy kötet 122 fejezetének szerzői. Ugyanígy nem hagyják figyelmen kívül az eljárási jog és az anyagi jog interdependenciáit, és az interdiszciplinaritást sem, amelyet elsősorban a módszertan hordoz.
E kiadvány szervesen illeszkedik a német közigazgatási jogtudomány fejlődésének folyamatába. Érdemes az opus egyes fejezeteit is segítségül hívva felidézni ezt az elmúlt két évszázadban bejárt utat.[9] Maga az opus sem a közigazgatási jog, hanem annak tárgya, a közigazgatás bemutatásával kezdődik, méghozzá Historie című első részében 6 fejezetben, amelyek hívószavai a kora újkori Policey-államtól kezdve a hosszú 19. század, a Weimari Köztársaság és a nemzetiszocialista idők, majd a megszállás és az újraegyesítés. Természetesen a közigazgatási jogról is nagyon sok szó esik e fejezetekben, az egyes korszakok fontos jellemzői mind részletesen - és a jelenlegi fogalmainkat is bele-vissza vetítve - kerülnek bemutatásra. Ezek a történeti fejezetek szépen illusztrálják azt, hogy a közigazgatás szervezete, személyzete, feladatai és az általa használt (jogi) eszközök milyen szoros összefüggésben állnak egymással, és milyen nehéz is azt eldönteni, hogy például egy tankönyv milyen sorrendben mutassa be ezeket az egymástól elválaszthatatlan elemeket. E fejezetekben is váltakozóan az alkotmányos berendezkedés, a közigazgatási szervezet, vagy éppen az általa ellátott feladatok és a köztisztviselők felől rajzolódik ki a korabeli közigazgatási jog képe. Természetesen magáról a közigazgatási jogról is esik szó, bár mivel az a 12 kötet valamennyi fejezetének ilyen-olyan aspektusból a tárgya, ezért helyesen magára a
- 358/359 -
közigazgatásra koncentrálnak e történeti fejezetek.[10] Így a "Policey-jog" kapcsán leírtak még világosabbá teszik, hogy a Policeystaat rendőrállamkénti fordítása helyett miért inkább a rendészet szó használata indokolt, ahogyan az is kiviláglik, hogy miért nem beszélhetünk ekkor még a modern értelemben vett közigazgatási jogról. Ez a rendészeti jog ugyanis ekkor még valóban alapvetően olyan, a címzettek magatartásának "irányítására, kormányzására" irányuló normák (Steuerungsnormen) összessége, amelyek címzettjei vagy valamilyen magatartás tanúsítására, vagy az attól való tartózkodásra kötelesek.[11] Még nem polgárok a címzettek, hanem alattvalók, akiknek nincsenek jogaik, hanem esetleg reflexhatások révén tűnik úgy, hogy jogaik vannak; nem állnak jogviszonyban az állam szerveivel, hiszen azoknak velük szemben kötelezettségeik nincsenek. Nagyon érdekes arról olvasni, ahogy ez a "rendészeti jog" a magánjogon belül alakult ki - elsősorban az oktatásban -, a kameralisztika és a rendészettudomány számára lényeges magánjogi szabályok rendszerezett bemutatása iránti igényből táplálkozva.[12] Mindez Otto Mayer és Lorenz von Stein - már a következő korszakhoz köthető - művei egyes központi gondolatainak ismertetése révén válik világossá.[13]
A "hosszú 19. század", valamint a Weimari Köztársaság közigazgatását a szerzők a német történelem fontos állomásainak prizmáján keresztül, elsősorban a közigazgatási szervezetrendszer fokozatos differenciálódásával mutatják be, amely részben az államszervezet alakulásából, részben pedig az állami feladatok szaporodásából adódott. E korszakokban, elsősorban a 19. század második felétől kezdve, majd Otto Mayer által káprázatos rendszerbe foglalva[14] alakult ki tulajdonképpen a német közigazgatási jog máig meghatározó módszertana, amelyről külön fejezet szól.[15] A nemzetiszocialista sötét korszak után a német közigazgatás máig meghatározó mérföldköveit foglalja össze Ulrich Stelkens két történeti fejezetben a második világháborút követő időktől kezdve a közelmúltig, a kettő közötti cezúra pedig az újraegyesítés. Az első - és máig legfontosabb - az alaptörvény elfogadása nyomán végbement alkotmányosodás (Konstitutionalisierung).[16] Természetesen a Grundgesetz, a német szövetségi alkotmány épített a közigazgatási jogra, de az alapjogok teljesen átszabták azt a szövetségi alkotmánybíróság hatékony működésének köszönhetően. Innentől mindenképpen alaptétel, amely a jogalkotás és a jogalkalmazás mellett az elméletet is teljesen áthatja, hogy "Verwaltungsrecht ist konkretisiertes Verfassungsrecht".[17] Az újraegyesülésig tartó fejezet a német alaptörvény, a Grundgesetz 19. cikkének (4) bekezdésében foglalt, a közigazgatással szembeni (hatékony) jogvédelem követelménye különböző hatásirányait vázolja fel, és domborítja ki aztán az öt szövetségi bíróság szövetségi szintű egységesítő munkáját, és az ötosztatúvá[18] alakult bírói út jelentőségét. Eme időszak közigazgatási jogot ért legfontosabb további három behatását is elemzi a fejezet, úgymint az általános közigazgatási jog kodifikálását és konszolidálását, a környezetvédelmi jog kialakulását, valamint a katonai szolgálat megtagadásával és a menekültekkel kapcsolatos eljárások térnyerését. Az utolsó történeti fejezet, amely az újraegyesítéstől napjainkig vezet, azt az ívet szemléli madártávlatból, amelyet a most elemzett négy kötet fejezetei - illetve majd a később megjelenő kötetek - részletesen, egyes fogalmakra és jogintézményekre lebontva vizsgálnak.[19] Persze a közigazgatási jog fejlődésének e mozzanatai 1990-től kezdve Magyarországon is többé-kevésbé megfigyelhetőek, kivételt képez azonban az a rész, amely per se az újraegyesítés jogtechnikai aspektusaival, ti. a nyugatnémet jogrendszer hatályának a volt keletnémet területekre való kiterjesztésével, illetve a keletnémet jogrendszer kivezetésével foglalkozik.[20]
Ennek a korszaknak a "terméke" (mérföldköve) az a reformfolyamat, amely az 1990-es évek első felében indult, és azóta meghatározóvá vált: ez az úgynevezett új közigazgatási jogtudomány (Neue Verwaltungsrechtswissenschaft). Ennek koncepcióját és módszereit, amelynek lényege tulajdonképpen abban áll, hogy igyekszik az Otto Mayer-i koncepciót, a jogi módszertanra épített zárt rendszert meghaladni, szintén külön módszertani fejezet mutatja be.[21] Ez a reformfolyamat több forrásból táplálkozik, mindenképpen meg kell említenünk Eberhardt
- 359/360 -
Schmidt-Aßmann[22] és Gunnar Folke Schuppert[23] egy-egy e szempontból igen jelentős művét. Tulajdonképpen e két szerző közigazgatási joggal kapcsolatos koncepcionális megközelítését szintetizálta és vitte tovább az a talán sokak által ismert Grundlagen des Verwaltungsrechts című háromkötetes kiadvány, amelyet nem kevesen a közigazgatási jog "Bibliája"-ként, a köznyelvben röviden csak mint Grundlagen (alapvetések) emlegetnek. E kezdeményezés az új közigazgatási jogtudomány[24] fogalmához köthető, és az 1., illetve 2. kiadásban Eberhardt Schmidt-Aßmann heidelbergi professzor, Wolfgang Hoffmann-Riem hamburgi professzor és volt alkotmánybíró, valamint a náluk sokkal fiatalabb, de addigra a német szövetségi Alkotmánybíróság legfiatalabb elnöke, a freiburgi közjogász professzor Andreas Voßkuhle - mindhárman konzseniális jogtudósok, a reformfolyamat fő motorjai - szerkesztésében jelent meg.
E háromkötetes, szintén hatalmas kézikönyv harmadik kiadása idén jelent meg, immár két kötetbe sűrítve, az alapító szerkesztők helyett Andreas Voßkuhle mellett Christoph Möllers és Martin Eifert berlini professzorok szerkesztésében.[25] Az általam most elemzendő kézikönyv valamelyest más logikát követ, kifejezetten hangsúlyozva, hogy nem akar egy bizonyos irányzatot képviselni, hanem a német közigazgatási jogot és jogtudományt annak sokszínűségében szeretné bemutatni. Ugyanakkor jól felismerhetően, ezer szállal kötődik a "Grundlagen"-hez, ám ez szükségszerű, hiszen e mű tárgya is ugyanaz: a közigazgatási jog. A 12 kötet tulajdonképpen ugyanazon témáknak részletesebb, még szerteágazóbb kifejtését tartalmazza, azzal, hogy az első két kötet - akárcsak a Grundlagen, szintén Grundlagen megjelöléssel - az alapvetéseket tartalmazza, és az ezeket követő tíz kötet pedig a közigazgatási jog egy-egy aspektusát fejti ki részletesebben. Ez nem is lehet másként. Természetesen a részletesebb kifejtés, illetve az inter- és intradiszciplinaritás,[26] valamint a nemzetközi és európai jogi beágyazottság még hangsúlyosabb jelentősége másfajta elrendezést is követel.
A történeti meghatározottságot követően a közigazgatási jog másik lényeges koordináta-rendszerével találkozunk: a második rész a közigazgatási jog jogrendszerbeli helyét vizsgálja, vagyis azt, hogy milyen rétegei és forrásai vannak a jognak, amelyek hatással vannak a közigazgatásra. A jogforrásokról szóló fejezetben természetesen nem csupán a közigazgatási jog alaki jogforrásairól esik szó, hanem olvashatunk jogelméleti és fogalmi alapvetésről, a jogforrástan funkcióiról és rendezőelvekről, valamint a jogalkotással kapcsolatos fejlődési irányokról, köztük a parlament szerepének jogalkotásban való visszaszorulásáról, vagy éppen a bíró alkotta jog szerepéről, illetve a normakollíziók gyakoribbá válásáról is. Az íratlan jogi normák és a "nem-jog" (technikai és egyéb, nem állami szereplők alkotta normák) is tárgyalásra kerülnek. A jogi rétegek a közigazgatási jog európaizálódásáról, nemzetköziesítéséről, az alkotmányjog és a közigazgatási jog közötti kölcsönhatásokról szóló fejezetekben tárulnak fel.
A közigazgatási jog külső meghatározó keretei felől ezt követően továbbléphetünk magára a közigazgatási jogra. Az első ezzel foglalkozó rész a "fogalmak és viszony(ítási pont)ok" dialektikusan, fogalmi párokon keresztül kívánja meghatározni a közigazgatási jogot. Elsőként a közigazgatás és a közigazgatási jog párosa kerülnek alaposabb vizsgálat alá, amely fejezet igen érdekes fejtegetéseket tartalmaz egyfelől a közigazgatás, majd pedig a közigazgatási jog fogalmi problémáiról, és a két fogalom egymástól való elhatárolásának okairól, illetve olyan megközelítésekről, amelyek e két fogalmat egységként próbálták kezelni - itt ismét történeti ívet látunk a rendészettudománytól a Neue Verwaltungsrechtwissenschaftig fellelhető különböző irányzatokról.[27] Ezt követően az általános és különös közigazgatási jog következik, majd pedig - tulajdonképpen a közigazgatástudományon belüli intradiszciplinaritásra helyezve a hangsúlyt - a közigazgatási jog és a közigazgatástan sajátos, az idők folyamán folyamatosan átalakuló, leginkább az elhatárolás kérdéseiről szóló viszonya. Talán kissé meglepő a következő fogalompár, hiszen máshogy viszonyulnak egymáshoz, mint az azt követő megszokott párosok, a magánjog-közigazgatási jog vagy a büntetőjog-közigazgatási jog páros. Nem véletlen, hogy Jan Ziekow a közigazgatási jog és
- 360/361 -
közigazgatási perjog[28] fogalompárt rögtön trióvá bővítve a közigazgatási eljárásjogot közéjük ékeli, hogy aztán a közigazgatás(i jog) procedurális aspektusaira irányítsa a figyelmet, majd a közigazgatás, illetve a közigazgatási bíráskodás, és a rájuk vonatkozó jog közötti viszonyokat elemezze.[29]
Különösen is érdekes lehet a magyar olvasók számára az e részt záró fejezet, amely immár a német közigazgatási jogot állítja párba összefoglalóan a külföldi közigazgatási joggal.[30] Ez tulajdonképpen egy összehasonlító közigazgatási jogi fejezet, hiszen elsőként a közigazgatási jogösszehasonlítás módszertani alapjait és kihívásait mutatja be, amelyek mind a közigazgatási jog nemzetenként eltérő jellegéből következnek - ez persze más jogterületeken sincsen olykor máshogy. Ezt követően egyfelől a közigazgatási jogban tapasztalható közös fejlődési vonalak és a németeknél hagyományosan vizsgált német-francia-angol triász jellegadó különbségei, nemzeti sajátosságai kerülnek terítékre. Gernot Sydow igen érdekes aspektusból, a governance-elmélet, illetve a rendszerelmélet felől hasonlítja össze a közigazgatási jogrendszerek szerkezetét meghatározó főbb jellemzőket. Ezek a közigazgatási tevékenység hatalommegosztásban elfoglalt helye, a közigazgatási jog rendszerezésének, valamint az európaizálódási impulzusok feldolgozásának módja, a szervezeti jog alapjai és a közigazgatással szembeni bírói jogvédelem, illetve egyéb kontrollmechanizmusok rendszere. Mindebből egyfelől szépen levonhatóak következtetések a rendszerszintű döntések funkcionális összefüggéseire, másfelől pedig a jogállami demokratikus közigazgatási joggal kapcsolatos döntések konvergens jellegére vonatkozóan.
A következő, negyedik nagyobb rész a minden tankönyv magját képező Handlungsformen című egység, amely valamelyest más, mint a Magyarországon bevett "tevékenységfajták". Erre még sajnos a hazai irodalomban megfelelő szó sem nagyon alakult ki [a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) a cselekmény fogalmát tulajdonképpen erre használja]. E fejezetekben olvashatjuk, hogy melyek a közigazgatás tipikus cselekvési formái, amelyeket a közigazgatás funkciói és feladatai alapján klasszifikáltak. Először a beavatkozó közigazgatásról esik szó, aztán a szolgáltató közigazgatásról, amely mára jóval több, és az alkotmányosodás következtében nagyon más is, mint az itthon is ismert forsthoffi Daseinsvorsorge koncepciója.[31] Ezt követően képet kapunk a tervező közigazgatásról, az infrastruktúra-igazgatásról, garantáló és szabályozó közigazgatásról, és végül "információigazgatásról". A magyar olvasó számára is nagy haszonnal kecsegtetnek ezek a fejezetek, különösen, ha rendszerbe szeretné foglalni a közigazgatási jogot, és nem csupán egy szeletét kívánja tanítani. Az ELTE Jogi Karán például a hatósági jogalkalmazás egyeduralmát megszüntetve, egy félévet annak szentelünk, hogy a közszolgáltatás-szervezés alapjaiba is bevezessük a hallgatóinkat,[32] így túl azon, hogy megtanulják, hogy milyen hatósági eszközökkel avatkozik be a közigazgatás, és hogyan nyújt ellátásokat (azaz állapít meg jogokat és kötelezettségeket), illetve igazol adatokat, vezet nyilvántartásokat, túllépve a hatósági jogalkalmazáson a tervezés, infrastruktúra-igazgatás és (piac)szabályozás alapjairól is hallanak, sőt a különös részi "referenciaterületeken"[33] ezen eszközök dinamikus működését is megismerhetik. E cselekvésformákról író szerzők itt már szerves egységekbe rendezve mutatják be azt az eszközapparátust, amellyel a közigazgatás a rá háruló különböző jellegű feladatokat megoldani próbálja.
E kötet a magyar olvasók számára talán meglepő, de mint arra már utaltunk, Németországban a közjog szerves egységét nem választják mesterségesen szét. Szerencsére nálunk is egyre inkább vannak határátlépések, amelyek ezt a helyzetet orvosolni kívánják. Ugyanakkor az Németországban is nagy előrelépés, hogy nem csupán az uniós jogról esik e helyütt szó, hanem az összeurópai, sőt a globális szint is megjelenik a másik alapvetéskötetben - de a joganyag terjedelméből adódóan is elsősorban az uniós jog hangsúlyos itt. Vannak fejezetek, amelyek ezen messze túlmutatnak, mint például az európai közigazgatási bírósági együttműködésről vagy az európai közigazgatási szövetségről[34] szóló fejezetek. Természetesen a nemzeti identitás toposza is előkerül már e helyütt.
- 361/362 -
A második kötet logikai felépítése - amennyire a valamelyest eltérő matéria miatt lehetséges - hasonlít az első kötetére. Ugyanakkor a történeti rész a német közigazgatás-tudomány európaizálódásával indít, és ezt követik a történeti visszatekintés, a hatáskörelosztás és a hatáskörgyakorlás témái. Fogalompárként itt egyfelől az uniós közigazgatási jog és az Unió saját közigazgatási joga, másfelől a német közigazgatási jog és az uniós közigazgatási jog jelenik meg. Ezt követően ebben a kötetben is a jogforrások és a jogi rétegek kerülnek elemzésre, majd az európai és a nemzetközi közigazgatási jog elvei és módszerei.
Utóbbiakat az uniós közigazgatási joggal nem foglalkozók is nagy haszonnal forgathatják, külön ki kell emelni itt Karl-Peter Sommermann fejezetét,[35] amely a jogösszehasonlítás mint módszer jelentőségéről szól. E fejezet történeti fejlődésében elemzi a közigazgatási jog terén végzett összehasonlítást, s mutatja be, hogy a közigazgatási jogban annak születésétől kezdve milyen jelentősége volt, bár gyakorta kisebbségben voltak azok, akik e módszer szükségességét állították, hiszen ellentétben az alkotmányjoggal, sokan a nemzeti jelleg megjelenése fő területének tartották a közigazgatási jogot. Természetesen már ekkor is sokak számára jelentett inspirációt - és persze reformtörekvéseik alátámasztását is - más nemzetek megoldásainak vizsgálata. Ezt a magyar szakirodalom is alátámasztja, elég csak például a közigazgatási bíráskodás megteremtése körüli korabeli szakirodalomra utalni,[36] illetve a különböző tervezetek szintjén is végbement "transznacionális recepciófolyamatra", amely igen sok hasonlóságot mutat fel a bemutatott német, olasz, és francia folyamatokkal.[37] A fejezet következő részében a jogösszehasonlítás európai integrációs folyamatokban játszott szerepéről esik szó, majd külön rész foglalkozik az európai egyezményi jog (transznacionális nemzetközi jog) közigazgatási jogi alapvetéseivel, amelyben a fő szerepet az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EEJE) és az Európa Tanács ajánlásai, illetve más nemzetközi szerződések játsszák, egyfajta összeurópai sztenderdek létrehozásával. Szó esik a jogösszehasonlításhoz köthetően kialakult nemzetközi összehasonlító közigazgatási jogtudomány kialakulásáról, és ennek főbb fórumairól és a jogászképzésre gyakorolt hatásáról.
A második kötet is a nemzetek feletti közigazgatási fellépés jövőbeli kihívásairól szóló kitekintéssel zárul, amelyben az általános európai és nemzetközi kilátások mellett az uniós (saját) közigazgatási jogi kodifikációs törekvések is külön fejezetet kaptak az elmúlt évtizedben lendületet nyert, de aztán némiképpen takaréklángra került ReNEUAL kezdeményezés egyik német kulcsemberének tolmácsolásában.[38]
Ez a kötet - a magyar közjogtudomány már jelzett "szétválasztó" felfogása miatt - szintén egy Magyarországon keveset alkalmazott perspektívát érvényesít, miközben a témák persze a magyar közigazgatási jogtudományban is jelen vannak kisebb-nagyobb intenzitással .[39] Elsőként az alkotmány mint a közigazgatási jogi cselekvés kerete kerül bemutatásra, méghozzá először természetesen a többszintű alkotmányosság fogalma felől, aztán pedig az európai jogközösség koncepciója és gyakorlati megvalósítása Voßkuhle volt alkotmánybírósági elnök olvasatában, akinek ma is szívügye az alkotmányos párbeszéd. Az ezt követő két rész először a szervezeti, aztán pedig az alapjogi vonatkozásokat mutatja be. A demokratikus legitimáció és az önkormányzatiság részben e fogalmak különböző vonatkozásai számos aspektusból megjelennek, így szó esik a kormányzati rendszertől független ügynökségektől kezdve a köztestületekig mindenfajta szervtípusról. Igen érdekes koncepciót követ a tizennegyedik rész, amely a "Jogállami kötöttségek, különösen az alapjogok" címet viseli. Ebben szó esik egyfelől a jogállamiság európai közigazgatási jogban betöltött szerepéről, azután pedig az alapjogi kötöttségek kiterjedt rendszeréről: az uniós, illetve német közigazgatási jog alapjogi meghatározottságáról, de azokról az alapjogi kötöttségekről is, amelyek a közigazgatásra a magánjogi eszközök használatakor vagy éppen a digitalizációval kapcsolatban jelentkeznek. Különösen izgalmas a leginkább a korábban besonderes Gewaltverhältnisnek (sajátos hatalmi viszony) nevezett helyzet alapjogi vonatkozásairól felrajzolt rendszer, amely tulajdonképpen a szervezeti hatalmon alapuló hatalmi viszonyokban álló természetes személyek helyzetének alapjogi kérdéseiről szól, amely témáról így talán a kortárs magyar szakirodalomban csak egy-egy részterületre nézve lehet olvasni: ide elsősorban a közhivatalt viselő személyek és a tartós közintézeti jogviszonyokban álló személyek tartoznak (és tulajdonképpen még a büntetés-végrehajtási intézetekben fogvatartottak is).[40] Az
- 362/363 -
alapjogi meghatározottságon túl a leglényegesebb kapcsolódó alkotmányos elvek is megjelennek, úgymint a törvény elsőbbsége és a törvényi felhatalmazottság jelentősége, az egyenlőség, az arányosság vagy éppen a jogbiztonsággal párban a - nálunk igencsak elhanyagolt - bizalomvédelem kérdésköre.
A német közigazgatási jogot számos ponton érintő föderalizmus kérdésköre a következő alkotmányjogi meghatározottság, amelyet külön részben tárgyal a kötet, amit egy olyan rész követ, amely a közigazgatás államban betöltött szerepét vizsgálja elsősorban a különböző államcélok és az állami működést meghatározó alkotmányos kötöttségek felől.[41] Végül, a kötet zárásaként a jövőbeli kihívások helyett - a már önmagában is egy nagy jövőbeli kihívást jelentő - közszolgálat kerül tárgyalásra.
A negyedik kötet tulajdonképpen az egyént (pontosabban a külső jogalanyt) állítja középpontba. Az eddig kötetekkel ellentétben ennek a kötetnek csak két része van, de azok három, illetve két alrészre tagoltak. Az első alrész az egyén státuszával foglalkozik. Itt egy igen sajátos német nézőpont érvényesül, hiszen mi más képezhetné e téma alapját, mint az a felfogás, amelynek e téren az origója a szubjektív közjogi jogosultság fogalma. Az első alrésznek több fejezete e jogosultság kialakulásával, fejlődésével, típusaival, az uniós jog behatásaival, s egyáltalán az uniós jogban betöltött szerepével, valamint annak összehasonlító jogi elemzésével foglalkozik, így minden olvasó megértheti ennek a sajátos német felfogásnak a lényegét és képet kaphat arról, hogy európai szinten milyen átrendeződési folyamatok mennek végbe ezen a területen. Természetesen a jogos érdekek és a konfliktusrendezési metódusok is tárgyalásra kerülnek. Ehhez kapcsolódó, de kisebb hangsúlyt kapó kérdéskör a közigazgatási jogviszony, amelyet három fejezet elemez: egy általános jelleggel, egy az eljárási jogosultságok felől, egy pedig a belső szervezeti viszonyokra nézve. A következő alrész már mozgásba hozza e fogalmakat, és az eljárásjog, perjog általi érvényesíthetőséget vizsgálja. Itt rögtön az alanyi közjogi jogosultságoktól távol eső kérdések jelennek meg. Személyes kedvencemmel, a versenytársi keresettel indít ez a rész.[42] Ez a magyar jogban perjogilag még mindig kevéssé kidolgozott konstelláció, holott a gazdasági közigazgatás az uniós jogi meghatározottságra tekintettel nálunk is számos ilyen helyzetet ismer, ahol a versenytársak különböző perjogi eszközökkel próbálnak versenyben maradni, illetve onnan a versenytársaikat kiszorítani, vagy újra "nyeregbe kerülni". Ez a piacra lépésen túl a koncessziók, az állami támogatások, a közbeszerzések területén, illetve egyéb piacszabályozási konstellációkban egyaránt megjelenik, ezekről Michael Fehling hamburgi professzor ad szép áttekintést. A gazdasági közigazgatáson túl a közszolgálatban és a felsőoktatásban is megjelenő kérdéskörről van szó, ez az, ami nálunk még teljesen hiányzik. Mindezekre tekintettel a dogmatikai alapkérdések tanulmányozása igencsak lényeges lehet, elsősorban perjoggal és jogvitás eljárásokkal foglalkozó jogalkalmazók és kutatók számára, akárcsak a polgári perjogi és közigazgatási perjogi szinergiák vizsgálata. Itt szépen látszik az is, hogy milyen jelentős hatást gyakorol egy-egy jogintézmény jogági besorolása arra, hogy a közjog tudományában egy-egy ilyen terület milyen mélységben kerül vizsgálatra.[43] Meggyőződésem, hogy a koncessziós[44] és támogatási[45] szerződésekkel kapcsolatos perek nehézségei döntően e szerződések polgári jogi szerződésekké minősítéséből fakadnak, és ez jelenleg az egyik legnagyobb akadálya annak, hogy ez a terület nálunk is megfelelően fejlődjön.[46] A közterület-használatban jól látszik már, hogy van pozitív jogalkalmazásbeli és tudományos hozadéka annak, ha sikerül a közjog területére "húzni" egy-egy jogviszonyt.[47] Fordítva, az általános versenyjogi kérdések németországi közjogbeli alulreprezentáltságának pedig az az oka, hogy ott a versenyjogi jogsértések szinte kizárólag polgári peres útra tartoznak.
Az ebben a részben lévő további fejezetek sem csak német jogászok számára érdekesek, hiszen olyan igényérvényesítésről van szó, amelyek nem szubjektív jogvédelmi alapúak elsősorban, a nálunk is - az uniós és nemzet-
- 363/364 -
közi jogi behatások miatt - úttörő területeken, egyfelől a környezetvédelemben, másfelől a fogyasztóvédelemben és a szociális jogban. Az utóbbi területek összekapcsolása az egyre kiterjedtebbé váló kollektív igényérvényesítési lehetőségek biztosításáról szóló részben igen hasonló megfontolásokon alapul, mint a fogyasztóvédelemben: a fogyatékosokat képviselő civil szervezetek privilegizált felperesi pozíciójáról tudhatunk meg többet. Az is szépen látszik ez utóbbi fejezetből, hogy milyen különböző irányokat vehet az uniós irányelvek átültetése, hiszen nálunk a szociális jogra szűkítés helyett az egyenlő bánásmód követelményének megsértéséhez kapcsolódóan került szabályozásra e kollektív igényérvényesítési lehetőség, ami ugyanakkor azt a jelentős szűkítést eredményezte, hogy csak polgári jogi és munkajogi igények érvényesítésére van lehetőség, közigazgatási perek indítására nem.[48]
Az igényérvényesítés eme alapkérdéseit követően az előző két rész témáját az általános közigazgatási jog és különös közigazgatási jog koordináta-rendszerébe helyezik a soron következő fejezetek, s a legfontosabb "referenciaterületeken" mutatják be az egyének helyzetét: az építési jog, a gazdasági közigazgatás, a környezetvédelem, a közszolgálat, a szociális jog és az adójog területén. Aztán megint "fordul a kocka", és további oldalaként az előbbiekben bemutatott alanyi jogok, érdekek érvényesítését szolgáló egyes eljárástípusok alaposabb vizsgálata következik két alrészre osztva. Az első alrész az egész kérdéskört kontextusba helyezi: ehhez megkerülhetetlen az eljárások funkcióiról való gondolkodás. Az örök toposz, az eljárások szolgáló szerepe, illetve azok felértékelődése nyitja ezt a részt, hogy aztán az "eljárásban való részesedés" alapvető kérdései következzenek. A nyilatkozattételi jog és az indokolási kötelezettség után a nagyberuházások speciális kérdései következnek, és ezzel már az aktuális legnagyobb kihívásoknál is vagyunk: a digitalizáció, az időszerűség és az uniós jog behatásait tárgyalják a soron következő fejezetek.
A kontextus megteremtése után a második alrészben az egyes eljárástípusok alapos vizsgálata következik. Az alakszerűtlen és az alakszerű eljárás kerül először szembeállításra a § 117. és § 118. fejezetekben. Ez a megkülönböztetés a magyar olvasó számára idegenül hathat, és azzal is összefügg, hogy Németországban az eljárásjog általános szabályozására jóval később és máshogyan került sor, mint hazánkban. A különbség számunkra nehezen megfogható lényegét talán abban lehet összefoglalni, hogy mindkét eljárás az alakszerűtlenség elvén nyugszik ugyan, de az alakszerű eljárásban több az alakiság: az eljárás menete, a döntés tartalma és joghatásai részletesebben szabályozva vannak, így az a bírósági eljáráshoz közelít szabályozottságában. Mivel Valló Józsefnek már a harmincas években ez volt a célkitűzése, ezért nálunk eleve is így került kialakításra az eljárás,[49] ugyanakkor az alakszerűtlenség nálunk is fontos alapelv, és a szabad bizonyítás elvén keresztül az eljárás lebonyolításának mikéntje alapvetően a közigazgatási szerv eljárási mérlegelésébe tartozik. Ez persze az első és harmadik kötetben bemutatott "konstitucionalizálódás" nyomán egyre szűkebben értelmezendő, Németországban és nálunk egyaránt, így nem véletlen, hogy ez a fejlődés áll az alakszerűtlen eljárásról szóló fejezet középpontjában.
A következő fejezet az uniós jog behatásaként nálunk is megjelent egyablakos eljárást járja körül, hogy aztán a nálunk viszont igen kevéssé vizsgált (mert jóval kevésbé szabályozott) tervezési, tervmegállapítási eljárások kerüljenek a fókuszba.[50] Szintén az újdonság erejével hathat az ún. elosztási eljárások kérdésköre, amelyek szabályozására Magyarországon is nagy szükség lenne, hiszen nagyon sok olyan esettel találkozunk, ahol véges jószágok feletti jogok, illetve véges számú jogosultságok elosztásáról van szó: gondoljunk akár arra, hogy Hévízen hány taxiállomás és taxis lehet, hányan működtethetnek Tihanyban elektromos településnéző kisvasutat, vagy arra, hogy az állami támogatások elosztásáról hogyan kell döntést hozni, de említhetnénk a közbeszerzéseket vagy akár a közszolgálati jogot is. Ez a rész az egyes területek részletes bemutatása helyett természetesen elsősorban az általános jellemzőkre fókuszál: magára az elosztás tárgyára (ami egy jogosultság), a végességet okozó döntésre, majd az elosztási döntésre magára, illetve annak végrehajtására, amely eljárási szakasz nem olvad egybe az elosztási döntéssel, tehát egy kétlépcsős eljárásról van szó.
Mint megszokhattuk, itt is a kihívások zárják a kötetet, ezúttal csak egyetlen fejezet erejéig és nem külön részben: ezek az engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos kihívások örökzöld témája. Ivo Appel hatalmas tablót fest a problématerületekről és a megújulás iránti szükségletekről. Ez a fejezet nagyon magas absztrakciós szinten mutatja be tulajdonképpen a kötetben (illetve az előző kötetekben) tárgyalt témákkal kapcsolatos kihívásokat, amelyek egyike-másik a hívószavak szintjén a magyar olvasónak nem feltétlenül mond a kötet elolvasása nélkül bármit is, de természetesen olyan témák is szóba jönnek, mint a szakértelem, elsősorban a külső szakértők bevonása, az alaki és anyagi jog viszonya, ami az eljárási reformok kapcsán nálunk is lényeges és hiába hangoztatott to-
- 364/365 -
posz, de szóba kerülnek a szabványosítás, a bírói kontroll mélysége, az európaizálódás is mint olyan tényezők, amelyek behatásainak megfelelő kezeléséhez reformokra lenne szükség. Ezt követően pozitívabb hangvételben a pillanatnyilag tapasztalható fejlődési potenciálokról esik szó, de persze mindig azok korlátaira is kitérve: ilyenek a(z eljárásbeli) részvétel lehetőségének tágítása és javítása, a dereguláció, az eljárás-privatizáció, a digitalizáció és a mesterséges intelligencia, az eljárások jelentőségének növekedése és az erre reagáló preklúziós szabályok, de természetesen a fenntarthatóság hívószava sem hiányozhat, ahogy a döntések stabilizálásának kérdésköre sem.
Remélem, e majdnem 5000 oldalas és a szó minden értelmében súlyos (fizikai valójában több mint 10 kg!) opus átfogó, szükségképpen csak a felszínen mozogni tudó bemutatása sokaknak kedvet teremtett e mű tanulmányozásához. Azt gondolom, hogy már e rövid ismertetőben is hemzsegnek a témajavaslatok jövőbeli doktori értekezésekhez és habilitációs dolgozatokhoz, és talán van is, aki egy-egy megírásához most kedvet kapott. Emellett a magyar közigazgatási jogtudomány továbbfejlesztéséhez is talán szolgáltat impulzusokat ez az ismertető. Bizakodhatunk, hogy nálunk is megvetette lábát a sokszerzős, az ország egész közigazgatás-tudományát felölelni kívánó tudományos gondolkodás iránti igény. Ennek bizonyítéka az ország valamennyi közigazgatási jogi tanszékének kooperációjában készült, tulajdonképpen szintén kézikönyvnek minősíthető kiadvány, amely 2020-ban már második kiadásban jelent meg, s az első kiadás három kötete helyett immár egy kötetben[51] foglalja rendszerbe a magyar közigazgatási jog különös részét, akárcsak a szintén valamennyi tanszék részvételével indult "Közigazgatástudományi Egyesület"[52] égisze alatt futó konferenciasorozat, amely egyre határozottabb profilt kap, s amely az együttgondolkodás remek szervezeti keretét biztosíthatja a közigazgatási jogtudomány művelői számára. Az egyes konferenciák témáinak kijelöléséhez a kézikönyv igen alkalmas útmutató lehet.
S nem állhatom meg, hogy végezetül ne törjek ismét lándzsát a német szaknyelv ismeretének fontossága mellett: e könyvismertetés bizonyítékokat szolgáltatott arra is, hogy teljesen jogos elvárás részemről a doktoranduszaimmal szemben, hogy tudjanak németül, hiszen a közigazgatási jog tárházának mindeme csodáit csak az e nyelven olvasni tudók láthatják meg igazán. Vigasztalásul talán annyit írhatok, hogy a németül nem olvasók szerencséjére a német közigazgatás-tudomány művelői is egyre inkább felismerték az elmúlt években, hogy szükséges az angol nyelvű szakmai diskurzusban való részvétel, így a kötetek által tárgyalt témák közül egyre több érhető el angol nyelven, ami persze azon nem változtat, hogy érdemes németül tanulni és a bemutatott mű beszerzésére minden magyarországi kutatóhely könyvtárának javaslatot tenni.[53] ■
JEGYZETEK
[1] Kahl, Wolfgang - Ludwigs, Markus (Hrsg.): Handbuch Des Verwaltungsrechts. Bd. 1-4, 12Bd. München, C. F. Müller, 2021. Bevett német rövidítése: HVwR.
[2] Voßkuhle, Andreas: Constitutional Comparison by Constitutional Courts: Twelve Observations from Twelve Years of Constitutional Practice Elte Law Journal. 2023/1. sz. 7-22. DOI: 10.54148/ELTELJ.2023.1.7.
[3] Schmidt-Aßmann, Eberhardt: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. 1. Aufl. Berlin-Heidelberg-New York, Springer, 1998. E mű (különösen a második, 2004-es kiadása) a kortárs német közigazgatási jogtudomány fő "exportterméke", amely a közigazgatási jogi rendszerelmélet alapjait és feladatait tárgyalja, a német általános közigazgatási jog legfőbb toposzait bemutatva. Mindenképpen érdemes lenne lefordítani magyarra is.
[4] A szerkesztők az eddig megjelent kötetekben összesen 5-5 fejezetet írtak, rajtuk kívül csak három szerzőnek van kettő fejezete, közülük ketten a kiadvány tudományos tanácsának tagjai (I. Spiecker gen. Döhmann és S. Schlacke). A nemek eloszlása is jobb, mint a "valóságban", ugyanis kb. 25% a női szerzők aránya, míg a női professzorok aránya ennél alacsonyabb.
[5] Nemrég az V. kötet is megjelent, jelenleg a VI. köteten dolgoznak a szerzők és szerkesztők.
[6] A negyedik kötetben csak három rész van, de az alrészek száma itt is öt, amelyek egyenként a többi kötet részeinek megfelelő terjedelműek.
[7] Természetesen van, ahol még tagoltabb a felépítés, ilyen esetben kis latin betűs alcímek találhatók még, illetve dupla kisbetűs pontok és adott esetben (arab számos) alpontok.
[8] Erre a nálunk bevett körülírás a közigazgatási aktusok jogszerűségének követelményei - azokról a mércékről van ugyanis szó, amelyekhez viszonyítva arról dönteni lehet, hogy hibás, jogszerűtlen-e egy aktus.
[9] Már csak azért is, hogy a magyar közigazgatás(i jog) hasonló, ugyanakkor sokban eltérő útját is tisztábban lássuk.
[10] A közigazgatás és a közigazgatási jog fogalmainak egymáshoz való viszonyait majd a § 11 fejezet tartalmazza.
[11] Simon, Thomas: § 1 Verwaltung im früneuzeitlichen Policeystaat. In: HVwR I. 3-39., 58. msz.
[12] Uo. 55. msz.
[13] Uo. 58. msz.
[14] Leginkább Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht. 3.Aufl., Bd. 2. München, Duncker & Humblot, 1924.
[15] Így a jogi módszerről lásd Kaiser, Anna Bettina: § 24 Juristische Methode, Dogmatik und System. In: HVwR I. 941-977.
[16] Itt a kölcsönhatások kerülnek bemutatásra. Az alaptörvény közigazgatási jogot meghatározó elemeit, a behatások részleteit a III. kötet tartalmazza legkoncentráltabban, amely "Alkotmány és közigazgatási jog" címet viseli, lásd alább.
[17] Werner, Fritz: Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht. In: Mensch und Verwaltung. Hamburg, 1963. 83-100.
[18] Azaz a rendes bíróságok mellett munkaügyi, valamint (általános) közigazgatási, pénzügyi és szociális bírósági ág.
[19] Stelkens, Ulrich: § 5 Verwaltung von der Besatzungszeit bis zur Wiedervereinigung. In: HVwR I. 155-193. Tulajdonképpen három dedikált kötet, és további kötetek egyes fejezetei foglalkoznak kifejezetten majd azzal, ami itt dióhéjban megjelenik: az európai integráció hogyan gyakorol jelentős hatást a német közigazgatásra és a német közigazgatási jogra. A nagyon találó alcímet idézve "időben eltolódva egymással ellentétes folyamatok" hatnak, amelyek fő hívószavai az eljárások gyorsítása, a bürokrácia csökkentése, a privatizáció, PPP, közbeszerzés, digitalizáció, "információigazgatás", illetve New Public Management és multitasking.
[20] Stelkens, Ulrich: § 6 Verwaltung im wiedervereinten Deutschland. In: HVwR I. 195-237. 6-12. msz.
[21] Kersten, Jens: § 25 Konzeption und Methoden der Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft. In: HVwR I. 979-1022.
[22] Schmidt-Aßmann: i. m.
[23] Folke Schuppert, Gunnar: Verwaltungswissenschaft. Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre. Baden-Baden, Nomos, 2000. Ez egy igen érdekes, mozaikos szerkesztésű (azaz más szerzők műveiből hosszú szakaszokat idéző, ún. vendégszövegeket tartalmazó), alcímében tankönyvnek nevezett, több mint ezeroldalas kiadvány, amely szép keresztmetszetét nyújtja a német közigazgatás-tudomány 2000-es évek elejéig elért eredményeinek a governance-elmélet prizmáján keresztül. Speyeri mestertanulmányaim legmeghatározóbb olvasmánya.
[24] Ezen irányzatról részletesen: Voßkuhle, Andreas: 1 § Neue Verwaltungsrechtswissenschaft: In: Voßkuhle, Andreas - Eifert, Martin Möllers, Christoph (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts. 3. Aufl., Bd. 1, 2. München, C. H. Beck, 2023. 3-70., illetve a most elemzett kézikönyvben Kersten: i. m.
[25] Voßkuhle, Andreas - Eifert, Martin - Möllers, Christoph (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts. 3. Aufl., Bd. 2. München, C. H. Beck, 2023.
[26] Értve ezalatt az egyes jogágakon átívelő, illetve a közigazgatás-tudományi és közigazgatási jogtudományi szempontú vizsgálatot.
[27] Waldhoff, Christian: § 11 Verwaltung und Verwaltungsrecht. In: HVwR I. 411-452.
[28] Ziekow, Jan: § 14 Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrechts. In: HVwR I.
[29] Lásd jelen írás 4.4. alfejezete alatt.
[30] Sydow, Gernot: § 17 Deutsches Verwaltungsrecht und ausländisches Verwaltungsrecht. In: HVwR I.
[31] Lásd Nagy Marianna: A közszolgáltatás-szervezés intézmény- és elmélettörténete. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II.: A közszolgáltatások szervezése. Budapest, ELTE Eötvös, 2017. 39-53.
[32] Az ehhez használt tankönyv: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog. Általános Rész II.: A Közszolgáltatások Szervezése. Budapest, ELTE Eötvös, 2017.
[33] Az új német közigazgatási jogtudomány így nevezi a szakigazgatás kiemelt területeit, amelyeken ezen eszközök különféle kombinációkban kerülnek alkalmazásra, és számos alapvető jellegzetességükben egymástól eltérnek, s mégis rendszert alkotnak. Ezekről itt, s majd a IV. kötetben eljárásjogi aspektusból olvashatunk bővebben, többek között a környezetjog, a gazdasági közigazgatási jog, az építési jog, a szociális jog és az adójog szokta ezt a referenciaszerepet betölteni. Az ELTE ÁJK-n tanulható szakigazgatások: építési igazgatás, hálózatos közszolgáltatások, versenyjog, valamint oktatási igazgatás, egészségügyi igazgatás és szociális közszolgáltatások, továbbá közterület-igazgatás.
[34] Erre nálunk inkább az európai közigazgatási tér(ség) a használatos fogalom, lásd például Nagy Marianna: Európai Közigazgatási Tér 2021.0 verzió korona idején. Miskolci Jogi Szemle. 2021. különszám 216-225. vagy Balázs István: Az Európai Közigazgatási Tér és az európai közigazgatási jog. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog: Szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer, 2020. 70-90.
[35] Sommermann, Karl-Peter: § 52 Bedeutung der Rechtsvergleichung im europäischen Verwaltungsrecht. In: HVwR II. 857-895.
[36] Így például Concha Győző: A közigazgatási bíráskodás az alkotmányosság és az egyéni joghoz való viszonyában. Budapest, Athenaeum, 1877. vagy Gruber Lajos: A közigazgatási bíráskodás alakzatai Európában. Budapest, Atheneum, 1877. műveire.
[37] Sommermann: i. m. 10-17. msz.
[38] Schneider, Jens-Peter: § 56 Kodifikation des europäischen Verwaltungsrechts. In: HVwR II. 1037-1067.
[39] Lásd például Chronowski Nóra: Mikor megfelelő az ügyintézés? Uniós és magyar alapjogvédelmi megfontolások. Magyar Jog. 2014/3. sz. 137-145.; Fazekas Marianna: Az Alaptörvény hatása a közigazgatási eljárásjogra. Közjogi Szemle. 2017/2. sz. 31-41.; Fazekas János: A Kormány szervezetalakítási szabadsága: Keretek és korlátok. PhD-értekezés. Budapest, ELTE ÁJDI, 2012.
[40] Graf von Kielmansegg, Sebastian: § 70 Grundrechte im Eingliederungsverhältnis ("Sonderstatusverhältnis"). In: HVwR III.
[41] Ezek a "szociális államiság", a "környezetállamiság", a gazdasági és pénzügyi unió, a "hálózatos iparágak alkotmánya", a "pénzügyi alkotmány" és az "államháztartási alkotmány".
[42] Fehling, Michael: § 100 Konkurrentenklage. In: HVwR IV. 331-377. Idekapcsolható különösen is sok szempontból Burgi, Martin: § 104 Status des Einzelnen im Öffentlichen Wirtschaftsrecht. In: HVwR IV. 497-535, D címe.
[43] Lásd részletesen a magyar jogban a közigazgatási szerződések kapcsán erre tekintettel kialakult zűrzavarra nézve Nagy Marianna: Szerződés a közigazgatási jogban. Jogtudományi Közlöny. 2022/4. sz. 137-146.
[44] Lásd a problémákról Várhomoki-Molnár Márta: A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában. PhD-értekezés. Budapest, ELTE ÁJDI, 2020., különösen 235-240.; vagy a Kúria sajnos utóbb visszavont EDH eljárás iránti kérelmét a C-491/19. sz. Emberi Erőforrások Minisztériuma kontra Szent Borbála Kórház ügyben. https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=219969&pageIndex=0&doclang=hu&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6013597 (2023.01.25.)
[45] A magyar szabályozás diszfunkcionális kettőségéről lásd Gönczi Lili Luca: A területfejlesztési támogatások esetén igénybe vehető jogvédelem sui generis jellege - a szabálytalanság fókuszában. Közjogi Szemle. 2021/3. sz. 39-48; Gönczi Lili Luca: A területfejlesztési támogatások esetén igénybe vehető jogvédelem sui generis jellege - nemzetközi kitekintés. Közjogi Szemle. 2022/1. sz. 60-65.
[46] Tudom, ez nem egy "pc" megállapítás, szemben például Nagy Marianna közös vizsgálatra felhívó javaslatával [Nagy: i. m. (2022) 146.]. E két javaslat azonban nem zárja ki egymást.
[47] Horváth M. Tamás: Áttetsző viszonyok. Közszerződés és magánjog. Közjogi Szemle. 2022/2. sz. 6-8. A közterület-használat egyébként a konkurensi kereset tematikájának egyik állatorvosi lova is lehetne, hiszen itt közgazdaságilag egyszerűbb keretek között jelennek meg egyes e körbe tartozó problémák.
[48] Lásd az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) 20. §.
[49] Lásd Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással. Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet, 1942.
[50] A tervezésről, mint tevékenységfajtáról lásd Hoffman István: Tervezés. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II.: A közszolgáltatások szervezése. Budapest, ELTE Eötvös, 2017. 163-176.
[51] Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási Jog: Szakigazgatásaink elmélete és működése. 2. kiadás. Budapest, Wolters Kluwer, 2020.
[52] https://kte.sze.hu/kozep-es-kelet-europai-kozigazgatastudomanyi-egyesulet (2023.01.20.) Az Egyesület megalakulása szintén Lapsánszky András nevéhez köthető. Tágabb perspektívában erről lásd Rixer Ádám: Tudományos egyesületek a közép- és kelet-európai közigazgatástudományban, avagy milyen középtávoli céljai lehetnek az újonnan létrejött Közép- és Kelet-Európai Közigazgatástudományi Egyesületnek? Közigazgatástudomány. 2022/2. sz. 100-117.
[53] https://www.otto-schmidt.de/handbuch-des-verwaltungsrechts-9783811487239 (2023.01.25.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
