Fazekas Marianna[1]: Az Alaptörvény hatása a közigazgatási eljárásjogra (KJSZ, 2017/2., 31-41. o.)

1. Új eljárási alapjogok az Alaptörvényben

Az Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba. Az eltelt öt év valóban kellő időtáv ahhoz, hogy értékelni lehessen, mennyiben hatott az új szabályozás a jogrendszer egyes ágaira, és ezeken belül is egyes szabályozási területekre. A közigazgatási jogot illetően - e jogág igen összetett szabályozási tárgyköreire tekintettel - mindenképpen külön-külön érdemes megvizsgálni a szervezeti jogra, az alapjogokhoz kapcsolódó ágazati szabályozásra, a közigazgatás büntetőhatalmára gyakorolt befolyást, és külön célszerű elemezni a közigazgatási eljárásjog alakulását az Alaptörvényt követően.

Az 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) az alapvető jogállami követelmények 1989-es, illetőleg 1990-es beépítése után sem rendelkezett kifejezetten közigazgatási eljárásjogi alkotmányos követelményekről. Ehhez képest újdonság tehát, hogy az Alaptörvény már a preambulumában értékként fogalmazza meg, "hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi". Továbbá az alapvető jogokról szóló "Szabadság és felelősség" c. fejezetben külön cikket kapott a tisztességes ügyintézéshez való jog, a következő megfogalmazásban:

"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. (2) Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére."

Ugyancsak ebben a fejezetben, az alaptörvény XXVI. cikkben fogalmazza meg az Alaptörvény azt az államcélt, miszerint:

"XXVI. cikk Az állam - a működésének hatékonysága, a közszolgáltatások színvonalának emelése, a közügyek jobb átláthatósága és az esélyegyenlőség előmozdítása érdekében - törekszik az új műszaki megoldásoknak és a tudomány eredményeinek az alkalmazására."

Ezt a célkitűzést az Alaptörvény indokolása az állam polgárközeli és szolgáltató jellegének hangsúlyozásával az alapvető jogok érvényesülése egyik biztosítékaként tünteti fel.

2. Tisztességes ügyintézéshez való jog, tisztességes eljáráshoz való jog, jó közigazgatáshoz való jog?

Mielőtt az alaptörvényi szabályozás előzményeit és hatását közelebbről megvizsgáljuk, ki kell térnünk ezeknek az új szabályoknak a tartalmára, sőt - ahogy az alcím végén található kérdőjel mutatja - magának az elnevezésnek a kérdésére.[1]

Ahogy a témával foglalkozó szakirodalomban mindenki utal rá, a magyar alkotmányozó az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkében szereplő, a hivatalos magyar fordításban[2] a "megfelelő ügyintézéshez való jog" általános rendelkezését ültette át az Alaptörvénybe.[3]

A Charta 41. cikke a következőket foglalja magában:

"(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. (2) Ez a jog magában foglalja: a) mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, b) mindenkinek a jogát arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen, c) az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják. (3) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az Unió a tagállamok jogában foglalt közös általános elvek alapján megtérítse számára az intézményei és alkalmazottai által feladatuk teljesítése során neki okozott károkat. (4) Mindenkinek lehetősége van arra, hogy a Szerződések nyelvei­nek valamelyikén írásban forduljon az Unió intézményeihez, és ugyanazon a nyelven kapjon választ."

Mint látjuk ebből az Alaptörvény az (1) bekezdést, a (2) bekezdés c) pontját, valamint a (3) bekezdésben foglaltakat vette át.

Röviden kitérve a terminológiai kérdésekre - ahogy a felsorolt szakirodalmi források címéből is kitűnik - a magyar szóhasználatban többféle elnevezése is van az Alapjogi Charta 41. cikkében szereplő jognak. Abban a szerzők között teljes az egyetértés, hogy a "tisztességes eljáráshoz való jog" fogalma az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke és az ehhez fűződő strasbour-

- 31/32 -

gi Emberi Jogok Európai Bíróságának több évtizedes joggyakorlata alapján a büntető és polgári bíróságok[4] előtt folyó eljárásokra fenntartott fogalom. E korláton belül azonban van, aki a már hivatkozott hivatalos fordítást használja, van aki a gondos ügyintézéshez való jogról ír, sokan alkalmazzák - elsősorban a magyar alkotmánybírósági gyakorlat alapján - a "tisztességes ügyintézéshez való jog" megjelölést, és van egy tábor, akik a "jó közigazgatáshoz/jó közigazgatási eljáráshoz" való jogként foglalják össze.

Anélkül, hogy elvesznénk a "minek nevezzelek" terminológiai részleteiben, csak részben értek egyet azzal az állásponttal, hogy a megfelelő vagy tisztességes ügyintézéshez való jog és a jó közigazgatáshoz való jog tartalmilag ugyanaz lenne.[5] Az Alapjogi Charta angol szövege a "Right to the good administration", a német a "das Recht für die gute Verwaltung" alcímeket tartalmazza. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy az administration, illetőleg a Verwaltung szavak mindkét nyelvben jóval általánosabbak, mint a "közigazgatás" fogalma. Ha a jelentésüket a közigazgatásra szűkítik, akkor az angolban a "public", a németben az "öffentliche" jelzőkkel egészítik ki. Álláspontom szerint azonban nemcsak nyelvi jelentésbeli okokból, hanem tartalmilag sem lehet egyenlőségjelet tenni a "megfelelő/tisztességes/gondos ügyintézéshez való jog" és a "jó közigazgatáshoz való jog" közé. Ez utóbbi ugyanis felfogásom szerint sokkal több követelményt ölel fel, így mindenekelőtt a közigazgatás jogszerűségéhez, joghoz kötöttségéhez kapcsolódó elvárásokat és a hatékony jogorvoslathoz való jogot, sőt, még a hatékonysági követelményeket is. Ezért a saját szóhasználatomban a "jó közigazgatáshoz való jog" a közigazgatással szemben támasztható valamennyi jogi és hatékonysági kritériumot magában foglalja, és ennek egyik vetülete (része) a tisztességes ügyintézéshez való jog. A továbbiakban a "megfelelő/tisztességes/gondos" jelzők közül "tisztességest" használom, mert a magyar szakirodalomban talán a "tisztességes ügyintézéshez való jog" a legelterjedtebb szóösszetétel.

Az elnevezésbeli különbségekhez képest lényegesen fontosabb azonban, hogy a témával foglalkozó szerzők mindegyike egyfajta jogosítványegyüttesként értel­mezi a tisztességes ügyintézéshez való jogot. Ezt - ahogy láttuk - alátámasztja a Charta 41. cikke is, amely az (1) bekezdés általános szabályában előírtak (egyenlő bánásmód és pártatlanság elve, tisztességes és észszerű időn belüli döntéshozatal) mellett e jog tartalmaként nevesíti a hátrányos egyedi döntések esetén az érintettnek a meghallgatáshoz való jogát, az iratbetekintési jogot, a döntések indokolásának kötelezettségét, az igazgatási szervek kárfelelősségét, és az ügyintézés nyelvének megválasztásához való jogát. A magyar szakirodalomban az egyes szerzők között csak abban van különbség, hogy ki hány és milyen részjogot, illetőleg a közigazgatási szervekkel szembeni követelményt sorol a tisztességes ügyintézéshez való joghoz. Úgy tűnik, abban is egyetértés van, hogy a hosszabb-rövidebb katalógusok nem tekinthetők lezárt listának.[6] Ez a felfogás többször visszatér az Alkotmánybíróság különböző döntéseiben[7] is. Mivel jelen tanulmánynak nem közvetlen tárgya a tisztességes ügyintézéshez való jog részletes elemzése, nem szaporítva az ezzel foglalkozó írások számát, a továbbiakban azzal foglalkozom, milyen előzményei voltak az ügyféli jogok szabályozásának a magyar közigazgatási eljárási jogban, és milyen tényezők hatottak e jogok elismerésére, szabályozására.

3. Élet az Alaptörvény előtt - avagy az ügyféli jogok szabályozása a magyar közigazgatási eljárásjogban

3.1. Az 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Et.) - egy meglepően jó általános eljárási törvény

Anélkül, hogy a magyar közigazgatási eljárásjog komplett történetének megírására vállalkoznék - a két világháború közötti szakirodalmi előzményeket nem említve - az ügyféli jogok első szabályozásaként mégis az 1957. évi IV. törvényt (Et.) kell felidéznünk. Nem vitatva Ivancsics Imre megállapítását, miszerint az ügyféli jogok karakteres megjelenítésére az Et. 1981. évi átfogó módosításával került sor,[8] mégis már az eredeti Et. is több olyan ügyféli jogosultságról rendelkezett, amelyeket ma is a tisztességes eljáráshoz való jog alkotóelemeként fogunk fel. Ide kell sorolnunk a hatáskör joghoz kötöttségének elvét (2. §), az eljárási kötelezettséget [11. § (2) bek.], az anyanyelvhasználat jogát (12. §), a beadványok tartalom szerinti elbírálásának elvét [13. § (2) bek.], a képviselethez való jogot (15. §), az elfogulatlan ügyintézés biztosítékaként a kizárás szabályait (16. §), az ügyfél nyilatkozattételi és kitanításhoz való jogát (22. §), az iratbetekintési jogot (36. §), az ügyintézési határidő előírását [37. § (4) bek.], a jogorvoslathoz való jogot, ideértve a nagyon korlátozott, de létező bírósághoz fordulás jogát is (fellebbezés: 45-54. §; a határozatok megtámadása bíróság előtt: 55-59. §).

Az Et. általános indokolása a törvény megalkotását is a törvényesség garanciájaként hangsúlyozza: "[a]z államigazgatási eljárás szabályainak megállapítása nélkül az államigazgatási munka színvonalának emelése, különösen a törvényesség megszilárdítása és elmélyítése igen nagy akadályokba ütközik. A rendkívül szerteágazó államigazgatási tevékenység területén eljárási szabályok nélkül nem képzelhető el az egységes, azonos elveken felépülő megfelelő jogbiztonságot nyújtó eljárás kialakítása. Az államigazgatási eljárás szabályainak megalkotása tehát mind az államigazgatási szervek működésének eredményessége, mind pedig az állampolgárok jogainak fokozottabb biztosítása céljából feltétlenül szükséges." Kétségtelen, hogy az Et. a közigazgatási hatósági eljárásjog mindig is meglévő e kettős rendeltetéséből számos elemében a hatóság hatékony eljárása felé billentette a mérleget, de a megszületése és a felsorolt ügyféli jogok miatt fontos eszköze lett az 1956 utáni politikai konszolidációnak is.

Az Et. nem volt azonos a közigazgatási eljárási jog egészével, de azzal a nemzetközi viszonylatban is ritka szabályozási megoldással, hogy a különös eljárásokban is elsődlegessé minősítették a kódex szabályait, amelyektől csak akkor lehetett eltérni, ha azt maga az általános eljárási törvény megengedte, évtizedekig vonatkozási pontot és szabályozási keretet jelentett a különös eljárási szabályok megalkotásához.[9]

Az Et.-t átfogóan módosító 1981. évi I. törvény (továbbiakban: Áe.) egy rövid és szerény alapelvi szakasszal egészítette ki a

- 32/33 -

szabályozást (Áe. 2. §), de az eljárási garanciák továbbra is a tételes rendelkezések között kaptak helyet. Az Áe.-vel módosított és egységes szerkezetbe foglalt általános hatósági eljárási törvényben lényegében megvoltak a tisztességes eljárás alapvető garanciái, egy óriási fogyatékossággal azonban, amelyre már a korabeli szakirodalom és lényegében ettől kezdve minden valamirevaló eljárásjogi munka felhívta a figyelmet. Ez pedig a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának igen szűkre szabott lehetősége volt. Hiányzott tehát az a jogállami korona, amely a törvényben rögzített jogok valódi biztosítékát adhatta volna.[10]

3.2. Az Áe. jogállami korrekciói. Váltás a Ket.-re

Az Áe. jogállami fogyatékosságainak korrekciójára csak 1990 után került sor. Érdekes, hogy egyik hiányosság esetében sem a törvényalkotó elszántságából, hanem az Alkotmánybíróság kényszerítő döntése alapján változott meg a törvény. Az Alkotmánybíróság mondhatni első döntései közé tartozott a bírói felülvizsgálat korlátainak eltörlése.[11] Ezt követte annak kimondása, hogy az Országgyűlés alkotmányos mulasztást követett el, mert nem szabályozta a közigazgatás jogellenes hallgatása esetén az ügyfél rendelkezésére álló jogorvoslat lehetőségét.[12] Végül a 2/2000. (II. 25.) AB határozat alapján születtek meg azok a részletes szabályok, amelyek törvényes korlátokat szabtak az ügyészi óvással kezdeményezett hivatalbóli döntés-felülvizsgálatnak.

Azt mondhatjuk tehát, hogy amikor felmerült az Áe. felváltásának gondolata egy új általános eljárási törvénnyel, addigra már - kisebb hiányosságokkal,[13] de -lényegében a tisztességes ügyintézéshez való jog minden lényeges eleme beépült az általános hatósági eljárási törvénybe, és a hatósági érdemi határozatokkal szemben általánossá tett bírói felülvizsgálat révén egyre bővülő bírói gyakorlata is volt.

Az új kódex megalkotásának legfőbb okaként azonban éppen azt fogalmazták meg, hogy az 1990 utáni robbanásszerűen átalakuló ágazati jogalkotás erodálta az Áe. általánosságát, lerontva annak alapvető garanciális szerepét. Ebben kétségtelenül voltak önjáró ágazati érdekek, de inkább azokkal az elemzésekkel értek egyet, amelyek a közigazgatási közhatalmi tevékenység alapvetően megváltozott szerepére hívták fel a figyelmet. Az állami tulajdon leépítésével, a privatizációval már nem voltak alkalmazhatók a vállalatirányítás addigi hierarchikus irányítási eszközei, hanem a gazdaság befolyásolásában az állami szabályozásnak érvényt szerző közhatalmi beavatkozás minden ágazatban felértékelődött és új ügyfajtákkal bővült. Mindezek általános eljárásjogi alapjaként pedig már nem volt megfelelő az Áe.-nek az állami hatóság-magánszemély ügyfél szabályzási modellje.[14]

Az új általános eljárási törvény (Ket.) megalkotásakor - az általános közigazgatási eljárásjogi nehézségekhez képest is - két további, korábban nem ismert kihívással kellett (volna) szembenézni: a küszöbönálló európai uniós csatlakozással és az infokommunikációs forradalommal. Mindkettő alapjaiban érintette a magyar közigazgatás működését, és ebből következően a közhatalmi-hatósági tevékenységet is, valamint ennek az általános eljárásjogi keretét. Csaknem húsz év távlatából ma már meg lehet állapítani, hogy a Ket. előkészítése során egyikről sem volt olyan ismeretünk, amely felhasználható lett volna az új eljárási kódex megalapozásához. Nem történt meg azoknak az ügyfajtáknak és eljárási szabályoknak a szisztematikus felmérése és elemzése, amelyekben az anyagi jogi szabályozás közvetlenül kapcsolódott az uniós normákhoz, és nem lehettek "tagállami" tapasztalataink sem ezek funkcionálásáról. Ennek következménye az lett, hogy a Ket. az uniós szabályozás és a tagállami végrehajtás viszonyát letudta azzal, hogy az uniós szabályok, illetőleg ezek magyar implementációi elsődlegesen érvényesülnek a Ket.-tel szemben, és ez - a Ket. folyamatos módosítgatásai ellenére - máig sem változott. Hasonlóképpen az e-közigazgatásról inkább víziók léteztek, mint működő gyakorlat. Az elektronikus ügyintézés törvényi sorsa azt mutatja, hogy ennek szabályai végig idegen testként léteztek a Ket.-ben.[15]

Visszatérve a tisztességes eljáráshoz való jog Alaptörvényt megelőző szabályozásának témájára, érdemes egy kicsit elidőzni annál a kérdésnél, milyen előzményei és alapjai voltak a Ket. megalkotása során az ügyféli jogoknak. Mi és hogyan hatott továbbá a Ket. szerény 13 éves működésében a közigazgatási eljárási jog garanciáira? Akadályozta-e e garanciák bővülését és elmélyülését az alkotmányos szabályozás hiánya?

3.3. Nemzetközi és uniós hatások, valamit az alkotmánybírósági és bírói joggyakorlat hatásai - dióhéjban

A magyar közigazgatási eljárásjog garanciális elemeinek fejlődésében meghatározóak voltak az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ajánlásai és határozatai, valamint már az uniós csatlakozás előkészítésétől az uniós elvárások. Közismert, hogy az Európa Tanács az 1970-es évek közepétől kezdve számos határozatot és ajánlást bocsátott ki a közigazgatási eljárásjog tárgykörében.[16] Már a Ket. előkészítésekor rendelkezésre állt az Európa Tanács apparátusa által összeállított kézikönyv, amely a hatóságok és az ügyfelek közötti közigazgatási jogi kapcsolatok elveit foglalta össze az addigi ajánlások, határozatok és a strasbourgi bírói gyakorlat alapján, értelmezve és elemezve a szabályozást, illetőleg helyenként a különböző államok joggyakorlatát is.[17]

Hasonlóképpen meríthetett a magyar jogalkotó az Európai Unió szabályozásából. Ahogy utaltam rá, a 2000-ben elfogadott Alapjogi Charta már tartalmazta a köz-/uniós igazgatással szembeni legfontosabb jogokat: a megfelelő ügyintézéshez való jog mellett különösen a jog előtti egyenlőség elvét, a diszkrimináció tilalmát és a hatékony jogorvoslathoz való jogot.

Az Alapjogi Chartában megfogalmazott megfelelő ügyintézéshez való jog érvénysülése érdekében az európai ombudsman 2001-ben a "Helyes hivatali magatartás kódexe"[18] címmel közreadta a megfelelő ügyintézéshez való jog mint jogosítványegyüttes tartalmi elemeit, amit az Európai Parlament 2001 szeptemberi állásfoglalásában meg is erősített.[19]

- 33/34 -

Mindezek mellett ismert volt az Emberi Jogok Európai Bíróságának a tisztességes eljárással és a hatékony jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő kiterjedt joggyakorlata, amely az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján persze elsődlegesen a büntető- és polgári perek követelményeit érintették, de - ahogy jeleztem - megfigyelhető volt a fokozatos kiterjesztés a közigazgatási döntésekkel kapcsolatos bírósági eljárásokra. Hasonlóképpen az Alapjogi Chartában rögzített eljárási jogok is terjedelmes bírói gyakorlat megállapításait összegezték, amikor az Európai Bíróság által elismert és kimunkált eljárási jogokra építettek.[20]

A Ket. megalkotói széles körben merítettek mind az Európai Tanács ajánlásaiból és elemzéseiből, mind az uniós elvekből. Éppen ezért érdekes, hogy a törvény első tervezetei nem tartalmaztak alapelvi rendelkezéseket, hanem az eljárási garanciák a tételes rendelkezésekben kaptak helyet. A Ket. "Alapvető rendelkezések" fejezete csak azt követően egészült ki az alapelvekkel, amikor a tervezetet véleményező európai szakértők hiányolták ezeket a tervezetből. A magyar szakirodalom rögtön csatlakozott ezekhez a véleményekhez, sőt, az alapelvek legszélesebb katalógusának kodifikációját javasolták.[ 21]

A végeredmény ugyanakkor eléggé felemásra sikeredett: a Ket. tervezete valóban bővült egy alapelvi felvezetéssel. Tartalmazta a közigazgatási eljárásjogban ismert meghatározó elvek közül a joghoz kötöttség, a törvény előtti egyenlőség, az egyenlő bánásmód, a pártatlanság elveit, kitért a közigazgatási eljárásra jellemező officialitás elvére, és itt nevesítette a tisztességes ügyintézéshez való jogot is egy bekezdésben a jogszabályban előírt határidőben való döntéshez való joggal és az anyanyelv-használat jogával. Ez az alapelvi rész azonban kodifikációs szempontból kissé rendezetlenre és hiányosra sikeredett. Így például éppen a tisztességes ügyintézéshez való jogot illetően úgy tűnik, mintha az csak egyike lenne a számos ügyféli jogosultságnak, és hiányzik az alapelvi fejezetből a hatékony jogorvoslathoz való jog. Ez utóbbi csak a jogorvoslati és döntés-felülvizsgálati eljárások tételes rendelkezéseiből vezethető le.

A Ket. hatálybalépését követően 2010-ig a magyar eljárásjogban a legfontosabb változásokat ugyan az európai szabályozás idézte elő, de ezek nem az eljárásjog "önfejlődéséből" következtek. Annak ellenére sem, hogy 2007-ben az Európa Tanács - mintegy összefoglalva a közigazgatási eljáráshoz kapcsolódó korábbi határozatait és ajánlásait - egy átfogó ajánlást fogadott el a "jó (köz)igazgatásról" (good administration).[22] Az igazi változásokat az Európai Parlament és a Tanács belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvének átültetése kényszerítette ki. Ennek legfontosabb anyagi jogi hatása az volt, hogy számos korábban engedélyhez kötött szolgáltatás esetében vagy eltörölték az engedélyezést, vagy a tevékenység megkezdését egyszerű bejelentéshez kötötték. Ezáltal a korábbi ex ante hatósági jogalkalmazással érvényesülő közhatalmi beavatkozás helyébe a szolgáltatások területén jórészt a hatósági felügyeleti típusú jogérvényesítés lépett.[23] Ennek természetesen számos eljárásjogi vonatkozása volt, ami elsősorban a különös eljárási szabályokat érintette, de alkalmat adott a Ket. első novellisztikus korrek­ciójára is.[24]

Egyetlen bekezdés erejéig ki kell térni arra a múló epizódra a magyar közigazgatási eljárásjog történetében, amikor külön törvény szabályozta a tisztességes eljárás védelmét. Az Országgyűlés 2009. december 14-én fogadta el a 2009. évi CLXIII. törvényt, ami hatályba is lépett 2010. április 1-jén, de alkalmazására soha nem került sor, egészen a 2014. január 1-jei hatályon kívül helyezésig, mert azt a szervet, amelynek feladat- és hatáskörébe tartozott volna e törvény érvényesítése, nem hozták létre. A Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatal intézményesítését 2009 végén megakadályozta a köztársasági elnök vétója, a 2010. évi kormányváltás után pedig végleg lekerült a napirendről. E törvénnyel a jogalkotó alapvetően a közigazgatási hatóságok korrupciógyanús ténykedéseit célozta kivédeni, ezért a tisztességes eljárás sérelmét is ezzel összefüggésben határozták meg (2. §). Ma már legfeljebb jogtörténeti érdekesség, hogy a tervezett hivatal autonóm közigazgatási szerveként, jellegét tekintve közigazgatási eljárásban lépett volna fel a tisztességes eljárás védelmében, de ezt az eljárásfajtát kivették a Ket. hatálya alól.

Az eddig leírtakból is kiderül, hogy a közigazgatási eljárásjog fejlesztésében hatalmas szerepet töltött be az Alkotmánybíróság, és a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztésével, majd általánossá tételével egyre növekedett a bírói gyakorlat jog­értelmező, orientáló befolyása is. Ehhez harmadikként felzárkózott az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is a közigazgatási hatóságok alapjogsértő visszásságainak feltárásával és közzétételével. Az egyes döntésekből és a részletes és alapos szakirodalmi feldolgozásokból részben azt érdemes kiemelni, hogy az Alkotmánybíróság kezdetektől fogva az egyik legfontosabb közvetítője volt az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatából leszűrhető elveknek és követelményeknek. Bár az Alkotmány nem tartalmazta kifejezetten a megfelelő/tisztességes ügyintézéshez való jogot és nem írt elő nevesített elvárásokat külön a közigazgatással szemben, de az Alkotmánybíróság az Alkotmány több rendelkezését is felhasználva szisztematikusan építette a jogállami elveknek megfelelő közigazgatási eljárás kritériumait.[25]

A Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntései közül külön ki kell emelni azokat, amelyek a bírói út szélesítését (is) szolgálták a hatósági jogkör hiányára alapozott eljárást visszautasító döntések érdemivé minősítésével (3/1998. KJE) és a rendőri intézkedések elleni jogorvoslati jog értelmezésével (1/1999. KJE). Kifejezetten a tisztességes eljárás egyes garanciális kérdéseit érintette az ügyfélegyenlőséget hangsúlyozó döntés (1/2002. KJE) és a beadványok tartalom szerinti elbírálása elvét megerősítő határozat (1/2009. KJE). A bírói ítélkezési gyakorlatban pedig - szűk kivételként ugyan, de - megjelentek az alapelvi bíráskodás elemei.[26]

- 34/35 -

4. Alkotmány és Alaptörvény közigazgatási eljárási jogot meghatározó rendelkezései.

Az Alaptörvény hatása

4.1. A közigazgatási eljárásokat érintő jogok az Alkotmányban és az Alaptörvényben

Az előzmények fenti rövid összefoglalása is érzékelteti, hogy a megfelelő/tisztességes ügyintézéshez való jog beépítése az Alaptörvénybe inkább egy nagyon hosszú folyamat egyik állomásának tekinthető, amelynek nemzetközi és uniós jogi, alkotmányos, közigazgatási tételes jogi valamint elméleti alapjai igen részletesen kimunkáltak voltak. Egyet lehet érteni Chronowski Nórával, aki szerint "a megfelelő ügyintézéshez, tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sem az uniós jogban, sem a magyar jogban nem tekinthető előzmény nélkülinek, alapjogi megfogalmazása leginkább »újszerűnek« mondható."[27] Ezt mutatja az alábbi táblázat is, ami tételesen összeveti az Alkotmánynak és az Alaptörvénynek a közigazgatás működésére és ezen belül is a közigazgatási hatósági eljárásra kiható rendelkezéseit:

1. táblázat

- 35/36 -

4.2. Az Alaptörvény után - az új eljárási törvényekig

[2010] után és az Alaptörvény hatálybalépése után is a közigazgatási eljárási szabályok számtalanszor változtak. Csak az általános eljárási törvény több mint 40-szer módosult, a különös eljárási szabályok változásainak összegyűjtése pedig külön statisztikai apparátust igényelne. E változások azonban csak néhány ponton következtek az eljárásjog immanens fejlődéséből, és ezért nem is hozhatók közvetlen összefüggésbe az Alaptörvénybe iktatott, a megfelelő/tisztességes ügyintézés új alapjogával.

Hasonlóképpen nem hatottak ezekre a változásokra azok az uniós törekvések sem, amelyek egyfajta általános eljárási szabályrend megalkotást célozzák az uniós szervek és intézmények eljárásainak valamiféle egységesítése és az Alapjogi Chartából már idézett eljárási alapjogok érvényesítése érdekében. E törekvések sorát az Európai Parlament 2013. január 15-én elfogadott állásfoglalása nyitotta meg, amely egy általános (köz)igazgatási eljárási rendelet előkészítésére hívta fel a Bizott-

- 36/37 -

ságot, szempontokat is adva a kodifikációhoz.[28] Ennek alapján készítette el 2014-re az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata (Research Network on EU Administrative Law; a továbbiakban: ReNEUAL) az ún. európai közigazgatási eljárási modellszabályokat (Draft Model Rules on EU Administrative Procedures).[29]

A közigazgatási jog elméleti kérdéseivel foglalkozók körében szinte azonnal élénk érdeklődést váltottak ki ezek a dokumentumok,[30] de a jogalkotásra egyáltalán nem hatottak, illetve csak az új eljárási kódexek előkészítése kapcsán jelentek meg a szabályozási koncepciókban.

Megjegyzem, hogy a Bizottság sem siette el rendelettervezet előkészítését. Ezt jelzi, hogy 2016 júniusában az Európai Parlament egy ismételt állásfoglalást és normaszöveg-tervezetet fogadott el, amelyben sürgette a mielőbbi jogalkotást.[31]

A közigazgatási eljárásjogi változásokat a következő főbb okok idézték elő:

a) Az Alaptörvényhez kapcsolódó hatásoktól indulva, nyilván az eljárási szabályokat is érintették azok az új sarkalatos és egyéb törvények, amelyek újrarendezték az államszervezet meghatározó intézményeit (AB törvény; alapvető jogok biztosáról szóló törvény; bírósági szervezeti, ügyészségi törvények stb.).

b) A leglényegesebb változásokat magának a közigazgatási szervezetrendszernek a több lépcsőben való átalakítása vonta maga után először a megyei és fővárosi kormányhivatalok létrehozásával (2010), majd az integráció folytatásával és a szakigazgatási szervek szakmai önállóságának megszüntetésével, valamint a járási hivatalok kialakításával összefüggő szervezeti és tömeges hatásköri változásokkal. Ennek a folyamatnak a legújabb állomása 2016 végén az önálló központi szakigazgatás megszüntetése volt, azaz a központi hivatalok felszámolása és beépítésük az irányító minisztériumba, illetőleg a megyei és fővárosi kormányhivatalokba. A közigazgatás struktúráját érintette az önkormányzati rendszer és az önkormányzati feladatok újraszabályozása is, amely elsősorban ugyan az önkormányzatok közszolgáltatás-szervező feladatait államosította, de a járási hivatalok belépésével a jegyzők/polgármesteri hivatali ügyintézők által ellátott államigazgatási hatósági jogkörök is számottevően csökkentek (pl. okmányirodai, gyámhatósági hatáskörök elvonása).

A közigazgatás e teljes átalakítását nagy ívű kormányzati programok harangozták be: Magyary-program 11.0; Magyary-program 12.0, és a most irányadó Közigazgatás és Közszolgáltatásfejlesztési Stratégia,[32] Államreform II. - a bürokráciacsökkentés programja. Ezekben a programokban közös elem a hatékony, ügyfélbarát közigazgatás megteremtése, amelynek egyértelmű eszköze viszont - a programok tartalma és a végrehajtott átszervezések alapján - a politikai centralizáció, a politikai kormányzás minden korábbi, úgymond "akadályának" lebontása. E szervezeti és hatásköri átrendezések leginkább azáltal hatottak ki a közigazgatási ügyintézésre, hogy lényegében kiüresítették az általános közigazgatási jogorvoslatot. Az általános elsőfokú szervek közül a járási hivatalok a megyei kormányhivatalok szervezeti egységei, ahol a járási hivatalvezető - a munkáltatói jogok révén - személyében függ a politikai vezető megyei kormánymegbízottól, aki egyúttal a másodfokú hatóság. Az egy szerven belüli első és másodfokú hatáskör-telepítést több központi államigazgatási szervnél is alkalmazták (pl. közlekedési hatóság). A központi hivatalok radikális felszámolásával ez annyiban változott meg, hogy a hatáskörök egy része a megyei kormányhivatalokhoz - azon belül is áttekinthetetlen illetékességi szabályokkal - a járási hivatalok egy részéhez került. Tovább bővült tehát a megyei kormányhivatalok feladat- és hatásköre (l. pl. a környezetvédelmi igazgatás teljes vertikumának az ide telepítését), illetőleg a hatáskörök kisebb részét a miniszterek kapták meg - a minisztériumokba beolvadó központi szervek révén.

c) A fenti stratégia alapján zajló 2016. évi átszervezések politikai jelszava a bürokráciacsökkentés lett, amely a szervezeti változásokkal párhuzamosan komoly eljárásjogi módosításokkal is járt. Ennek fontos látványeleme volt az ügyintézési határidők további csökkenetése, az ún. függő hatályú döntés bevezetése, az eljárás felfüggesztésének a korlátozása, vagy például a különös eljárási szabályok körében a 300 négyzetméternél kisebb alapterületű lakóházak esetében az építési engedélyezés megszüntetése.[33]

d) A közigazgatás-fejlesztési programok és a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi források kétségtelenül komoly előrelépést hoztak az integrált ügyintézési pontok (kormányablakok) kiépítésével és folyamatos bővítésével, valamint az elektronikus ügyintézés ugrásszerű fejlesztésével. Ez utóbbinak azonban az lett az eljárásjogi hatása, hogy - amint láttuk - ennek általános szabályai kikerültek az általános hatósági eljárási törvényből és attól függetlenül, külön pályán, külön törvényben alakulnak a jövőben.[34]

4.3. Az általános közigazgatási rendtartás és a közigazgatási perrendtartás

A csak igen röviden jelzett tömeges változások, amelyek különösen 2010 után a közigazgatási hatósági eljárásjogot is érintették, még egy súlyos következménnyel jártak. Rombolták a jogbiztonságot, amely az eljárási szabályok egyik alapvető funkciója, és amelynek a közigazgatási eljárási jogban - minden elméleti nézet szerint - két irányban kell hatnia: egyrészt védelmet kell nyújtani az ügyfélnek a hatósággal szemben, ugyanakkor meg kell őrizni a hatóságok működőképességét, hatékony jogérvényesítését az ügyfelekkel szemben, a közérdek védelmében.

Ezért élték meg a közigazgatási eljárásjoggal foglalkozó elméleti és gyakorlati szakemberek óriási lehetőségként azt a kodifikációs munkát, amely új általános közigazgatási hatósági eljárási törvény és - a magyar jogalkotás történetében először - önálló közigazgatási perrendtartás megalkotását célozta.

Ez még akkor is így volt, ha látni lehetett, hogy mindkét kódex megalkotására egyfajta "maradékelven" került sor. A közigazgatási jogi szakirodalomban régóta követelt közigazgatási perrendtartás megteremtésére azért nyílt történelmi lehetőség, mert a polgári perrendtartás kodifikációja kapcsán

- 37/38 -

egyértelművé vált, hogy az új Pp. koncepcionális előkészítői nem kívánják tovább terhelni a kódexet a közigazgatási per Pp.-től valóban idegen eljárási szabályaival. Ezt erősítette az igazságügyi miniszter személye is, aki egyik élharcosa volt a magyar szakirodalomban az elkülönült közigazgatási bíráskodásnak. A Kormány számára - legalábbis a koncepciók elfogadásakor - a közigazgatási perrendtartás alkalmat jelenthetett a bírósági szervezetrendszerbe és a bírói állományba való beavatkozásra. Így a közigazgatási perrendtartás megalkotásának a kérdése már 2015 januárjára eldőlt.[35] Voltaképpen ennek folyománya lett azután egy új általános közigazgatási eljárási törvény - archaizáló elnevezésével - az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény (Ákr.) előkészítése.

Az Ákr. előkészítése során természetesen visszatérő hivatkozási alap volt az Alaptörvény XXIV. és XXVIII. cikke, de mint láttuk, az előkészítők számára óriási nemzetközi és uniós dokumentumtömeg, számos európai ország általános eljárási kódexe, tengernyi külföldi és magyar szakirodalom, alkotmánybírósági döntés és igen tetemes strasbourgi, uniós és hazai bírói gyakorlat állt rendelkezésre.

Jelen tanulmánynak nem tárgya a közigazgatási perrendtartás értékelése, annyit azonban itt is le kell szögezni, hogy a magyar közigazgatási jog alakulásában túlzás nélkül mérföldkőnek tekinthető ez a kódex. Részben azért, mert a korábbi - ahogy F. Rozsnyai Krisztina nevezte - "Prokrusztész-ágyból"[36] végre kiszabadította a közigazgatási bíráskodást, és az eddigi, döntően hatósági aktusok mellett számos egyéb közigazgatási cselekvésre is kiterjesztette a bírósági kontrollt. Másrészt a szervezeti és személyi feltételeken túl most már eljárásjogi oldalról is megteremtődött az önálló közigazgatási bíráskodás lehetősége, ami minden bizonnyal lényeges jogfejlesztő szerepet fog betölteni nemcsak a közigazgatási jog, hanem az alkotmányjog és a pénzügyi jog területén is.

Az Ákr.-re rátérve, e tanulmányban csak egy "gyors­értékelésre" vállalkozhatok. Egy friss - még hatályba sem lépett - törvényt egyébként is elég nehéz vizsgálni, mert ennek belső összefüggéseit, egy-egy rendelkezés valódi tartalmát igazán csak a jogalkalmazás során, esetről esetre lehet majd megismerni. Különösen így van ez a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaival, amelyek a közigazgatási szervezetrendszer, az erre épülő hatásköri szabályozás, az egyes ügyfajtákra vonatkozó anyagi jogi és különös eljárási szabályok nélkül csak igen korlátozottan értékelhetők.

a) A rövid véleményhez érdemes talán a szabályozási koncepcióban szereplő közpolitikai célból és az ezt szolgáló kodifikációs célból kiindulni. Eszerint: "[a]z általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénnyel elérni kívánt közpolitikai cél a magyar közigazgatás Alaptörvénynek megfelelő, az ügyfelek jogait és jogos érdekeit garantáló, magas színvonalú, korszerű, az eljárások gyors lezárását és az időszerűséget biztosító, hatékony, átlátható és kiszámítható működéséhez szükséges hatósági eljárásjogi keretek megteremtése." A törvényjavaslat általános indokolása a fenti közpolitikai cél megvalósítása érdekében azt a kodifikációs célt tűzte ki, hogy "olyan egyértelmű, de kellően differenciált szabályrendszert állítson fel, amely biztosítja, hogy a hatóság minden esetben észszerű (egyúttal törvényes) időn belül, közigazgatási perben elbírálásra alkalmas (vagyis teljes körűen tisztázott tényálláson alapuló, indokolt stb.) döntést hozzon."[37] Annak, hogy új törvény szülessen és ne a Ket. újabb módosítására kerüljön sor, az egyik kifejezett célja volt, hogy új elvi alapokra épüljön az általános és különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonya. Ezzel összefüggő fontos cél volt továbbá, hogy a Ket.-hez képest "lényegesen rövidebb, egyszerűbben megszövegezett, közérthető és tömör"[38] általános eljárási törvény jöjjön létre.

E szabályozási célokat és az új szabályozást összevetve elsőként azt lehet megállapítani, hogy az Ákr.-ben valóban egyszerűbbnek, közérthetőbbnek tűnő joganyag született. Ez az általánosság szintjének megemeléséből, a Ket.-hez képest korlátozottabb tartalomból és az egyszerűbb szabályozási technikából következik. Feltétlenül előnye az új törvénynek, hogy igyekezett elhagyni minden olyan rendelkezést, ami rendszeridegen egy általános eljárási törvényben. Vagy azért, mert valójában anyagi jogi szabályok, vagy, mert a közigazgatási szervek együttműködését vagy belső eljárásait rögzítik. Jót tett az is az új törvényszövegnek, hogy kikerültek belőle az ügyintézői kézikönyvbe illő, a Ket.-ben helyenként elborzasztóan részletes szabályok (pl. a jegyzőkönyv és az egyszerűsített jegyzőkönyv jelenlegi előírásai), és hogy megszabadult a különös eljárási szabályokba tartozó jogintézményektől, amilyen például a közmeghallgatás.[39] Egyelőre nem lehet eldönteni, milyen következményekkel járhat az elektronikus ügyintézés - többször említett - "kiszervezése" az általános eljárási törvényből. Biztos, hogy az Ákr. e tárgykör elhagyásával lényegesen egyszerűbb lett. Ha azonban figyelembe vesszük, hogy 2018. január 1-jétől a gazdálkodó szervek ügyeiben és a jogi képviselők részvételével zajló minden eljárásban kötelező lesz az elektronikus ügyintézés, akkor némileg aggódnunk kell az Ákr. "fényes elszigeteltsége" és valóban általános jellege miatt.

b) Az Ákr. az általános és különös eljárási szabályok viszonyát tekintve merőben új alapokra helyezkedett: csak a kivett eljárásokat sorolja fel, és ezek száma igen csekély. Megszünteti a "privilegizált eljárások" körét, azaz azoknak az ügyfajtáknak a csoportját, amelyekben az általános eljárási szabályoktól tetszőlegesen el lehetett térni.

Ez nagyon jelentős előrelépést jelentene az általános eljárási törvény elsődlegessége érdekében, mert például a hivatkozott Közigazgatás- és Közszolgáltatásfejlesztési Stratégia 2014-2020 c. kormányzati dokumentumban található adatok szerint 2014-ben 120 törvény és 135 kormányrendelet tartalmazott a Ket.-től eltérő szabályokat.[40] Az Ákr. új rendszerét azonban csak akkor tudjuk reálisan értékelni, ha hozzátesszük, hogy most is maradtak olyan lényeges eltérésekre (hatásköri szabályozás, ügyfelek értesítése, határidők, jogorvoslati határidők stb.) alapot adó törvények, mint például a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény. Ezeknek az ügyeknek a mennyiségét jól jelzi, hogy a 2017. január 1-jétől hatályos államigazgatási szervezeti változások miatt 117 ilyen kiemelt beruhá-

- 38/39 -

zássá minősítő kormányrendeletet kellett módosítani,[41] és azóta a Kormány további 16 beruházást minősített nemzetgazdasági szempontból kiemeltnek.

A kivett eljárásokon kívül a többi eljárásfajtában - a miniszteri rendelet kivételével - bármilyen jogszabályban kiegészítő különös eljárási szabályok alkothatók. A miniszteri rendeleti szint kizárása értelmetlen korlátozásnak tűnik, részben származékos jellege miatt, és különösen, ha azt is figyelembe vesszük, hogy az általánosság szintjének megemelése olyan szabályozási hézagokat hagy, amelyeket csak az egyes ügyfajtákra vonatkozó különös szabályokkal lehet kitölteni. A várható eredmény tehát az, hogy az új törvény a Ket.-nél is nagyobb teret nyit az ágazati jogalkotás számára. Ugyancsak az absztrakció magasabb szintjéből következik, hogy lényegesen kiterjeszti a jogalkalmazói jogértelmezés lehetőségét a legtöbb eljárási jogintézménynél. Hogy persze mindez mennyiben szolgálja az eljárási garanciák érvényesülését és a jogbiztonságot, azt majd csak a törvény működése, a jogalkalmazói gyakorlat döntheti el.

c) A törvényalkotó kurtítási szándéka, a tartalmi és a szövegezési egyszerűsítések egyes jogintézményeknél sajnos az eljárásjogi garanciákat is lebontották. Így például a "normagazdaságosság" jogtechnikai elvének esett áldozatul a hatáskörökre vonatkozó általános eljárási törvényi szabályozás. Ez a szabályozástechnikai szokás nem lehet azonban elég indok arra, hogy kizárólag az alapelvek között vagy például definíciókban rögzítsünk olyan alapvető elvi tételeket, amelyek eddig a tételes szabályok között (vagy ott is) kaptak helyet. Ilyen elvi tétel az 1981 óta változatlanul leírt egyszerű bővített mondat, hogy a hatáskört jogszabály állapítja meg. Ez az Ákr.-ben a hatóság fogalmában van elrejtve, a hatáskörelvonás tilalmával együtt, és a törvénynek nincs is a hatáskörökre vonatkozó további általános rendelkezése.

Hasonlóképpen például az eljárás megindításáról való értesítést az Ákr. csak a hivatalbóli eljárásoknál rendezi kellő garanciákkal. A kérelemre induló, több ügyfelet érintő ügyekben azonban elhagyja a jelenlegi értesítési kötelezettséget. Az indokolás szerint az értesítés azért nem szükséges, mert a bizonyítékok ismertetésének kötelezettsége miatt a többi ügyfél is értesül az eljárás érdemi vonatkozásairól, és az értesítési kötelezettség elhagyása csökkenti az adminisztratív terheket. Ezzel szemben úgy vélem, legalább ilyen fontos, hogy a nem kérelmező - adott esetben ellenérdekű - ügyfelek már az eljárás elejétől felkészülhessenek saját eljárási cselekményeikre, és ne a lefolytatott bizonyítás után tudják meg azt, hogy őket is érintő eljárás folyik. Ez egyébként a bizonyítási eljárás jobb megszervezését, a költségekkel való takarékosabb gazdálkodást és nem utolsósorban az "időszerűséget" is szolgálhatná.[42]

Ugyanilyen alapvető rendelkezés, hogy a tényállás tisztázása a hatóság kötelezettsége. Ezt az Ákr.-ben az officialitás elvénél találjuk, a 3. §-ban. Fontos lenne azonban, hogy a tényállás tisztázásának és a bizonyításnak az összes általános elvi rendelkezését együtt, egy helyen, a tényállás tisztázásáról szóló rész bevezető rendelkezéseiben foglalja össze egy általános eljárási törvény.

d) A tisztességes eljárás garanciáit látszólag nem érinti, sőt a jogalkalmazók számára egyértelműbb kodifikációs megoldásnak tűnhet, hogy az Ákr. különválasztja a kérelemre induló és a hivatalbóli eljárások szabályait. Ez logikus szétválasztás, ha belegondolunk, hogy a kérelemre induló eljárások - ha nincs ellenérdekű fél - az ügyfél számára kedvező döntéssel zárulnak, míg a hivatalból induló eljárások rendszerint az ügyfél jogsértésére reagálnak vagy legalábbis az ügyfél számára kötelezettséget írnak elő. Ebből adódón másfajta hatósági és ügyféli magatartás várható el ezekben eljárási sémákban, és a tisztességes eljárás garanciáit, illetőleg a közérdek vagy más jogalanyok jogainak védelmét is másként kell megteremteni. Az Ákr. szabályozási alapmodellje a kérelemre induló eljárás, és ehhez képest csak az eltéréseket foglalja össze a hivatalbóli eljárásokról szóló fejezetben. Ez a szerkesztési megoldás azonban összekapcsolódott valamiféle hamisan felfogott "ügyfélbarát" és "bürokráciaellenes" aktuálpolitikai jogalkotói szándékkal. Ennek különösen a tényállás tisztázása és a bizonyítás körében az az eredménye, hogy a közigazgatási eljárásjogi szabályozásra oly jellemző és többször említett kényes egyensúly a közérdek érvényesítése és az ügyfél védelme között megbomlott, és helyenként az ügyfélbarát közigazgatás helyett az ügyfélnek kiszolgáltatott közigazgatás eljárási szabályait sikerült előállítani. Idesorolom az ügyféli nyilatkozat túlzottan felértékelt szerepét és minden olyan kontroll kiiktatását, amellyel a hatóság ennek a nyilatkozatnak a valódiságát ellenőrizhetné.

Érthetetlen például, hogy az Ákr. a kötött bizonyítás előírását - ahogy ezt az indokolás is hangsúlyozza - leszűkíti az okiratra/iratra, és ezt is törvényi vagy kormányrendeleti szinthez, valamint "közérdeken alapuló kényszerítő indokhoz" köti. Túl azon, hogy a kötött okirati bizonyítás kifejezetten ügyféli érdeket is szolgálhat (pl. a személyazonosításra pontosan meghatározott okiratok), ez a szűkítés komoly aggályokat kelthet, különösen az ügyféli nyilatkozattal és ennek kiemelt szerepével együtt szemlélve. Ez azt is jelenti, hogy pl. szakértő igénybevételét egyáltalán nem lehet előírni - még a hivatalbóli eljárásokban sem. Ennek kétféle következménye lehet, és mindkettő súlyosan rombolja az általános szabályok kötelező erejét és ezáltal a jogbiztonságot. Az egyik az, ha a különös eljárási szabályok lazán átlépnek ezen az értelmetlen korlátozáson (pl. az egészségi állapothoz kötött ellátások nem ítélhetők oda orvosi vizsgálat nélkül, ezért elő fogják írni "kiegészítő" szabályként). A másik legalább ilyen pusztító: ezen túl nem a szakvélemény lesz a bizonyíték, hanem a szakértő "okiratot" állít ki az általa megállapított tényekről, ami az eljárásjog teljes dogmatikai szétverését jelenti.

e) Az új eljárási törvény jogállami garanciái szempontjából talán a leglényegesebb változás a jogorvoslati rendszer átalakítása. Eszerint az elsődleges ügyféli jogorvoslat az elsőfokú, véglegessé vált döntésekkel szemben a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata, és ehhez képest kivétel a fellebbezés. A törvény indokolása ehhez részletes magyarázatot is fűz, és a hatékony jogorvoslathoz való jog kiteljesedéseként mutatja be az

- 39/40 -

új szabályokat.[43] Kérdés azonban, hogy érvényesül-e egyáltalán az általános eljárási törvény rendszere? Ha az egyes ügyfajtákban a hatáskör-telepítést megvizsgáljuk, a tényleges helyzet már egészen más, mert az ágazati hatásköri szabályozás teljesen relativizálja az Ákr. jogorvoslati rendszerét. Ez úgy állt elő, hogy az Ákr. maga is ismer kivételeket a bírói út főszabálya alól:

- a legnagyobb ügyterhet mutató adó- és vámigazgatási eljárások eleve kivett eljárások, és ezekben az ügyekben a bírói utat megelőzi a fellebbezés;

- ugyancsak kivett eljárások a menekültügyi, az idegenrendészeti és az állampolgársági ügyek. Ezek egy részében jelenleg is kizárt a fellebbezés, tehát itt az Ákr. jogorvoslati rendszere eleve nem hozott volna változást, még akkor sem, ha a hatálya alá tartoznának;

- fellebbezni lehet továbbá minden olyan ügyben az Ákr. alapján, amelyben a járási hivatalok vagy a rendvédelmi szervek helyi szervei járnak el első fokon.

Talán nem véletlen, hogy a 2016 decemberében "bürokráciacsökkentés" címén végrehajtott központi szervezeti változások, valamint az ezekkel szükségképpen együtt járó hatásköri átrendezések az elsőfokú államigazgatási hatósági ügyintézés - számításaim szerint - több mint 90%-át olyan elsőfokú szervekhez telepítették, ahol megmaradt a fellebbezés (járási hivatalok, önkormányzati jegyző, elsőfokú adó- és vámhatóságok, rendvédelmi szervek), mindazokkal a szervezeti és személyi függőségi viszonyokkal, amelyekről már szóltam.

Az Ákr. és a Kp. előkészítése során az elvi kifogásokon túl[44] a leglényegesebb ellenérv az volt, hogy a fellebbezés kiiktatásával a bírósági ügyteher-növekedés miatt a hatékony és gyors jogvédelem nem lesz biztosítható a közigazgatási ügyekben. Némi cinizmussal mondhatjuk, hogy ez a veszély elhárult. Ehhez az eredményhez azonban a Ket. jogorvoslati rendszerének megtartásával is el lehetett volna jutni, mert a Ket. lényegében ugyanazon szervek eljárásában zárja ki a fellebbezést, és nyitja meg a közvetlen bírósági felülvizsgálat lehetőségét,[45] mint amelyekben most az Ákr. "főszabálya" érvényesülni fog. Ebben az esetben azonban nem mindegy, hogy félig tele vagy félig üresnek látjuk-e a poharat, mert az általános eljárási szabályrendszer efféle lerontása és kiüresítése a jogállamiság elvét is kikezdi.[46]

Ehhez képest már csak jogászi szőrszálhasogatás, hogy a magyar közigazgatási jog léte óta használt és a szakirodalomban mindenki által ismert és elfogadott (alaki) jogerő fogalmát az Ákr.-ben teljesen fölöslegesen felváltották a döntés "véglegességének" fogalmával.

Ha zárszóként röviden meg akarjuk fogalmazni, mennyiben hatott az Alaptörvény a közigazgatási eljárásjog alakulására, azt állapíthatjuk meg, hogy az Alaptörvényt megelőzően az Alkotmányban és a közigazgatási jogi szabályozásban lényegében megvoltak mindazok a szervezeti és eljárásjogi garanciák, amelyek a jogállami működést, a tisztességes ügyintézéshez és a hatékony jogorvoslathoz való jogot biztosították. E garanciák szempontjából fontos, hogy a védelmi szint kiegészült az alkotmányos szabályozással. Az Alaptörvény utáni jogalkotást tekintve nagy előrelépés a közigazgatási perrendtartás elválása a polgári perek eljárási szabályaitól. Az Ákr.-t illetően viszont a módosuló különös eljárási szabályok nélkül egyelőre még nem lehet megítélni a törvény tényleges súlyát, és azt sem, hogy egy mély és már a jogalkalmazói gyakorlatra is támaszkodó értékelés mérlege inkább pozitív vagy negatív lesz-e. Az alaptörvényi eljárásjogi garanciákhoz képest a közigazgatás valódi működését sokkal közvetlenebbül érintik azok a szervezeti, feladatköri és személyzeti változások, amelyek a politikai centralizáció irányába hatnak. ■

JEGYZETEK

[1] A témával rengetegen foglalkoztak a magyar szakirodalomban, így az ezekből a munkákból kirajzolódó közös elemeket kísérelem meg összefoglalni. Messze nem a teljesség igényével, csak szemlézve az elmúlt öt-tíz év szakirodalmából: Varga Zs. András: Az alkotmányosság követelményei és az eljárás alapelvei. In: Közigazgatási jog II. A közigazgatási hatósági eljárásjog (szerk. Patyi András). Dialóg Campus, Budapest 2007. 89-125. o.; F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban: a közigazgatás feletti bírói kontroll változó körülmények között, változatlan formában. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2010.; Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és annak összetevő. Doktori értekezés. Győr 2011. http://www.sze.hu/~smuk/DoktoriIskola/Fokozatszerzes/VacziP/Disszert%E1ci%F3%20%20V%E1czi%20P%E9ter.pdf (2017.06.01.); Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez (a továbbiakban: Ket. Nagykommentár). Complex, Budapest 2013. 21-42. o.; Chronowksi Nóra - Drinóczi Tímea - Kocsis Miklós - Zeller Judit: Az EU Alapjogi Chartájának magyarázata. In: Az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződések magyarázata 1. (szerk. Osztovits András). Complex, Budapest 2011. 554-559. o.; Schiffner Imola: A gondos ügyintézés elvének érvényesülése az Európai Unió gyakorlatában. http://juris.oldportal.u-szeged.hu/download.php?docID=21488 (2017.06.01.); Boros Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga - európai közigazgatási eljárásjog avagy európaizálódás a közigazgatási eljárásjog területén (is)? Jogtudományi Közlöny 2013. 12. sz.; Chronowski Nóra: Az Unió értékei és az Alaptörvény. In: Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként. Válogatott tanulmányok (szerk. Chronowksi Nóra). HVG-ORAC, Budapest 2011. 45-98. o.; Chronowksi Nóra: A megfelelő ügyintézéshez, a tisztességes közigazgatási eljáráshoz való jog az Európai Unióban és Magyarországon. In: A közigazgatás és az emberek (szerk. Csefkó Ferenc). Pécsi Közigazgatás-tudományi Közlemények 5., Pécs 2013.; Chronowski Nóra: Mikor megfelelő az ügyintézés? Uniós és magyar alapjogvédelmi megfontolások. Magyar Jog 2014. 3. sz. 138-141. o.; Forgács Anna: A Kúria ítélete az elektronikus felsőoktatási felvételi jelentkezések ügyében. JEMA 2013. 29-36. o.; Boros Anita: Közigazgatási eljárásjog Európában - közigazgatási eljárási alapelvek és eljárási jogosultságok. In: A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései (szerk. Gerencsér Balázs - Berkes Lilla - Varga Zs. András). Pázmány Press, Budapest 2015.; Balogh-Békési Nóra: A tisztességes ügyintézéshez és a tisztességes eljáráshoz való jog. In: A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései.; Józsa Zoltán: A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. Jog, igazgatás, kultúra. In: A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései.; Boros Anita: Javaslatok a közigazgatási hatósági eljárásjog (újra)-szabályozásához. Új Magyar Közigazgatás 2016. 12. sz. 1-11. o.; Balogh-Békési Nóra: Alapelvek a közigazgatási hatósági eljárásban. Új Magyar Közigazgatás 2016. 12. sz. 12-17. o.

[2] Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvény 2. mellékletében használt fordítás.

[3] Chronowksi: Az Unió értékei és az Alaptörvény. 45-98. o.

[4] Önmagában annak is jelentős magyar szakirodalma van, hogyan terjesztette ki fokozatosan a tisztességes eljáráshoz való jogot az EJEB a közigazgatási perekre. L. erről pl. Váczi: i. m. 132-143. o.; Rozsnyai Krisztina: A barnamedve esete a szalámival: A közigazgatási eljárási jog a nemzetközi jog és az európai jog kölcsönhatásainak terében. In: Új generáció a közigazgatás-tudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia ELTE ÁJK (szerk. Fazekas Marianna). Budapest 2013. http://www.ajk.elte.hu/file/Uj_generacio_konf_kotet_2013.pdf (2017.06.01.) 255-271. o.; F. Rozsnyai Krisztina: Európai hatások a közigazgatási eljárásjogban. In: Közigazgatási jog. Általános rész III. (szerk. Fazekas Marianna). ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2013. 259-276. o.; Chronowski: A megfelelő ügyintézéshez...; Chronowski: Mikor megfelelő az ügyintézés?...

- 40/41 -

[5] Ez a véleménye pl. Schiffner Imolának. L. 3. jegyzet.

[6] L. erről pl. Chronowski: A megfelelő ügyintézéshez...; Chronowski: Mikor megfelelő az ügyintézés?...; Józsa: i. m. 74-80. o.

[7] L. pl. 60/2009. (V. 28.) AB határozat, Indokolás IV. 2.5. pont.

[8] Ivancsics Imre: A hatóság és az ügyfél kapcsolata. In: A közigazgatás és az emberek (szerk. Csefkó Ferenc). Pécsi Közigazgatás-tudományi Közlemények 5., Pécs 2013. 82. o.

[9] Az Et. 1990 utáni értékelései közül l. pl. Kilényi Géza: A közigazgatási eljárásjog átfogó tudományos elemezése. Magyar Közigazgatás 2000. 3. sz. 129-156. o. (különösen 130-131. o.)

[10] Kilényi Géza - Vida István - Zsuffa István: Az államigazgatási eljárási törvény magyarázata (szerk. Fonyó Gyula). KJK, Budapest 1986.; Toldi Ferenc: Az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata. Akadémiai Kiadó, Budapest 1988. (különösen: 134-148. o.)

[11] L. a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatot. Ez annyira radikális volt, hogy az alkotmánybírósági döntés pro futuro (1991. március 31-ei) hatálybalépésétől egészen az 1991. évi XXVI. törvény hatálybalépéséig (1991. VII. 27.) lényegében minden - az Áe. hatálya alá tartozó - közigazgatási határozat megtámadhatóvá vált a bíróság előtt. Ez maga az AB határozat tartalma, mintegy serkentve a jogalkotót a mielőbbi szabályozásra: "[a]z új jogszabály esetleges késedelmes megalkotásáig az Alkotmány rendelkezései szerint kell az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kérdésében eljárni. Ez azt jelenti, hogy egyelőre nem lesz a bírói felülvizsgálatnak azon ügyekben sem törvényes korlátja, ahol a korlátozásnak az Alkotmány 70/K. §-a szerint nincs akadálya." 32/1990. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás 9. bekezdés.

[12] 72/1995. (XII. 15.) AB határozat.

[13] A számos elemzés közül kiragadva l. Ficzere Lajos - Szalai Éva: Gondolatok az államigazgatási eljárásjogi kódex felülvizsgálata kapcsán. Magyar Közigazgatás 1998. 7. sz. 385-401. o.; Kilényi Géza: i. m. 129-156. o.; Berényi Sándor: Az államigazgatási eljárási kódex és a közigazgatás törvényessége. In: A közigazgatás törvényessége. Szamel Lajos Tudományos Emlékülés (szerk. Csefkó Ferenc). Pécs 2000. 187-199. o. (a továbbiakban: Szamel Lajos emlékkönyv); Verebélyi Imre: Az államigazgatási eljárási kódex reformjához. In: Szamel Lajos-emlékkönyv. 201-211. o.; Paulovics Anita: Az ügyféli jogokat biztosító garanciális rendelkezések az 1981. évi I. törvényben. Jogtudományi Közlöny 2001. 4. 168-178. o.

[14] L. erről Ficzere - Szalai: i. m. 385-386. o.; Fazekas Marianna: A közigazgatási hatósági eljárásjog változásai 1990-2006. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005 I. kötet (szerk. Jakab András - Takács Péter). Gondolat-ELTE ÁJK, Budapest 2007. 355-371. o.

[15] Az elektronikus ügyintézés elemi feltételeit az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény teremtette meg, még a Ket. megalkotása előtt. Az elektronikus ügyintézés szabályai a Ket. első tervezeteiben nem is voltak benne, csak a törvényalkotás folyamatában, a közigazgatási egyeztetések után kerültek bele, és ekkor egészült ki a tervezet címe is a hatósági eljárás mellett a hatósági szolgáltatásokkal. A Ket. er-ről szóló X. fejezete 2004 óta három "novellisztikus" módosítást ért meg. Ezek - ahogy a Ket. kommentár fogalmaz - jórészt az e-közigazgatási modellekről vallott, alapjaiban eltérő kormányzati felfogások leképeződései voltak (l. erről: Ket. Nagykommentár 988-989.). Végül az az elvi döntés született, hogy az Ket.-et felváltó új általános eljárási törvényben (Ákr.) egyáltalán nem lesznek e-ügyintézési szabályok, hanem erről külön törvény születik. Ezt 2015 végén el is fogadták: az elektronikus ügyintézésről és a bizalmi szolgáltatásokról szóló 2015. évi CCXXII. törvényként, amely teljes egészében 2017. január 1-jén lépett hatályba.

[16] Teljes körű feldolgozásukat l. Váczi: i. m. 42-196. o.

[17] Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authori­ties and Private Persons. A Handbook (Kézikönyv). Directorate of Legal Affairs, Strasbourg 1996.

[18] Magyar változatát l.: https://www.ombudsman.europa.eu/hu/press/publications.faces (2017.06.01.)

[19] European Parliament resolution on the European Ombudsman's Special Report to the European Parliament following the own-initiative inquiry into the existence and the public accessibility, in the different Community institutions and bodies, of a Code of Good Administrative Behaviour (C5-0438/2000 - 2000/2212 (COS)) HL C 72. E., 2002.3.21., 331-336. o.

[20] Ezek feldolgozását a magyar szakirodalomban l. F. Rozsnyai: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban..., Váczi: i. m. ; Chronowski: A megfelelő ügyintézéshez...; Chronowski: Mikor megfelelő az ügyintézés?...

[21] L. Verebélyi Imre: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak radikálisabb reformja. Magyar Közigazgatás 2003. 12. sz. 710-722. o.

[22] Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának (2007) 7. számú ajánlása a jó közigazgatásról. (ford. Váczi Péter). Magyar Közigazgatás - Új folyam 2011. 2. sz. 107-112. o. Részletes elemzését l. Váczi: i. m. 144-195. o.

[23] A jogérvényesítés e kétféle hatósági modelljét ily módon először Madarász Tibor különböztette meg: Madarász Tibor: Gondolatok az államigazgatási jogi normáról. Jogtudományi Közlöny 1976. 6. sz.; Madarász Tibor: A szabályozási mód fajtái az államigazgatási jogban. Jogtudományi Közlöny 1976. 12. sz.; az elmélet teljes kibontása: Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. KJK, Budapest 1987.

[24] Ezek a változások egy komplex szabályozási csomagot képeztek: 2008. évi CXI. törvény a Ket. módosításáról (Ket.-novella), 2009. évi LVI. törvény a Ket. módosításával és szolgáltatási irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosítások (Ket.-saláta), 2009. évi LXXVI. törvény a szolgáltatási irányelv átültetéséről; 182/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet (Vhr.-saláta), amelyek nyomán számos miniszteri rendelet is módosult.

[25] Az alkotmánybírósági gyakorlat feldolgozását l. Váczi: i. m.; Ket. Nagykommentár - minden §-ánál külön kitér a vonatkozó AB döntésekre; Balogh-Békési: A tisztességes ügyintézéshez...

[26] Az esetek feldolgozását l. Forgács Anna: Alapelvi bíráskodás a közigazgatási hatósági eljárásban. In: Jogi tanulmányok. I. kötet. ELTE Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Budapest 2012. 391-403. o. http://www.ajk.elte.hu/file/doktkonf2012_01.pdf (2017.06.01.); Forgács Anna: A Legfelsőbb Bíróság ítélete a jogbiztonság és a jogos várakozás elvének védelméről. JEMA 2012. 3. sz. 48-57. o.; Forgács: A Kúria ítélete az elektronikus...; Balogh-Békési: Alapelvek a közigazgatási hatósági eljárásban.

[27] Chronowski: Mikor megfelelő az ügyintézés?... 145. o.

[28] Az Európai Parlament 2013. január 15-i 2012/2024 (INL) állásfoglalása a Bizottságnak szóló ajánlásokkal az Európai Unió közigazgatási eljárási jogáról (Law of Administrative procedure of the European Union).

[29] http://www.reneual.eu/images/Home/BookI-general_provision_2014-09-03_individualized_final.pdf (2017.06.01.)

[30] L. Boros: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga...; Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Jogtudományi Közlöny 2014. 10. sz.; sőt a Pázmány Péter Katolikus Egyetem 2015-ben egy nemzetközi konferenciát is szentelt a témának. A már hivatkozott konferenciakötet: A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései. (szerk. Gerencsér - Berkes - Varga Zs.)

[31] Az Európai Parlament 2016. június 9-i állásfoglalása a nyitott, hatékony és független európai uniós igazgatásról [2016/2610(RSP)]. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2016-0279+0+DOC+PDF+V0//HU (2017.06.01.)

[32] http://www.kormany.hu/download/8/42/40000/K%C3%B6zigazgat%C3%A1s_feljeszt%C3%A9si_strat%C3%A9gia_.pdf (2017.06.01.)

[33] Ez a nagy publicitást is kapott intézkedés valóban jól mutat messziről nézve a bürokrácia csökkentésében. Ha azonban az építtetőre terhelődő többletköltségeket (a tervezői felelősségbiztosítás, a kötelezően kiviteli terv mélységű tervek, a tervezői művezetés költségei), a szintén politikai vezetőhöz (polgármesterhez) telepített új jogköröket (pl. településképi bejelentési eljárás, településképi bírság), továbbá a szomszédjogi viták csak bírósági rendezhetőségét nézzük, akkor azt mondhatjuk, hogy amit nyertünk a réven, elveszítjük a vámon.

[34] L. a 15. jegyzetet.

[35] 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat a közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról.

[36] F. Rozsnyai: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban...

[37] T/12233. törvényjavaslat (Ákr.) általános indokolása.

[38] Uo.

[39] L. erről Hajas Barnabás, az Ákr. előkészítésérért is felelős minisztériumi főosztályvezető értékelését: Hajas Barnabás: Általános közigazgatási rendtartás - Ket. kontra Ákr. Új Magyar Közigazgatás 2016. 12. sz. 18-25. o.

[40] L. 32. jegyzet: 38-39. o.

[41] 380/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet. Ez a csak módosító rendelkezéseket tartalmazó "saláta"-rendelet 384 közlönyoldalt tett ki.

[42] Az előzőekben tárgyalt összes európa tanácsi és európai uniós dokumentum is a tisztességes eljárás meghatározó elvének tekinti az ügyfél értesítését az eljárás megindításról. Az Áe. ezt csak akkor tette kötelezővé, ha ezt jogszabály külön előírta. Ehhez képest nagy vívmány volt a Ket. "fordított" szabálya, amely az értesítés mellőzését tette kivételessé. Ehhez képest kifejezett visszalépés az Ákr.-nek az ellenérdekű feleket az eljárás kezdetén negligáló szabálya.

[43] Az Ákr. 111-113. § és a 114-115. §-ihoz fűzött indokolás.

[44] L. pl. F. Rozsnyai Krisztina: Gyorsítási törekvések a közigazgatási eljárási jogban és ezek hatása az eljárásjog által "előrehozott jogvédelemre". Jogtudományi Közlöny 2010. 1. sz. 22-30. o.

[45] L. Ket. 100. §.

[46] Arról nem is beszélve, hogy a várható ügyforgalom ugyanakkor a minimális hozzáértő személyzet biztosítása érdekében rengeteg ügyfajtában egy megyén belül, sőt akár országosan is egy-egy járási hivatalhoz kellett koncentrálni bizonyos ügyeket. Így születtek meg az országos illetékességű járási és fővárosi kerületi hivatalok. A fellebbviteli fórumokat tekintve az pedig már nem is kivételes, hogy adott ügyfajtában egy-egy megyei (fővárosi) kormányhivatal gyakorolja a felügyeleti szerv jogait szintén az egész országra kiterjedő illetékességgel. Ráadásul mindez kormányrendeleti "salátákban" jelent meg, amelyek terjedelme egyenként is akár több száz oldalt tett ki. Ebben az ügyfélbarát közigazgatásban ügyfél legyen a talpán, aki megtalálja az ügyében eljáró hatóságot.