https://doi.org/10.59851/jk.79.09.2
A magyar tudományos szakirodalom nem bővelkedik olyan írásokban, amelyek az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok közszolgáltatás-nyújtásban betöltött változó szerepét intézményi-közpolitikai aspektusból vizsgálnák. Jelen munka ezt a hazai tudományos diskurzusban eddig kevéssé megjelenő jelenségkört vizsgálja. Nevezetesen azt, hogy miként és milyen intézményi-közpolitikai hajtóerők hatására változott az önkormányzati vállalatok szolgáltatásnyújtásban betöltött szerepe 2010-2024 között Magyarországon. A kvalitatív kutatáson alapuló munka tudományos írások, sajtóanyagok és joganyagok feldolgozásával készült. Végkövetkeztetése, hogy az önkormányzatok szervezeti eszköztárát ért változásokat az illiberális kormányzati törekvések befolyásolták. Ez 2010 után a közműszektort érintő jogszabály-változtatásokban érhető tetten leginkább.
Tárgyszavak: önkormányzati vállalatok, önkormányzati autonómia, privatizáció, remunicipalizáció, centralizáció, liberális és illiberális ideológiák, közműszektor
The Hungarian academic literature is marked by a notable lack of studies focusing on the changing role of municipally owned enterprises in the institutional-public policy aspects of public service provision. This paper specifically examines the extent to which public service provision by municipally owned enterprises changed between 2010 and 2024 in Hungary due to institutional-public policy driving forces. Based on qualitative research, which involved the analysis of scientific papers, press materials, and legal documents, the study offers insights into the impact of illiberal governmental efforts on the organizational toolkit of municipalities. This influence is particularly evident in legislative changes affecting the utilities sector post-2010.
Keywords: municipal enterprises, municipal autonomy, privatisation, re-municipalisation, centralisation, liberal and illiberal ideologies, utilities sector
Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok (a továbbiakban: önkormányzati vállalatok) közszolgáltatás-nyújtásban betöltött szerepét vizsgáló kutatások alulreprezentáltak a tudományos szakirodalomban.[1] A tanulmányokat jellemzően néhány vezető kutató jegyzi, míg az általuk vizsgált közeg rendre nyugat-európai vonatkozású.[2] A közép- és kelet-európai környezetre kevesebb figyelem irányul. Ennek egyik nem elhanyagolható oka, hogy a rendszerváltó országokban lezajlott átmenet során olyan hosszú távú rendszersajátosságok alakultak ki, amelyek alapjaiban nehezítették meg ennek a közegnek az elemezhetőségét. Hazai környezetben hosszú időtávon az önkormányzati vállalatok szolgáltatásnyújtásban betöltött szerepéről jellemzően csak kvalitatív, esetalapú vizsgálatokat találni. Így egyrészt nincs szintetizált tudás az önkormányzati vállalatoknak az önkormányzati és a tágabb értelemben vett állami igazgatásban betöltött (változó) szerepéről,[3] másrészt nincsenek szisztematikus, kvantitatív, objektív, nem perceptuális adatokon nyugvó vizsgálatok.[4] Határozottan kevés olyan tanulmányt találni, amely legalább marginálisan érinti azt a kérdést, hogy az önkormányzatok milyen szervezettípusokat preferálnak a közszolgáltatás-nyújtás során, illetve, hogy a jogi keretek adta szervezettípusok megválasztására irányuló önkormányzati döntések mögött milyen hajtóerők (változást generáló tényezők/ körülmények, ún. driving forces) állnak. Jelen munka ambíciója, hogy mérsékelje ezt az információhiányt azáltal, hogy áttekinti a 2010 utáni önkormányzati vállalattulajdonlást befolyásoló intézményi-közpolitikai hajtóerőket. A szekunder kutatáson alapuló munka feltárja és összegzi a rendelkezésre álló releváns tudományos írásokat, sajtó- és joganyagokat, koherens választ adva arra a kérdésre, hogy miként és milyen
- 400/401 -
intézményi-közpolitikai hajtóerők hatására változott az önkormányzati vállalatok szolgáltatásnyújtásban betöltött szerepe 2010-2024 között Magyarországon. Mellőzi ugyanakkor az empirikus adatok részletes feltárását és bemutatását, ugyanis ez a szerző és szerzőtársai korábbi adatalapú munkáinak volt a jellemző fókusza.
A munka a következő logikát követi. A II. fejezetben az önkormányzati közszolgáltatás-nyújtás strukturális és jogi jellemzői kerülnek bemutatásra, a III. és IV. fejezetben pedig az önkormányzati közszolgáltatás-nyújtás 2010 és 2020 közötti, valamint a 2020 utáni időszakában bekövetkezett változások és az azok mögött meghúzódó intézményi-közpolitikai vonatkozású körülmények. Ugyanakkor, mivel az önkormányzati közszolgáltatás-nyújtással összefüggő 2010-2024 közötti reorganizáció főbb mozzanatai túlnyomórészt a 2010-2020 közötti időszakban valósultak meg, a második fejezetben egy jóval bővebb, a teljes önkormányzati szervezeti eszköztárra kiterjedő leírás jelenik meg, a harmadik fejezetben pedig szinte kizárólag a közszolgáltatás-nyújtás közműszektor-vonatkozású változásai. Meg kell jegyezni, hogy az utóbbi a teljes időtávon is központi fontosságú vetülete a témának.
Az önkormányzatok alapvető jogait az Alaptörvény, feladat- és hatásköreit pedig a 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) sorolja fel. Az Mötv. szerint az önkormányzati feladatok kötelező feladatok, önként vállalat feladatok, átvállalt állami feladatok, helyi közbiztonsággal kapcsolatos feladatok és államigazgatási feladatok lehetnek. Az önkormányzatok, attól függően, hogy hatáskörük területi vagy települési szintre terjed ki, eltérő funkciót töltenek be a közszolgáltatás-nyújtás során. A területi önkormányzatok területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési és koordinációs feladatokat, míg a települési önkormányzatok szűkebb települési ügyeket látnak el. A fővárosi önkormányzatnak a főváros egészét és a kerületeket is érintő közszolgáltatás-nyújtási kötelezettségei vannak, emellett az országban betöltött egyedi szerepéből kifolyólag lehetnek ezeken túlmutató feladatai is.
Az önkormányzati feladatellátásban használt szervezettípusok súlya eltérő 2010-et megelőzően és 2010-et követően: míg 1992 és 2010 között a szervezeti keretek és a feladatok gyakorlatilag változatlanok voltak, 2010 után erős volatilitás jellemző rájuk. Korábban a költségvetési intézményeket a humán szolgáltatások biztosítása és a vagyongazdálkodási feladatok ellátása jellemezte, ezzel szemben a közhasznú szervezeteket (és még inkább a gazdasági társaságokat) a szolgáltatásszervezés és a közszolgáltatás-nyújtás (pl. közműszolgáltatás, parkfenntartás). A 2000-es évek végétől jellemzőbbé vált a gazdasági társaságok működtetése. Ennek egyik oka, hogy a közhasznú szervezetek és társaságok használatát érő s a közpénzfelhasználás átláthatóságának problémáira irányuló kritikák megjelenésével[5] megszűnt a közhasznú társaságok alapításának lehetősége, a meglévők pedig nonprofit gazdasági társaságok formájában működhettek tovább (a társasági szerződés módosításával vagy átalakulással). A társasági forma megváltoztatására 2009. június 30-ig kötelezte a tulajdonosokat a törvény.[6] Az önkormányzati feladatellátásban és a vállalati struktúrában jelentős változások mentek végbe.[7] Az önkormányzati feladatokat 2010 után szervezeti formákhoz kötötték.[8] Formális strukturális szempontból az önkormányzati feladatellátás négy szervezettípuson keresztül valósulhat meg jelenleg.[9] Ezek a költségvetési intézmények, a közhasznú szervezetek, a gazdasági társaságok (korlátolt felelősségű társaságok és részvénytársaságok; jellemzően többségi önkormányzati tulajdoni hányaddal) és a holding típusú szervezetek.
Az önkormányzati vállalatok létrehozására irányuló gyakorlat kapcsán két jellemző mintázat figyelhető meg. A kisebb települések esetében a kisebb vállalatok a jellemzők, településüzemeltetési funkcióval.[10] Szemben a nagyobb települések esetében alkalmazott kisebb-nagyobb vállalatokkal, melyek esetében a közszolgáltatás-nyújtástól (pl. víz- és csatornaszolgáltatás, távhőszolgáltatás, vagyonkezelés, oktatás) a városüzemeltetésen át (pl. temetés, parkfenntartás, parkolás, útkarbantartás), számos egyéb szolgáltatásnyújtási funkció is megjelenik (pl. városfejlesztés, ipari parkok, szórakoztató létesítmé-
- 401/402 -
nyek - vidámpark, állatkert - üzemeltetése, fesztiválok rendezése, rehabilitációs foglalkoztatás).[11]
Az önkormányzati vállalatok mellett eltérő mértékben és számban jelennek meg holdingszervezetek, amelyek az igazgatási feladatok közszektorból magánszektorba történő teljes áthelyezésére hivatottak. A holdingszervezeteknek speciális funkciójuk van az önkormányzati feladatellátásban. Főleg a nagyobb városokban (a fővárosban, valamint a megyeszékhelyeken és megyei jogú városokban) jellemző megoldás, hogy bizonyos típusú feladatok esetén holdingszervezetbe helyezik több vállalat vezetését (pl. közművek). A holdingszervezet technikailag olyan gazdasági társaság, amely közvetlenül gyakorolja az önkormányzat tulajdonosi jogait az alá rendelt vállalatok felett.[12]
Érdemes észrevenni, "hogy az (ön)kormányzati feladatok ellátása viszonylag széles körben, és ami még fontosabb, jelentős kapacitással, a költségvetési szférán kívülre vihető".[13] Írott forrás ugyanakkor nem áll rendelkezésre arra vonatkozóan, hogy melyek azok a feladatok, amelyeket önkormányzati vállalatok alkalmazásával és nem más szervezettípus által látnak el. Szakértői interjúk alapján ugyanakkor több motívum is megfigyelhető:[14]
- A közműszolgáltatást (itt kifejezetten a víziközmű, a szilárdhulladék-szállítás és a távhőszolgáltatás) többnyire vállalati formában biztosítják. Jellemzően közvetlen tulajdoni formában, bár elterjedni látszik a holdingszervezeteken keresztül történő közvetett tulajdonlás és szolgáltatásnyújtás is (főként a nagyvárosokban).[15]
- A korábban nem mindig vállalati formában ellátott feladatokat (pl. fürdőüzemeltetés) az önkormányzatok egységesen vállalatok által látják el, függetlenül attól, hogy egy régóta létező, vagy új feladatról van-e szó (ebben az esetben egyfajta "szokásjogról" beszélhetünk).
- Egy szolgáltatás infrastruktúra-, tőke- és technológiaigénye többnyire magánszereplők bevonására ösztönözi az önkormányzatokat. Esetleg társulásra.
- Egy olyan közfeladat-ellátásra, ahol az abból származó díjbevételek nem fedezik a költségeket, csak abban az esetben hoznak létre vállalatot, amennyiben azt törvény kötelezően írja elő; nem kötelező (pl. önként vállalt) feladat esetén csak abban az esetben, ha abból jelentős díjbevétel várható. Utóbbi során ugyanis nincs törvényi alap és lehetőség arra, hogy extra fedezetet nyújtsanak a vállalatoknak (pl. adókedvezmények vagy közvetlen pénzügyi támogatások formájában). Ilyenkor jellemzőbb a házon belüli feladatellátás.
Összességében kijelenthető, hogy a 2000-es évek második felétől erőteljesen szűkült az önkormányzatok szabadsága abban, hogy közszolgáltatás-nyújtási kötelezettségeiket milyen szervezettípus alkalmazásával látják el. A szűkülés számos jogszabálymódosításnak tulajdonítható.[16] A módosítások alapját részint a közszolgáltatások európai szabályozásának változásai adták - azok a változások, amelyek szembementek a 2000-es évek közepéig élő uniós liberális politikával, a teljes privatizáció ideájával[17] -, amelyek leginkább abból fakadtak, hogy Európa-szerte egyre több kockázatot láttak a közszolgáltatások teljes privatizációjában (pl. a nagyszolgáltatók a pozícióik megszilárdulását követően versenykorlátozó megoldásokban lettek érdekeltek, míg a megrendelői oldal a szolgáltatási díjak mérséklésében vált érdekeltté).[18] Az állam és az önkormányzatok közszolgáltatás-nyújtásban betöltött szerepe újra felértékelődni látszott - szemben például a kiszervezéssel[19] -, ami a tagállamokban (egy kvázi nyugat-kelet tengelyen) eltérő módon jelentkezett. A rendszerváltó országokban a történelmi hagyományokból fakadóan a társadalmi alternatívákon túl nagy szerepet kaptak az állam vezérelte megoldások.[20] Ebben Magyarország szélsőséges példaként említendő, ugyanis élve az uniós jog által adott felhatalmazások széles körével,[21] az uniós irányokkal ellentétesnek tűnő szabályozás jött létre.[22] Sőt a jog és a gyakorlat nem is esett feltétlenül egybe, ami miatt színesebb a kép, mint amit a törvények sugallnak.[23]
- 402/403 -
Az önkormányzatok erőteljesen a 2010-es évek elején kerültek a központi kormányzat célkeresztjébe.[24] Ekkor vette kezdetét az önkormányzati rendszert és az önkormányzati vállalattulajdonlást is érintő, több cikluson át tartó és több szektorra kiterjedő reorganizációs folyamat.[25] Az átrendeződés nem egy globális átalakulás része, nem egy általános tendencia volt, és nem is tekinthető paradigmaváltásnak. Egyes országokban az utóbbi években ez hasonlóan végbement, más országokban azonban nem, vagy eltérő módon.[26]
Magyar közegben a közművállalatokat ért átalakítások szemléltetik legjobban a 2010 utáni időszakra jellemző irányvonalat, ezen vállalatok kapcsán egy kétlépcsős folyamat zajlott le.[27] A folyamat első részét a közművagyon (újbóli) önkormányzati kézbe adása jellemezte, míg a második részét az ily módon önkormányzati kézbe adott közművagyon államosítása.
Az önkormányzati feladatellátáshoz (korábban) szorosan kötődő közműszektor-átalakítást a nemzeti vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.)[28] és a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény (a továbbiakban: Vksztv.) megalkotása indította el. "Mindkettőt 2011. december 30-án fogadta el az Országgyűlés, év végi rohamtempójú általános törvényalkotási hajrában."[29] "A törvény elfogadását nem előzte meg széles körű ágazati, illetve társadalmi egyeztetés."[30] Amögött, hogy a második Orbán-kormány a víziközmű-szolgáltatással kezdte meg a későbbi teljes közműszektor átalakítását, két indok húzódik meg. Az egyik az elaprózódott ellátórendszernek felróható méretgazdaságossági probléma:[31] a '90-es évek elején 40, míg a 2000-es évek végén több mint 400 vállalat volt a piacon.[32] A másik indok a víziközműszektor azon sajátossága, hogy a privatizációs időszakban itt az üzemeltetési jogokon túl a nem, vagy a korlátozottan forgalomképes eszközöket (közműhálózatok) is privatizálták;[33] holott ezt törvény tiltotta.[34] Horváth M. és Péteri szerint[35] ezekre válaszul kellett az Nvtv. és a Vksztv. alapján a víziközművek üzemeltetési jogát szerződéses megállapodást követően vagy térítésmentesen az ellátásért felelős helyi önkormányzat tulajdonába utalni (2013. január 1-jéig), vagy ahol a víziközmű az önkormányzattól függetlenül jött létre, ott a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szabályai szerint az ellátásért felelős önkormányzat tulajdonába (2013. december 31-ig). Ezzel párhuzamosan rendezni kellett a nem forgalomképes vagy korlátozottan forgalomképes eszközök és a beruházások tulajdonjogának kérdését is.[36] Az ellátás magánkézből önkormányzati kézbe való át-vissza játszásának szükségességére jó alapot biztosítottak a 2011-es európai uniós pályázatok kiírási feltételei is. Ezek szerint ugyanis a víziközmű-fejlesztési forrásokra csak azoknak a vállalkozásoknak volt lehetősége, amelyekben az önkormányzati vagy az állami tulajdoni hányad 100 százalék.[37]
Részben a víziközmű szolgáltatás biztosításának átalakításával egy időben kezdődött a szilárdhulladék-szállítási szolgáltatás átalakítása is, amelynek jogi alapját a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Hulladéktv.) adta. Hasonlóan a víziközmű-szolgáltatáshoz, a központi kormányzat szemében ebben a szek-
- 403/404 -
torban is az volt az átalakítás kezdeti indoka, hogy a hulladékgazdálkodó vállalatok párhuzamos működése méretgazdaságossági problémákkal küzdött.[38] Holott ebben a szektorban már a 2000-es években, organikus módon megindult a vállalatok összeolvadása, amit a Hulladéktv. így "keresztbe húzott": a természetes piaci integrációtól - melyek során sokszor logikátlannak tűnő, de jól működő (pl. 50-60 kilométer hosszan elnyúló) szolgáltatási területek jöttek létre - teljesen eltérő, akár nem is túl hatékony elvek mentén kezdődött meg a regionalizáció.[39] A magánvállalatok helyébe kötelező erővel nonprofit formában működő önkormányzati vállalatokat léptetett a jogalkotó,[40] majd a szolgáltatásért szedhető díjak rögzítésével és a hulladéklerakási díj párhuzamos növelésével lehetetlenítette el a működésüket. Sőt a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Koordináló és Vagyonkezelő Kft. (NHKV) létrehozásával olyan bürokratikus állami kontrollt valósított meg (éket verve pl. a fogyasztók és a szolgáltatók közé a díjbevételek beszedése kapcsán), amellyel az eddigre rendre alulfinanszírozottá vált közszolgáltatók totálisan kiszolgáltatottá váltak az államnak. 2016-ra jogilag az NHKV felügyelete alá került az országos hulladékkezelés egésze,[41] a települések hulladékgyűjtését a katasztrófavédelem által kijelölt közszolgáltató vállalatok kezdték végezni.[42]
A kormányzat az ilyen reorganizációs törekvésekkel párhuzamosan emelte be kommunikációjába a távhő, a villamos energia és a földgáz közműdíjainak kérdését. A közüzemi vállalatok teljesítményét erősen kritizálták, a kritikák a magas szolgáltatási díjak, a helyi önkormányzati bevételekhez való alacsony szolgáltatói hozzájárulás, a nem tiszta üzlet és a közbeszerzési szerződések felelősségi problémái ellen irányultak.[43] A kormányzati narratíva mindezt a rezsicsökkentés hívószóval címkézte fel. Ennek végeredményeként a Horváth M. és Péteri által[44] rohamtempójú törvényalkotási hajrának nevezett időszakban rendeletben jelent meg a fogyasztói közműdíjakra vonatkozó 10 százalékos általános árcsökkentés.[45] Ezt követően különböző érvek mentén a víziközmű-, a szilárdhulladék-szállítási, a távhő-, a villamosenergia- és a földgázszolgáltatások mellett további szolgáltatások is bekerültek a kormányzat célkeresztjébe (pl. a folyékonyhulladék-kezelés vagy a kéményseprés); tovább gerjesztve és gyorsítva a mindenre kiterjedő átalakítási hullámot.
Szintén 2012-ben kezdődött el (több ágazatban is, de először és kifejezetten a víziközmű és szilárdhulladék-szállítás esetében) a magántulajdonban lévő vállalatok szolgáltatói piacról történő kiszorítása.[46] Először kizárólagossági jogokat biztosítottak az önkormányzati tulajdonban lévő közművállalatoknak, mentesítették az önkormányzatokat a közbeszerzési kötelezettségek alól. Ezt követően több lépcsőben és lényegesen megemelték a minimális szolgáltatási üzemméreteket és ezáltal a minimális üzemméretet el nem érő szolgáltatókat kiszorították a piacról.[47] Végül korlátozták a magántulajdonosi részesedéseket oly módon, hogy tilalmat vezettek be az 50 százalékot meghaladó magántulajdoni hányadra.[48]
Mindez egy olyan monopolizációs folyamatot jelentett, amelynek hatására önkormányzati vállalatok szűntek meg, és ami az önkormányzatok költségvetésére is hatással volt. Ugyanis a 2010-es évek elején "az önkormányzati ellenőrzés alatt álló (25% feletti részesedéssel rendelkező) vállalatok nettó értékesítése a városok költségvetési bevételeinek 23 százalékát"[49] tette ki, vagyis a helyi önkormányzatok jelentős mértékben függtek saját vállalataik teljesítményétől. 2010-ben az önkormányzati vállalatok a helyi forgalomképes eszközöknek az 55 százalékát adták. Ez a teljes önkormányzati vagyon 13 százalékát jelentette és összesen 362 megyei önkormányzati vállalatot takart: 90 db (24,9%) 25 százalékos tulajdoni hányad alatti, 42 db (11,6%) 25 és 50 százalékos tulajdoni hányad közötti, valamint 230 db (63,5%) 50 százalékos tulajdoni hányad feletti.[50]
- 404/405 -
A fent leírtakkal egy időben indult el az önkormányzatok feladat- és hatásköreinek fokozatos lebontásával járó átalakítás,[51] amely kezdetben a 2011-2014 közötti önkormányzati adósságkonszolidációba ágyazódott be. Ez volt az Orbán-éra első nagyobb, a teljes önkormányzati rendszert érintő reformja, amely ekkor még kimondatlanul, de egyértelműen annak az illiberális rendszeridea szisztematikus kiépítésének részeként volt értelmezhető, amely illeszkedett a szerte Európában jelentkező liberális-illiberális fordulatba.[52] A magyar sajátosság az átmenet mélyreható és a fősodor keretrendszerét végletekig kihasználó jellegében rajzolódott ki.[53]
Az adósságkonszolidáció során az állam erőteljesen avatkozott be az önkormányzati gazdálkodásba. Az állam közel 1350 milliárd forintnyi adósságot vállalt át az önkormányzatoktól:[54] először az 5000 főnél kisebb települések teljes adósságállományát, majd 2014-től a nagyobb településekét. Azon önkormányzatokat, amelyek korábban nem éltek hitelfelvétellel, kompenzáló fejlesztési támogatásban részesítették.[55] Az adósságkonszolidáció az önkormányzatiságra és az önkormányzati feladatellátás szervezeti struktúrájára is kihatott, melyben az önkormányzatok költségvetési szervezetei és vállalatai egyaránt célkeresztbe kerültek.
Egyrész ilyen volt a jellemzően (de nem példa nélküli módon) nem vállalati formában működő megyei önkormányzatokhoz tartozó kórházak és szociális intézmények túlköltekezésből fakadó adósságállományának rendezése,[56] valamint a megyei kórházak és a legtöbb járóbeteg-szakellátást végző intézmény tulajdonosi struktúrájának átalakítása.[57] Ezek felett az intézmények felett a tulajdonosijog-gyakorló az állam lett. Másrészt ilyen volt a közoktatásban is végbe menő centralizáció, melynek során a nemzetközi decentralizációs folyamatokkal ellentétesen az Mötv. és a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Köznevtv.) elfogadásával (politikai foganatú) újraközpontosítás zajlott. Ebben az esetben állami felügyelet alá vonták a közoktatási intézményeket (ide nem értve a bölcsődéket és óvodákat), új központi intézményfenntartó és vagyonkezelői központot hoztak létre (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, KLIK), államosították és központosították a tankönyvkiadást és tankönyvterjesztést, központi pedagógus-bérfinanszírozást vezettek be.[58] Harmadrészt pedig, és a téma szempontjából leginkább kiemelendő módon, ilyen volt az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok alapításának és az azokban való önkormányzati részesedés mértékének (ld. Nvtv.), valamint a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény értelmében az önkormányzati hitelfelvétel gyakorlatának korlátozása is.[59]
Az önkormányzati adósságkonszolidációval kezdődött centralizációs folyamat ugyanakkor nem ért véget az önkormányzatok adósságrendezésével. Sőt észre kell venni, hogy ezek a centralizációs törekvések már 2012 előtt is felkerültek a magyar politika napirendjére.[60] Egyrészt, 1998 és 2002 között az első Orbán-kormány is tett már lépéseket ennek irányába, másrészt, a 2008-as gazdasági világválság következtében az aktuálisan hatalmon levő baloldali-liberális kormányok is a problémák egy lehetséges kezelési módjának tekintették ezt.[61]
Ezen a ponton ugyanakkor fontos különbséget tenni kétfajta államosítási módszer között. Az egyik ilyen a jelen írásban csak marginálisan érintett, a magánpiac és az állam között végbemenő közvetlen vagyontranszfer,[62] míg a másik az, amikor mindez az önkormányzatok közbeékelésével történik; nevezzük ezt közvetett renacionalizációnak. Ekkor először az önkormányzatokhoz utalják a vagyonelemeket, majd csak ezt követően a központi kormányzat kezébe. Vagyis számos olyan esettel találkozhatunk, amelyek végeredménye a magántulajdon állami tulajdonba kerülése,[63] és kevesebb olyannal, amelyekben a tulajdon nem került közvetlenül a magánszektorból az államhoz, hanem először az önkormányzatokhoz és csak azután az államhoz.
"A magántulajdonosok kiszorítását követően a küzdelem új fázisába lépett [...] a központi kormányzat már az önkormányzati tulajdonost tekintette első számú ellen-
- 405/406 -
lábasának."[64] Ilyen megoldások voltak az egyes szolgáltatások közérdekűvé nyilvánítása és nonprofittá tétele, a különadók kivetetése vagy a fogyasztói adók és díjak központilag történő csökkentése.[65] Ezek alapjaiban vezettek oda, hogy lehetetlenné vált a közszolgáltatás-nyújtás rentábilis megvalósítása. A feladatellátás állami felügyelet alá vonása az alábbi szisztematikus lépésekben valósult meg:[66]
- Eredményelvonás különadók kivetésével (pl. közművezetékek adója, hulladéklerakási díj, útdíj a szállítmányozásra, energiaszolgáltatók és hulladékgazdálkodók jövedelemadója, köztemető-fenntartók telekadója).
- Rezsicsökkentés (a fogyasztói díjak központi csökkentése az önkormányzati vállalatok által nyújtott távhő-, villamosenergia-, földgáz- és ivóvízszolgáltatást, a háztartási és folyékonyhulladék-kezelést, valamint a kéményseprést illetően).[67]
- Államháztartáson kívüli források centralizálása és monopolhelyzetbe hozása központi holdingok alatt (pl. Első Nemzeti Közműszolgáltató Zrt. vagy NHKV).
- Hatósági árrendszer/központi ár- és díjmeghatározás bevezetés a helyi önszabályozás és a piaci mechanizmusok helyett.
Mindezek eredményeként az állami tulajdon aránya jelentősen bővült az energiaszolgáltatási rendszerek struktúrájának átrendeződése és a szektort vezető külföldi nagyvállalatok hazai leányvállalatainak piaci értékvesztése mellett.
A vállalatok önkormányzati, majd állami kézbe történő átjátszása több ágazatban is lezajlott, azonban az eltérő piaci sajátosságok miatt nem mindig az előbb leírt szisztematikus módon. A kéményseprőiparban például a víziközműveknél és a szilárdhulladék-szállításnál látottakhoz hasonló mintázat azonosítható, ugyanakkor szembetűnő különbségekkel. A törvényi alapot ebben az esetben a kéményseprőipari tevékenységekről szóló 2015. évi CCXI. törvény adta. Eszerint az ellátásért felelős önkormányzatnak két lehetősége volt az átszervezésre, amennyiben élő szerződéssel rendelkezett egy közszolgáltatóval.[68] Az egyik lehetőség az volt, hogy a törvény hatálybalépését követően az önkormányzat a szolgáltatást maga biztosítja a szerződés lejártáig, míg a másik, hogy nem biztosítja azt, a szerződést a közszolgáltatóval felmondja és a szolgáltatási jogot átadja az állami kéményseprőipari szervnek, vagyis a katasztrófavédelemnek. Ez a folyamat azért tekinthető egyedi megoldásnak a kormányzat részéről - szemben azzal, amit a víziközmű és a szilárdhulladék-szállítás reorganizációnál lehetett látni -, mert ebben az esetben már a törvény is deklarálta, hogy legkésőbb a korábban kötött közszolgáltatási szerződések lejártát követően minden kéményseprőipari tevékenység állami felügyelet alá kerül.
A távhőszolgáltatás esete is egyedi, ugyanis itt az volt a jellemző, hogy az önkormányzatok saját vállalatot (többnyire kft.-t) hoztak létre a szolgáltatás biztosítására, melyekben esetenként volt, esetenként nem volt külföldi vagy belföldi magántulajdon.[69] Ez a megoldás azokban a városokban volt jellemző, ahol volt központi távhőszolgáltatásra alkalmas hálózat kiépítve. Körülbelül 100 ilyen város lehetett. Végső soron tehát így a szolgáltatás nem került ki teljes egészében az önkormányzati felügyelet alól, ilyen értelemben pedig nem volt mit önkormányzati kézbe utalni.
Összességében tehát a legtöbb szektor esetében "[a] recept világos: központi árszabályozással veszteségessé kell tenni a szektort, az önkormányzatok tipikusan nem tudják pótolni a kiesett bevételeket, számukra egyedi döntések alapján a központi költségvetés kompenzációt nyújt, miközben a magánbefektetők menekülnek erről a piacról, és helyettük a kormányzathoz közeli (rejtett támogatásokat élvező) magáncégek lépnek be, vagy a kiemelt támogatásokat élvező állami-önkormányzati cégek veszik át a szolgáltatást".[70] Ahol pedig nem ez történt, mert más volt a kiinduló állapot, ott is rendre elmozdulás volt tapasztalható a status quótól, jellemzően a nagyobb önkormányzati vagy állami befolyás irányába.
Végső soron az önkormányzatok sok korábbi funkciójukat vesztették el. Ám lényeges, hogy mik voltak ezek az elvesztett funkciók, valamint az is, hogy a jelenlegi politikai környezetben ezek miként működnek és alakulnak tovább.
Az önkormányzati funkcióvesztés és az önkormányzatok pénzügyi pozíciógyengítése 2020 után egyre nagyobb mértékben mosódott össze. Az önkormányzati közszolgáltatás-nyújtást újabb kormányzati intézkedések sújtották, összhangban a helyi autonómiacsökkentéssel. Az ön-
- 406/407 -
kormányzati szervezeti eszköztárakra hatással voltak a már bemutatott és továbbra is napirenden lévő államosítási célok, valamint az energetikai közbeszerzésekkel és az energetikai szektorral kapcsolatos reformcélok, az idővel többszörösére nőtt földgáz- és villamosenergia-árak (kifejezetten a díjtételek áthárításának tilalma), illetve a magas inflációval összefüggő áttételes gondok.[71] Az energiaválság a legtöbb ágazatba begyűrűzött, közvetlen és közvetett módon is hatást gyakorolva az önkormányzati rendszer és az önkormányzati szervezetek működésére.[72] Az új gazdasági környezetből fakadó finanszírozási problémák alapvetően a szolgáltatók és az önkormányzatok közötti szolgáltatási szerződések felmondásával, vagy azok átírásával az önkormányzatoknál internalizálódtak.[73] Az egyre komplexebb akut problémák ugyanakkor még tovább mélyültek. Az energiaárak főként és újfent a víz- és hulladékgazdálkodás esetében helyezték látványosabban is szem elé a kormányzat reorganizációs törekvéseit.
A víziközmű-ágazat és a víziközmű-szolgáltatók 2020 utáni finanszírozási problémáit többek között az államilag rögzített fogyasztói árak, a közműadó, az ivóvíz árát terhelő általános forgalmi adó, valamint a közmű vállalatokat terhelő (energiahordozók piaciár-változásainak kitett) nem lakossági energiaárak együttesen generálták. Az ágazat rentabilitási nehézségei egyre jellemzőbbé váltak, a szolgáltatók nem, vagy csak korlátozott tudtak eleget tenni az elégséges szolgáltatáshoz szükséges elvárásoknak. A már említett magánbefektetők szektorból való intézményesített elűzéséről szóló folyamat[74] 2020-ban egyre erősebben kezdett megjelenni: míg az állami víziközmű-vállalatok részesültek állami támogatásban, az önkormányzati kötődésű víziközmű-vállalatok nem.[75] 2021-re a legtöbb önkormányzati tulajdonban lévő víziközmű-vállalat gazdaságos fenntartása ellehetetlenedett.[76] Erre válaszul a kormány a Vksztv. módosításával megteremtette a lehetőséget arra,[77] hogy azok az önkormányzatok, amelyek nem tudnak (vagy valamilyen okból nem kívánnak) az ellátási kötelezettségeknek eleget tenni, térítésmentesen átadhassák tulajdonosi jogaikat az állami tulajdonú Nemzeti Vízművek Zrt.-nek (NV Zrt.), amely az MNV Zrt. eddigi, erre vonatkozó szerepét hivatott átvenni az ágazatban.[78]
A módosítás szembetűnő eleme, hogy a jogalkotó úgy alkotta meg az új szabályozást, mintha a közművagyon felett kizárólag önkormányzati vagy vegyes állami-önkormányzati tulajdon létezne. Nem voltak kellő mértékben rendezve azok az esetek, melyek vegyes, így például az önkormányzati-magán tulajdon létezését feltételezték volna. Sőt azokat az eseteket is csak homályosan rendezték, ahol egy önkormányzatnak élő szolgáltatási szerződése volt egy magánvállalattal. A szabályozás végső soron azt az érzetet keltette, hogy a jogalkotó nem vett tudomást arról, hogy a víziközmű-szolgáltatással kapcsolatos korábban bemutatott remunicipalizációs törekvések még nem valósultak meg 100 százalékban; bár tény, hogy az ágazatban 2021-re már szinte alig volt jelen a magántőke és a koncessziós üzemeltetési forma.[79]
Egy másik lehetőség más fényben világítja meg a helyzetet. Eszerint a jogalkotó (függetlenül a fenti premisszától) pusztán nem számolt minden eshetőséggel. Így például azzal, amikor adott szolgáltató vállalaton belül nincs minden tulajdonos önkormányzat azonos véleményen arról, hogy át kívánja-e adni a víziközművagyont, vagy amikor egy önkormányzat úgy kívánja átadni azt, hogy eközben egy olyan szolgáltató vállalat az üzemeltető, amelyet egy magántulajdonú befektető irányít, vagy éppen koncesszióban van.[80] A folyamat egyértelműen az állami integráció irányba hatott, mivel 2022-re a legtöbb önkormányzat teherként tekintett a víziközművállalatára[81] - főként a szektorra nehezedő villamosenergia-ár mi-
- 407/408 -
att, melynek problémáját nem kezelték törvényileg a víziközmű ágazatban.[82]
Ami a helyi szintű döntéseket illeti, továbbra is voltak hírek a vagyonnak az NV Zrt. részére történő átadásáról és át nem adásáról. 2022-ben a 38 víziközmű-szolgáltatóból 31 volt önkormányzati, 6 állami és 1 magán tulajdonban.[83] A számok ütemesen tolódtak el az állami tulajdon irányába.[84] 2022 végén a szolgáltatók csődközeli állapotát úgy értékelték, hogy a következő év második negyedévére extra finanszírozás hiányában a vállalatok többsége fizetésképtelen lesz, ugyanis az állam továbbra is csak az állami tulajdonban lévő szolgáltatók részére biztosított plusztőkefedezetet, holott minden szolgáltatót egységesen érintett az az általános jelenség, hogy az ellátáshoz szükséges összes kiadás 60 százalékát a villamos energia ára teszi ki.[85] Bár a víziközmű-szolgáltatás államosítása 2024-re sem valósult meg teljeskörűen, a kormányzati törekvések egyre explicitebb módon nyilvánultak meg. Ilyen volt például annak a társadalmi egyeztetésnek az elindítása, amely során felvetették, hogy az NV Zrt. számára történő vagyonátadást az egyhangú döntés helyett egyszerű többséghez kötnék - így a több település által birtokolt vállalatok esetében a nagyobb részt birtokló önkormányzatok kizárhatják a döntésből a kisebbeket.[86] Részben ennek révbe érésével 2023-ban 14 korábban többségi önkormányzati tulajdonú víziközmű-szolgáltató vállalat szivárgott be az NV Zrt. alá, amivel párhuzamosan 844 önkormányzati határozat alapján 644 víziközmű-rendszer került ki önkormányzati fenntartásból.[87] Hogy az átalakítási folyamat megáll-e a centralizált működés teljes körű felállásával, vagy a törekvések más fókuszt kapva tovább élnek, még kérdéses. Ugyanakkor a vízi adatok 30 évre történő titkosítására vonatkozó újonnan megjelent dilemmák[88] apropóján egy államosítási hullámot követő reprivatizáció is adott lehet, melyre a Vksztv. módosítása kapcsán a 2023. év 88. parlamenti ülésnap felszólalásaiban is rámutattak.
A szilárdhulladék-szállításban 2016-ban megindult centralizációs cél 2020-as évekbeli révbe érésével gyökeres változás állt be az addig ismert (jellemzően önkormányzati fenntartásban működő) rendszerben. A kormányzati motiváció ebben az esetben - szemben a víziközmű-szolgáltatás átalakításánál látottakkal - máshonnan (is) ered (részint mondhatni kapóra jőve és elősegítve a kezdeti kormányzati célok gyors elérését): nevezetesen az EU által 2018-ban elfogadott irányelvcsomag végrehajtásából, amely a körforgásos gazdaságra történő átmenet előmozdítására irányult.[89] A 2020-as évek elejére így az addig jellemzően önkormányzati társulásokra épülő szolgáltatási modell a koncesszió alapú működés felé mozdult el.[90] A piacon a már bemutatott, az önkormányzatok kötelezően nonprofit önkormányzati vállalati formában működő közszolgáltatás-nyújtási kötelezettsége tulajdonképpen egy tollvonással szűnt meg.[91] 2023. július 1-jei hatállyal a szolgáltatás 35 évre teljes egészében a MOL Hulladékgazdálkodási Zrt. (MOHU Zrt.) kezébe került[92] - amelynek a közvetlen állami tulajdoni részesedés nélkül működő MOL Nyrt. a kizárólagos tulajdonosa -, megvalósítva ezáltal a korábbi önkormányzati vállalati formában működő szektor kvázi privatizálását. Az új modellben az önkormányzati hatáskör olyan formában maradt csak meg, hogy egy féléves (2023. második félév) átmeneti időszakot követően azok az állammal és a koncessziós társasággal együttesen felelnek a közszolgáltatás-nyújtás biztosításának megszervezéséért.[93] Összességében tehát 2024-re a hulladékgazdálkodást érintő jogkörszűkítés eredményeként erősen lecsökkent az önkormányzati kötelezettségek köre,[94] valamint megvalósult a közszolgáltatás-nyújtás biztosítására hivatott önkormányzati vállalatok ágazatból történő teljes eliminálása.
- 408/409 -
Az önkormányzati vállalatok szolgáltatásnyújtásban betöltött szerepe 2010-2024 között drasztikus változáson ment keresztül, hasonlóan sok más területhez. A változás iránya erős párhuzamot mutat az illiberális kormányzati törekvésekkel, amelyek a legtöbb államigazgatási és szakpolitikai színtéren megjelentek. Jelen tanulmány részletesen mutatta be a 2010 utáni időszakra jellemző politikai és még inkább kormányzati miliőt, benne az önkormányzati feladatellátás átalakítására irányuló kormányzati törekvéseket, az intézményi-közpolitikai hajtóerőket, kifejezett fókuszt helyezve az önkormányzati vállalatokra és még inkább a közműszektorra. A fő hangsúly itt tehát ezen ideológiai vonatkozású körülmények részletezésén volt, semmint a változások mögött álló empirikus bizonyítékok bemutatásán (ezek több előzménykutatásban kaptak nagyobb szerepet).
Összességében kijelenthető, hogy a 2010 utáni időszakot az addig ismert decentralizált rendszer központilag vezérelt szisztematikus leépítése és az autonómiavesztés jellemezte. A vizsgált korszak önkormányzatisággal és önkormányzati (vállalati) feladatellátással kapcsolatos dilemmái az Orbán-kormányok központosítási módszerében rajzolódtak ki: a célzott remunicipalizációban és renacionalizációban, valamint (az intézményi reformok más területeihez hasonlóan) az érdekeltekkel való bármiféle konzultáció, illetve érdemi és világos indoklás nélkül véghezvitt óriási centralizációban. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. Bel, Germá - Esteve, Marc - Garrido, Juan Carlos - Zafra-Gómez, José Luiz: The Costs of Corporatization: Analysing the Effects of Forms of Governance. Public Administration. 2020/2. sz. 232-249. https://doi.org/10.1111/padm.12713.
[2] Lásd Van Genugten, Mariek - Van Thiel, Sandra - Voorn, Bart: Local governments and their arm's length bodies. Government Studies. 2020/1. sz. 1-21. https://doi.org/10.1080/03003930.2019.1667774; Andrews, Rhys - Ferry, Laurene - Skelcher, Chris - Wegorowski, Piotr: Corporatization in the Public Sector: Explaining the Growth of Local Government Companies. Public Administration Review. 2020/3. sz. 482-493. https://doi.org/10.1111/puar.13052; Andrews, Rhys: Corporatization at the local level. In: Teles, Filipe (ed.): Handbook on Local and Regional Governance. Cheltenham, Edward Elgar, 2023. 423-438. https://doi.org/10.4337/9781800371200.00041; Bergh, Andreas - Erlingsson, Gissur Ó. - Wittberg, Emanuel: What happens when municipalities run corporations? Empirical evidence from 290 Swedish municipalities. Local Government Studies. 2022/4. sz. 704-727. https://doi.org/10.1080/03003930.2021.1944857.
[3] Hajnal, György - Kucsera, Bence: Municipally Owned Corporations in Hungary. In: Van Genugten, Marieke - Voorn, Bart - Andrews, Rhys - Papenfuss, Ulf - Torsteinsen, Harald (eds.): Corporatisation in Local Government: Context, Evidence and Perspectives from 19 Countries. London, Palgrave MacMillan, 2023. 99-118. https://doi.org/10.1007/978-3-031-09982-3_5, a továbbiakban: Hajnal-Kucsera: i. m. (2023a); Hajnal György - Kucsera Bence (2023b): Az önkormányzati vállalatok közszolgáltatási szerepe Magyarországon. Politikatudományi Szemle. 2023/1. sz. 83-106. https://doi.org/10.30718/POLTUD.HU.2023.1.83, a továbbiakban: Hajnal-Kucsera: i. m. (2023b).
[4] Kucsera Bence: A budapesti korporatizációs hullámvasút: A vállalati formában történő önkormányzati közszolgáltatás-nyújtás dinamikájának magyarázatai az 1990-2022 közötti Magyarországon. Budapest, Budapesti Corvinus Egyetem, 2023. https://doi.org/10.14267/phd.2023041.
[5] Vö. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai. Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására. Budapest, HVG-ORAC, 2006.; Horváth M. Tamás: Állami vállalattulajdonlás piacgazdaságokban. In: Szikora Veronika (szerk.): Állami vállalatok nemzetközi összehasonlításban. Budapest, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, 2019. 459-485.
[6] A magánjog által szabályozott szervezeteknek ekkor öt típusa létezett (egyesület, gazdasági társaság, szövetkezet, csoportosulás, alapítvány). A korábbi szervezettípusok között léteztek egyebek is. Így például "az állami vállalat, az egyéb állami gazdálkodó szerv, a szövetkezet, a gazdasági társaság, a közhasznú társaság, az egyes jogi személyek vállalata, a leányvállalat, a vízgazdálkodási társulat, továbbá az egyéni vállalkozó" [lásd a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (régi Ptk.) 685. § c) bekezdését].
[7] Hajnal-Kucsera: i. m. (2023b).
[8] Pálné Kovács Ilona: Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont, 2016. 593.
[9] Horváth M.: i. m. (2019); Horváth M. Tamás: Farkas a csónakban. A vállalati tulajdonosként mutatkozó állam. Jogtudományi Közlöny. 2020/9. sz. 349-358.
[10] Csörgits Lajos: Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban - elméleti és gyakorlati problémák, különös tekintettel az oktatási, a kulturális és a szociális terület egyes elemeire. Győr, Széchenyi István Egyetem, 2013.
[11] Uo.
[12] Magyarországon jellemző gyakorlat volt, hogy a holdingszervezeteket esetenként vagyonkezelő néven jegyzik (lásd például Debreceni Vagyonkezelő Zrt., amely a 2010-es évek elején az első ilyen holding volt). Ez a névhasználat azonban megtévesztő, mert az ilyen holdingszervezetek jellemzően kizárólag stratégiai tulajdonosi tevékenységet látnak el, szemben azokkal a nem holdingként működő vagyonkezelőkkel, amelyek közvetlen vagyonkezelői feladatokat is ellátnak, lásd Horváth M.: i. m. (2019) 480.
[13] Horváth M.: i. m. (2019) 468.
[14] Lásd Hajnal-Kucsera: i. m. (2023a, 2023b).
[15] Horváth M.: i. m. (2019) 478-479: "Ami az önkormányzati szférát illeti, sokáig csak Debrecenben működött holding, aztán lassan növekedett a számuk. 2012-ben vidéken a 37 db, harmincezer lakosnál nagyobb lélekszámú városokból már 14-ben volt egységes irányítású önkormányzati vállalatcsoport. Budapesten a kerületek és a főváros szintjén a folyamat szintén kiterjedté vált, különösen 2010-től. (A kerületekben azonban az egységesség átfogóbb profilú vállalatokba vonás útján valósult meg.)."
[16] Az Alaptörvényen és az Mötv.-n túl lásd az itt említetteket: Horváth M.: i. m. (2015), valamint a teljesség igénye nélkül még ezeket: 174. 2005. évi XVIII. törvény a távhőszolgáltatásról, 2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról, 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról, 2011. évi CCIX. törvény a víziközmű-szolgáltatásról, 2012. évi CLXXV. törvény a hulladékról, 2013. évi CLXXXVIII. törvény az egységes közszolgáltatói számlaképről.
[17] Horváth M. Tamás: Magasfeszültség. Városi szolgáltatások. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2015. 167-169.
[18] Uo. 177-187.
[19] Uo. 169.
[20] Uo.
[21] Uo. 186.
[22] Részletesen lásd uo. 179-184.
[23] Hajnal-Kucsera: i. m. (2023b).
[24] Lentner Csaba: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle. 2014/3. sz. 330-344., 333.
[25] European Commission: Study on State asset management in the EU. Final study report for Pillar 3 - Hungary. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/dg_ecfin_am_final_report_pillar_3_hungary.pdf. (2024. 02. 20.).
[26] Horváth M. Tamás: A fáraó varázsol. A rezsicsökkentés beágyazottsága. Politikatudományi Szemle. 2016/3. sz. 135-146., a továbbiakban: Horváth M.: i. m. (2016a).
[27] Vö. Horváth M. Tamás - Péteri Gábor: Nem folyik az többé vissza. Az állam szerepének átalakulása a vízközmű-szolgáltatásban. In: Valentiny Pál - Kiss Ferenc László - Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás 2012. Budapest, MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet, 2013. 177-200.; Hegedüs József - Péteri Gábor: Közszolgáltatási reformok és a helyi önkormányzatiság. Szociológiai Szemle. 2015/2. sz. 90-119.; Horváth M.: i. m. (2016a); Horváth M., Tamás - Bartha, Ildikó: EU-Compatible State Measures and Member States Interests in Public Sercvices: Lessons from the Case of Hungary. Central European Public Administration Review, 2018/1. sz. 137-159. https://doi.org/10.17573/cepar.v16i1.362.
[28] A törvény megadta annak jogi lehetőségét, hogy amennyiben az állam egy közfeladatot elvon az önkormányzatoktól, akkor azzal párhuzamosan a közfeladat ellátásához szükséges önkormányzati vagyon is átkerüljön a központi kormányzathoz.
[29] Horváth M.-Péteri: i. m. 180.
[30] Kis András - Ungvári Gábor: Hol a lejtő alja? Fenntarthatóság és méltányosság a hazai víziközmű-szolgáltatásban. Vezetéstudomány/Budapest Management Review. 2019. ksz. 77-91. https://doi.org/10.14267/VEZTUD.2019.KSZ.07.
[31] Horváth M.: i. m. (2016a).
[32] Uo.
[33] Ungvári Gábor - Koskovics Éva: Áttekintés a magyar víziközmű-ágazatról. In: Valentiny Pál - Kiss Ferenc László - Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás 2010. Budapest, MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet, 2011. 305-328.; Horváth M., Tamás: From Municipalisation to Centralism: Changes to Local Public Services Delivery in Hungary. In: Wollmann, Hellmut - Kopric, Ivan - Marcou, Gérard (eds.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Governance and Public Management. London, Palgrave Macmillan, 2016. 185-199. https://doi.org/10.1057/978-1-137-57499-2_13, a továbbiakban: Horváth M.: i. m. (2016b); Horváth M., Tamás: Evaluation of Anti-Monopoly Programme in Hungarian Public Utilities. In: Kopric, Ivan - Wollmann, Hellmut - Marcou, Gérard (ed.): Evaluating Reforms of Local Public and Social Services in Europe. Governance and Public Management. Cham, Palgrave Macmillan, 2018. 279-296. https://doi.org/10.1007/978-3-319-61091-7_17; Horváth M.: i. m. (2019).
[34] Lásd 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.) 79. §.
[35] Horváth M.-Péteri: i. m.
[36] Uo.
[37] Ungvári-Koskovics: i. m.
[38] Hajnal-Kucsera: i. m. (2023b).
[39] Uo.
[40] Vö. Hulladéktv.
[41] Lásd a Hulladéktv. 32/A. § (4i) bekezdését.
[42] Bihari Tamás: Késlekedő okoskukák. Népszava. 2016. október 24. 4.
[43] Horváth M.: i. m. (2016b, 2018).
[44] Horváth M.-Péteri: i. m.
[45] Ld. az egyes energetikai tárgyú árszabályozással összefüggő miniszteri rendeletek módosításáról szóló 78/2012. (XII. 22.) NFM rendelet.
[46] A folyamat részletes leírását lásd itt: Horváth M.: i. m. (2016a).
[47] A víziközmű-szolgáltatási piacon az alábbi módon: a Vksztv. felhasználói egyenértékhez (számításának módját lásd a Vksztv. 1. mellékletében) kötötte a működési engedélyeket és meghatározva a minimális fogyasztói számot. A fogyasztó számot "2012-ben 50 ezer, majd 2014-ben 100 ezer, míg 2016-ban 150 ezer felhasználói egyenértékhez kötötték; így csökkentve a korábbi több mint 400 szolgáltatóból álló piacot 2012 végére 50, majd 2016-ra körülbelül 30 szolgáltatóra" (Kucsera: i. m. 65). "A szilárdhulladék-szállítás piacán a 2012 előtti 100 hulladékgazdálkodó pár év alatt körülbelül 60 vállalatra szűkült. Ezek 19 regionális (megyei) hulladékkezelő vállalat alá lettek beszervezve (rendre valamilyen alvállalkozói szerződéssel kapcsolódva a regionális vállalatokhoz), melyek jellemzően több önkormányzat közös céltársulásai lettek. A céltársulások közvetlen tulajdonosokként jelentek meg az adott körzet hulladékszállító vállalatai és hulladéklerakói felett. Ugyanakkor a jellemzően uniós forrásokból épült hulladéklerakóra vonatkozó élő szerződések miatt egy többéves átalakulási folyamat vette kezdetét, mivel a szerződések alapján moratórium védte a hulladéklerakókat és a tulajdonosaikat, így a szerződések lejártáig a tulajdonlásban sem állhatott be változás" (Kucsera: i. m. 65).
[48] Az Nvtv. alapján megmaradhattak a külföldi befektetők tulajdonjogai a vállalatokban, azonban előírás szerint az önkormányzatoknak többségi tulajdoni hányadot kellett biztosítani. Ugyancsak törvényileg, a legtöbb ágazatban nonprofit vállalatokká kellett alakítani a gazdasági társaságokat, amelybe a törvényi keretek miatt a külföldi befektetők bele is egyeztek. Mindezek következménye az lett, hogy a befektetők sorra vonultak ki az érintett ágazatokból, ugyanis ez felért volna egy ingyenes, profit nélküli működtetéssel.
[49] Péteri, Gábor: Fiscal Relations between Municipal Companies and Local Governments. Kézirat, 2013. 17.
[50] Szabó István: Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok szerepvállalása a költségvetési szektoron kívüli feladatok ellátásában a megyei jogú városok önkormányzatainál. Győr, Széchenyi István Egyetem, 2012.
[51] Hoffman István: Modellváltás a megyei önkormányzatok feladat- és hatásköreinek meghatározásában: generálklauzula helyett enumeráció? Közjogi Szemle. 2012/2. sz. 26-34.; Szente Zoltán: Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum. 2012/2. sz. 11-14.
[52] Horváth M.: i. m. (2015).
[53] Uo., valamint lásd még Palonen, Emilia: Performing the nation: The Janus-faced populist foundations of illiberalism in Hungary. Journal of Contemporary European Studies. 2018/3. sz. 308-321. https://doi.org/10.1080/14782804.2018.1498776.
[54] Lentner: i. m. 339.
[55] Uo. 333.
[56] Hegedüs-Péteri: i. m.
[57] Lásd Mötv.
[58] Hegedüs-Péteri: i. m.
[59] Ez a gyakorlat 2019-ben fordult meg. Ekkor kapták meg az önkormányzatok a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások garanciavállalásának jogát, túlzott kockázatvállalást eredményezve a városok gazdálkodásában. Vö. Hegedüs Szilárd - Lentner Csaba - Molnár Petronella: Múlt és jövő - az önkormányzati (vagyon) gazdálkodás új útjai az adósságkonszolidációt követően. Pénzügyi Szemle. 2019/1. sz. 49-69.
[60] Lásd Voszka Éva: Privatizáció helyett újraelosztás. Az állami vagyon sorsa 1998 és 2001 között. Közgazdasági Szemle. 2001/1. sz. 726-744.; Voszka Éva: Erős állam: a verseny feltétele vagy torzítója? Külgazdaság. 2011/5-6. sz. 3-30.; Voszka Éva: Államosítás, privatizáció, államosítás. Közgazdasági Szemle. 2013/12. sz. 1289-1317.
[61] Horváth M.-Bartha: i. m.
[62] Ez nevezhető egy át- vagy visszajátszásnak, melynek során a magánbefektetők kormányzati politika alapján történő ellehetetlenítésével kerülnek a különböző vagyonelemek állami kézbe.
[63] Az esetekért lásd Voszka: i. m. (2001, 2011, 2013).
[64] Horváth M.: i. m. (2016a) 138.
[65] Horváth M. Tamás: A szépség és a szörnyeteg - közigazgatás és vállalat. Állam- és Jogtudomány. 2016/1. sz. 24-39., a továbbiakban: Horváth M: i. m. (2016c); Horváth M.: i. m. (2016a).; Horváth M.-Bartha: i. m.
[66] Horváth M.: i. m. (2016a) 138-139.
[67] Voszka: i. m. (2013); Szemesi Sándor: A közszolgáltatások díjcsökkentésének nemzetközi jogi összefüggései. In: Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2016. 275-286.
[68] A kéményseprőipari közszolgáltatásról szóló 2012. évi XC. törvény alapján szerződéses alapon közszolgáltató lehet az önkormányzat által alapított költségvetési szerv, gazdálkodó szerv, nonprofit szervezet és egyéb szervezet, valamint pályázaton nyertes gazdálkodó szervezet. Azonban ezek jellemzően pályáztatás útján nyertes magánvállalatok voltak. Lásd Hajnal-Kucsera: i. m. (2023a).
[69] Hajnal-Kucsera: i. m. (2023b).
[70] Hegedüs-Péteri: i. m. 110.
[71] Merényi Miklós: Kiiktatott ellenállás: helyi önkormányzatok Magyarországon a rendszerváltástól a járványig. https://k.blog.hu/2022/01/21/helyi_onkormanyzatok_magyarorszagon_a_rendszervaltastol_a_jarvanyig (2024.02.20.); Merényi Miklós: 44 milliárd önkormányzatoknak: kompenzáció Fidesz-módra. https://k.blog.hu/2023/01/03/44_milliard_az_onkormanyzatoknak_rezsivedelem_fidesz-modra (2024.02.20.).
[72] Vö. Weinhardt Attila: Itt a nagy hír az elszálló áramárak miatt: bemenekülnek a magyar önkormányzatok a rezsicsökkentés ernyője alá. https://www.portfolio.hu/gazdasag/20211108/itt-a-nagy-hir-az-elszallo-aramarak-miatt-bemenekulnek-a-magyar-onkormanyzatok-a-rezsicsokkentes-ernyoje-ala-509440 (2024.02.20.); Weinhardt Attila: Kemény lépés a kormánytól: kipöckölte a rezsicsökkentett körből a közintézményeket. https://www.portfolio.hu/gazdasag/20211230/kemeny-lepes-a-kormanytol-kipockolte-a-rezsicsokkentett-korbol-a-kozintezmenyeket-518792?fbclid=IwAR16B2MLLkMSDAdT_axBomR36baVflbQXbdhhLGilkCvP6AR1q3jibJKBM0 (2024.02.20.); Weinhardt Attila: Keményen belenyúl a kormány a távhőszektorba - Örülhetnek a felhasználók, moroghatnak a kereskedők https://www.portfolio.hu/gazdasag/20230406/kemenyen-belenyul-a-kormany-a-tavhoszektorba-orulhetnek-a-felhasznalok-moroghatnak-a-kereskedok-607714 (2024.02.20.); Szalai Anna: Képtelenek kigazdálkodni a települések az elszálló energiaárakat, állami segítség nélkül jön a fagyszünet. https://nepszava.hu/3168154_rezsi-energiavalsag-onkormanyzatok-orban-kormany (2024.02.20.).
[73] Merényi: i. m. (2022).
[74] Hegedüs-Péteri: i. m.
[75] Csendes-Erdei Emese: Végstádium. https://magyarnarancs.hu/belpol/vegstadium-126795 (2024.02.20.).
[76] Szabó Iván: A víziközművek államosítása, avagy ez nem az az ágytál... 2021. október 25. https://www.linkedin.com/pulse/víziközművek-államosítása-avagy-ez-nem-az-ágytál-iván-dr-szabó/ (2024.02.20.).
[77] A módosítás az egyes energetikai és közszolgáltatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2021. évi LXVIII. törvény alapján történt.
[78] Szabó Iván: Zavaros vizek: a víziközmű szolgáltatás helyzete 2021-ben. 2022. január 1. https://www.linkedin.com/pulse/zavaros-vizek-viziközmű-szolgáltatás-helyzete-2021-ben-iván-dr-szabó/ (2024.02.20.).
[79] Szabó: i. m. (2021).
[80] Uo.
[81] Szabó: i. m. (2022).
[82] Vö. a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvényt, valamint a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 273/2007. (X. 19.) Korm. rendeletet.
[83] K. Kiss Gergely: Meghátrált a kormány a víziközmű-államosítástól, csődhullám fenyeget. https://24.hu/fn/gazdasag/2022/12/05/vizikozmu-vizikozmu-szolgaltatok-ivoviz-szennyviz-vizvezetek-katasztrofavedelem-energia-aramar-aram-rezsiszamla-allamositas-csod-schmidt-jeno/ (2024.02.20.).
[84] Doros Judit - Ungár Tamás - Vas András - Králik Emese: Csapdába ejtette az Orbán-kormány a városokat, hat átadja, öt megtartja a víziközműveit. https://nepszava.hu/3183297_vizikozmu-atadas-onkormanyzat-orban-kormany-videk-varos-korkep (2024.02.20.).
[85] K. Kiss: i. m.
[86] Vö. Szalai Anna: Harminc évre titkosítaná a vízadatokat az Orbán-kormány. https://nepszava.hu/3213200_vizadatok-titkositas-30-ev-allamositas-orban-kormany-torvenymodositas (2024.02.20.).
[87] MTI: Rengeteg víz elfolyik a magyar vízhálózatból: 200 milliárd forintos beruházási program indul. https://www.portfolio.hu/gazdasag/20240131/rengeteg-viz-elfolyik-a-magyar-vizhalozatbol-200-milliard-forintos-beruhazasi-program-indul-666449 (2024.02.20.).
[88] Szalai: i. m. (2023).
[89] Lásd az egyes energetikai és hulladékgazdálkodási tárgyú törvények módosításáról szóló 2021. évi II. törvény indoklásában.
[90] Cseh Balázs (2023b): A hulladékgazdálkodási közszolgáltatás aktuális átalakulásának elméleti megfontolásai. Jegyző és Közigazgatás. 2023/3. sz. o. n.
[91] Uo.
[92] MOHU: A MOL bejelentette, hogy a hulladékgazdálkodási koncesszióért felelős cégének a MOHU MOL Hulladékgazdálkodási Zrt. lesz a neve. A cég azért jött létre, mert a MOL elnyerte a 35 évre szóló, évi 4-5 millió tonna hulladék kezelésére vonatkozó magyarországi hulladékkoncessziót. https://mohu.hu/rolunk/a-koncesszio. (2024.02.20.).
[93] Vö. a Hulladéktv. 33. § (1) bekezdést, valamint a környezetvédelmi termékdíjról szóló 2011. évi LXXXV. törvény, valamint a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény módosításáról szóló 2023. évi CXX. törvényt.
[94] Részletesen lásd Cseh Balázs: Az önkormányzatok lehetőségei a hulladékgazdálkodás területén. Jegyző és Közigazgatás. 2024/6. sz. o. n.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző közgazdász, PhD, BCE Közpolitika Tanszék; Nemzetstratégiai Kutatóintézet.
Visszaugrás
